Розгляд законопроектів та парламентські дебати. Підсумки І сесії

ОПОРА проаналізувала зміст аргументів та типи законопроектів, які розглянули народні депутати протягом 1 сесії Верховної Ради VII скликання. Організація систематизувала всі «ЗА» та «Проти» щодо питань, які становили суспільний резонанс та навколо яких в парламенті відбулась розгорнута дискусія.

Процес розгляду та ухвалення законопроектів є ключовим етапом парламентської законодавчості і однією з найважливіших функцій ВРУ та прямим обов’язком депутатів . За першу сесію сьомого скликання зареєстровано 516 законопроектів, однак протягом 6 пленарних засідань ради фактичного розглянуто лише 28 питань порядку денного (9 Законів і 19 Постанов ВРУ), що становить 5% від усіх зареєстрованих нормативно-правових актів. Без сумніву найвпливовішою фігурою у Верховній Раді України є Президент. Такий висновок можна зробити за результатами проведеного аналізу процесу розгляду та ухвалення законопроектів. Так, із усіх поданих Президентом до Верховної Ради документів – 56% врешті було розглянуто на пленарних засіданнях.  Тоді як кількість урядових та депутатських законопроектів склала 4% і 3% відповідно. Лише частково це можна пояснити тим, що депутати, порівняно з Президентом та Кабінетом Міністрів, реєструють значно більшу кількість законопроектів. Головна ж причина – наявність в парламенті пропрезидентської більшості, яка активно лобіює внесені ініційованих Президентом законопроекти як пріоритетні в порядку денному пленарного засідання і найбільше мобілізується під час обговорення та голосування саме за цих документів.    

Усі президентські законопроекти (9), які розглядалися на засіданнях врешті були підтримані депутатською більшістю. Те ж саме стосується і урядових законодавчих ініціатив (2). Усі законопроекти (9) провладних депутатів були підтримані Верховною Радою. Натомість з двох  законопроектів зареєстрованих опозиційними депутатами лише один був проголосований результативно. Як показало голосування, головними темами, які цікавили депутатів в перших два місяці роботи парламенту стали організаційно-політичні пов’язані з роботою ради, а також зовнішньополітичні, що стосувалися ратифікації міжнародних угод і договорів. Натомість, до вирішення злободенних соціальних та економічних питань чи хронічних проблем гуманітарної сфери, руки народних обранців так і не дійшли. 

Протягом шести пленарних засідань, які відбулися в межах двох перших місяців діяльності Верховної Ради, депутати розглянули й ухвалили рішення щодо 31-го питання порядку денного. З них, одне питання розглядалося двічі (про звільнення Арбузова С.Г. із посади голови НБУ) і одне тричі (про припинення повноважень народного депутата Прасолова І.М.). Лише після кількох раундів голосувань депутати, силами провладних партій, припинили повноваження нардепа Ігоря Прасолова, якого нещодавно було призначено Міністром економічного розвитку і торгівлі та звільнили з посади голови НБУ новопризначеного першого віце-прем’єра Сергія Арбузова.

За результатами розгляду питань порядку денного було прийнято 9 законів і 17 постанов Верховної Ради. Один законопроект («Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексу України») не був підтриманий депутатами і один проект постанови Верховної Ради («Про підтримку курсу України на інтеграцію до Європейського Союзу») був відправлений на доопрацювання.

Більшість прийнятих рішень (18) стосувалася політичних проблем та питань державного управління, зокрема організації роботи Верховної Ради – обрання керівництва, формування комітетів, затвердження календарного плану сесій парламенту, припинення повноважень народних депутатів, які стали міністрами уряду. Трохи менше уваги парламентарі приділили питанням зовнішньої політики – прийнявши 9 відповідних рішень, більшість яких стосувалася ратифікації Україною міжнародних угод та договорів.

Поряд з тим, народні  депутати не ухвалили жодного рішення, яке б стосувалося таких актуальних сьогодні тем, як економічний розвиток та вирішення соціальних проблем. Попри пріоритетність цих питань в передвиборчих деклараціях народних обранців. Традиційно другорядні, за черговістю, але не за значенням, гуманітарні проблеми – теж не стали пріоритетними в порядку денному першої сесії Верховної Ради сьомого скликання. 

Декриміналізація статей 364 та 365 Кримінально-процесуального кодексу України не мала шансів завершитись успішним голосуванням без політично узгодженого рішення між опозиційними та провладними фракціями. Голосів опозиції відверто не достатньо для прийняття змін, які мають яскраву політичну складову. В той же час, за результатами голосування виявилось, що не всі однопартійці скористались шансом проголосувати за пріоритетне, відповідно до заяв політичних діячів із опозиційних фракцій, рішення. Метою законодавчої ініціативи є звільнення з ув’язнення опозиційних лідерів Юлії Тимошенко та Юрія Луценка, відповідно, проти законопроекту виступає фракція ПРУ, КПУ та окремі позафракційні парламентарі. Показовим стало обговорення законопроекту 1099. Якщо комуністи засвідчили політичні мотиви, з яких не можуть підтримати документ, то представники ВО «Батьківщина» та Партії регіонів вдавались до полеміки щодо відповідності норм КПК до міжнародних документів ратифікованих державою Україна та поважними міжнародними інституціями. Загалом, провладні фракції навіть не виявляли активності під час дискусії щодо змісту законопроекту. Виступ Володимира Олійника (ПРУ) є, скоріше, коментарем до тез опозиційних депутатів. Адам Мартинюк скористався невідповідністю регламенту пакетного голосування, яке пропонувалось депутатам, щоб пояснити самоусунення комуністів від обговорення. Загалом, процес та результат парламентської дискусії засвідчив, що звільнення Тимошенко та Луценка в парламентів, якщо не буде прийнято відповідне політичне рішення між групами впливу у партії влади та опозиційними лідерами, на цьому етапі не можливе.

Розгляд питання щодо призначення нового голови Національного банку України Соркіна Ігоря пов’язано з переходом Сергія Арбузова на роботу в Уряд. Процедура звільнення та голосування за кандидатуру нового голови супроводжувалась політичним словесним протистоянням у Верховній Раді, що пов’язано як з постаттю Соркіна, так і ігноруванням вищого законодавчого органу держави Арбузовим. Останній не прийшов до парламенту, щоб звітувати за свою роботу. На фоні послаблення курсу гривні, зменшення золотовалютного резерву України, скандальної законодавчої ініціативи щодо оподаткування валютних операцій фізичних осіб, яку напряму пов’язують із НБУ, нераціональні витрати інституції на власні потреби, викликало обурення серед депутатів. Більше того, Ігор Соркін має родинні стосунки з топ-менеджментом «Газпрому», який неоднозначно сприймається в країні, яка платить за газ вищу за середньо європейську ринкову ціну. Рішення щодо очільника головної банківської установи країни не було прийнято з першого разу, зокрема, через відсутність у залі достатньої кількості депутатів від Партії регіонів, які не встигли повернутись з відпусток. Загалом дискусія в стінах парламенту поділилась на два табори аргументів: провладну – є подання Президента, потрібно розглянути і без звіту попереднього очільника; опозиційну – в ситуації, коли банківська система не забезпечує стабільність гривні, а золотовалютні резерви зменшуються, призначення Ігоря Соркіна, який займав посаду заступника голови НБУ та має близькі стосунки з членами родини Президента, не можливо. Якщо 10 січня, коли необхідної кількості депутатів від ПРУ в стінах парламенту не було, вимоги опозиції призвели лише до відтермінування рішення, що було таки прийнято 11 січня. Втім, як засвідчують присутні в парламенті журналісти та опозиційні депутати, частина провладних парламентарів все ж змушені були вдатись до голосування картками колег, щоб забезпечити результативність розгляду питання.

Розгляд законопроекту щодо схвалення рішення Президента України про направлення національного контингенту для участі України в Операції ООН у Кот-д'Івуарі та транскордонних операціях у рамках міжмісійного співробітництва між Місією ООН у Ліберії та Операцією  викликав активні дебати між депутатами Верховної Ради України. Члени фракцій ВО «Батьківщина» та «УДАР» переважно виступали проти законопроекту. Депутати Партії регіонів, КПУ та ВО «Свобода» навпаки підтримували направлення національного контингенту для участі в миротворчій місії. Таким чином, цей законопроект створив прецедент неконсолідованого голосування трьох опозиційних фракцій. Питання виникло у зв’язку з тим, що із жовтня 2012 р. в Ліберії за пропозицією Ради Безпеки ООН відбувається скорочення військового компоненту миротворчої місії. Із 2003 р. 56 окремий вертолітний загін Збройних Сил України виконує миротворчу місію в цій країні. Президент України Віктор Янукович на підставі звернення Секретаріату ООН прийняв рішення передислокації на постійній основі трьох бойових вертольотів Мі-24 з 56 вертолітного загону до складу Операції ООН у Кот-д’Івуарі та можливості їх залучення до виконання завдань на території як Кот-д’Івуару, так і сусідньої Ліберії. Верховна Рада України мала схвалити це рішення голови держави, що і відбулося.

Розгляд питання щодо прийняття  Верховною Радою України заяви про європейські прагнення  України став своєрідним тестом на здатність  фракцій знаходити  широкі міжпартійні компроміси. До порядку денного пленарного засідання парламенту 11.01.2013 було внесено п’ять проектів заяв, які стосувалися проблем євроінтеграції. Представники фракції ВО «Батьківщина», «УДАР», Партії регіонів, позафракційний депутат України Петро Порошенко внесли свої варіанти заяви (проекти Постанов № 1216, № 1195, № 1153, № 1194). Також була здійснена спроба представників різних фракцій та окремих позафракційних депутатів спільно узгодити  текст заяви Верховної Ради України щодо євроінтеграційних проблем ( проект постанови № 1243). Втім, позиція Партії регіонів щодо необхідності подальшого узгодження тексту заяви не дозволила прийняти остаточне рішення.  348 депутатів проголосували за повернення усіх проектів Постанов Верховної Ради України на повторне перше читання.  Такий варіант компромісу був підтриманий фракціями ВО «Батьківщина», Партії регіонів, ВО «Свобода», «УДАР». Комуністи не голосували за це рішення.  Продемонстрована чотирма фракціями готовність узгоджувати позиції потенційно може призвести до прийняття парламентом консенсусного документу щодо євроінтеграційних прагнень України. Такий крок українського парламенту стане важливим сигналом зовнішньополітичним партнерам України напередодні саміту Україна – ЄС, який запланований на лютий 2013 р.

Проект Закону «Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Російської Федерації про взаємодію з питань попередження надзвичайних ситуацій, пожеж і ліквідації їх наслідків у населених пунктах, в яких розташовано об'єкти Чорноморського флоту Російської Федерації на території України» викликав палкі дебати між депутатами Верховної Ради України. Опозиційні фракції (ВО «Батьківщина», «УДАР», ВО «Свобода») заявляли, що ця угода розширює юрисдикцію російського законодавства на територію України. Мова йде про те, що на російських військовослужбовців, які беруть участь у заходах з ліквідації надзвичайних ситуацій на території України, буде поширюватися законодавство Російської Федерації. Крім цього, опозиція вважає, що такі угоди не можуть прийматися без урегулювання інших проблем перебування Чорноморського флоту Російської Федерації. У свою чергу,  Міністерство оборони України та провладні депутати стверджували, що угода про взаємодію між Україною та Росією з питань попередження надзвичайних ситуацій у населених пунктах, в яких розташовано об’єкти Чорноморського флоту РФ, є загальноприйнятою міжнародною практикою координації зусиль для порятунку людей та майна. Депутатам не вдалося з першого разу проголосувати за прийняття цього Закону. За цей проект проголосувало лише 222 парламентаря. За ініціативи Голови Верховної Ради України парламент повернувся до розгляду проекту і з другої спроби ратифікував Угоду між Україною та Російською Федерацією.

Табл. 1. Розподіл  розглянутих питань за ключовими сферами регулювання

Результати розгляду питань порядку денного за суб’єктами законодавчої ініціативи:

З переліку питань, які були розглянуті протягом І сесії Верховної Ради VII скликання найбільше проектів нормативних документів ініціювали представники провладних фракцій і Президент України – по 9. Усі вони знайшли підтримку у депутатського корпусу і були проголосовані. Опозиційні партії ініціювали 2 рішення – одне з яких було прийнято («Про обрання заступника голови Верховної Ради»), а інше («Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексу України») відхилено. З5-ти рішень, що були ініційовані спільно провладними та опозиційними депутатами – 4 прийнято і 1 («Про підтримку курсу на інтеграцію України до ЄС») відправлено на доопрацювання. Обидва урядових законопроекти були підтримані більшістю депутатів Верховної Ради. В порядку денному, який встигли розглянути парламентарії не було жодного законопроекту, ініційованого позафракційними депутатами. Таким чином, вже за результатами перших двох місяців нормотворчої роботи Верховної Ради, можна зробити прогнозований висновок, що Президент і провладні фракції мають домінуючий вплив на процес формування пріоритетного порядку денного та прийняття ключових рішень в українському парламенті.

Табл. 2. Розподіл розглянутих та прийнятих законопроектів за суб’єктами законодавчої ініціативи

Табл. 3. Співвідношення зареєстрованих і розглянутих на пленарних засіданнях законопроектів:

Парламентські дебати щодо резонансних рішень/законопроектів

Аргументи «ЗА» та «Проти»

Табл. 4. Основні аргументи народних депутатів щодо декриміналізації статей КПК (законопроект № 1099, подання – Швець Віктор Дмитрович) та законопроекту «Про амністію» (законопроект № 1206, подання – Кожем’якін Андрій Анатолійович)

Результат голосування

За – 161, проти – 3, утрималось – 1, не голосувало – 224, всього – 389.

Партія регіонів – 8, ВО «Батьківщина» – 75, «УДАР Віталія Кличка» – 33, ВО «Свобода» – 34, КПУ – 0, позафракційні – 11.

Табл. 5  Основні аргументи народних депутатів щодо звільнення голови Національного банку України Сергія Арбузова та призначення на наступником Ігоря Соркіна 

Результат голосування

За – 231, проти – 10, утрималось – 0, не голосувало – 96, всього – 337.

Партія регіонів – 187, ВО «Батьківщина» – 0, «УДАР Віталія Кличка» – 0, ВО «Свобода» – 0, КПУ – 31, позафракційні – 13.

Табл. 6 Основні аргументи народних депутатів щодо схвалення рішення Президента України про направлення національного контингенту для участі України в Операції ООН у Кот-д'Івуарі та транскордонних операціях у рамках міжмісійного співробітництва між Місією ООН у Ліберії та Операцією ООН  ( законопроект № 1192, подання-Президент України)

Результати голосування

За: 266, проти: 5, утрималися: 41, не голосували: 80, всього: 392.

Партія регіонів – 184, «Батьківщина» – 4, «УДАР Віталія Кличка» – 0, «Свобода» – 34, Компартія України – 31, позафракційні – 13.

Табл. 7  Основні аргументи народних депутатів щодо  прийняття Заяви Верховної Ради щодо реалізації євроінтеграційних прагнень  України

Результати голосування за направлення на повторне перше читання проектів постанов № 1216, № 1195, № 1153, № 1194, № 1243  (щодо європейських прагнень України)

За: 348, проти: 0, утрималися: 0,  не голосували: 53, всього: 401.

Партія регіонів – 188, ВО «Батьківщина» – 76, «УДАР» – 35, ВО «Свобода» – 36, КПУ – 0, Позафракційні – 13.

Табл. 8  Основні аргументи народних депутатів щодо проекту Закону  України «Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України і Урядом Російської Федерації про взаємодію з питань попередження надзвичайних ситуацій, пожеж і ліквідації їх наслідків у населених пунктах, в яких розташовано об'єкти Чорноморського флоту Російської Федерації на території України» (законопроект №0009, подання Кабінет Міністрів України)

Результати голосування

За: 228, проти: 2, утрималися: 1,  не голосували: 17, всього: 248

Партія регіонів – 194;  ВО «Батьківщина» – 0; «УДАР» – 0;  ВО «Свобода» – 0; КПУ – 31; Позафракційні – 3.