Дисклеймер! Матеріали Громадянської мережі ОПОРА жодним чином не спрямовані на перешкоджання зусиллям держави із захисту територіальної цілісності та незалежності. Мета цих публікацій — інформувати громадян про особливості реалізації їхніх конституційних прав та виконання обовʼязків в умовах воєнного стану. 

Під час воєнного стану актуалізувалися питання, пов’язані з виконанням обов'язків громадян щодо мобілізаційної підготовки та мобілізації та вимог, похідних від військового обліку. Тому в цьому матеріалі йтиметься про правове регулювання зміни проживання (перебування) та виїзду з нього військовозобов'язаними, призовниками та резервістами.

Варто пам’ятати! Реалізацію прав людини та громадянина в умовах воєнного стану обмежують для того, щоб протидіяти агресії росії більш ефективно. Хоча це не звільняє державу від того, щоб такі заходи були законними, пропорційними та відповідали легітимній меті їх запровадження. 

Питання обмеження в реалізації прав громадян в умовах воєнного стану, виконання військового обов'язку та перетину державного кордону були предметом наших попередніх матеріалів, зокрема:

Вступ

5 липня 2022 року на офіційному сайті Збройних Сил України опублікували Порядок надання дозволу громадянам України, які перебувають на військовому обліку у ТЦК та СП, на виїзд за межі місця проживання (місця перебування) з моменту оголошення мобілізації та у воєнний час. Деякі ЗМІ повідомляли про підготовку цього порядку ще раніше. 

Також із цього приводу на своїй Facebook-сторінці висловився Головнокомандувач Збройних Сил України Валерій Залужний. Пізніше на Facebook Генерального штабу Збройних Сил України з’явилися деякі роз’яснення щодо територіальних меж, виїзд за які потребує наявності відповідного дозволу. У цьому самому дописі пояснено і причини ухвалення такого порядку: “Відповідні норми законодавства України діють давно та у зв'язку з поверненням великої кількості чоловіків до своїх домівок виникла потреба в актуалізації облікових даних військовозобов'язаних для розуміння можливостей мобілізаційного ресурсу”.

Активне обговорення порядку отримання дозволів на виїзд за межі місця проживання (місця перебування) змусило відреагувати навіть Президента України, а також деяких народних депутатів, які оперативно зареєстрували Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо уточнення порядку виїзду призовників, військовозобов’язаних та резервістів з місця проживання в межах України (реєстр. №7522) від 5 липня 2022 року.

Врешті-решт, перед публікацією цього матеріалу Валерій Залужний на своїй Facebook-сторінці повідомив, що після засідання Ставки Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України начальник Генерального штабу прийняв рішення скасувати дію Порядку та скерувати його на доопрацювання. Також він наголосив, що, оскільки наявна законодавча база не враховує реалій сьогодення та не забезпечує ефективних мобілізаційних механізмів, оновлений документ розроблять на основі змін до Законів України та підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють переміщення громадян в умовах воєнного стану. Крім того, Валерій Залужний закликав українців виконувати свій конституційний обовʼязок із захисту держави.

У зв'язку з суспільним резонансом довкола цієї теми юристи ОПОРИ проаналізували її правовий аспект.

Чим регулюються питання зміни місця проживання (перебування) та виїзду з нього громадянами, на яких поширюється військовий обов’язок?

Питання зміни місця проживання (перебування) та виїзду з нього громадянами, на яких поширюються військовий обов'язок, регулюють такі нормативно-правові акти:

Закон України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” від 21 жовтня 1993 року №3543-XII (далі — Закон “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію”).

Закон України “Про військовий обов'язок і військову службу” від 25 березня 1992 року №2232-XII (далі — Закон “Про військовий обов'язок і військову службу”).

Закон України “Про правовий режим воєнного стану” від 12 травня 2015 року №389-VIII (далі — Закон “Про правовий режим воєнного стану”).

Закон України “Про оборону України” від 6 грудня 1991 року №1932-XII (далі — Закон “Про оборону України”).

Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року №8073-X (далі — КУпАП).

Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року №435-IV (далі — ЦК України).

Закон України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” від 11 грудня 2003 року №1382-IV (далі — Закон “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні”).

Які закони забороняють громадянам змінювати місце проживання та виїжджати з нього?

На сьогодні такі заборони встановлені у Законах України:

  • “Про військовий обов'язок і військову службу” (ч. 4. ст. 37) — забороняє виїзд із місця проживання;
  • “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” (ч. 6. ст. 22) — забороняє зміну місця проживання;
  • “Про правовий режим воєнного стану (п. 16 ч. 1 ст. 8) — передбачає можливість запроваджувати заборону змінювати місце проживання (місце перебування).

Разом з цим, заборони, встановлені зазначеними законами, не дублюють одна одну та мають деякі відмінності, про які йтиметься нижче.

Зауважимо, що 5 липня 2022 року в парламенті зареєстрували Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо уточнення порядку виїзду призовників, військовозобов’язаних та резервістів з місця проживання в межах України (реєстр. №7522). Однак наразі на офіційному сайті Верховної Ради України немає ні тексту законопроєкту, ні будь-яких супровідних документів до нього. Один зі співавторів законопроєкту, народний депутат Дмитро Чорний, опублікував на своїй Facebook-сторінці порівняльну таблицю, відповідно до якої законопроєкт пропонує вилучити відповідні частини статей згаданих вище законів.

У чому полягають заборони зміни та виїзду з місця проживання? 

На сьогодні законодавство не містить визначень цих категорій та чітко їх не розмежовує. Координатор руху адвокатів Збройних сил України Євгенія Рябека вважає, що в разі зміни місця проживання військовозобов’язані мають звернутися до Центру комплектування для зняття їх з обліку. Після отримання відповідного дозволу в таких осіб виникає обов'язок стати на військовий облік за новим місцем проживання (місцем реєстрації). Таким чином, заборона на зміну місця проживання, встановлена у Законі “Про мобілізацію та мобілізаційну підготовку” не потребує отримання дозволу для тимчасового виїзду за межі місця проживання.

Інший Закон, “Про військовий військовий обов'язок і військову службу”, передбачає чітку заборону саме на виїзд із місця проживання. Втім, цей закон не конкретизує поняття виїзду з місця проживання.

В Академічному тлумачному словнику термін “виїжджати-виїздити” запропоновано розуміти, зокрема, у таких значеннях:

1) їхати, відправлятися звідки-небудь, за межі чогось, кудись. 

2) залишати своє місце проживання, переселяючись в інше;

3) їхати, відправлятися куди-небудь з якоюсь метою.

З огляду на це, можемо припустити, що така заборона спрямована на обмеження свободи пересування поза межами місця свого проживання. 

У яких випадках та кому заборонено змінювати місце проживання та виїжджати з нього?

Виїздити з місця проживання заборонено призовникам, військовозобов’язаним та резервістам у воєнний час.

Змінювати місце проживання заборонено громадянам, які перебувають на військовому обліку, з моменту оголошення мобілізації.

Що таке воєнний час та коли він розпочинається?

Конституція України не містить поняття воєнний час, а оперує категоріями “воєнний стан” (ч. 2 ст. 64, п. 31 ч. 1 ст. 85, п. 20 ч. 1 ст. 106) та “стан війни” (п. 9 ч. 1 ст. 85, п. 19 ч. 1 ст. 106). Втім, у ч. 3 ст. 4 Закону “Про оборону України” визначено, що воєнний час настає з моменту оголошення стану війни чи фактичного початку воєнних дій та закінчується у день і час припинення стану війни.

Оскільки конституційні норми щодо стану війни не регламентовані на законодавчому рівні, початок воєнного часу слід обчислювати від старту фактичних воєнних дій. Утім, з огляду на таке формулювання закону, відкритим залишається питання, коли розпочався воєнний час, адже фактично воєнні дії тривають ще з 2014 року. 

Що таке мобілізація та з якого моменту вона вважається оголошеною?

Мобілізація — це комплекс заходів для планомірного переведення національної економіки, діяльності органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій на функціонування в умовах особливого періоду, а Збройних Сил України, інших військових формувань, Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту — на організацію і штати воєнного часу. 

Відповідно до п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України, рішення про загальну або часткову мобілізацію приймає Президент України. В тому числі, згідно з ч. 5 ст. 4 Закону “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію”, він визначає її вид, обсяги, порядок і строк. Указом Президента України №69/2022 постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію протягом 90 діб, а Указом №342/2022 — продовжено з 25 травня 2022 року строк проведення загальної мобілізації на 90 діб. Детальніше про мобілізацію читайте у матеріалі “Що потрібно знати про мобілізацію та оповіщення громадян для виконання військового обов'язку в цей період?”.

Чи є такі заборони абсолютними?

Ні, не є.

Виїзд призовників, військовозобов’язаних та резервістів із місця проживання допускається за дозволом керівника відповідного районного (міського) територіального центру комплектування та соціальної підтримки (військовозобов’язаних та резервістів Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України — за дозволом відповідного керівника).

Зміна місця проживання для громадян, які перебувають на військовому обліку, допускається за дозволом посадової особи, визначеної законом. Такою посадовою особою в переважній більшості випадків є керівник відповідного територіального центру комплектування та соціальної підтримки (далі — ТЦК та СП). 

Однак у деяких випадках такий дозвіл можуть надавати:

  • для військовозобов’язаних, резервістів Служби безпеки України — керівники органів, в яких вони перебувають на військовому обліку;
  • для військовозобов’язаних, резервістів Служби зовнішньої розвідки України — керівники відповідних підрозділів Служби зовнішньої розвідки України;
  • для військовозобов’язаних Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту — керівники відповідних органів управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
Чим врегульовано порядок отримання такого дозволу?

Генеральний штаб Збройних Сил України розробив Порядок надання дозволу громадянам України, які перебувають на військовому обліку у ТЦК та СП, на виїзд за межі місця проживання (місця перебування) з моменту оголошення мобілізації та у воєнний час (далі — Порядок), який регламентує процедуру надання дозволу на виїзд за межі місця проживання (місця перебування) з моменту оголошення мобілізації та у воєнний час громадянам України, які перебувають на військовому обліку у ТЦК та СП. Водночас після суспільного резонансу такий порядок було скасовано начальником Генерального штабу й відправлено його на доопрацювання.

Як отримати дозвіл на виїзд за межі місця проживання (місця перебування) з моменту оголошення мобілізації та у воєнний час?

Дозвіл для виїзду призовників, військовозобов’язаних та резервістів видають вищезазначені посадові особи за місцем перебування таких осіб на військовому обліку.

Форми клопотання та дозволу для виїзду за межі місця проживання були передбачені у Порядку, який за повідомленням Головнокомандувача Збройних Сил на сьогодні скасований.

Як дізнатися, де особа перебуває на обліку, та куди потрібно звернутися для отримання такого дозволу?

Ця інформація міститься у військово-облікових документах, таких як військовий квиток, тимчасове посвідчення або посвідчення про приписку до призовної дільниці.

Що таке місце проживання та місце перебування?

Визначення місця проживання є у різних нормативних актах.

У ЦК України (ч. 1 ст. 29) місцем проживання фізичної особи визначене житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово. 

Закон “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” (абз. 5 ст. 3) передбачає, що місце проживання — це житло з присвоєною у встановленому законом порядку адресою, в якому особа проживає, а також заклад для бездомних осіб, інший надавач соціальних послуг з проживанням, стаціонарна соціально-медична установа та інші заклади соціальної підтримки (догляду), у яких особа отримує соціальні послуги.

Необхідно розрізняти поняття фактичного і зареєстрованого місця проживання. Так, відповідно до ч. 6 ст. 29 ЦК України, фізична особа може мати кілька місць проживання. Однак, згідно із ч. 1 ст. 4 Закону України “Про надання публічних (електронних публічних) послуг щодо декларування та реєстрації місця проживання в Україні”, особа одночасно може мати лише одне задеклароване або одне зареєстроване місце проживання (перебування).

Законом “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” (абз. 4 ст. 3) місце перебування визначено як житло або спеціалізовану соціальну установу для бездомних осіб, інший надавач соціальних послуг з проживанням, у якому особа, яка отримала довідку про звернення за захистом в Україні, проживає строком менше шести місяців на рік або отримує соціальні послуги

Однак ключова деталь полягає в тому, що за загальним правилом як місцем проживанням, так і місцем перебування, є житло.

Чи справді закон вимагає отримання дозволу для виїзду саме за межі області?

В жодному законі не конкретизовано територіальні межі, для виїзду за які необхідно отримувати відповідний дозвіл.

На інформаційних ресурсах Генерального штабу Збройних Сил України вказано, що закон, який забороняє у воєнний час виїзд призовників, військовозобов’язаних та резервістів із місця проживання без дозволу керівника відповідного територіального центру комплектування та соціальної підтримки, діє з 1992 року. 

І справді, деякі положення цього закону застарілі та не кореспондуються з підходами, сформованими у законодавстві пізніше. Це, зокрема, стосується вживання та розуміння таких термінів, як “воєнний час”, “виїзд із місця проживання” тощо. 

Яскравим прикладом є роз'яснення Генерального штабу Збройних Сил України, де вказано, що такий дозвіл потрібен лише для виїзду за межі області. Можемо припустити, що поява останньої інтерпретації вимог закону пов'язана з помилковим та застарілим розумінням поняття “місця проживання”.

Справді, у попередніх редакціях Закону “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” закріплено інший підхід до визначення місця проживання та місця перебування. Так, у редакції від 27 квітня 2014 року обидві ці категорії означали адміністративно-територіальну одиницю, на території якої особа проживає строком менше (місце перебування) або понад (місце проживання) 6 місяців на рік. За такої редакції закону цілком можливий був висновок щодо обмеження виїзду за межі адміністративно-територіальної одиниці. Хоча навіть у такому випадку виникали би питання, чому дозвіл потрібен лише для виїзду за межі області, оскільки, відповідно до ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України становлять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села1.

Однак, як було зазначено вище, на сьогодні під місцем проживанням (перебування) слід розуміти житло, а не адміністративно-територіальну одиницю. Тому сучасне законодавче розуміння поняття “місця проживання” не дає відповіді щодо територіальних меж, для виїзду за які необхідно отримувати відповідний дозвіл.

Отже, така юридична невизначеність потребує законодавчого врегулювання.

Яка відповідальність може наставати за виїзд за межі або зміну місця проживання (місця перебування) без отримання дозволу?

Порушення вимог ч. 4. ст. 37 Закону “Про військовий обов'язок і військову службу” та ч. 6. ст. 22 Закону “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” може кваліфікуватися як порушення призовниками, військовозобов’язаними, резервістами правил військового обліку, вчинення якого в особливий період2 передбачає відповідальність за ч. 2 ст. 210 КУпАП України у вигляді штрафу від 30 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 510 до 850 грн.).

Крім того, предметом правового регулювання ст. 22 Закону “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” є обов’язки громадян щодо мобілізаційної підготовки та мобілізації, тому недотримання вимог, встановлених ч. 6 цієї статті, в особливий період може також кваліфікуватися як порушення законодавства про оборону, мобілізаційну підготовку та мобілізацію за ч. 2 ст. 210-1 КУпАП України, що тягне за собою накладення штрафу на громадян від 200 до 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 3400 до 5100 грн) і на посадових осіб — від 300 до 500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 5100 до 8500 грн).

Згідно зі ст. 235 КУпАП, справи про такі адміністративні правопорушення розглядають ТЦК та СП (крім правопорушень, вчинених військовозобов’язаними чи резервістами, які перебувають у запасі Служби безпеки України або Служби зовнішньої розвідки України). Від імені ТЦК та СП розглядати справи і накладати адміністративні стягнення мають право їх керівники.

 

1 Конституційний Суд України у рішенні від 13 липня 2001 року (справа про адміністративно-територіальний устрій) зазначив, що територія України поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, які складають систему адміністративно-територіального устрою України. Систему адміністративно-територіального устрою згідно з частиною першою статті 133 Конституції України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України (частина третя цієї статті). Крім того, Конституційний Суд України виклав розуміння адміністративно-територіальної одиниці як компактної частини єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

2 Особливий період — це період функціонування національної економіки, органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, Збройних Сил України, інших військових формувань, сил цивільного захисту, підприємств, установ і організацій, а також виконання громадянами України свого конституційного обов’язку щодо захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України.

Такий період настає з моменту: 

  • оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або 
  • доведення його до виконавців інформації стосовно прихованої мобілізації чи 
  • введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Такий період охоплює:

  • час мобілізації (Указ затверджено Законом України від 3 березня 2022 року №2105-IX);
  • воєнний час;
  • частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.