24 лютого 2022 року без оголошення війни росія почала повномасштабне вторгнення в Україну. Українці вже більше місяця героїчно захищають незалежність нашої країни. Верховна Рада стала важливим осередком стабільності та опору окупантам. Депутати в умовах війни регулярно збираються у стінах парламенту та ухвалюють законодавчі ініціативи для посилення обороноздатності країни. 

Разом з тим, у парламенті зареєстрували законопроєкт, що у разі прийняття дозволив би народним депутатам проводити засідання дистанційно. Про суть цієї ініціативи, міжнародний досвід, її переваги та недоліки читайте у новому матеріалі Громадянської мережі ОПОРА. 

Про що новий законопроєкт

8 березня в українському парламенті зареєстрували проєкт закону “Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо проведення дистанційних засідань Верховної Ради України” (реєстраційний номер 7129), внесений народним депутатом України Русланом Стефанчуком та підтриманий підписами 241 народного депутата. Відповідно до пояснювальної записки, законопроєкт спрямований на забезпечення безперервної роботи Верховної Ради у зв’язку з військовою агресією рф проти України та введенням воєнного стану в Україні із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року.

Крім цього, у пояснювальній записці вказано, що додаткового внормування потребує питання дистанційної роботи парламентарів в умовах, коли їх присутність у будинку Верховної Ради України (місто Київ, вул. Грушевського 5) може стати неможливою.

Законопроєкт пропонує зміни до статей 2, 3, 9, 17, 37, 43, 47, 73, 78 Регламенту та доповнення Розділу ІІ Регламенту новою статтею 41, шість пунктів якої регулюватимуть особливості організації та ведення дистанційних засідань Верховної Ради України.

Регламентний комітет рекомендував парламенту включити зазначений законопроект до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради дев'ятого скликання, розглянути його та прийняти за основу із урахуванням зауважень і пропозицій до тексту законопроекту, викладених у висновку Комітету.

Основні положення законопроекту:

  • винятково у разі введення в Україні воєнного стану засідання Верховної Ради України можуть проводитися віддалено (дистанційно) в режимі відеоконференції із відеофіксацією народних депутатів України, які приєдналися до участі у такому засіданні;
  • до порядку денного дистанційного засідання не можуть входити питання про внесення змін до Конституції України, дострокового припинення повноважень Президента України, питання укладення миру та пов’язаних з цим питань, проєкти актів Верховної Ради, необхідність прийняття яких випливає з укладених мирних угод.
  • відкритість і гласність дистанційного засідання забезпечуватиметься шляхом його прямої трансляції на телебаченні та радіо, на офіційному вебсайті Верховної Ради України, а також в інший спосіб, що не суперечить законодавству (крім випадку проведення закритого дистанційного засідання);
  • голосування проводитиметься шляхом підняття руки із зазначенням народним депутатом України позиції “за”, “проти” або “утримався”, після чого представник Лічильної комісії повідомлятиме про фіксацію волевиявлення народного депутата України;
  • Лічильна комісія доповідатиме про результати голосування, після чого головуючий на засіданні оголошуватиме рішення.
Міжнародний досвід 

Донедавна практика проведення дистанційних засідань парламентів була рідкістю. Однак усе змінив COVID-19. До пандемії парламенти із процедурами дистанційної роботи можна було порахувати на пальцях однієї руки (Іспанія, Парагвай). Після початку епідемії дистанційні форми проведення засідань парламентів та голосування ввели парламенти Бразилії, Еквадору, Аргентини, ціла низка органів місцевого самоврядування різних країн. У багатьох парламентах, наприклад, Конгресі та Сенаті США, Палаті громад Великої Британії, Національній Асамблеї Уельсу, парламентах Австралії, Румунії, Грузії, Грузії, Латвії, а також Верховній Раді України. Ці обговорення відбуваються як на рівні публічних заяв депутатів, так і на основі конкретних законопроєктів. Зокрема, заяву про необхідність дистанційної роботи підписали більше 50 конгресменів Сполучених Штатів. В Україні ця ідея втілилася у законопроекті №3250, автором якого, як і у випадку з 7129, був Руслан Стефанчук. Однак тоді за цю ініціативи не проголосували. Єдиною новацією стала можливість проводити засідання парламентських комітетів у режимі онлайн.

Що стосується досвіду проведення дистанційних засідань парламенту під час війни, то таких випадків ще не траплялося. Україна може стати першопрохідцем, якщо Верховна Рада таки ухвалить цей законопроєкт.

Плюси та мінуси законопроєкту

Згідно із законопроєктом, під час проведення дистанційного пленарного засідання окремі положення Регламенту не застосовуються, водночас, на чому наголошує і Головне науково-експертне управління у своєму висновку, чітко не визначено в якому обсязі (повністю чи лише частково) не повинні застосовуватися частна з цих положень.

Зокрема, це стосується таких норм: 

  • проведення пленарних засідань у вівторок і четвер;
  • можливість вносити на розгляд Ради пропозиції про відсторонення головуючого на пленарному засіданні; 
  • процедура повного обговорення питання на пленарному засіданні; 
  • надання не менше 10 хвилин часу для виступу доповідача під час обговорення питання;
  • запис для виступу з парламентської трибуни; 
  • голосування за допомогою електронної системи “Рада”; 
  • можливість звертатися для перегляду питання, якщо було зафіксоване процедурне порушення; 
  • письмове звернення депутата до головуючого, якщо промовцем його слова бути трактовані не вірно; 
  • порядок обрання голови Верховної Ради та його заступників;
  • порядок відкликання з посади голови парламенту та його заступників.

Серед переваг законопроєкту №7129 ОПОРА виділяє:

  1. Наявність процедури ухвалення Верховною Радою України виняткових рішень у разі кардинального загострення воєнної ситуації на фронті.
  2. Наявність процедури, яка передбачає ініціювання дистанційного засідання після консультації з лідерами депутатських фракцій та груп або за пропозицією, ухваленою Погоджувальною радою.
  3. Можливість уникнути виключення парламенту із процесу ухвалення важливих рішень і де-факто руйнування балансу гілок влади.
  4. Низькі ризики фальсифікації “дистанційного голосування” депутатів, враховуючи детальну процедуру їхньої ідентифікації під час публічного висловлювання кожним із них позиції щодо законопроєктів.
  5. Забезпечення трансляції нестандартного засідання парламенту на ТВ, радіо та вебсайті парламенту.

Недоліки проєкту:

  1. Дискусійність його відповідності Конституції України та попереднім рішенням КСУ.

Ключовим зауваженням до проєкту є його неузгодженість із Конституцією. Відповідно до статті 84 Конституції України, засідання парламенту проводяться відкрито, його рішення приймаються винятково на пленарних засіданнях шляхом особистого голосування народного депутата. Натомість стаття 91 передбачає, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу (крім окремих випадків). Ці положення розтлумачені Конституційні Судом України і потенційно можуть бути застосовані як застереження проти законопроєкту. 

Рішення КСУ в рішенні щодо повноважності Верховної Ради України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 визначив, що пленарним засіданням парламенту є регулярні зібрання народних депутатів України у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою. На них розглядають питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, щодо яких приймають рішення шляхом особистого голосування народних депутатів. Натомість повноваження Верховної Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Ради під час її сесій.

Це рішення КСУ є основою для обґрунтування того, що засідання у режимі відеоконференції не є регулярним зібранням депутатів у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою. 

Водночас, на думку ОПОРИ, це рішення КСУ можна потрактувати і на користь законопроєкту. У ньому чітко встановлена процедура його ініціювання і проведення. Засідання парламенту в режимі відеоконференції є повноважним лише в разі запису на нього більшості від конституційного складу парламенту. Законопроєкт фактично передбачає кілька етапів перевірки особистого та відкритого голосування депутата (встановлення особи перед голосуванням, виведення зображення депутата на екран під час голосування, оголошення депутатом своєї позиції та підняття руки на підтримку чи проти проєкту, фіксація змісту голосування кожної особи Лічильною комісією). 

Ще одне рішення КСУ визначає можливість спільної діяльності народних депутатів України в режимі функціонування єдиного органу законодавчої влади лише на засіданнях Верховної Ради під час її сесій. Неприпустимою є спільна діяльність депутатів поза цими засіданнями і за межами сесій (№17-рп/2002 від 17 жовтня 2002). Позиція Суду може бути сприйнята як доказ незаконності рішень у режимі відеоконференції, оскільки вони не були ухвалені на “звичайному” засіданні парламенту.

Таким чином можна знайти аргументи “за” і “проти” конституційності пленарних засідань у форматі відеоконференції, а визначити чи відповідає певний закон Конституції може лише Конституційний Суд. Втім, парламент зобов’язаний на етапі прийняття законопроєкту вивчити проблему до ухвалення остаточного рішення для попередження можливого визнання рішень парламенту незаконними.

  1. Відсутність встановлених вимог до системи відеоконференції та процедури контролю за її належним функціонуванням.
  2. Відсутність процедури ідентифікації депутата шляхом його офіційної реєстрації у певній парламентській системі. Це не доопрацювання проєкту є аргументом на користь думки про незабезпечення особистого голосування режимі відеоконференції. 
  1. Відсутність процедури внутрішньопарламентського оскарження результатів голосування в разі неособистого голосування або інших порушень. Така процедура застосовується зараз у разі виявлення фактів “кнопкодавства” під час ухвалення рішень. Також процедура оскарження результатів можу стати гарантією захисту народного депутата від тиску та забезпечити вільність волевиявлення під час голосування в режимі відеоконференції.
  2. Неврегульованість питання порядку підготовки (формування) та прийняття порядку денного дистанційного засідання Верховної Ради України

Отже, перспектива проведення пленарних засідань Верховної Ради України є неоднозначною. Хоча в умовах війни у винятковому випадку може виникнути реальна необхідність у такій спеціальній процедурі. Однак зареєстрований проєкт Закону чітко не знімає застережень про його неконституційність. Він не пропонує реалістичного бачення того, як швидко розробити і записати захищену систему відеоконференції для проведення засідання парламенту. 

Рекомендації Верховній Раді України (Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради)

Для визначення можливості подальшого розгляду проєкту:

  • На підставі Закону “Про Регламент Верховної Ради України” терміново звернутися до експертних організацій за попереднім висновком щодо конституційних обмежень для проведення пленарного засідання у режимі відеоконференції.

У разі рішення парламенту продовжити роботу над законопроєктом:

  • Врахувати зауваження відображені у  висновках головного комітету та Науково-експертного управління Верховної ради України.
  • Визначити гарантії, вимоги та процедури щодо безпеки системи, яка використовується для забезпечення відеоконференції.
  • Встановити процедури реєстрації депутатів у системі відеоконференції за допомогою цифрового підпису на початку пленарного засідання.