28 вересня 2022 року у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт “Про внесення змін до деяких законів України щодо унормування діяльності та державної реєстрації громадських організацій” № 8084 (далі — законопроєкт). 12 січня 2023 року парламент прийняв його за основу.

До законопроєкту надали висновки такі установи й організації:

Ключові зауваження:

  • скасування процедури набуття та підтвердження всеукраїнського статусу громадською організацією та позбавлення місцевих осередків статусу юридичної особи (Всеукраїнська громадська організація “Асоціація платників податків України”);
  • невизначеність із співвідношенням норм Закону України “Про громадські об'єднання” та Закону України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності”, виключення норми про всеукраїнський статус громадських організацій (Профспілка працівників освіти і науки України).

Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини лише вказав, що підтримує законопроєкт, а Верховний Суд — що в межах його повноважень зауваження та пропозиції до законопроєкту відсутні. Положення висновку ГНЕУ ми розглянемо нижче.

Юристи Громадянської мережі ОПОРА проаналізували законопроєкт № 8084 та виділили такі основні зміни:

  1. Відмова від всеукраїнського статусу громадських об'єднань.
  2. Виключення статті про відокремлені підрозділи громадського об’єднання.
  3. Вилучення поняття "громадська спілка" й ототожнення понять "громадське об’єднання" та "громадська організація".
  4. Запровадження модельного статуту, який розроблятиме та затверджуватиме Кабінет Міністрів України.
  5. Виключення більшості положень щодо символіки громадських об’єднань.
  6. Зміни в процедурі реєстрації громадських об’єднань.

Відмова від всеукраїнського статусу громадських об'єднань

Законопроєкт пропонує вилучити положення про всеукраїнський статус громадських організацій (далі — ГО) із чинного Закону "Про громадські організації" (насамперед шляхом скасування ст. 19 та інших похідних змін). На думку авторів, цей статус не надає громадським організаціям додаткових прав та є бюрократичною перепоною. Водночас для громадських організацій, які мають спортивне спрямування, передбачено збереження всеукраїнського статусу.

ГНЕУ звертає увагу на дві пов’язані з цим проблеми:

  • скасування механізму реєстрації ГО із всеукраїнським статусом за умови його збереження для організацій фізкультурно-спортивної спрямованості залишить відкритим питання набуття такого статусу, оскільки відповідну процедуру вилучать із профільного закону;
  • зрівняння у статусі всіх громадських організацій осіб з інвалідністю нестиме ризики руйнації напрацьованого механізму співпраці у забезпеченні прав осіб з інвалідністю, визначених відповідною Конвенцією ООН, законами та підзаконними нормативно-правовими актами України. Також це призведе до недієвості ст. 9 Закону України “Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні”, де передбачено можливість розподілу коштів держбюджету для підтримки всеукраїнських громадських організацій осіб з інвалідністю та ветеранів.

Окрім зауважень ГНЕУ, варто звернути увагу й на те, що відкритим залишається питання про те, чи обов’язково громадській організації змінювати свою назву, якщо вона містить позначення всеукраїнського статусу. Законопроєкт не містить такої вимоги, проте вона можлива, особливо щодо вилучення слова “всеукраїнський”. Наслідком такої зміни може бути втрата грантової історії та особистої репутації ГО, що особливо важливо в міжнародній взаємодії. Фактично нівелюватимуться будь-які здобутки окремо взятої громадської організації.

Крім цього, багато громадських організацій реєстрували свою назву як торгову марку, щоб ефективно захистити її від неправомірного використання, встановити своє право на неї і, як результат, уникати правових проблем та зберігати репутацію. Зміна назви для таких ГО може бути додатковим фінансовим навантаженням.

Саму по собі ідею скасування всеукраїнського статусу можна підтримати, оскільки під час взаємодії з ГО принциповими є авторитет і фактична сфера діяльності, а не формальний статус. До того ж вимога про утворення відокремлених підрозділів у більшості адміністративно-територіальних одиниць також є більше формальною, оскільки активність деяких таких відокремлених підрозділів може бути мінімальною. 

Скасування всеукраїнського статусу може бути намаганням відійти від формальних критеріїв визначення сфери діяльності громадських організацій, що загалом є позитивним кроком — за умови збереження їх назви.

Виключення статті про відокремлені підрозділи громадського об’єднання

У законопроєкті запропоновано виключити ст. 13 Закону України “Про громадські об'єднання”, яка стосується відокремлених підрозділів ГО. 

Це може бути зумовлено намаганням уніфікувати підходи з Цивільним кодексом України (далі — ЦК України), де передбачено два різновиди відокремлених підрозділів юридичної особи: філії (ч. 1 ст. 95 ЦК України) та представництва (ч. 2 ст. 95 ЦК України). Так, філією є відокремлений підрозділ юридичної особи, що розташований поза її місцезнаходженням та здійснює всі або частину її функцій. Представництвом є відокремлений підрозділ юридичної особи, що розташований поза її місцезнаходженням та здійснює представництво і захист інтересів юридичної особи.

Водночас у законопроєкті не визначено особливості припинення статусу відокремлених підрозділів ГО. Зокрема, не зрозуміло, чи необхідна обов’язкова ліквідація відокремлених структурних підрозділів із подальшим утворенням самостійних ГО або їх приєднання до ГО, відокремленим підрозділом якої вони були, у формі філії чи представництва.

Ліквідація відокремлених підрозділів зі статусом юридичних осіб може мати наслідком зменшення ефективності діяльності та ролі ГО на рівні окремих адміністративно-територіальних одиниць. Нині відокремлені підрозділи мають змогу одночасно формувати власний імідж та користуватися репутаційною підтримкою “материнської” ГО. Якщо відокремлені підрозділи втратять свій статус та будуть вимушені створювати власні ГО, це може породжувати аналогічні до описаних вище проблеми нівелювання репутації (зміна назви призведе до додаткових реєстраційних витрат та втрати грантової історії конкретного відокремленого підрозділу). Результатом цих процесів може бути також зменшення впливу всієї організації, яка розділиться на окремі ГО.

Крім цього, згідно з чинною ч. 2 ст. 13 Закону України “Про громадські об'єднання”, відокремлені підрозділи громадського об’єднання не є юридичними особами, крім випадків, передбачених цим Законом. Чинна редакція таких випадків не передбачає. Водночас, згідно з п. 8 прикінцевих та перехідних положень, місцеві осередки всеукраїнських (міжнародних) громадських організацій, які діяли зі статусом юридичної особи на день введення цього Закону в дію, за рішенням вищого органу управління всеукраїнської (міжнародної) громадської організації зберігають за собою статус юридичної особи після введення цього Закону в дію. 

Законопроєкт не передбачає виключення п. 8 прикінцевих та перехідних положень. Разом з тим, відповідно до ч. 3 ст. 95 ЦК України, філії та представництва не є юридичними особами. Тому у разі виключення ст. 13 Закону України “Про громадські об'єднання” і поширення на ГО зі статусом юридичної особи винятково положень ст. 95 ЦК України виникне невизначеність щодо застосування п. 8 прикінцевих та перехідних положень Закону України “Про громадські об'єднання”.

Виключення ст. 13 Закону “Про громадські об'єднання” здатне уніфікувати підходи щодо діяльності ГО як юридичних осіб із положеннями ЦК України. Ключове зауваження в цій частині — зміни потребують уточнення (наприклад, у перехідних положеннях) юридичних наслідків для відокремлених підрозділів ГО з погляду їх майбутнього статусу з урахуванням вищевказаних застережень.

Вилучення поняття “громадська спілка” й ототожнення понять “громадське об’єднання” та “громадська організація”

Чинна редакція Закону України “Про громадські об'єднання” передбачає дві організаційно-правові форми громадського об’єднання:

  • громадська організація — це громадське об'єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи (ч. 3 ст. 1);
  • громадська спілка — це громадське об'єднання, засновниками якого є юридичні особи приватного права, а членами (учасниками) можуть бути юридичні особи приватного права та фізичні особи (ч. 4 ст. 1).

Автори законопроєкту пропонують виключити поняття “громадська спілка” (шляхом внесення змін до ст. 1, 7, 8 Закону України “Про громадські об'єднання” та інших пов’язаних норм) та об’єднуючу назву “громадське об'єднання” (чим і зумовлена пропозиція змінити назву на Закон України “Про громадські організації”). Натомість передбачено існування єдиної організаційно-правові форми “громадська організація” як добровільного об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів, основною метою якого не є одержання прибутку.

У пояснювальній записці зазначено, що в законопроєкті “пропонується усунути дискримінаційну норму щодо заборони членства в громадських організаціях юридичних осіб”. 

ГНЕУ не вважає дискримінаційним чинне правове регулювання, де розмежовано громадські організації, які утворюються фізичними особами, та громадські спілки, які утворюються юридичними особами. 

Ми можемо погодитися з цим судженням, оскільки сама по собі диференціація правового регулювання об’єднань фізичних та юридичних осіб приватного права не може вважатися дискримінацією. Втім, це не заперечує й іншої точки зору. Зокрема, у своєму висновку Всеукраїнська громадська організація “Асоціація платників податків України” вважає, що “надзвичайно позитивним в Законопроекті є усунення дискримінаційної норми щодо заборони членства юридичних осіб приватного права в громадських організаціях, так як чинна законодавча норма обмежує права на об’єднання юридичних осіб”. Також важливо, що “з 2015 року, зі свого боку, ВГО АППУ здійснила все можливе для того, щоб питання членства в громадських організаціях як фізичних, так і юридичних осіб приватного права було врегульовано на законодавчому рівні”.

На нашу думку, для кращого й однозначного сприйняття таких змін варто їх додатково обгрунтувати (можливо, в ході громадських обговорень) — вказати та запропонувати змінити конкретні норми, які дискримінують громадські спілки порівняно з громадськими організаціями або навпаки. Адже у разі прийняття законопроєкту та виникнення необхідності спеціального правового регулювання окремо об’єднань фізичних та юридичних осіб приватного права потрібно буде знову розмежовувати їх організаційно-правові форми.

Відповідно, в частині об’єднання організаційно-правових форм законопроєкт потребує додаткового обгрунтування, оскільки пояснювальна записка не дає чіткої відповіді на питання, які проблеми діяльності ГО він розв’язує.

Запровадження модельного статуту, який розроблятиме та затверджуватиме Кабінет Міністрів України

Автори законопроєкту також пропонують додати можливість використовувати як установчий документ модельний статут. Він передбачається як багатоваріантний і з можливістю обрання різних його редакцій, у тому числі редакції “за замовчуванням”, сформованої з положень, рекомендованих Кабінетом Міністрів України.

На думку експертів ГНЕУ, запропонований підхід викликає сумніви, адже перетворює підготовку і затвердження громадським об’єднанням свого статуту на певну формальність та заохочує формальне ставлення членів таких об’єднань до цілей та завдань діяльності своїх організацій, їх приховування за типовими приписами, офіційно затвердженими Урядом.

Нам важко однозначно стверджувати, що запровадження офіційного модельного статуту надто “формалізує” розробку установчих документів ГО, адже й нині громадські організації можуть використовувати типові шаблони або запозичувати положення статутів ГО схожого спрямування.

Водночас законопроєкт передбачає, що громадська організація має право у будь-який час змінити редакцію модельного статуту, на підставі якого вона діє, обравши інше альтернативне положення з-поміж передбачених Кабінетом Міністрів України. Така прив’язаність лише до запропонованих урядом положень видається дискусійною. Не зовсім зрозуміло, чому не можна на власний розсуд модифікувати модельний статут (тобто включити туди індивідуальні положення), а натомість дозволено обирати з двох опцій — власний статут або модельний.

ОПОРА підтримує ідею запровадження модельного статуту, але водночас пропонує надати можливість громадським організаціям змінювати його положення на власний розсуд. 

Виключення більшості положень щодо символіки громадських об’єднань

У законопроєкті запропоновано викласти ст. 18 (Символіка громадської організації) у новій редакції, залишивши там лише 2 частини:

  1. Громадська організація зі статусом юридичної особи може мати власну символіку.
  2. Набуття права інтелектуальної власності на символіку здійснюється відповідно до закону.

Змістовно друга частина не має сенсу, оскільки відсилає “в нікуди”. Тому з погляду законодавчої техніки такий підхід важко підтримати.

Чинна редакція ст. 18 передбачає перелік обмежень щодо символіки громадського об’єднання (вона не повинна відтворювати державні символи України, не може використовуватися символіка комуністичного, націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів, символіка воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну, має відрізнятися від зображення вже зареєстрованої символіки іншого громадського об’єднання та ін.), а також визначає особливості прийняття рішення про її затвердження та використання.

Нині “Реєстр символіки громадських формувань” розміщений на офіційному вебсайті Міністерства юстиції України. Однак для ефективного захисту права інтелектуальної власності на свою символіку громадські об’єднання вимушені реєструвати торговельні марки в порядку, визначену Цивільним кодексом України та Законом України “Про охорону прав на знаки для товарів і послуг”, що вимагає додаткових видатків.

У цій частині положення законопроєкту виглядають як намагання вилучити обов'язок Міністерства юстиції України щодо ведення реєстру та аналізу символіки громадських об’єднань (в будь-якому разі в пояснювальній записці про мету таких змін нічого не зазначено). Крім цього, у разі прийняття зазначених змін багато обмежень (комуністична символіка, її “плагіат”, використання державних символів України або інших держав тощо) не матимуть прямої вказівки у профільному законі, що може ускладнити правозастосування.

Зміни до процедури реєстрації громадських об’єднань

Як зазначено у пояснювальній записці, у законопроєкті передбачено спростити процедуру державної реєстрації громадських організацій за допомогою збільшення суб’єктів реєстрації шляхом передачі відповідних повноважень від територіальних органів Міністерства юстиції до виконавчих органів сільських, селищних та міських рад, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, нотаріусів. Крім того, запропоновано зменшити строк для проведення державної реєстрації громадських організацій з 3 днів до 24 годин.

Попри зміст пояснювальної записки, розширення переліку суб’єктів реєстрації ГО розвантажуватиме насамперед органи юстиції, які й так в умовах воєнного стану вимушені були запроваджувати принцип екстериторіальності державної реєстрації щодо деяких “прифронтових” областей. Також, враховуючи активний волонтерський рух та потребу в реєстрації нових ГО, існуюча кількість реєстраторів може бути недостатньою. З огляду на це, розширення суб’єктів реєстрації може сприяти подоланню нових викликів, які постали перед Україною.

Скорочення строків будь-яких юридичних процедур часто взаємно пропорційне якості контролю за дотриманням вимог закону. Однак у контексті ГО, на нашу думку, протидія “фейковим” (зокрема тим, які асоційовані з політичними партіями та кандидатами і використовуються для здійснення передвиборної агітації у виборчому процесі, на що експерти ОПОРИ звертали увагу ще у 2015 році) або ГО, діяльність яких є протиправною, повинна відбуватися через інститут їх заборони. 

Вітаючи загалом скорочення строків та спрощення процедури державної реєстрації громадських організацій, ОПОРА також вказує на потребу покращення механізмів контролю та протидії ГО, які діють протиправно, зокрема у виборчому процесі, що, втім, може бути предметом подальшого реформування.