Протягом останніх п’яти років спостерігається повільне, але стійке зростання рівня прозорості, відкритості та підзвітності українських муніципалітетів. Порівняно з 2013 роком, середній показник публічності міських рад в обласних центрах України зріз на 13% (з 51% до 64%). Група міст-лідерів, які утримують лідируючі позиції в рейтингу і творять відносний стандарт публічності для решти муніципалітетів, залишається незмінною протягом усього часу дослідження. Сюди належать Івано-Франківськ, Київ, Луцьк, Вінниця, Львів, Чернівці. Натомість найменш повільно впроваджують практики публічності і належного врядування муніципалітети Ужгорода, Одеси, Черкас, Дніпра, Запоріжжя та Житомира.
Варто відзначити, що роль і внесок різних суб’єктів владних повноваження у досягнення муніципалітетами вищого рівня публічності є неоднаковою. Депутатський корпус за останні роки продемонстрував значно кращий прогрес у впровадженні принципів публічності (+22%), порівняно з міськими головами (+11%) та виконавчими органами рад (+3%).
Найбільш виразно динаміка зростання публічності депутатського корпусу проявилася після чергових місцевих виборів 2015 року. Очевидно, суттєве оновлення складу місцевих рад позитивно вплинуло на зростання показників публічності. Порівняно з попередньою каденцією, новообрані депутати більш відповідально підійшли до виконання своїх обов’язків в частині регулярної взаємодії з виборцями та їх інформування про свою роботу.
Попри позитивні тенденції, за весь час дослідження жоден з муніципалетів не досягнув показника в понад 80% публічності (відповідно до методології публічними класифікуються міста з результатом 81%-100%). Таким чином, навіть міста-лідери, не повною мірою дотримуються усталених стандартів публічності та не використовують доступні можливості для зростання якості управління.
За сукупністю усіх показників муніципалітети Івано-Франківська і Києва очолили рейтинг публічності міст за результатами 2017 року – з показниками 78% і 73% відповідно. На останніх позиціях, з показником 50% публічності, розташувалися Полтавська і Одеська міські ради.
Серед міських голів найвищий показник публічності у 2017 році продемонстрував мер Івано-Франківська Руслан Марцінків (90%) та очільник Чернігова Владислав Атрошенко (82%). В розрізі публічності виконавчих органів за підсумками 2017 року найкраща ситуації у Вінницькій міській раді (80%) і Львівській міській раді (77%). Тоді як депутатський корпус найбільш публічний у Луцькій міській раді (80%).
Аутсайдером серед міських голів за рівнем публічності є мер Одеси Геннадій Труханов (45%). Виконавчі органи найменш публічні в Черкаській міській раді (41%), а депутати – в Запорізькій міській раді (44%).
Цього разу, як і в попередні роки, головна проблема полягає у неврегульованості практик звітування посадовців і депутатів органів місцевого самоврядування. Відсутність зрозумілого та уніфікованого порядку звітування депутатів призводить до ігнорування або довільного трактування депутатами відповідної норми закону. Часто ми стикаємося з ситуаціями рутинного інформування депутатами виборців про свою роботу, які маніпулятивно трактуються депутатами як форма повноцінного звітування. Строки і графік проведення таких «звітів» завчасно не оприлюднюються, не проводиться кампанія з інформування виборців про заплановане звітування, тексти звітів недоступні для ознайомлення або не містять вичерпної інформації про індивідуальну діяльність депутата у раді та її органах. Окрім того, досі в місцевих радах не набула поширення практика оприлюднення та представлення звітів депутатських комісій. В дванадцяти муніципалітетах тексти депутатських запитів не оприлюднюються на веб-сайтах. А рішення, яким регулюється розмір депутатських фондів на виконання повноважень та опис процедури їх використання оприлюднено лише у Івано-Франківську, Києві, Львові, Луцьку й Одесі.
Не набагато краща ситуація зі звітуванням про результати діяльності виконавчих органів місцевих рад. В більшості місцевих рад не виконується норма закону про регулярне звітування виконавчих органів (управлінь) перед територіальною громадою, а у вільному доступі відсутні тексти звітів усіх виконавчих органів. За винятком деяких міст (Чернігів, Чернівці, Херсон, Краматорськ, Кропивницький, Миколаїв, Полтава, Суми, Тернопіль, Вінниця, Івано-Франківськ), у 2017 році міські голови теж не вважали за необхідне презентувати свої звіти перед територіальною громадою у форматі відкритої зустрічі.
Поряд із звітуванням, помітною проблемою у сфері публічності міських рад є неоприлюднення вичерпної інформації про комунальне майно і землю муніципалітету, в тому числі у форматі відкритих даних. Так, в Харкові, Одесі, Полтаві, Ужгороді досі не врегульованою залишається практика проведення земельних торгів. А майже половина міських рад взагалі не оприлюднює інформацію про результати земельних торгів на веб-сайті ради та у місцевих ЗМІ. Хоча у всіх місцевих радах створена служба містобудівного кадастру, відповідні геоінформаційні системи є у вільному доступі й належним чином функціонують лише в 12 з 24 муніципалітетів. Інформація про перелік незадіяних земельних ділянок і майнових об’єктів (приміщень) комунальної форми власності, які можуть бути передані в користування, а також перелік земельних ділянок, що пропонуються для здійснення забудови, – теж не публікується в повному обсязі. Разом з тим, майже усі міста (крім Кропивницького) оприлюднили Генеральні плани.
В цілому незадовільна ситуація зі створенням наглядових рад при комунальних підприємства, що належать громадам міст. Такі інституції покликані зробити значно відкритішою систему управління та прийняття рішень комунальними підприємствами. В 2017 році в окремих містах (Івано-Франківськ, Тернопіль, Одеса, Суми) лише розпочалася процедура формування відповідних наглядових рад. Майже у всіх міських радах (крім Луцька, Дніпра і Вінниці) у відкритому доступі бракує відомостей щодо боргових зобов’язань суб’єктів господарювання комунальної власності територіальної громади. Окрім Львова й Одеси. місцевими радами не прийняте рішення про перевірку незалежними аудиторами річної фінансової звітності комунальних підприємств.
З результатами дослідження 2017 року фактично не виявлено проблем, пов’язаних з оприлюдненням та доступом до прийнятих міськими радами та місцевими головами текстів нормативно-правових актів. Майже всі міста (крім Житомира) оприлюднили чинні Статути територіальних громад, де в загальному врегульовано процедури використання основних інструментів громадської участі. Позитивні оцінки щодо рівня публічності отримала діяльність ЦНАПів та політика надання адміністративних послуг. Задовільною є ситуація із забезпеченням доступу до публічної інформації, зокрема щодо дотримання термінів надання відповідей на запит. Разом з тим, в багатьох міськрадах відсутня спеціальна онлайн форма для подання запиту на інформацію, хоча передбачена можливість подати запит різними способами. А у восьми муніципалітетах (Черкаси, Хмельницький, Кропивницький, Одеса, Рівне, Сєвєродонецьк, Суми, Житомир) не створено окремого сервісу, такого наприклад як «кабінет мешканця», який дозволяє громадянам отримувати адміністративні послуги онлайн. Втім, можемо констатувати, що за останні кілька років в муніципалітетах обласних міст в цілому сформувалися усталені практики належного врядування в сфері надання адміністративних послуг та доступу до публічної інформації.
Більшість муніципалітетів мають нові чи оновлені офіційні веб-портали, які дозволяють більш ефективно та зручно отримувати актуальну інформацію про діяльність місцевої влади. Разом з тим, не всі сайти містять функціональні системи пошуку та структуризації інформації, що ускладнює для користувачів ознайомлення та роботу в ручному режимі з даними минулих років. Робота з інформацією муніципалітетів в автоматизованому режимі (за допомогою комп’ютерних програмних засобів) також неможлива через її оприлюднення у невідповідному форматі. Вісім муніципалітетів (Черкаси, Чернігів, Полтава, Суми, Ужгород, Житомир, Херсон, Рівне) не оприлюднюють наборів даних у форматах RDF, XML, JSON, CSV. Також абсолютна більшість веб-сайтів міських рад (крім Івано-Франківська та Харкова) не адаптовані до потреб людей з вадами зору. А в деяких муніципалітетах (Одеса, Суми, Тернопіль, Ужгород) досі не створені умови доступу для людей з інвалідністю до приміщення міської ради (зокрема для участі в прийомах міського голови).
Дієвим інструментом залучення громадськості та підвищення прозорості бюджетного процесу є так званий бюджет участі (партисипативний бюджет). Станом на кінець 2017 року така практика запроваджена в усіх муніципалітетах обласних центрів.
У більшості міст у локальних нормативних актах визначено процедуру врегулювання конфлікту інтересів при прийнятті рішень депутатами. Винятками є Харків, Херсон, Кропивницький і Рівне. Натомість Кодекси етичних норм поведінки місцевих депутатів ще не стали звичним в Україні явищем. Лише міські ради Івано-Франківська, Тернополя, Житомира, Вінниці і Києва затвердили відповідні документи.
Аналізуючи практики найбільш публічних міст, ми виявили, що ключовим фактором успіху у забезпеченні належного рівня публічності муніципалітету є не лише впровадження інноваційних практик публічності, але й дисципліноване та послідовне втілення виконавчими органами визначених законом процедур. Так само важливою є якість взаємодії та узгодженості рішень у сфері просування належного врядування між міськими головами й виконавчими органами з одного боку і місцевими депутатами – з іншого.
За детальною інформацією звертайтесь:
Олександр Неберикут, координатор кампанії "Вимірювання Індексу публічності місцевого самоврядування"
тел. 063 628 68 36
Довідково:
Впродовж лютого-квітня 2018 року в усіх обласних центрах України, а також у містах Краматорськ і Сєвєродонецьк проводилося п'яте вимірювання Індексу публічності місцевого самоврядування. Дослідження передбачало подання та опрацювання відповідей на інформаційні запити, аналіз контенту офіційних веб-сайтів та друкованих видань муніципалітетів, моніторингові візити та безпосереднє спостереження за роботою органів та посадових осіб місцевого самоврядування, опрацювання місцевих нормативно-правових актів. Результатом проведеної кампанії є публікація щорічного всеукраїнського дослідження – «Індекс публічності місцевого самоврядування 2017». Вимірювання здійснювала мережа партнерів, створена у 2013 році з ініціативи Громадянської мережі ОПОРА у Львові. З результатами минулорічних вимірювань можна ознайомитися на сайті www.publicityindex.org.