ОПОРА продовжує серію матеріалів “гроші та політика”, у першому з яких ми розповідали, що таке політичне фінансування. Однак з політичними фінансами тісно пов’язано питання лобізму, яке часто вважають негативним явищем та плутають із адвокацією. Про це свідчать результати соціологічного дослідження «Всеукраїнський омнібус», проведеного дослідницькою компанією «Active Group» у січні 2021 року, зокрема:

  • на питання “Чи знаєте ви про таке явище як лобізм?” 14,3% сказали, що знають, 32,8% респондентів – щось чули, а 48,4% – не знають, що таке лобізм;
  • оцінили таке явище як лобізм негативно 18,8% респондентів, позитивно – 16,3%;
  • адвокацію позитивно оцінили 22,8% респондентів, негативно – 11,9%, втім 41,8% не знали, що це таке.

Тема лобізму не є новою для України, проте з точки зору правового регулювання вона не дійшла свого логічного завершення, а враховуючи триваючу реформу сфери політичного фінансування зберігає свою актуальність.

Що таке лобізм?

У рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec(2017)2 від 22 березня 2017 року наведено таке визначення лобізму та пов'язаних із ним категорій:

  • “лобізм” означає просування конкретних інтересів шляхом структурованої та організованої взаємодії з публічним службовцем, яка спрямована на здійснення впливу для прийняття публічних рішень;
  • “лобіст” означає будь-яку фізичну або юридичну особу, яка займається лобізмом;
  • “прийняття публічних рішень” означає прийняття рішень законодавчою та виконавчою гілками влади на національному, регіональному чи місцевому рівнях;
  • “публічний службовець” означає будь-яку особу, яка здійснює публічні функції, незалежно від того, чи є вона обраною, найманою тощо, у органах законодавчої чи виконавчої гілок влади.

Простіше кажучи лобізм - це легальний вплив особи чи групи осіб (лобістів) на публічних посадовців для прийняття рішень на користь інтересів лобістів або третіх осіб. Формами його здійснення можуть бути комунікація чи поради публічним службовцям, встановлення з ними неформальних контактів, участь у публічних або закритих консультаціях, підготовка звітів щодо здійснення певної політики чи обґрунтування необхідності прийняття певних публічних рішень тощо. Держави намагаються створювати реєстри лобістів та регулювати їхню діяльність для забезпечення прозорості та протидії політичній корупції. Тому сам по собі термін «лобізм» часто означає правомірну діяльність, якщо він здійснюється відповідно до закону.

Бібліотека Конгресу, громадське надбання. Джерело: https://brewminate.com

Лобізм, який протирічить закону, називають тіньовим або корупційним. Так, окремі депутати Європейського парламенту, спільно з Corporate Europe Observatory та LobbyControl, створили платформу “lobbyleaks.eu”, за допомогою якої можна анонімно повідомити про випадки тіньового лобізму в європейських інституціях. Тіньовий лобізм є формою політичної корупції, яка може сприяти утворенню олігархічних груп впливу у парламенті або уряді.

Тіньовий лобізм призводить до використання бюджетних коштів у вузько орієнтованих політичних цілях, в тому числі як елемент політичної реклами кандидатів на виборах. Ще у 2017 році Громадянська мережа ОПОРА готувала дослідження щодо розподілу державних субвенцій на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, про яке можна дізнатися з відеоматеріалу.

Коли виникло поняття лобізму?

Точне історичне походження поняття лобізму залишається загадкою. 

Одна з історій стверджує, що цей термін виник у готелі “Willard” у Вашингтоні, де він нібито використовувався Уліссом Сімпсоном Грантом (18-тим президентом США з 1869 по 1877 роки) для опису осіб, які відвідували готель, щоб отримати доступ до Гранта, вплинути на його політичні рішення або ж для самопіару, коли той сидів у вестибюлі й насолоджувався сигарою та бренді.

 Готель “Willard”. Джерело: https://washington.intercontinental.com

Джессі Шейдлоуер (Jesse Sheidlower), головний редактор Оксфордського словника англійської мови, в одному з інтерв'ю наголосив на виникненні поняття “лобізм” ще задовго до цього - на початку 1830-х років в штаті Огайо, де йдеться про вплив саме на місцеву, а не загальнодержавну політику. В підтвердження цього зазначалося, - переглянувши “The Washington Post” ви не побачите жодного зв’язку між готелем “Willard” і словом “лобіст” за все 19 століття.

Своєю чергою, некомерційна дослідницька група OpenSecrets, яка відстежує грошові потоки в американській політиці, вказує на виникнення поняття “лобізм” ще на початку 1640-х років, коли вестибюлі палат британського парламенту були осередком політичних дискусій. На їхню думку лобісти неофіційно існували в цій країні практично з моменту народження нового американського уряду. У 1792 році ветерани Континентальної армії Вірджинії найняли британського політика Вільяма Галла спеціально для лобіювання новосформованого Конгресу за додаткову оплату.

В будь-якому разі лобізм має давнє походження, яке зароджувалося як інструмент неофіційного впливу на прийняття політичних рішень. З часом держави намагаються врегулювати порядок лобізму для переміщення цього процесу у правове русло.

Якими є міжнародні стандарти та підходи до регулювання лобізму?

У п. 22 Доповіді про роль позаінституційних акторів у демократичній системі (лобізм), прийнятій Венеційською комісією на її 94-му пленарному засіданні (Венеція, 8-9 березня 2013 року) підкреслюється, що Європейська конвенція з прав людини (далі - Європейська конвенція) та прецедентне право Європейського суду з прав людини прямо не стосуються лобізму. Тим не менш існують загальні вимоги, які повинні бути дотримані, в тому числі, при регулюванні та здійсненні лобізму. 

Європейська комісія “За демократію через право” (Венеційська комісія).  Джерело: https://www.venice.coe.int

Найважливішими конституційними стандартами, як зазначає Венеційська комісія, є: 

  • принцип демократії як основна правова цінність Ради Європи;
  • плюралізм як правова основа структури Європейської конвенції;
  • свобода вираження поглядів і асоціацій як основні права.

Міжнародні організації Transparency International, Access Info Europe, Sunlight Foundation and Open Knowledge International в результаті дворічної співпраці із представниками громадянського суспільства розробили веб-сайт та посібник “Міжнародні стандарти регулювання лобізму”, де серед керівних принципів виділяють такі:

  • лобізм є законною діяльність та важливою складовою демократичного процесу
  • існує значний суспільний інтерес у забезпеченні прозорості та доброчесності лобізму, а також у багатоманітності участі та внеску у процес прийняття державних рішень
  • будь-які регуляторні заходи для забезпечення цих цілей повинні бути пропорційними, відповідати меті та не перешкоджати реалізації прав особи на зібрання, свободу слова та звернення до влади.

Щодо зарубіжного досвіду у п. 20-24 пояснювального меморандуму до рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec(2017)2 від 22 березня 2017 року виокремлюють дві моделі регулювання лобістської діяльності - “законодавчу” та “саморегулювання”. 

“Законодавча” модель полягає у встановленні державою на рівні нормативного регулювання правил, які є обов’язковими для лобістів і, у деяких випадках, публічних службовців, які з ними контактують. Ця модель передбачає наявність санкцій за порушення законодавства, в тому числі адміністративних чи кримінальних, які можуть варіюватися від попереджень до штрафів і, у деяких випадках, ув’язнення.

Модель “саморегулювання” дозволяє лобістам регулювати свою діяльність самостійно та передбачати відповідні санкції. Кодекси поведінки, прийняті асоціаціями професійних лобістів, є типовою рисою політичних систем, які не обрали “законодавчу” модель. Санкції в моделі “саморегулювання”, як правило, будуть більш м’якими, зокрема у формі обмежень лобістської діяльності або призупинення членства в професійній асоціації.

На практиці країни певною мірою поєднують обидві моделі регулювання лобістської діяльності, наприклад:

  • У Сполученому Королівстві присутні обидві моделі. Крім законодавчого регулювання існують три асоціації саморегулювання, до яких входять консультанти, торгові асоціації, групи по зв’язкам із громадськістю та окремі лобісти.
  • У Німеччині, з одного боку, діє модель законодавчого регулювання лобістської діяльності, спрямована на федеральний парламент. З іншого боку, - професійні асоціації запровадили на національному рівні добровільні кодекси поведінки для лобістів.
  • В Австрії, щоб заохотити лобістів дотримуватись етичних цінностей, законодавчо визначено основні стандарти, які лобісти зобов’язані включити у свій кодекс поведінки.
  • У Литві законодавчі норми регулюють всі правила лобіювання, включаючи необхідність прийняття і зміст кодексів поведінки.

Чи були спроби врегулювати лобізм в Україні?

Спроби законодавчо врегулювати лобістську діяльність в Україні тривають уже давно. Ще у 1999 році було зареєстровано два законопроєкти № 3188 (про лобіювання в Україні) та № 3188-1 (про правовий статус груп об'єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України), пізніше у 2005 - № 8429 (про діяльність лобістів у Верховній Раді України), у 2010 - № 7269 (про регулювання лобістської діяльності в Україні), у 2016 - № 5144 (про лобізм) та № 5144-1 (про лобіювання).

А у 2020 році зареєстрували законопроєкт № 3059 (про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні), щодо якого було внесено ще 3 альтернативних законопроєкти:

  • № 3059-1 (про лобізм);
  • № 3059-2 (про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання);
  • № 3059-3 (про лобістську діяльність).

Незважаючи на таку значну кількість законодавчих ініціатив, жодна із них не була остаточно прийнята.

В той же час, щоб регулювання лобізму не виявилося марним, міжнародні неурядові організації наголошують на необхідності його узгодження з більш широкою нормативною базою. Зокрема, це стосується законів і правил поведінки щодо:

  • зловживання впливом, хабарництва та іншої корупційної поведінки;
  • політичного фінансування (обмежень та звітності) та фінансування кандидатів або партій на виборах;
  • державних закупівель та державних пільг (належної процедури та механізму нагляду);
  • законодавства про медіа (щодо їх незалежності і фінансування);
  • трудового права (колективних переговорів);
  • захисту викривачів;
  • законодавчої процедури (в т.ч. термінового прийняття актів);
  • судового та адміністративного розгляду справ;
  • права на свободу слова, зібрань і звернень.

Якщо говорити про дотичне до лобістської діяльності регулювання, то в Україні, в тому числі останніми роками, приймалися відповідні закони.

Так, у Законі “Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)” від 23.09.2021 № 1780-IX передбачено, що особа, визнана олігархом, не має права здійснювати внески на підтримку політичних партій та до виборчих фондів, бути покупцем (бенефіціаром покупця) у процесі приватизації об’єктів великої приватизації, фінансувати будь-яку політичну агітацію або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами. Що важливо у разі контакту публічного службовця з олігархом, такий публічний службовець зобов’язаний подати спеціальну декларацію про контакти, яка повинна містити дані про зміст спілкування, обставини зустрічі тощо.

Суттєві зрушення в питанні політичного фінансування відбулися з прийняттям Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції” від 08.10.2015 № 731-VIII. Більш детально про цю сферу ми писали у матеріалі “Гроші та політика: що таке політичне фінансування та якою є відповідальність за порушення його правил”.

Також дотичними до сфери лобістської діяльності є окремі положення Законів “Про медіа” від 13.12.2022 № 2849-IX (щодо власників медіа), “Про запобігання корупції” від 14.10.2014 № 1700-VII (щодо викривачів, протидії корупції загалом), “Про публічні закупівлі” від 25.12.2015 № 922-VIII (щодо забезпечення прозорості публічних закупівель) та інших.

Однак без профільного законодавчого врегулювання процедура лобізму залишатиметься нелегальною (тіньовою), а нормативно можна буде лише обмежувати її здійснення.

В чому відмінність між лобізмом та адвокацією?

Як свідчать наведені вище результати соціологічного дослідження ще більш складним є розуміння поняття “адвокація” (“advocacy”).

Ключовими відмінностями адвокації від лобізму є:

  • суб’єктами здійснення адвокації виступають інститути громадянського суспільства (громадські об'єднання, міжнародні неурядові організації, їх представники), на відміну від лобізму, який зазвичай здійснюється фінансово-промисловими та політичними групами або їх представниками;
  • метою здійснення адвокації є досягнення суспільного інтересу, а сама діяльність є неприбутковою, в той час як лобізм може здійснюватися у формі підприємницької діяльності (з метою отримання прибутку) та спрямовуватися на досягнення політичних інтересів (здобуття влади).

Тобто адвокація здійснюється не для отримання приватної вигоди чи здобуття влади, а для прийняття суспільно корисних рішень та змін. Формами адвокації можуть бути консультації, участь у громадських обговореннях, аналітична робота, проведення досліджень, підготовка звітів, проєктів нормативних актів та рішень, спостереження за виборами, громадський нагляд за діяльністю органів влади, подача звернень або петицій до них та інші.

Про відмінності між лобізмом та адвокацією розповідали під час тренінгу "Публічний менеджмент" для громадських активістів в рамках проекту "Підтримка реформи децентралізації в Україні", що реалізовувався Громадянською мережею ОПОРА спільно із Комунальною установою “Інститут міста”, за фінансової підтримки Посольства Великої Британії в Україні.

Як приклад, діяльність Громадянської мережі ОПОРА спрямована на адвокацію у сфері виборів, парламентаризму, освіти, управління спільною власністю, енергоефективності, місцевого самоврядування, а також всеосяжне впровадження принципу відкритих даних. Ми прагнемо сталого розвитку суспільства, незворотних змін, які можуть бути забезпечені через якісні інституційні реформи, позитивні соціальні та культурні зрушення.

Разом із реформою правил політичного фінансування та відповідальності за їх порушення однією з форм протидії політичній корупції може бути врегулювання процедури лобізму. Вона дозволить стейкхолдерам законно і транспарентно просувати власні інтереси, які не завдаватимуть шкоди суспільству і державі. Це також сприятиме вдосконаленню механізмів контролю за тіньовим лобізмом та юридичної відповідальності. Однак лобізм варто відрізняти від адвокації, яка здійснюється громадськими об'єднаннями та міжнародними неурядовими організаціями не з метою отримання прибутку або досягнення інших вузько орієнтованих приватних цілей, а для прийняття виключно суспільно корисних рішень та змін.