За майже 30 років незалежності в Україні відбулося лише 2 всеукраїнські (хоча спроб оголосити було більше) та низка місцевих референдумів. Наразі в Україні триває формування нового законодавства про народовладдя, а на початку 2021 року Верховна Рада вже прийняла закон про всеукраїнський референдум. Тому звернемося до історії, щоб подивитися на наш власний досвід.

Всеукраїнські референдуми

1991 рік

1 грудня 1991 року розпочалася історія проведення референдумів в Україні. Цього дня відбувся загальнонаціональний референдум на території колишньої УРСР щодо проголошення незалежності України. Рішення про проведення цього референдуму містила Постанова Верховної Ради УРСР «Про проголошення незалежності України» від 24 серпня 1991 року (№ 1427-ХІІ). Парламентарі розпочали підготовку до референдуму в жовтні, визначивши порядок проведення і текст бюлетеня (Постанови «Про проведення всеукраїнського референдуму в питанні про проголошення незалежності України» та «Про форму бюлетеня для голосування на всеукраїнському референдумі» від 11 жовтня 1991 року). Тоді ж було прийняте звернення депутатів, де вони декларували, що довіряють мудрості й політичній зрілості народу України, та свідомо йдуть на всеукраїнський референдум: «Ми закликаємо Вас підтримати Акт проголошення незалежності України». Підрахунок поданих голосів та встановлення результатів голосування здійснювали Центральна виборча комісія з виборів народних депутатів України; Комісія Кримської АРСР з виборів народних депутатів Кримської АРСР; обласні, районні, міські, районні в містах комісії з виборів депутатів місцевих рад народних депутатів.

Приклади агітаційних листівок:

У підбірці використані фото з відкритих джерел: ЦДАВО, Історична правда, Голос України, intvua.com

Бюлетень референдуму містив текст Акта проголошення незалежності України та запитання: «Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?» І два варіанти відповіді: «Так, підтверджую» або «Ні, не підтверджую».

Джерело: Історична правда

Перший всеукраїнський референдум відбувся одночасно з першими виборами Президента України. Тому організовували голосування дільничні виборчі комісії з виборів Президента.  У голосуванні  взяли участь 31 891 742 особи – 84,18% тих, хто мав право брати участь у референдумі та виборах Президента (37,8 млн громадян).

Як голосували українці (фото):

У підбірці використані фото з відкритих джерел: ЦДКФФА України ім. Г.С. Пшеничного, Радіо Свобода

За підтримку Акта проголошення незалежності України проголосувала 28 804 071 особа або 90,32% тих, хто брав участь у голосуванні. Акт проголошення незалежності України було підтримано в усіх без винятку 27 адміністративних регіонах України: 24 області, 1 автономна республіка та 2 міста зі спеціальним статусом. Наприклад, у Донецькій області всього проголосувало 2 мільйони 957 тисяч 372 особи або 76,73% тих мешканців нашого регіону, які отримали право голосу. Із них підтримало незалежність української держави 2 мільйони 481 тисяча 157 осіб, тобто 83,9%. Проти висловилося 372 тисячі 157 осіб або 12,58%. 3,52% бюлетенів було визнано недійсними.

Результати Всеукраїнського референдуму (документи):

Джерело: ЦДАВО

Оскільки Центральна виборча комісія як постійно діючий орган утворена лише 1997 року, а також вона не стала правонаступницею Центральної виборчої комісії з виборів народних депутатів України, то ЦВК не має інформації про результати підрахунку голосів на референдумі 1991 року. А всі відповідні документи зберігаються в Центральному державному архіві вищих органів влади та управління України (ЦДАВО).

Референдум 1991 року мав імперативний характер, його рішення були загальнообов'язковими та не потребували затвердження.

Джерело: ЦДАВО

Після 1 грудня Україну почали визнавати інші країни світу. Наприклад, 2 грудня – Канада і Польща, 3 грудня – Угорщина. Протягом місяця Україна була визнана понад 40 державами світу. Таким чином, підсумки Всеукраїнського референдуму створили правову основу для перетворення задекларованої державної незалежності на фактичну.

1993 рік

Наступною спробою проведення всеукраїнського референдуму стала ініціатива народних депутатів у 1993 році. Вважається, що це рішення парламентарі прийняли під тиском шахтарських страйків. 17 червня 1993 року більше 90% народних обранців («за» – 90,32%, «проти» – 7,58%) підтримали Постанову Верховної Ради України «Про проведення всеукраїнського референдуму щодо довір’я (недовір’я) Президенту, Верховній Раді України». Передбачалося провести референдум 26 вересня 1993 року. Якщо б на голосуванні у вересні більшість виборців висловила недовіру, то парламент призначив би проведення президентських чи парламентських виборів.

Джерело: Голос України

Проте за два дні до референдуму, тобто 24 вересня, Верховна Рада прийняла Закон України «Про дострокові вибори Верховної Ради України і Президента України». Це рішення скасовувало референдум, одночасно призначаючи дострокові вибори народних депутатів (на березень 1994 року) та Президента України (на липень 1994 року).

Засідання Верховної Ради 24 вересня 1993 року. У центрі: Ярослав Кендзьор, Ігор Юхновський, Леонід Танюк​. Джерело: Голос України

1996 рік

Через два роки, а саме у 1996 році, у розпал конституційної кризи, Президент України Леонід Кучма видав Указ «Про проведення всеукраїнського референдуму з питання прийняття нової Конституції України» від 26 червня 1996 року № 467, яким передбачалося прийняття проєкту Конституції України. Текст Конституції, яка виносилася на всеукраїнський референдум, не додавався, а до бюлетеня передбачалося включити лише одне запитання: «Чи затверджуєте Ви текст нової Конституції України?». Та можливі відповіді на нього: «Так, затверджую», «Ні, не затверджую».

Серед іншого, цим проєктом Конституції передбачалося формування двопалатного парламенту – Національних Зборів України, які складаються з Палати депутатів і Сенату. Проте вже через два дні народні депутати в сесійній залі проголосували за нову Конституцію України. Тож цей Указ про проведення референдуму було скасовано.

2000 рік

Другим і станом на лютий 2021 року останнім всеукраїнським референдумом є референдум 16 квітня 2000 року за народною ініціативою, який проголосив Президент України Леонід Кучма.

Ініціативна група з проведення цього референдуму була створена 7 грудня 1999 року на зборах громадян Житомира. Спочатку Центральна виборча комісія відмовила в реєстрації цій ініціативній групі, мотивуючи тим, що деякі норми Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не відповідають положенням Конституції України.

Але вже 21 грудня Печерський районний суд міста Києва своїм рішенням визнав Постанову ЦВК неправомірною і зобов’язав комісію зареєструвати житомирську ініціативну групу. Рішення суду ЦВК виконала 23 грудня 1999 року.

Згідно з указом Президента Леоніда Кучми «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» на референдум було винесено чотири питання.

  1. «Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: “Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України”, яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами: “та в інших випадках, передбачених Конституцією України”?»
  2. «Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України: “Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані”?»
  3. «Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів “чотириста п'ятдесят” на слово “триста”, а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?»
  4. «Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?»

Джерело: НМІУ

Спочатку на цей референдум виносилося ще два питання:

5. «Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: “а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України”?»

6. «Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?»

Однак Конституційний Суд України (КСУ) за конституційними поданням 103 і 108 народних депутатів України визнав ці питання такими, що не відповідають Конституції України, оскільки «чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, у тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень»; а «викладене в пункті 6 питання ("Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?") виноситься на всеукраїнський референдум без з’ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України і, отже, ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина».

Свою оцінку процедурі проведення референдуму та відповідності питань, які виносяться на голосування, Конституції України та міжнародним демократичним стандартам також висловила Парламентська асамблея Ради Європи (Рекомендації від 4 квітня 2000 року) та Європейська комісія (висновок Венеціанської комісії «За демократію через право» від 31 березня 2000 року).

У голосуванні на референдумі взяло участь майже 30 млн українців, більшість з яких дала ствердну відповідь на всі чотири питання, поставлені у бюлетені.

Після отримання позитивного висновку Конституційного Суду України щодо відповідності проєкту Закону України «Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України) Верховна Рада України попередньо схвалила («за» – 251 голос) внесений Президентом України проєкт закону. Але на черговій сесії профільним Комітетом було внесено доопрацьований проєкт Закону, за який в кінцевому результаті проголосувало лише 163 народні депутати. Таким чином, Верховна Рада не імплементувала результати Всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року щодо реформи інститутів влади.

Спроби провести всеукраїнський референдум за народною ініціативою 

Відповідно до відповіді Центральної виборчої комісії на лист Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування від 30 квітня 2020 року, з 1998 по 2014 рік в Україні відбулося 27 спроб ініціювати проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з різних питань. Але вони так і не відбулися.

Місцеві референдуми

За даними Лабораторії законодавчих ініціатив, в Україні з 1991 по 2012 рік зафіксовано 178 ініціатив щодо проведення місцевих референдумів. Найбільшу кількість місцевих референдумів, а саме 28 ініціатив, було проведено у 2004 році. Більшість референдумів стосувалася адміністративно-територіальних питань (32%), назв населених пунктів (26%) та організаційних питань (20%).

Найперший місцевий референдум відбувся в Одесі (ще у складі Радянського Союзу) 16 грудня 1990 року. На розгляд мешканцям було винесено два питання: «Про закриття екологічно небезпечного виробництва Припортового заводу» та «Про утворення в Одесі вільної економічної зони». У голосуванні на референдумі взяли участь більше 450 тисяч (майже 60%) виборців Одеси, з яких за закриття Припортового заводу проголосувало 83,4%, а за утворення вільної економічної зони — 93,8%.

У більшості випадків українці демонстрували високий рівень солідарності та високу явку на місцевих референдумах. 92% рішень, винесених на голосування, було схвалено, тоді як лише 8% — відхилено.

Законодавство

Конституційне право громадян на волевиявлення через референдуми і принципові моменти його реалізації закріплені у статтях 38, 69, 70, 72, 73, 74, 92, 106, 138, 143, 155, 156 Конституції України.

3 липня 1991 року, ще до проголошення 24 серпня 1991 року Акта незалежності України, було ухвалено Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (№ 1286-XII). Саме цим законом регулювалося проведення референдумів по 2012 рік. У листопаді 2012 року з порушенням процедури був прийнятий Закон України про референдум (№ 5475-VI), який отримав негативну оцінку національних експертів та Венеційської комісії. Тому Конституційний Суд України за поданням групи народних депутатів України і з урахуванням рекомендацій Венеціанської комісії визнав цей Закон неконституційним (рішення від 26.04.2018 № 4-р/2018).

З того самого часу в парламенті було зареєстровано цілу низку законопроєктів, які стосувалися тематики референдумів. І лише 26 січня 2021 року Верховна Рада України прийняла у другому читанні та в цілому «Проект Закону про народовладдя через всеукраїнський референдум» (№ 3612). Однак питання місцевих референдумів ще залишається неврегульованим на законодавчому рівні.

***

Інститут референдуму має свою історію. Вважається, що його практикували у державно-політичному житті Стародавнього Риму. Однак офіційна дата проведення першого референдуму – 1439 pік. Він відбувся у Швейцарії в кантоні Берн. З історичних причин в Україні тривалий час не існувало реальних інститутів представницької та безпосередньої демократії, хоча деякі дослідники ще народне віче у Київській Русі (кін. Х – поч. ХІ ст.) називають прототипом референдуму. За радянської доби лише стаття 5 Конституції СРСР 1977 року розмежувала поняття «всенародне обговорення» і «всенародне голосування» (референдум СРСР). Надалі поняття інституту референдуму було унормоване у Законі «Про всенародне голосування (референдум СРСР)» від 27 грудня 1990 року: «народ здійснює державну владу як через Ради народних депутатів, так і безпосередньо, в тому числі й через референдум» (стаття 1). Однак тоді не було розроблено ефективних правових механізмів організації проведення референдумів.

 

 

Підготувала Яна Золотарьова