Державне замовлення – інформація з обмеженим доступом!?

Підбиваючи підсумки громадського спостереження за вступною кампанією до вищих навчальних закладів України у 2013 році, Громадянська мережа ОПОРА не може оцінити її як прозору та відкриту. Міністр освіти і науки України та голова Державної інспекції навчальних закладів описують цьогорічний вступ,  як спокійний, та зазначають, що цьому сприяла правильна організація та поінформованість вступників. Однак позиція громадських спостерігачів інша.

В результаті громадського спостереження виявлено ряд проблем, не усунувши які, сподіватися на чесний та прозорий вступ у 2014-му не варто. Перша з них –  стосується проблеми формування, зміни та обмеження доступу до інформації про розподіл державного замовлення між ВНЗ.

Обсяг підготовки фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів для державних потреб затверджує Кабінет Міністрів України. Його формування відбувається з урахуванням середньострокового прогнозу потреби у фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці та обсягів видатків Державного бюджету України на зазначені цілі (питання про те, на скільки ефективно відбувається прогнозування потреб у відповідних фахівцях та робітничих кадрах на ринку праці у цьому матеріалі ми оминемо). Після того, як перелік державних замовників затверджено, відбувається не менш важливий процес – розподіл обсягів державного замовлення між виконавцями, вищими навчальними закладами, які власне і готують потрібних для країни кадрів.

Про непрозорість розподілу державного замовлення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, у підпорядкуванні яких є ВНЗ, експерти говорять вже не перший рік. Виділення вишу місць державного замовлення є гарантію надходження бюджетних коштів, а отже – запорукою фінансової стабільності. Проблеми, які мають місце на цьому етапі, неодноразово озвучуються напередодні вступної кампанії та провокують непрозорі та корупційні механізми вже на етапі вступної кампанії. Серед основних можемо виділити:

1) «ручний» розподіл держзамовлення між ВНЗ, який часто залежить від лояльності державного замовника до вишу і навпаки;

2) відсутність інформації про обсяги державного замовлення для кожного вишу;

3) зміщення акцентів у процесі розподілу з абітурієнта на власні потреби представників вишів і міністерств.

До 2013 року розподіл місць державного замовлення відбувався одноосібно за негласними критеріями лояльності керівництва вишу до представників відповідного державного замовника. Прийнятий у листопаді 2012 року Закон України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» мав на меті врегулювати процедуру та зробити її більш прозорою. Так, відповідно до нового закону, розміщення державного замовлення здійснюється державними замовниками[i] на конкурсних засадах. Порядок відбору виконавців визначається Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, тобто – Міністерства освіти і науки України.

Затверджений Кабміном у травні 2013 року Порядок проведення відбору виконавців державного замовлення[ii] (далі – Порядок) регламентує, що такий відбір проводиться конкурсною комісією, яка утворюється щороку державним замовником – міністерствами чи іншими державними органами. Склад конкурсної комісії, положення про її роботу, процедура проведення конкурсу, критерії конкурсного відбору, перелік та зразки конкурсної документації, вимоги до конкурсних пропозицій – все це затверджується відповідним замовником.

Передусім, у Порядку привертає увагу невизначеність кількісного складу Конкурсної комісії. Зазначено лише, що до її складу включаються представники: 1) державного замовника; 2) МОН; 3) Мінекономрозвитку; 4) експертних рад при акредитаційній комісії; 5) спільного представницького органу сторони роботодавців; 6) всеукраїнських професійних спілок, їх об'єднань; 7) органів студентського самоврядування. Однак, квота кожного з перелічених представників не визначена. А отже, не виключена можливість введення до складу комісії потрібних людей, що призведе до звичного вже «ручного управління» розподілом держзамовлення між підпорядкованими вищими навчальними закладами. Крім того, Порядком надана можливість змінювати склад конкурсної комісії протягом року. А отже, будь-які відхилення від настанов замовника можуть каратися виключенням зі складу комісії.

Оскільки найбільшим замовником на підготовку кадрів є саме Міністерство освіти і науки України (через найбільшу кількість вишів, які підпорядковані профільному міністерству), пропонуємо зупинитися на процедурних моментах формування і зміни державного замовлення цим органом.

Як показує досвід, інформацію про розподіл обсягів державного замовлення МОН приховує як від абітурієнтів – осіб, які найбільше потребують вчасної та достовірної інформації, так і від решти громадськості. Вже не перший рік активісти роблять спроби домогтися від основного замовника оприлюднення відповідної інформації. Однак позиція міністерства вражає – дані про розподіл держзамовлення належать до інформації з обмеженим доступом. Саме такою була позиція МОН у 2011-2012 роках, коли в суді розглядалося питання неоприлюднення на офіційному веб-сайті міністерства додатків до наказу про розподіл державного замовлення між ВНЗ та ненадання документу у відповідь на інформаційний запит. І хоча Міністерством не було наведено жодних доказів наявності у наказі інформації з обмеженим доступом (в результаті чого суд зобов’язав оприлюднити наказ про розподіл обсягів державного замовлення за 2011 рік), МОН досі дотримується власної позиції щодо кожного наступного наказу, який містить розподіл обсягів державного замовлення між вишами.

Як же відбувається конкурсний відбір виконавців державного замовлення Міністерством освіти і науки України?Відповідно до вищезгаданого Порядку, міністерством було прийнято ряд документів[iii], які б мали забезпечити проведення конкурсного відбору виконавців державного замовлення серед вишів, підпорядкованих цьому міністерству. Відповідно до Положення про конкурсну комісію (далі – Положення), розподіл держзамовлення відбувається на принципах добросовісної конкуренції, відкритості та прозорості, об'єктивного та неупередженого оцінювання пропозицій учасників конкурсу.

Теоретично, процедура розподілу виглядає так: за умови присутності не менше двох третин складу Комісії (утвореної міністром Д.В. Табачником), її засідання вважається правочинним, а рішення приймається простою більшістю голосів членів Комісії шляхом відкритого голосування. За результатами засідання складається відповідний протокол, який в подальшому є підставою для видання наказу МОН України про розподіл обсягів державного замовлення між вишами. Важливим є внесення в Положення норми, що «підсумки проведення конкурсу в п'ятиденний строк після видання наказу про результати конкурсного відбору оприлюднюються на офіційному веб-сайті МОН України (www.mon.gov.ua)».

Однак на практиці цей етап не є таким публічним. За повідомленням Міносвіти, 19 та 20 червня 2013 року відбулося відповідно перше та друге засідання Конкурсної комісії МОН з відбору та встановлення виконавців державного замовлення. Протоколи саме цих засідань і стали підставою для видачі наказу про розподіл державного замовлення, який, нагадаємо, має оприлюднюватися на офіційному веб-сайті МОН України.

Зважаючи на минулорічний досвід з відмовою МОН у наданні наказу з додатками про розподіл державного замовлення (який зводився до відсутності технічної можливості), ще в травні 2013 року ОПОРА звернулася до МОН з пропозицією забезпечити можливість оприлюднення на офіційному веб-сайті МОН наказу про встановлення державного замовлення, а також передбачити функцію зберігання додатків до наказу в електронній формі.

Після повідомлень про засідання конкурсної комісії, організація також зверталася до МОН із запитом на інформацію про текст відповідного наказу з додатками, однак жодної відповіді не отримали. Вже під час вступної кампанії, коли на «гарячу лінію» ОПОРИ почали звертатися абітурієнти з повідомленням, що на офіційних веб-сайтах та інформаційних стендах вишів обсяги державного замовлення на деякі спеціальності змінилися, організація подала ще один запит щодо надання інформації про зміни обсягів державного замовлення. Адже у Положенні про конкурсну комісію чітко вказано, що пропозиції вишів щодо коригування розподіленого обсягу державного замовлення розглядаються на засіданні Комісії. За результатами розгляду приймається рішення щодо можливості внесення змін до обсягу замовлення, про що складається відповідний протокол. Цей документ мав би стати підставою для видачі нового наказу про коригування держзамовлення.

Однак, всі запити та звернення ОПОРИ щодо державного замовлення профільне Міністерство проігнорувало. Єдина відповідь, яку отримала організація, вказує, що «станом на 24 липня змін у розподілі обсягів державного замовлення не відбувалося». Разом з тим, з тексту відповіді зрозуміло, що змін не було саме станом на 24.07 – на день отримання запиту, але факти підтверджують, що такі зміни відбувалися пізніше. А тому 6 серпня організація звернулася до МОН із проханням надати інформацію про зміни державного замовлення, які відбулися після 24 липня. Як і передбачалося, відповідь на запит не надійшла і досі. Не було розміщено інформації про зміни, які відбулися і на сайтах та інформаційних стендах відповідних вищих навчальних закладів. Досвід п’ятирічного спостереження за вступною кампанією підказує, що наявність копії (тексту) документу, який підтверджує обсяги державного замовлення у кожному ВНЗ є одним з критеріїв прозорості та відкритості конкурсного відбору.

Видається, що оприлюднення наказу про розподіл квот держзамовлення є невигідним ні Міністерству освіти і науки, ні вищим навчальним закладам. Міністерство отримує додаткові важелі впливу на виші та уникає «зайвої» писанини у вигляді письмового погодження таких змін для кожного навчального закладу (видачі відповідних наказів). Вишам це дає змогу маніпулювати абітурієнтами[iv], на власний розсуд додавати чи скорочувати кількість місць державного замовлення на окремі напрями підготовки (у деяких випадках навіть на етапі зарахування[v], в тому числі, для влаштування «потрібних» вступників[vi]).

У результаті навчальні заклади самостійно коригують розподіл державного замовлення, дозволяють собі подавати до Єдиної державної електронної бази з питань освіти неправдиві дані (які автоматично відображаються в ІС «Конкурс»), тим самим вводячи вступників в оману. Профільне ж Міністерство продовжує попереджати про «недопущення самовільного перерозподілу місць державного замовлення між напрямами, спеціальностями, або його невиконання». На останніх етапах вступної кампанії документи «приводяться в порядок», на веб-сайтах вишів з’являються «правильні» обсяги державного замовлення, Державна інспекція не виявляє жодних порушень, а Міністерство рапортує, що вступна кампанія «відбулася без порушень». Про абітурієнта, для якого чи не основним показником у виборі майбутнього навчального закладу є обсяг державного замовлення на бажану спеціальність, ніхто не згадує. В процесі боротьби за залучення більшої кількості фінансових ресурсів для вишу і представники навчальних закладів і чиновники забувають, що основним має бути не «перетягування ковдри» у вигляді обсягів державного замовлення, а вчасне доведення затребуваної інформації до споживача – абітурієнта. В результаті таких маніпуляцій абітурієнт втрачає можливість навчання за державним замовленням і зобов’язаний сплачувати немалу суму за контрактне навчання. Як кажуть представники МОН, «якщо це не масова проблема, то це не проблема».

Тому, на жаль, мусимо констатувати, що зміна процедури формування та розміщення державного замовлення, визначена новим законом, не вирішила проблеми обмеженого доступу абітурієнтів до інформації про розподіл бюджетних місць та про зміну їхньої кількості. Унормування ситуації можливе за умови обмеження термінів внесення змін до обсягів державного замовлення та встановлення додаткових зобов’язань для учасників процесу:

1. Проводити відбір виконавців держзамовлення до початку проведення зовнішнього незалежного оцінювання, коли вступники визначаються з вибором спеціальності та ВНЗ для навчання.

 2. Засідання конкурсних комісій зробити відкритим для громадськості.

3. Зобов’язати державних замовників оприлюднювати на офіційних веб-сайтах накази (з додатками) про розподіл державного замовлення між вишами не пізніше п’яти робочих днів з дня затвердження.

4. Зобов’язати виконавців державного замовлення – вищі навчальні заклади – оприлюднювати на офіційних веб-сайтах документ, який визначає обсяги державного замовлення у ВНЗ (документ має містити усі необхідні реквізити - дату, номер, підпис та печатку).

5. Обмежити термін подачі вишами звернень про зміну квоти державних місць для підготовки фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів (на підставі конкурсної ситуації) 20 липня. Про подачу такого звернення ВНЗ має інформувати вступників на офіційних веб-сайтах та інформаційних стендах. Державний замовник розглядає звернення протягом 5 робочих днів та, у випадку задоволення такої зміни, відповідний документ (з необхідними реквізитами) негайно розміщується на сайті ВНЗ, а інформація в ЄДЕБПО коригується.

6. У випадку наявності у ВНЗ кількох підрозділів, які готують спеціалістів одного напряму, остаточний розподіл місць між підрозділами має відбутися не пізніше п’ятьох робочих днів після доведення загального обсягу замовлення до відома ВНЗ.

7. Заборонити проводити зміни обсягів державного замовлення від початку надання рекомендацій до зарахування (1 серпня) до дати видачі наказів про зарахування за кошти Державного бюджету.

Статтю підготувала:

Наталія Радиш, юрист
Громадянська мережа ОПОРА м. Львів