У серії матеріалів “Гроші та політика” ми вже розповідали про поняття політичного фінансування, лобізму та адвокації, чому топпорушення у цій сфері потрібно передати за підслідністю до НАБУ та чому відповідальність за порушення правил політичного фінансування не ефективна. В цьому матеріалі ми сконцентруємося на тих пропозиціях, які, на думку юристів ОПОРИ, можуть зробити адміністративну відповідальність за порушення правил політичного фінансування більш ефективною.

Адміністративна відповідальність за порушення правил політичного фінансування передбачена у ст. 212-15 (стосується фінансових внесків та підтримки) та 212-21 (стосується звітування) Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП). Водночас їх застосування забезпечує низка процесуальних норм КУпАП, якими визначаються особливості, строки та уповноважені особи на складання адміністративних протоколів, строки накладення адміністративного стягнення, підстави звільнення від відповідальності та закриття справи тощо. Такі норми регулюють притягнення до адміністративної відповідальності не лише за порушення правил політичного фінансування, а й інші або навіть усі адміністративні правопорушення.

Тому ми поділили пропозиції на дві групи:

  • перша - щодо положень КУпАП, які стосуються лише або в більшій мірі  притягнення до адміністративної відповідальності за порушення правил політичного фінансування (ст. 212-15 та 212-21);
  • друга -  щодо загальних положень КУпАП, які стосуються не лише порушень правил політичного фінансування, однак впливатимуть на притягнення до адміністративної відповідальності й за них.

Водночас щодо окремих пропозицій можливі альтернативні підходи із загального реформування КУпАП, окремі положення якого можуть бути недостатньо ефективними або навіть архаїчними (враховуючи, що первинна редакція цього нормативного акту приймалася ще за радянського періоду). 

Зміни КУпАП, які стосуються в більшій мірі політичного фінансування

1. Закриття проваджень за ст. 212-21 (в частині подання звітів політичних партій) у зв’язку з відсутністю суб’єкта правопорушення, оскільки ним формально визначена політична партія як юридична особа.

Чинна редакція Закону “Про політичні партії в Україні” (ч. 9 ст. 17 у редакції від 12 червня 2022 року) передбачає, що політичні партії подають звітність щоквартально. Водночас до адміністративної відповідальності за загальним правилом притягають фізичних осіб, оскільки необхідно довести наявність вини у їхніх діяннях.

Оскільки згідно з ч. 9 ст. 17 Закону “Про політичні партії в Україні” політичні партії подають фінансову звітність як юридичні особи, має місце різна судова практика щодо притягнення до відповідальності за порушення порядку подання такої звітності. Окремі суди притягали до ст. 212-21 КУпАП керівників політичних партій або інших осіб, за підписами яких подавали звіти. Проте має місце й практика, коли суди закривали провадження у зв’язку з тим, що суб’єктом відповідальності є юридична особа, або ж тому, що у ст. 212-21 КУпАП не визначено суб’єкта адміністративного правопорушення.

Вирішення ціє проблеми можливе шляхом визначення у Законі “Про політичні партії в Україні” суб’єкта адміністративної відповідальності правопорушення, передбачене ст. 212-21 КУпАП (тобто суб’єктів - фізичних осіб, які зобов’язані подавати Звіт політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру і несе відповідальність за правильність його формування та подання), а саме: 

  • керівник політичної партії;
  • або уповноважена особа, за кваліфікованим електронним підписом якого (якої) було підписано звіт; 
  • якщо звіт не було подано, відповідальність несе керівник політичної партії або уповноважена особа.

Перший альтернативний підхід - запровадження моделі адміністративної відповідальності юридичних осіб, намагання чого вже були, з огляду на зміст ст. 27 КУпАП. Однак це потребує глобального реформування КУпАП та зміни підходів в контексті вини як обов’язкової умови настання адміністративної відповідальності.

Другий альтернативний підхід - визначення суб’єкта відповідальності (керівника політичної партії або уповноважену особа) безпосередньо у ст. 212-21 КУпАП. Водночас, враховуючи бланкетний характер цієї статті, він пов’язуватиме норму КУпАП та Закону “Про політичні партії в Україні” і вимагатиме зміни обох нормативних актів у разі реформування підходів щодо суб’єктів подання звітів.

2. Недостатній 3-денний строк розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 КУпАП.

У ч. 2 ст. 277 КУпАП визначено 3-денний строк розгляду справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 КУпАП, хоча для ст. 212-21 КУпАП він становить 15 днів.

Пропонуємо внести зміни до ч. 2 ст. 277 КУпАП вилучивши спеціальне положення щодо ст. 212-15 КУпАП, що означатиме застосування загальних строків розгляду (15 днів) таких справ про адміністративні правопорушення.

3. Різні підходи щодо визначення місця розгляду справ про правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

Існує різна практика визначення місця розгляду справ про правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, зокрема:

  • фактичне місцезнаходження особи;
  • місцезнаходження банку, через яких здійснено внесок;
  • місце реєстрації фізичної особи;
  • місце реєстрації політичної партії як юридичної особи;
  • фактичне місцезнаходження партії;
  • місцезнаходження Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК).

У ч. 1 ст. 276 КУпАП зазначено лише те, що справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем його вчинення.

У зв’язку з цим пропонуємо визначити у ст. 276 КУпАП положення такого змісту: “Справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 212-15 та 212-21 цього Кодексу, розглядаються за місцем проживання порушника”. Такий підхід вбачаємо виправданим, якщо до адміністративної відповідальності за ст. 212-15 та 212-21 КУпАП притягається фізична особа.

4. Недостатній загальний 24-годинний строк складання протоколу про адміністративне правопорушення з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення.

Хоча у ч. 2 ст. 254 КУпАП передбачено загальний 24-годинний строк складання протоколу про адміністративне правопорушення з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, на практиці момент початку обчислення цього строку не прив’язують до того, коли стає відомо про вчинення правопорушення. Цей підхід обґрунтовується тим, що безпосередньо при отриманні інформації про вчинення правопорушення зазвичай не існує достатніх доказів його вчинення конкретною особою та складання щодо неї адміністративного протоколу.

Проте щоб не зв'язувати уповноважений орган (нині НАЗК) 24-годинним строком, враховуючи економічну та корупційну природу порушень правил політичного фінансування, пропонуємо доповнити ст. 254 КУпАП положенням такого змісту: “Протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 цього Кодексу, складаються не пізніше сімдесяти двох годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення”.

Альтернативний підхід - запровадження такого підходу щодо усіх адміністративних правопорушень, однак це вимагає додаткового обговорення із залученням більш широкого кола заінтересованих сторін (стейкхолдерів).

5. Неможливість складання протоколів “in absentia” (тобто заочних, за відсутності порушника).

Неможливість складання протоколів “in absentia” (тобто заочних, за відсутності порушника) може створювати проблеми для уповноважених органів, які не мають розгалуженої територіальної структури. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, повинна підписати протокол, їй роз’яснюються права і обов’язки, передбачені ст. 256 КУпАП, про що робиться відмітка у протоколі, у разі відмови від підписання - в ньому робиться запис про це, така особа має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу (які додаються до нього), а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання (ч. 2 ст. 254 та ч. 2-4 ст. 256 КУпАП). 

Однак особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, може перебувати будь-де, а НАЗК територіально розташована у м. Києві. Тому для забезпечення невідворотності покарання за адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, пропонуємо:

  • доповнити ст. 254 КУпАП положенням такого змісту: “Протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 212-15 та 212-21 цього Кодексу, складається у двох примірниках, один із яких надсилається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, протягом трьох днів з дня його складання рекомендованим листом з повідомленням на адресу місця реєстрації (проживання) фізичної особи”;
  • доповнити ст. 256 КУпАП положенням такого змісту: “Протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 212-15 та 212-21 цього Кодексу, складається без зазначення пояснення та підпису особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а також без роз’яснення її прав і обов’язків, передбачених статтею 268 цього Кодексу, та без відмітки про це у протоколі”.

Альтернативний підхід - запровадження такого підходу й стосовно інших адміністративних правопорушень, протоколи щодо яких складають уповноважені особи органів, які не мають розгалуженої територіальної структури. Однак це також вимагає додаткового обговорення із залученням більш широкого кола заінтересованих сторін (стейкхолдерів).

6. Складність здійснення контролю виборчих фондів, особливо на місцевих виборах. 

Повноваженням складати протоколи про адміністративні правопорушення (ст. 212-15 та 212-21 КУпАП) наділено НАЗК, причому щодо порушення правил фінансування як політичних партій, так і виборчих кампаній. Водночас, згідно з Виборчим кодексом України (далі - ВК України), НАЗК є одним з органів, які здійснюють контроль за виборчими фондами на парламентських та президентських виборах (ч. 1 ст. 94, ч. 14 ст. 150 ВК України). На місцевих виборах вибірково контролюють політичні фінанси лише територіальні виборчі комісії та банк, в якому відкрито рахунок виборчого фонду (ч. 9 ст. 215 ВК України). Спроможність останніх здійснювати ефективний контроль є низькою, а в НАЗК для цього не вистачає штату і ресурсів, зважаючи на швидкоплинність та масштаби місцевих виборів.

Більше того, на практиці контроль виборчих фондів переважно зводиться до перевірки звітів, а реальні обсяги фінансування передвиборної агітації, в тому числі незаконного, залишаються поза увагою. Перевірка фактичних видатків є радше винятком - наприклад, її опосередковано здійснює Національна поліція України, наприклад, коли поліцейські виявляють факти розповсюдження друкованої агітації без вихідних даних, перевіряють відповідні договори та інформацію про їх замовника. Втім, співробітники Національної поліції України не уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП. Враховуючи значно більшу кількість співробітників та більш розгалужену структуру цього органу, вбачаємо доцільним закріпити у ст. 255 КУпАП також за уповноваженими особами органів Національної поліції України право складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, в частині “порушення порядку надання або отримання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації” та “порушення встановленого порядку або строків подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду, або подання фінансового звіту, оформленого з порушенням встановлених вимог” (принаймні щодо місцевих виборів).

Зміни КУпАП, які стосуються не лише політичного фінансування

1. Різні підходи щодо скерування протоколів та матеріалів справи для доопрацювання.

Практика свідчить, що одні суди скеровують протоколи та матеріали справи про адміністративні правопорушення, в тому числі передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, для доопрацювання, інші - закривають провадження. Другий підхід мотивується тим, серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення у ст. 284 КУпАП таких як постанови про направлення матеріалів для доопрацювання не передбачено.

На нашу думку можливість направлення протоколів та матеріалів справ про адміністративні правопорушення для доопрацювання сприятиме забезпеченню невідворотності покарання, а якщо це відбуватиметься в межах строків накладення адміністративного стягнення, визначених у ст. 38 КУпАП, це не порушуватиме права осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності. Тому пропонуємо визначити у ст. 284 КУпАП серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення такі як постанови про надсилання матеріалів для доопрацювання у межах строків, визначених ст. 38 КУпАП.

2. Різні підходи щодо скерування матеріалів за належною юрисдикцією.

Ті суди, які все ж скеровують матеріали справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, для доопрацювання, у випадку, якщо недоліком є неправильне визначення юрисдикції суду, визначають адресатом НАЗК або ж належний суд.

Визначення органу, уповноваженого розглядати справу про адміністративне правопорушення, та надсилання йому відповідно протоколу є обов’язком НАЗК (виходячи зі змісту ч. 1 ст. 257 КУпАП). Тому разом із закріплення згаданої вище можливості надсилати відповідні матеріали справи для доопрацювання, пропонуємо визначити у ст. 284 КУпАП, що вони надсилаються органу, який склав відповідний протокол про адміністративні правопорушення.

3. Практика закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення через відсутність суспільно небезпечних наслідків, насамперед матеріальної шкоди.

Неодноразовою є практика закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення за малозначністю (ст. 22 КУпАП), при цьому аргументом може бути відсутність матеріальної шкоди. Варто наголосити, що склади правопорушень, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, є формальними - для них необов'язкове настання суспільно небезпечних наслідків (в тому числі матеріальної шкоди), а необхідне лише доведення вини у вчиненні самого протиправного діяння.  Закриття проваджень у справах про адміністративні правопорушення з формальним складом через відсутність матеріальної шкоди є своєрідним “юридичним оксюмороном”, який унеможливлює ефективне притягнення до відповідальності. 

Тому пропонуємо у ст. 22 КУпАП передбачити таке положення: “Відсутність суспільно небезпечних наслідків (зокрема, матеріальної шкоди) не є критерієм малозначності для правопорушень з формальним складом”. Хоча це й так випливає із загальноприйнятих підходів щодо притягнення до юридичної відповідальності, однак закріплення відповідного положення може сприяти забезпеченню невідворотності покарання на практиці.

З виокремленням інституту кримінальних проступків (після набуття чинності Закону України від 22.11.2018 № 2617-VIII) система правопорушень в Україні стала більш широкою та неоднозначною, - досі існують адміністративні правопорушення, які, на перший погляд, є менш небезпечними (хоча адміністративні санкції за деяких схожих складів можуть бути тяжчі за кримінальні, як це, наприклад, у випадку зі штрафами за ст. 212-21 КУпАП та ч. 1 ст. 159 Кримінального кодексу України), а також злочини - більш суспільно небезпечні правопорушення.

В будь-якому разі Кодекс України про адміністративні правопорушення залишається чинним, а його окремі положення видаються малоефективними та, подекуди, архаїчними. Одні з них впливають на ефективність притягнення до адміністративної відповідальності за будь-які правопорушення, інші - в більшій мірі стосуються порушень правил політичного фінансування. 

Для того, щоб забезпечити невідворотність покарання за вчинення правопорушень, передбачених ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, пропонуємо внести наступні зміни до законодавства:

  • визначити суб’єктів - фізичних осіб, які зобов'язані подавати звіт політичної партії (керівник або уповноважена особа), та нестимуть відповідальність за ст. 212-21 КУпАП (зміни до ч. 9 ст. 17 Закону “Про політичні партії в Україні”);
  • поширити загальний 15-денний строк розгляду справ на адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 КУпАП (зміни до ч. 2 ст. 277 КУпАП);
  • передбачити розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, за місцем проживання порушника (зміни до ст. 276 КУпАП);
  • збільшити строк складання протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, до 72 годин з моменту виявлення особи, яка його вчинила (зміни до ст. 254 КУпАП);
  • передбачити можливість складання “in absentia” (тобто заочних, за відсутності порушника) протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП (зміни до ст. 254 та 256 КУпАП);
  • надати уповноваженим особами органів Національної поліції України право складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП, щодо порушень правил фінансування виборчих кампаній, принаймні на місцевих виборах (зміни до ст. 255 КУпАП);
  • визначити серед переліку видів постанов по справі про адміністративне правопорушення такі як постанови про надсилання матеріалів для доопрацювання у межах строків, визначених ст. 38 КУпАП, які надсилаються органу, що склав відповідний протокол про адміністративні правопорушення (зміни до ст. 284 КУпАП);
  • уточнити, що відсутність суспільно небезпечних наслідків (зокрема, матеріальної шкоди) не є критерієм малозначності для правопорушень з формальним складом (зміни до ст. 22 КУпАП).