Пропозиції ОПОРИ щодо реформування правил політичного фінансування та відповідальності за їх порушення

№1

Пропозиція

Виокремити найбільш небезпечні склади правопорушень у сфері політичної корупції та передати їх за підслідністю до НАБУ.

Наприклад, це може бути сукупність ознак:

• для подання недостовірних звітів
  • умисел (завідома недостовірність)
  • відомості відрізняються від достовірних на суму понад 1000 прожиткових мінімумів (станом на 2023 рік — 2 млн 684 тис. грн)
• для здійснення чи отримання внесків або підтримки
  • умисел
  • великий розмір внеску або підтримки 
  • спеціальний суб’єкт
    • особа, яка займає відповідальне або особливо відповідальне становище
    • керівник політичної партії чи її структурного утворення, особа, яка входить до керівного органу політичної партії чи її структурного утворення
    • особа, яка відповідає одній з ознак (крім участі у політичному житті) особи, що має значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігарха).

Обгрунтування

Ще у 1997 році Комітет міністрів Ради Європи прийняв резолюцію (97)24 “20 керівних принципів боротьби проти корупції”. Одним із них (№15) є запровадження правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній, які протидіятимуть корупції.

В 2015 році у ст. 45 КК України виокремили спеціальну категорію правопорушень, які нині визначені як корупційні або пов’язані з корупцією. Щодо таких правопорушень неможливе застосування багатьох підстав звільнення від кримінальної відповідальності (наприклад, у зв'язку з дійовим каяттям, примиренням винного з потерпілим, передачею особи на поруки), звільнення від відбування покарання (зокрема з випробуванням) або призначення більш м'якого покарання, ніж передбачено законом. Однак жодне порушення правил політичного фінансування не віднесене до корупційних чи пов’язаних із корупцією.

Політична корупція на високому рівні може мати ознаки тіньового лобізму, суттєво впливає на функціонування вищих органів влади та демократичних інститутів загалом, тому повинна співмірно каратися та ефективно розслідуватися. 

Детективи НАБУ менш вразливі до тиску від політичного контексту правопорушень за ст. 159-1 ККУ (особливо коли у справі фігурують політики високого рівня). Крім того, досвід підготовки детективів НАБУ в сфері корупційних та пов’язаних із корупцією правопорушень може сприяти якості розслідування.

Похідні питання

1. Що повинно бути критерієм виокремлення — умисел, внесок в особливо великому розмірі, суб’єкт?

2. Куди слід відносити виокремлені склади правопорушень — до корупційних або пов’язаних із корупцією?

3. Чого повинне стосуватися це правопорушення — внесків (підтримки) і звітування, партій і агітації?

4. Чи варто передавати тяжкі кримінальні правопорушення у сфері політичного фінансування до підслідності інших органів?

Побічні впливи

• Збільшення навантаження на НАБУ, рівень якого залежить від ознак виокремлених кримінальних правопорушень.
• Необхідність додаткової підготовки детективів НАБУ.
• Може бути спротив змін у парламенті, оскільки нові склади правопорушень стосуватимуться, зокрема, депутатів та великих політичних партій.

№2

Пропозиція

Зміна форми вини на необережну в ст. 159-1 КК України.

Обгрунтування

Довести завідому недостовірність даних, поданих у звітах, як і умисність здійснення або отримання внесків чи фінансової підтримки, на практиці дуже складно. Обвинувачені можуть стверджувати про технічні помилки у звітах та неусвідомленість порушень.

Все це ускладнюється тим, що більшість кримінально караних порушень правил політичного фінансування належать до кримінальних проступків. Своєю чергою ст. 215 КПК України передбачає, що досудове розслідування кримінальних проступків відбувається у формі дізнання. 

Похідні питання

1. Яка сума внеску є обгрунтованою для розмежування  ч. 2 ст. 159-1 ККУ та ст. 212-15 КУпАП?

2. Як визначити склад правопорушення (оскільки подання недостовірних відомостей — це надто широке поняття)?

3.  Якщо критерій розмежування відомості є грошовою оцінкою, то який розмір грошового вираження є обгрунтованим для розмежування ч. 1 ст. 159-1 ККУ та ст. 212-21 КУпАП?

Побічні впливи

• Необхідні додаткові критерії розмежування із адміністративними правопорушеннями
• Збільшення навантаження (кількості проваджень), якщо розмір внесків та підтримки як критерій розмежування буде надто низьким
• Може сприйматися як недостатньо небезпечне правопорушення, щоб призводити до настання кримінальної відповідальності

Альтернативна пропозиція

Збільшення санкцій у ст. 159-1 КК України до рівня нетяжких злочинів, що дозволить проводити розслідування у формі досудового слідства.

Проблема/Пропозиція

Зміст

Проблема 1

Закриття деких проваджень за ст. 212-21 (в частині подання звітів політичних партій) у зв’язку з відсутністю суб’єкта правопорушення, оскільки ним формально визначена політична партія як юридична особа.

Пропозиція 1

Визначення у Законі “Про політичні партії в Україні” суб’єкта адміністративної відповідальності правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КУпАП (тобто суб’єктів — фізичних осіб, які зобов’язані подавати Звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру і несуть відповідальність за правильність його формування та подання), а саме: 

• керівник політичної партії;
• або уповноважена особа, за кваліфікованим електронним підписом якого (якої) було підписано звіт; 
• якщо звіт не було подано, відповідальність несе керівник політичної партії або уповноважена особа.

Альтернативні підходи 1

Перший підхід — запровадження моделі адміністративної відповідальності юридичних осіб (такі намагання вже були) з огляду на зміст ст. 27 КУпАП. Однак це потребує глобального реформування КУпАП та зміни підходів у контексті вини як обов’язкової умови настання адміністративної відповідальності.

Другий підхід — визначення суб’єкта відповідальності (керівника політичної партії або уповноваженої особи) безпосередньо у ст. 212-21 КУпАП. Водночас, оскільки ця стаття бланкетнаі, це пов’язуватиме норму КУпАП та Закону “Про політичні партії в Україні” і вимагатиме зміни обох нормативних актів у разі реформування підходів щодо суб’єктів подання звітів.

Проблема 2

Недостатній 3-денний строк розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачений ст. 212-15 КУпАП.

Пропозиція 2

Внести зміни до ч. 2 ст. 277 КУпАП, вилучивши спеціальне положення щодо ст. 212-15 КУпАП, що означатиме застосування загальних строків розгляду (15 днів) таких справ

Проблема 3

Різні підходи до визначення місця розгляду справ про правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

Можливі підходи:

• фактичне місцезнаходження особи;
• місцезнаходження банку, через який здійснено внесок;
• місце реєстрації фізичної особи;
• місце реєстрації політичної партії як юридичної особи;
• фактичне місцезнаходження партії;
• місцезнаходження НАЗК.

Пропозиція 3

Визначити у ст. 276 КУпАП положення такого змісту: “Справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 212-15 та 212-21 цього Кодексу, розглядаються за місцем проживання порушника”. 

Такий підхід може бути виправданим, якщо до адміністративної відповідальності за ст. 212-15 та 212-21 КУпАП притягають фізичних осіб.

Проблема 4

Недостатній загальний 24-годинний строк складання протоколу про адміністративне правопорушення з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення.

Пропозиція 4

Доповнити ст. 254 КУпАП положенням такого змісту: “Протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 цього Кодексу, складаються не пізніше сімдесяти двох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення”.

Альтернативний підхід 4

Можна запровадити такий підхід до всіх адміністративних правопорушень, однак це вимагатиме додаткового обговорення із залученням ширшого кола стейкхолдерів.

Проблема 5

Неможливість складання протоколів “in absentia” (заочних, за відсутності порушника).

Це може створювати проблеми для уповноважених органів, які не мають розгалуженої територіальної структури. Особа, яку притягають до адміністративної відповідальності, повинна підписати протокол. Їй роз’яснюють її права і обов’язки, передбачені ст. 256 КУпАП, про що роблять позначку в протоколі, а в разі відмови від підписання в ньому теж роблять про це запис. Така особа має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу (які додаються до нього), а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання (ч. 2 ст. 254 та ч. 2-4 ст. 256 КУпАП). 

Однак особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, може перебувати будь-де, а НАЗК територіально розташована у м. Києві.

Пропозиція 5

Доповнити ст. 254 та 256 КУпАП положеннями, які дозволяють складати протокол щодо ст. 212-15 та 212-21 КУпАП у двох примірниках, один із яких надсилають особі, що притягається до адміністративної відповідальності, протягом трьох днів з дня його складання рекомендованим листом із повідомленням на адресу місця реєстрації (проживання) фізичної особи”;

Альтернативний підхід 5

Запровадження підходу до складання протоколів “in absentia” (тобто заочних, за відсутності порушника) і стосовно інших адміністративних правопорушень, протоколи про які складають уповноважені особи органів, що не мають розгалуженої територіальної структури. Однак це також вимагатиме додаткового обговорення із залученням ширшого кола стейкхолдерів.

Проблема 6

Різні підходи щодо скерування протоколів та матеріалів справи для доопрацювання.

Практика свідчить, що одні суди скеровують протоколи та матеріали справи про адміністративні правопорушення, в тому числі передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, для доопрацювання, інші — закривають провадження. Другий підхід мотивують тим, що серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення у ст. 284 КУпАП постанови про скерування матеріалів для доопрацювання не передбачено.

Пропозиція 6

Визначити у ст. 284 КУпАП серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення постанови про надсилання матеріалів для доопрацювання у межах строків, визначених ст. 38 КУпАП.

Можливість скерування протоколів та матеріалів справ про адміністративні правопорушення на доопрацювання сприятиме забезпеченню невідворотності покарання, а якщо це відбуватиметься в межах строків накладення адміністративного стягнення, визначених у ст. 38 КУпАП, це не порушуватиме прав осіб, яких притягають до адміністративної відповідальності. 

Проблема 7

Різні підходи до скерування матеріалів за належною юрисдикцією.

Ті суди, які все ж скеровують матеріали справ про адміністративні правопорушення для доопрацювання, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, визначають адресатом НАЗК або ж належний суд, якщо недоліком є неправильне визначення юрисдикції суду.

Пропозиція 7

У разі закріплення згаданої вище можливості надсилати матеріали справи для доопрацювання у ст. 284 КУпАП варто визначити, що ці матеріали надсилають органу, який склав протокол про адміністративні правопорушення.

Проблема 8

Практика закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення через відсутність суспільно небезпечних наслідків, насамперед матеріальної шкоди.

Склади правопорушень, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, є формальними — для них необов'язкове настання суспільно небезпечних наслідків (в тому числі матеріальної шкоди), а необхідне лише доведення вини у вчиненні самого протиправного діяння. Закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення з формальним складом через відсутність матеріальної шкоди є своєрідним “юридичним оксюмороном”, який унеможливлює ефективне притягнення до відповідальності.

Пропозиція 8

У ст. 22 КУпАП передбачити таке положення: “Відсутність суспільно небезпечних наслідків (зокрема матеріальної шкоди) не є критерієм малозначності для правопорушень із формальним складом”. 

Хоча це й так випливає із загальноприйнятих підходів до притягнення до юридичної відповідальності, закріплення відповідного положення може сприяти забезпеченню невідворотності покарання на практиці.

Проблема 9

Недиференційовані склади правопорушень та непропорційно низькі санкції.

За порушення правил фінансування політичних партій та виборчих кампаній КУпАП передбачає накладення стягнень у таких межах:

• ст. 212-15 КУпАП:
  • стосовно громадян — штраф від 70 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1190–1700 грн);
  • стосовно посадових осіб — штраф від 100 до 130 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1700–2210 грн) із конфіскацією суми внеску на підтримку політичної партії, фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації, наданої або отриманої з порушенням закону;
• ст. 212-21 КУпАП — штраф від 300 до 400 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (5100–6800 грн).

Адміністративні санкції за деяких схожих складів можуть бути тяжчими за кримінальні — як, наприклад, штрафи за ст. 212-21 КУпАП та ч. 1 ст. 159 Кримінального кодексу України.

При цьому у КУпАП трапляються штрафи у розмірах 2, 3, 5, 10, 15 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Пропозиція 9

Диференціювати склади правопорушень залежно від розміру внесків/підтримки та грошового еквіваленту відомостей, які неправильно зазначені у звітах, пропорційно збільшуючи санкції. Передбачити спеціальні частини з більш тяжкими санкціями за вчинення правопорушень повторно протягом року.

Проблема 10

Складність конфіскації внесків.

У ст. 212-15 КУпАП передбачено можливість конфіскації суми внеску чи фінансової підтримки на підтримку політичної партії або для здійснення передвиборної агітації. Втім, із застосуванням цієї санкції існує проблема, оскільки, згідно з ч. 1 ст. 29 КУпАП, конфіскувати можна тільки той предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України. 

Водночас:

• надання фінансової (матеріальної) підтримки на здійснення агітації або на користь політичної партії не рівнозначні передачі права власності;
• коли внесок робить юридична особа, фактично вона передає кошти, які не належать фізичній особі;
• у ст. 212-15 КУпАП передбачено відповідальність і за надання, і за отримання внеску або підтримки, а у разі притягнення до відповідальності обох суб’єктів конфіскації підлягає один і той самий предмет — внесок чи підтримка;
• у законодавстві закріплено можливість повернення внесків, певної їх частини або відмови від них, в тому числі повернення до державного або місцевих бюджетів;
• на момент притягнення до відповідальності за ст. 212-15 КУпАП виборчі фонди вже можуть бути закриті.

Пропозиція 10

Передбачити у ч. 1 ст. 29 КУпАП спеціальне положення щодо конфіскації внесків або підтримки за ст. 212-15 КУпАП.

Проблема/Пропозиція

Зміст

Проблема 1

Низька спроможність ТВК контролювати виборчі фонди на місцевих виборах.

Обов’язок перевірки звітів про використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах покладено на ТВК, проте не у всіх них є фахівці, які б могли якісно це робити (мали юридичну, економічну освіту і релевантний досвід). Також у фахівців не вистачає часу та ресурсів (в тому числі технічних), тому перевірки відбуваються формально та неякісно.

Пропозиції 1

Пропозиції:

• створити публічний електронний реєстр звітів про використання коштів виборчих фондів та автоматизувати його;
• передати (залишити) функції контролю та перевірки звітів до
  • НАЗК 
  • територіальних/регіональних представництва ЦВК, у разі їх створення
  • ТВК, забезпечивши їх додатковими ресурсами (насамперед фахівцями з юридичною, фінансовою освітою чи релевантним досвідом)
• залучати представників профільних ГО або окремих спеціалістів із релевантним досвідом (можливо, у формі дорадчого органу при ЦВК чи НАЗК).

Проблема 2

Складність складання протоколів після контролю виборчих фондів в умовах швидкоплинності виборів, особливо місцевих.

Повноваженням складати протоколи про адміністративні правопорушення (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) наділено НАЗК, причому щодо порушення правил фінансування як політичних партій, так і виборчих кампаній. Водночас, згідно з Виборчим кодексом України (далі — ВК України), НАЗК є одним з органів, які здійснюють контроль за виборчими фондами на парламентських та президентських виборах (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах вибірково контролюють політичні фінанси лише територіальні виборчі комісії та банк, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України). Спроможність останніх ефективно контролювати фінанси є низькою, а в НАЗК для цього не вистачає штату і ресурсів, зважаючи на швидкоплинність та масштаби місцевих виборів.

Ба більше, на практиці контроль виборчих фондів переважно зводиться до перевірки звітів, а реальні обсяги фінансування передвиборної агітації, в тому числі незаконного, залишаються поза увагою. Перевірка фактичних видатків є радше винятком — наприклад, її опосередковано робить Національна поліція України, зокрема коли поліцейські виявляють факти розповсюдження друкованої агітації без вихідних даних та перевіряють договори й інформацію про їх замовника. Втім, співробітники Національної поліції України не уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

Пропозиція 2

Закріпити у ст. 255 КУпАП за уповноваженими особами органів Національної поліції України право складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, в частині “порушення порядку надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації” та “порушення встановленого порядку або строків подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду, або подання фінансового звіту, оформленого з порушенням встановлених вимог” (принаймні щодо місцевих виборів).

Проблема 3

Дублювання повноважень щодо контролю виборчих фондів при можливості складання адміністративних протоколів лише НАЗК.

Повноваженням складати протоколи про адміністративні правопорушення (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) наділена НАЗК, причому щодо порушення правил фінансування як політичних партій (яких станом на 1 січня 2023 року в Україні зареєстровано 377), так і виборчих кампаній. Водночас, згідно з Виборчим кодексом України, НАЗК є одним з органів, які здійснюють контроль за виборчими фондами на парламентських та президентських виборах (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах вибірково контролюють політичні фінанси лише територіальні виборчі комісії та банк, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України).

Пропозиція 3

Пропозиції:

• розмежувати функції адміністрування (отримання, опублікування, направлення фінансових звітів, прийняття порядків та роз’яснень щодо фінансування передвиборної агітації) та контролю (включно з можливістю складання адміністративних протоколів);
• закріпити за іншими органами (Національна поліція, ЦВК або ТВК) або передати їм повноваження контролю виборчих фондів з можливістю складання адміністративних протоколів

Проблема 4

Більшість складів правопорушень за ст. 159-1 КК України розслідуються у формі дізнання.

Більшість кримінально караних порушень правил політичного фінансування належать до кримінальних проступків, оскільки санкції за їх вчинення не передбачають позбавлення волі, а штрафи значно менші 3 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів (крім ч. 4 ст. 159-1 КК України, де передбачено такікваліфікуючі обставини: попередня змова групою осіб, організованою групою або вимагання внеску чи фінансової підтримки).

У глибинних інтерв’ю, які ОПОРА проводила в 2021–2022 роках, респонденти звертали увагу, що дізнавачі обмежені в часі, оскільки в їх провадженні перебуває багато справ різних категорій, та можуть не мати необхідного досвіду і знань для досудового розслідування подібних правопорушень. Ба більше, відповідно до ст. 219 КПК України, досудове розслідування у формі дізнання проводять у скорочені строки, що для таких складних та специфічних справ недоцільно.

Крім цього, проведення усіх негласних слідчих (розшукових) дій (контроль за вчиненням злочину або виконання спеціального завдання з розкриття злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації) можливе лише у розслідуванні тяжких або особливо тяжких злочинів — відповідно до глави 21 Кримінального процесуального кодексу України та Інструкції про організацію проведення негласних слідчих (розшукових) дій та використання їх результатів у кримінальному провадженні (від 16.11.2012 №114/1042/516/1199/936/1687/5). 

Пропозиція 4

Пропозиції:

• як було запропоновано вище, відмовитися від умисної форми вини як обов’язкової умови настання кримінальної відповідальності за порушення правил політичного фінансування
• якщо умисна форма вини залишатиметься —посилити санкції за ст. 159-1 ККУ, аби всі склади цього правопорушення належали до злочинів, щодо яких розслідування здійснюється у формі досудового слідства (наприклад, передбачити можливість накладення штрафу в розмірі від 3 до 5 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавлення волі на строк не більше 2 років).