Ситуація з публічністю та відкритістю органів місцевого самоврядування за рік повномасштабної війни зазнала змін. У цьому матеріалі ОПОРА проаналізувала, яку інформацію про роботу міської влади Львова “закривали” від публічого доступу, коли такі обмеження знімали, а які з них діють і нині.

У перші тижні повномасштабного вторгнення Росії держава ввела низку обмежень щодо доступу до інформації. Зокрема, в березні 2022 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову про забезпечення функціонування інформаційно-комунікаційних систем, електронних комунікаційних систем, публічних електронних реєстрів в умовах воєнного стану (№263). Органам місцевого самоврядування теж рекомендували керуватися цим документом, тобто зупиняти й обмежувати доступ до інформаційних систем.

Також відбувалися хакерські атаки на сайти державних органів та органів місцевого самоврядування. Не оминули вони й Львівську міську раду. У травні внаслідок найбільшої кібератаки з сайту міськради викрали частину даних.

Однак на сайті Львівської міської ради ОПОРА не знайшла повідомлень про тимчасові обмеження доступу до інформації чи інформаційних систем. 

ОПОРА проаналізувала всі документи, опубліковані у форматі документів Word на інформаційних ресурсах міської ради, з 24 лютого 2022 року до 31 березня 2023 року та виявила понад 500, зміст яких не оприлюднено через інформацію оборонного характеру.

Понад те, у відповідь на інформаційний запит ОПОРІ повідомили: “Львівська міська рада та її виконавчий комітет не приймали окремих рішень, яким визначено перелік категорій інформації, доступ до якої на період правового режиму воєнного стану тимчасово обмежується. /…/ Впровадження воєнного стану не позбавляє осіб права на доступ до публічної інформації, а обмеження доступу до інформації здійснюється виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку та має бути чітко обґрунтоване згідно вимог статті 6 Закону України ‘Про доступ до публічної інформації’”.

Однак певні рішення, які врегульовують доступ до інформації, все ж таки приймали.

Так, 4 березня 2022 року виконком Львівської міської ради (рішення №159) вніс зміни до свого Регламенту. Відповідно до них, дію норм про оприлюднення порядку денного і проєктів рішень, відкритість засідань, трансляцію їх у режимі реального часу на сайті ЛМР призупинили. Засідання не анонсували та не транслювали онлайн, проєкти документів не оприлюднювали і не надавали депутатам. 

Однак уже за три місяці (рішення №384 від 3 червня 2022 року) внесені чергові зміни до Регламенту виконавчого комітету, де до звичного обмеження щодо розгляду питань, які містять державну таємницю та конфіденційну інформацію, додалася вказівка на інформація в сфері оборонної роботи (“засідання виконавчого комітету Львівської міської ради є відкритими, за винятком розгляду питань, що становлять державну таємницю, стосуються питань у сфері оборонної роботи, містять конфіденційну інформацію або захищену законодавством інформацію про особу”). 

“Спершу навіть депутати страждали від того, що не мали доступу до рішень виконавчого комітету. Нам перестали надсилати проєкти рішень, і ми не мали інформації, що є предметом розгляду виконкому, незважаючи на те, чи це питання належить до обмежених, чи ні. Також певний час був обмежений доступ до документообігу в міській раді. І це було пов'язано перш за все з хакерськими атаками. Однак пізніше такий доступ відновили, — зазначила у коментарі ОПОРІ голова комісії законності, депутатської діяльності, свободи слова та безпеки Львівської міської ради, Уляна Пак. — Що ж стосується засідань ради, то спершу вони також не були відкритими, однак протягом останніх пленарних засідань депутати піднімали питання про онлайн-трансляцію і присутність журналістів. Уже на останньому засіданні в березні 2023 року доступ для них був вільний, трансляція відбувалася. Однак питання, які стосуються оборонного характеру, розглядають у закритому режимі”.

Аналіз ухвал ЛМР

З 24 лютого 2022 року Львівська міська рада провела сім засідань. 24 лютого 2022 року та 22 січня 2023 року депутати збиралися на позачергові засідання, а 30 червня, 18 серпня, 29-30 вересня, 6 грудня 2022 року та 2 березня 2023 року — на чергові. Кожне з них фіксували на відео (крім частин, де розглядали питання у сфері оборони), однак запис публікували вже після завершення засідань. 

Як розповіла ОПОРІ керівниця департаменту “Секретаріат Ради” Львівської міської ради Марта Рудницька, “Від початку дії воєнного стану усі проєкти ухвал публікуються. Винятком є документи, які містять інформацію оборонного характеру. Процедура така: автор такої ухвали звертається до Секретаріату з листом, у якому обгрунтовує належність інформації до оборонної сфери та просить не публікувати проєкт. На підставі такого листа публікація проекту ухвали не здійснюється. Відповідно, тексти таких ухвал не публікують і після їх прийняття”.

За цей час Львівська міська рада розглянула 37 питань, у яких, як вказано у порядках денних (та/або протоколах), міститься інформація оборонного характеру. 17 із них стосувались земельних питань — про затвердження проєктів землеустрою, про надання земельних ділянок у користування, надання земельних ділянок в оренду. 5 — про звільнення від сплати податку підприємств військово-промислового комплексу чи суб'єктів підприємницької діяльності, власність яких постраждала внаслідок війни, 6 — про передачу нежитлових приміщень в оренду, 4 рішення про придбання для ЗСУ, (наприклад, автомобілів), ще кілька стосувалися роботи комунальних підприємств та 1 — внесення змін до бюджету Львівської громади.

Аналіз рішень виконавчого комітету 

Найбільше документів міської ради, які містять інформацію з питань у сфері оборонної роботи, — це рішення виконавчого комітету. Загалом їх 342 (ще 4 рішення відсутні в базі нормативно-правових актів Львівської міської ради  тож ми не можемо стверджувати, чи містять вони інформацію оборонного характеру). Чверть із них (84) — це рішення про внесення змін до попередніх рішень виконавчого комітету, що містять інформацію оборонного характеру. Рішення березня-квітня 2022 року стосувалися переважно утворення та функціонування добровольчих формувань, затвердження їх командирів, ефективного використання приміщень, поселення та реєстрації переміщених осіб (загалом таких рішень близько 20). 7 рішень стосувалися облаштувань та забезпечення функціонування укриттів (бомбосховищ) чи споруд подвійного призначення. При цьому деякі з них містять точні адреси таких споруд (перші рішення), наступні ж — лише вулицю чи район.

Як прокоментувала представникам ОПОРИ керуюча справами виконавчого комітету Львівської міської ради Наталія Алєксєєва, “Окремого документа, який би врегульовував процедуру віднесення інформації до питань у сфері оборонної роботи, немає, зокрема під час воєнного стану. Єдиною, по суті, аналогічною процедурою є формування переліку відомостей, що становлять службову інформацію. Перелік цих відомостей затверджений розпорядженням міського голови для використання у роботі виконавчих органів міської ради. В серпні 2022 року цей документ був викладений у новій редакції. Ця процедура працювала і до воєнного стану, а в період воєнного стану її застосували до даних, що містяться у рішеннях виконкому. Тут так звані дискреційні повноваження: розпорядник інформації самостійно визначає відносити цю інформацію до службової інформації, яка містить інформацію з питань у сфері оборонної роботи (стосується це оборонних органів, цивільного захисту, внутрішньо-переміщених осіб) чи ні. На початку кожного засідання, затверджуючи порядок денний, члени виконкому голосуванням підтверджують, що ті проєкти рішень, які вони розглядатимуть у закритому режимі, містять інформацію оборонного характеру”.

Низка рішень виконавчого комітету стосується сприяння ЗСУ, передачі їм автомобілів чи забезпечення паливом військові частини (24 рішення). 30 рішень стосувалися внесення змін до бюджету Львівської міської територіальної громади та до переліку об’єктів, що фінансуються з бюджету розвитку. При цьому частина рішень про внесення змін до бюджету є у вільному доступі. 

Найбільше ж рішень стосуються передачі матеріально-технічних засобів — 119, а п'ятьма рішеннями передають товарно-матеріальні цінності. При цьому з назви не зрозуміло, кому передають чи хто отримує такі засоби — чи військові частини, чи добровольчі формування, чи інші суб'єкти. Можливо, вказання в назві документа типу такого суб'єкта — наприклад, "військова частина" (без номера) — дало б більше розуміння, кому передають матеріальні цінності. 

8 рішень стосуються поховань військовослужбовців ЗСУ, які загинули у зв’язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на території Личаківського військового цвинтаря, а також перепоховання праху військовослужбовців радянської армії з території Личаківського військового цвинтаря. 

Три рішення стосуються безпеки функціонування адміністративної будівлі Львівської міської ради, останнє з них прийняте зовсім нещодавно — 2 березня 2023 року. 

Близько 20 рішень стосуються укладення різних договорів: підписання та реалізацію договорів (9), згоди на укладення договору пожертви (1), дозволу на укладення договору позички (1), договорів про переведення боргу (2), про визначення умов закупівлі — 7. Однак із назви важко зрозуміти суть та мету таких рішень.

Розпорядження міського голови

Що ж стосується розпоряджень міського голови, то в жодному з них, доступних на сайті, не вказано, що воно містить інформацію, котра належить до оборонного характеру (а 13 рішень взагалі відсутні). Втім, із назви деяких із них можна зробити такі висновки. 

Наприклад, є 5 розпоряджень про розподіл коштів, що надійшли для виплати мешканцям Львівської міської територіальної громади, які розмістили внутрішньо переміщених осіб, — щомісячно за період квітень-серпень 2022 року. 7 розпоряджень стосуються оголошення простою.

Також розпорядженнями визначені правила пропускного режиму до адміністративної будівлі ЛМР, забезпечення безперервного інтернет-звʼязку, впорядкування бронювання посадових осіб виконавчих органів Львівської міської ради, працівників львівських комунальних підприємств, закладів, установ. 

2 розпорядження стосуються перерахування Європейському банку реконструкції та розвитку коштів для погашення кредиту. 

Всі ці розпорядження не містять нічого, крім назви (зазвичай ні змісту документа, ні додатків). 

Не опубліковані також 149 розпоряджень про фінансування об’єктів з бюджету розвитку бюджету Львівської міської територіальної громади, хоча аналогічні розпорядження до 22 лютого 2022 року доступні в пошуку.

Разом з тим, викликає подив те, що розпорядження “Про стан військового обліку у 2022 році та завдання на 2023 рік” є  в публічному доступі.

Підсумовуючи, можна констатувати, що Львівська міська рада не має уніфікованої політики оприлюднення документів, які стосуються сфери оборони. Зазвичай їх публкація залишається на розсуд розпорядника інформації. Зважаючи на це, вважаємо за необхідність уніфікувати таку процедуру (можливо, локальним актом, де визначити критерії належності документів до таких, що містять інформацію оборонного характеру). Можна також піти шляхом обмеження лише певної інформації, а не всього документа. Зокрема, такі рекомендації надає Уповноважений Верховної Ради з прав людини щодо особливостей оприлюднення інформації на офіційних вебсайтах під час дії обмежень у зв'язку з впровадженням воєнного стану.

Довідково: 

Проєкт “Промоція соціальної згуртованості у громадах та посилення демократичних цінностей” реалізує Громадянська мережа ОПОРА за підтримки Національного фонду підтримки демократії (NED). Його мета на локальному рівні – допомогти місцевому самоврядуванню напрацювати якісні рішення для розв’язання конкретних проблем, які виникли під час та після війни, а також забезпечення належних умов для кожного мешканця громади. Проєкт спрямований на підвищення соціальної єдності, посилення впливу громадянського суспільства на місцевому рівні та залучення неурядового сектору до подолання наслідків війни. На цьому етапі проєкт реалізовується у трьох цільових громадах (Івано-Франківськ, Львів, Рівне).