Вступ

1 липня 2023 року набув чинності Закон “Про національні меншини (спільноти) України” (далі — Закон), яким було скасовано старий Закон “Про національні меншини в Україні”, прийнятий ще у 1992 році. Зміна законодавства в цій сфері є одним з 7 основних критеріїв вступу України до Європейського Союзу, і її активно лобіювала Угорщина. На шляху євроінтеграції Україна зобов’язалася забезпечити європейські стандарти захисту прав національних спільнот, зокрема шляхом створення належних механізмів для їх реалізації, на що і спрямований новоприйнятий Закон. 

Утім, у результаті його аналізу Європейська комісія "За демократію через право" (Венеційська комісія) оприлюднила свій висновок від 12 червня 2023 року, в якому висловила низку зауважень. На їх виконання у Верховній Раді України зареєстрували законопроєкт №9610 від 13 серпня 2023 року, щодо якого Венеційська комісія ухвалила новий висновок від 9 жовтня 2023 року, де констатувала врахування багатьох своїх рекомендацій. Громадянська мережа ОПОРА проаналізувала новий Закон “Про національні меншини (спільноти) України”, законопроєкт №9610 та висновок Венеційської комісії від 9 жовтня 2023 року (далі — Висновок).

Загальна характеристика чинної редакції Закону “Про національні меншини (спільноти) України” 2022 року порівняно зі старим Законом “Про національні меншини в Україні” 1992 року

Основні відмінності чинної редакції Закону “Про національні меншини (спільноти) України” 2022 року від старого Закону “Про національні меншини в Україні” 1992 року:

  1. Визначено поняття “національні меншини” (закріплене у ст. 1 Закону) та визнано їх невід’ємними, інтегрованими й органічними частинами українського суспільства.
  2. Визначено та закріплено (у ст. 3) гарантії з боку держави, зокрема утримання від політики та практики асиміляції осіб, які належать до національних меншин, проти їхньої волі і захист таких осіб від будь-яких дій, спрямованих на таку асиміляцію. Втім, інші формулювання (ч. 1 та 3 ст. 3) досить узагальнені (держава гарантує права національних меншин та їх захист). 
  3. Змінено перелік прав національних меншин у ст. 5 — він став більш узагальненим та широким порівняно зі ст. 6 попереднього закону. Вказано, що права і свободи осіб, які належать до національних меншин, можуть бути обмежені відповідно до закону, якщо таке обмеження є необхідним у демократичному суспільстві — тільки в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності та громадського порядку. 
  4. Визначено, що при реалізації та/або захисті прав і свобод осіб, які належать до національних меншин, заборонена популяризація або пропаганда держави-терориста (держави-агресора) та її органів, що створюють позитивний образ держави-терориста (держави-агресора), виправдовують чи визнають правомірною збройну агресію Російської Федерації як держави-терориста проти України, окупацію території України.
  5. У ст. 10 врегульовано право на використання мов національних меншин приватно і публічно (публічні, культурно-мистецькі, розважальні та видовищні заходи). Відповідно до змін, мови національних меншин можуть використовуватися в медіа. Також передбачено виключення видавничої продукції спеціалізованих книгарень зі сфери дії Закону "Про забезпечення функціонування української мови як державної".
  6. У ч. 10 в контексті написів офіційних назв на вивісках, оголошень із публічними пропозиціями до укладання договору, покажчиків, вказівників та іншої публічної інформації передбачена можливість дублювання мовою національних меншин за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради. Водночас умова досить оцінна — йдеться про населені пункти, в яких традиційно проживають особи, які належать до національних меншин, або в яких такі особи становлять значну частину населення. Це поняття повинне бути деталізовано методологією, яку, відповідно до ч. 10 ст. 10 Закону, затверджує Кабінет Міністрів України. Вона має базуватися на основних положеннях Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин.
  7. У розділі 3 визначено особливості державної політики у сфері національних меншин, зокрема її засади і принципи (ст. 13). У ст. 14 передбачено фінансування видатків за рахунок коштів Державного бюджету України за окремою бюджетною програмою, коштів місцевих бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством, а також можливість отримання громадським об’єднанням національних меншин на конкурсних засадах фінансової підтримки з державного та місцевих бюджетів. Виокремлено повноваження органів державної влади й місцевого самоврядування (ст. 15-17). Закріплено можливість створення консультативно-дорадчих і допоміжних органів при місцевих державних адміністраціях та органах місцевого самоврядування, до складу яких входять представники громадських об’єднань національних меншин (18), а також Центрів національних меншин адміністративно-територіальної одиниці обласного рівня (ст. 19)
  8. Додано новий розділ “Міжнародне співробітництво та закордонні зв’язки національних меншин (спільнот)”, де закріплено принципи співпраці з відповідними органами інших держав та міжнародними організаціями у сфері захисту прав і свобод осіб, що належать до національних меншин. Також особи, які належать до національних меншин, та їхні громадські об’єднання можуть підтримувати зв’язки з представниками країн етнічного споріднення.
Що передбачає законопроєкт №9610 від 13.08.2023?

Це проєкт Закону про внесення змін до Закону України “Про національні меншини (спільноти) України” щодо деяких питань реалізації прав і свобод осіб, які належать до національних меншин (спільнот) України №9610 від 13 серпня 2023 року. Його головною метою було врахування рекомендацій Венеційської комісії. Наведені в її висновку зауваження здебільшого спрямовані на зміну деяких норм вказаного закону відповідно до положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Рамкової конвенції про захист національних меншин 1995 року та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин 1992 року. На момент написання матеріалу законопроєкт №9610 скерований на підпис Президенту України.

Якими є висновки Венеційської комісії щодо законопроєкту №9610?

У п. 41 висновку від 9 жовтня 2023 року Венеційська комісія вітає численні покращення в переглянутому Законі про національні меншини (громади), поданому до Верховної Ради як законопроект №9610. Комісія високо оцінила зусилля української влади, спрямовані на виконання рекомендацій та погодження Закону про національні меншини (громади) з міжнародними стандартами.

Однак, визнаючи, що Україна зробила кроки в правильному напрямку, Венеційська комісія у п. 46 зробила висновок, що низка ключових рекомендацій не була дотримана повністю, і висловила сподівання, що законодавство буде й надалі вдосконалене з урахуванням ключових рекомендацій.

Які недоліки виділила Венеційська комісія та коментарі до них?

У п. 43 висновку від 9 жовтня 2023 року Венеційська комісія зазначає, що низка ключових рекомендацій не виконані або виконані лише частково. Це, зокрема, стосується: 

1. Перенесення положень кримінального характеру до спеціального законодавства, що застосовується до всіх осіб. 

Положення ст. 5(7): “При реалізації та/або захисті прав і свобод осіб, які належать до національних меншин (спільнот), забороняється популяризація або пропаганда держави-терориста (держави-агресора) та її органів, російського нацистського тоталітарного режиму, символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну, представників органів влади держави-терориста (держави-агресора) та їхніх дій, що створюють позитивний образ держави-терориста (держави-агресора), виправдовують чи визнають правомірною збройну агресію Російської Федерації як держави-терориста проти України, окупацію території України.”

Коментар: Українське суспільство дуже чутливе до питань, що стосуються можливого впливу Росії всередині країни. Тривалий час Росія намагалася його посилювати через афілійовані політичні групи, а мотивами агресії та окупації територій як в 2014, так і в 2022 році були “захист прав російськомовного населення”. Натомість українськомовне населення Росія визначила як вороже і таке, що потребує “денацифікації”. Саме тому подібні застереження у Законі цілком виправдані. Крім того, вони не встановлюють санкцій і тому самі по собі не мають кримінального характеру, а лише деталізують легітимні обмеження в реалізації прав національних меншин.

2. Все ще невелика кількість учасників, яким необхідно подати заявку на синхронний переклад. 

Положення ст. 10(3): “Культурно-мистецький, розважальний або видовищний захід, що організовується та проводиться особами, які належать до національної меншини (спільноти), або для осіб, які належать до національної меншини (спільноти), може проводитися мовою відповідної національної меншини (спільноти). Супровід (конферанс) до такого заходу може здійснюватися мовою відповідної національної меншини (спільноти). Організатор за запитом не менше 10 відвідувачів (глядачів) такого заходу забезпечує синхронний або послідовний переклад супроводу (конферансу) державною мовою, якщо такий запит надійшов не пізніше ніж за 72 години до початку проведення заходу”.

Коментар: Цією нормою врахована рекомендація попереднього висновку Венеційської комісії щодо продовження строку подання запиту. Втім, у цій редакції експерти вже висловили зауваження щодо кількості учасників, які мають подати заявку на усний переклад заходу — це може призвести до високого фінансового та матеріально-технічного навантаження на організаторів. Хоча ця норма справді може бути обтяжливою, з погляду захисту прав національних меншин таке регулювання є більш сприятливим (що менші вимоги — то сприятливіше регулювання для нацменшин).

3. Надто широкі дискреційні повноваження для визначення “спеціалізованрї книгарні” та відсутність змін щодо зобов’язань, пов’язаних із книгарнями та книговиданням. 

Положення ст. 10(5): “Спеціалізована книгарня, утворена для реалізації прав національних меншин (спільнот), — спеціалізований магазин для торгівлі видавничою продукцією, друкованими медіа, що створений для задоволення потреб та інтересів осіб, які належать до національних меншин (спільнот), пов’язаних із культурою, мовою, історією та іншими інтересами відповідної національної меншини (спільноти). Порядок утворення та функціонування спеціалізованих книгарень, утворених для реалізації прав національних меншин (спільнот), визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики в інформаційній та видавничій сфері.”

Коментар: Така дискреція може бути зумовлена тим, що в конкретних адміністративно-територіальних одиницях і місцях компактного проживання представників національних меншин може бути різна потреба у кількості спеціалізованих книгарень. Тож це повноваження передане спеціалізованому органу виконавчої влади, який зможе більш ефективно, індивідуально і гнучко оцінювати таку потребу.

4. Відсутність певності щодо офіційних написів та загальної інформації, перекладеної мовою меншини.

Коментар: Щодо положень ст. 10(7) і (8) Венеційську комісію поінформували про проєкт методології, яка буде розроблена Кабінетом Міністрів України і спрямована на роз’яснення змісту цього положення.

5. Надмірний тягар щодо реклами мовами меншин (ст. 10(11)). 

Коментар: Як і в п. 2 зауважень Венеційської комісії, зазначене регулювання може бути обтяжливим для рекламодавців. Втім, з погляду прав національних меншин воно більш сприятливе.

6. Відсутність критеріїв для визначення поселень нацменшин, навіть якщо це питання має бути врегульоване в “методології”. 

Положення ст. 10(12): “Порядок визначення переліку та перелік населених пунктів, в яких традиційно проживають особи, які належать до національних меншин (спільнот), або в яких такі особи складають значну частину населення, затверджуються Кабінетом Міністрів України. “

Коментар: Методологія та перелік населених пунктів вимагає врахування багатьох особливостей — внутрішнього переміщення внаслідок війни, великої площі території України і територіального розмаїття, відмінностей у кількості та щільності населення в різних областях, компактного проживання різних національних меншин у різних адміністративно-територіальних одиницях тощо. Тож цілком природно, що методологію розроблятиме Кабінет Міністрів України, після чого її можна буде оцінити.

7. Відсутність чіткого формулювання складу Центрів національних меншин (ст. 19).

Коментар: На думку Венеційської комісії, варто точніше сформулювати положення про склад, повноваження і завдання Центрів національних меншин. У Законі зазначено, що такі Центри утворюються за ініціативою громадських об’єднань національних меншин — тому, вочевидь, ці громадські об’єднання і повинні пропонувати осіб до складу Центрів. Конкретний порядок їх утворення та функціонування визначатиме центральний орган виконавчої влади, тож згодом ці положення матимуть формальне визначення і їх можна буде оцінити.

8. Законні обмеження щодо використання російської мови, продовжені на занадто тривалий період.

Прикінцеві та перехідні положення: “Протягом 5 років з дня скасування або припинення воєнного стану до державної (офіційної) мови держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом, не застосовуються положення ч. 2, 3, 11 ст. 10 цього Закону. Це положення щодо: 

  • організації публічних заходів (збори, конференції, мітинги, виставки, навчальні курси, семінари, тренінги, дискусії, форуми тощо);
  • культурно-мистецьких, розважальних та видовищних заходів;
  • поширення внутрішньої та зовнішньої реклами, а також реклами у відповідних аудіальних та аудіовізуальних медіа місцевої категорії.”

Коментар: Це положення виглядає як найбільш дискусійне. Венеційська комісія бере до уваги аргументи про те, що такі обмеження є результатом російської агресії, але вважає, що визначений строк дещо довільний і надто тривалий, тому пропонує його скорити і, за потреби, продовжити згодом. Однак у контексті впливу Росії варто враховувати:

  • масштаби агресії (найбільша війна у Європі після Другої світової);
  • тривалість агресії, яка розпочалася ще у 2014 році;
  • тривалість впливу на внутрішню складову державного суверенітету через афілійовані структури (зокрема політичні партії), який відбувався чи не з початку проголошення незалежності України в 1991 році та призводив до революцій у 2004 та 2014 роках..

Якщо брати до уваги ці обставини, незастосування положень щодо використання мови держави-агресора протягом 5 років не видається надмірним. Воно має цілком легітимну мету — захист суверенітету й територіальної цілісності — та є доволі пропорційним (5 років обмежень проти 9 років агресії та окупації окремих територій).

Крім цього, зазначене обмеження стосується лише окремих форм застосування мови держави-агресора і, наприклад, не торкається приватного спілкування, видавничої діяльності та функціонування спеціалізованих книгарень, надання екстреної допомоги, дублювання інформації для загального ознайомлення (в тому числі публічних оферт) тощо

Які позитивні зміни законопроєкту №9610 виділила Венеційська комісія?

У п. 42. висновку від 9 жовтня 2023 року Венеційська комісія наголосила, зокрема, на таких позитивних змінах/удосконаленнях: 

1. Визначення національних меншин (спільнот) — вилучення з тексту терміну “традиційно” (ст. 1). 

Положення чинного закону: Національна меншина (спільнота) України (далі — національна меншина (спільнота)) — це стала група громадян України, які не є етнічними українцями, [традиційно] проживають на території України в межах її міжнародно визнаних кордонів, об’єднані спільними етнічними, культурними, історичними, мовними та/або релігійними ознаками, усвідомлюють свою приналежність до неї, виявляють прагнення зберегти і розвивати свою мовну, культурну, релігійну самобутність.

Коментар: Із чинного визначення національної меншини вилучили тезу про те, що ці громадяни повинні традиційно проживати на території України. Це положення справді надто оцінне, і його можна було трактувати доволі широко.

2. Включення положень Рамкової конвенції про національні меншини (ст. 3(4) і ст. 9). 

3. Положення про обмеження Закону, яке доповнює перелік законних цілей, за якими права, що містяться, можуть бути обмежені (ст. 5).

4. Можливість для осіб, які не належать до меншин, організовувати публічні заходи для осіб, які належать до національних меншин (ст. 10(2) і (3)).

5. Визначення “супроводу” заходу та продовження строку для звернення щодо синхронного перекладу заходу державною мовою, а також збільшення кількості осіб, необхідних для надання усного перекладу (ст. 10(3). 

6). Визначення “спеціалізованих книгарень” та їх підтримка (ст. 10(5)).

7. Посилання на використання “зрозумілої” мови в надзвичайних ситуаціях (ст. 10(6)).

8. Критерії для прийняття методології використання мов меншин у контактах з адміністративними органами (ст. 10(10)).

9. Новий порядок визначення переліку поселень меншин (ст. 10(12)).

10. Безоплатне забезпечення підручниками шкіл національних меншин (ст. 11).

11. Державна підтримка мов, яким загрожує зникнення (ст. 13).

12. Визначення повноважень і завдань центрів національних меншин, а також термінології, що використовується щодо населених пунктів, де традиційно проживають особи, які належать до національних меншин (ст. 19). 

На які додаткові зміни очікує Венеційська комісія?

У п. 44 та 45 свого висновку Венеційська комісія підкреслила, що для досягнення мети законопроєкту ще потрібно внести зміни до таких законів:

  • “Про забезпечення функціонування української мови як державної”;
  • “Про медіа”;
  • “Про освіту”.

Під час внесення змін до цих законів необхідно врахувати:

  • відсутність заходів, які гарантують свободу вираження поглядів і право меншин користуватися власною культурою та використовувати власну мову у сфері медіа;
  • необхідність надання передвиборчих агітаційних матеріалів як українською, так і мовами національних меншин;
  • рекомендації щодо сфери освіти, крім наявних у законопроєкті положень про випуск підручників..
Загальний висновок

Як бачимо, більшість зауважень Венеційської комісії враховані в законопроєкті №9610. З-поміж зауважень, які залишилися:

  • 2 стосуються регулювання, яке є більш сприятливим для національних меншин;
  • 4 будуть винесені на рівні підзаконного регулювання і деталізовані органами виконавчої влади;
  • 1 стосується формального закріплення обмеження в законі про нацменшини, при цьому відповідні склади правопорушень конкретизовані в кримінальному законодавстві;
  • 1 стосується відтермінування на 5 років після завершення воєнного стану чинності закону щодо окремих форм (під час заходів та в рекламі) використання мови держави-агресора. Венеційська комісія розуміє причини такого відтермінування, але має сумніви в доречності його строку — його пропонують скоротити, однак допускають можливість продовження за потреби.

При цьому законопроєкт №9610 не стосується змін до Законів України “Про забезпечення функціонування української мови як державної”, “Про медіа”, “Про освіту”, які будуть запропоновані в інших законопроєктах.