З початку повномасштабного російського вторгнення в Україні було запроваджено режим воєнного стану. Усі розпочаті на той момент виборчі процеси були припинені, адже під час воєнного стану заборонено проведення будь-яких виборів. Проте, готуючись до перших повоєнних виборів, змінювати виборче законодавство можна. Тож юристи Громадянської мережі ОПОРА підготували огляд потенційного плану дій щодо зміни в законодавчій базі щодо питань, які необхідно буде врегулювати в контексті проведення перших виборів після завершення воєнного стану.

  1. Вплив воєнного стану на вибори

24 лютого 2022 року Верховна Рада України затвердила Указ Президента України № 64, яким в Україні було введено воєнний стан. Останній раз воєнний стан було продовжено Указом Президента України від 6 лютого 2023 року №58/2023, яким визначено, що строк дії воєнного стану в Україні продовжується з 05 години 30 хвилин 19 лютого 2023 року на 90 діб.

Для дослідження впливу воєнного стану на вибори варто проаналізувати положення Конституції України, Закону України “Про правовий режим воєнного стану” та виборче законодавство.

Відповідно до ст. 64 Конституції України в умовах воєнного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Варто зауважити, що з точки зору Основного Закону України виборчі права можуть бути обмежені в реалізації в умовах воєнного стану.

На сьогодні відповідно до ст. 21 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану» в умовах воєнного стану проведення виборів заборонено. 

Однак ні Конституція, ні законодавство про воєнний стан не визначають порядку застосування цих обмежень у випадках незавершених виборчих процесів на момент запровадження воєнного стану. Такий порядок визначений у Виборчому кодексі, а саме в абз. 3-6 ч. 1 ст. 20, в яких передбачено:

  • у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану виборчий процес загальнодержавних виборів, що відбуваються на цих територіях або їх частині, припиняється з дня набрання чинності відповідним указом Президента України.
  • після набрання чинності відповідним указом Президента України Центральна виборча комісія ухвалює рішення щодо припинення виборчого процесу на всій території України або в окремих її місцевостях, яким визначає порядок завершення виборчих процедур, які були розпочаті в межах відповідного виборчого процесу.
  • після припинення чи скасування дії режиму воєнного або надзвичайного стану перебіг відповідного виборчого процесу, припиненого у зв’язку з цим, розпочинається спочатку.
  • рішення щодо призначення виборів, виборчий процес яких був припинений або не розпочався у зв’язку з введенням воєнного або надзвичайного стану, ухвалюється відповідним суб’єктом їх призначення не пізніше місяця з дня припинення або скасування воєнного або надзвичайного стану, а у разі якщо для проведення виборів законом не вимагається окремого рішення про їх призначення, про початок відповідного виборчого процесу оголошує Центральна виборча комісія не пізніше місяця з дня припинення або скасування воєнного або надзвичайного стану.

Окремо слід звернути увагу, що такий порядок припинення виборчого процесу в разі запровадження воєнного чи надзвичайного стану відсутній у Законі України «Про вибори народних депутатів України», який застосовується відповідно до п. 2  ч. 2 Розділу XLІІ Прикінцевих та перехідних положень Виборчого кодексу, а отже безпосередньо не поширюється на проміжні вибори народних депутатів, які відбуваються за попереднім виборчим законом.  Оскільки цей Закон аналогічних Виборчому кодексу не містить, з одного боку, наявна законодавча прогалина. 

У зв'язку з цим, ЦВК прийняла постанову від 24 лютого 2022 року № 59 “Про деякі питання організації підготовки та проведення проміжних виборів народного депутата України 27 березня 2022 року в одномандатному виборчому окрузі № 206, позачергових, проміжних та повторних місцевих виборів у зв’язку з введенням в Україні воєнного стану”, якою застосувала заходи із припинення виборчого процесу в одномандатному виборчому окрузі № 206 (Чернігівська область).

Варто звернути увагу на відмінні підходи у законодавстві щодо воєнного та надзвичайного стану. Якщо під час останнього також забороняється змінювати виборче законодавство, то в умовах воєнного стану така заборона відсутня.

Таким чином, щодо впливу воєнного стану на вибори можемо узагальнити наступне:

  1. Заборонено проведення будь-яких виборів.
  2. Усі розпочаті до запровадження режиму воєнного стану виборчі процеси припинені.
  3. Не заборонено змінювати виборче законодавство.

  1. Огляд потенційної стратегії/плану дій, включаючи зміни в законодавчій базі та/або практиці, спрямовані на вирішення викликів, пов’язаних з виборами після завершення воєнного стану:

  • Поточні законодавчі зміни, пов’язані з виборами

Після прийняття Виборчого кодексу України у 2019 році, системні зміни вносилися лише у 2020 році, напередодні місцевих виборів, та були спрямовані на посилення ефективності забезпечення невідворотності покарання за виборчі правопорушення. Утім після проведення місцевих виборів було виявлено низку недоліків виборчого законодавства. У зв'язку з цим, у 2021 році Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування була створена Робоча група щодо напрацювання комплексних змін у виборче законодавство за участі експертів ОПОРИ. В рамках робочої групи за було утворено декілька міні-груп, які працювали за такими тематичними напрямками:

  • Зміни у регулюванні передвиборної агітації та інформаційного забезпечення. Напрацювання цієї групи спочатку були включені до законопроекту “Про медіа” (2693-д), однак пізніше виключені з нього. Разом з цим, на основі цього було зареєстровано новий законопроєкт про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації № 8310 від 27.12.2022, який 17 березня 2023 року профільним комітетом був рекомендований до прийняття парламентом у першому читанні.
  • Удосконалення правового регулювання реєстрації кандидатів. Підгрупою були розроблені пропозиції щодо посилення ефективності забезпечення вимог гендерно збалансованого представництва на наступних після висування кандидатів етапах виборчого процесу. 
  • Професіоналізація членів виборчих комісій. Експертами цієї підгрупи розроблено зміни до порядку утворення та припинення повноважень їх членів.
  • Правове регулювання фінансування виборчих кампаній та порядку подання фінансової звітності. В рамках цього напрямку напрацьовано зміни щодо запровадження подання звітності онлайн до Єдиного державного реєстру звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів, розмежування повноважень ЦВК та НАЗК та передача функції перевірки фінансової звітності до НАЗК. Пропозиції передбачають норми, щодо відкритості  відомостей про про рух коштів на поточному рахунку виборчого фонду, що гарантує публічність  інформації про фінансування з виборчого фонду  протягом виборчої кампанії.
  • Забезпечення виборчих прав на окремих територіях. Було підготовлено проект Закону «Про вдосконалення процедури встановлення неможливості проведення загальнодержавних та місцевих виборів, всеукраїнського та місцевого референдумів на окремих територіях та виборчих дільницях” (законопроєкт про вибори у 18 громадах), після висновку Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, в діалозі з парламентом розпочато роботу з розробки нової редакції проекту із врахуванням зауважень спрямованих на посилення вимоги інклюзивності та демократичності.

Утім через повномасштабну збройну агресію Росії проти України зазначені напрацювання Робочої групи поки що не були прийняті. А серед останніх несистемних змін, які були внесені у 2022 році, можемо зазначити появу додаткового обмеження бути членами виборчої комісії, офіційними спостерігачами, представниками кандидатів на будь-яких виборах, а також кандидатами на місцевих виборах, для осіб, які вчинили кримінальне правопорушення проти основ національної безпеки України, передбаченого статтею 111-1 Кримінального кодексу України (“Колабораційна діяльність”), та мають незняту чи непогашену судимість.

  • Потенційні майбутні зміни в законодавчій базі та практиці

З офіційних законодавчих пропозицій, пов’язаних з питаннями організації й проведення виборів, наразі можна виділити:

Законодавчі ініціативи ЦВК стосуються, насамперед, особливостей організації перших післявоєнних виборів. Зокрема, ЦВК надає пропозиції щодо: організації і проведення голосування, крім виборчих дільниць передбачених Виборчим кодексом України, також на додаткових виборчих дільницях (на території України) та додаткових закордонних виборчих дільницях, утворених на тимчасовій основі; утворення додаткових виборчих дільниці утворювати у разі необхідності на території України у місцях компактного поселення внутрішньо переміщених осіб, містечках зі збірних модулів, гуртожитках, оздоровчих таборах, будинках відпочинку, санаторіях, пансіонатах, готелях тощо за рішенням ЦВК; заборони діяльності політичних партій та, пов’язаних з цим, обмежень виборчих прав; припинення повноважень членів виборчих комісій та їх заміщення; недопущення здійснення спостереження за виборами особами, дії яких можуть загрожувати основам національної безпеки; документальних підтверджень особи та громадянства виборців; приміщень для організації голосування та роботи дільничних виборчих комісій; фінансування місцевих виборів; дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів; посилення гарантій захисту та безпеки персональних даних виборців; поширення механізму визначення виборчої адреси виборця за його фактичним місцем проживання, відмінним від задекларованого або зареєстрованого; виборчого цензу осілості.

Таким чином, законодавство у сфері агітації слід модернізувати, аби забезпечити рівні права та можливості учасників виборчого процесу, ефективно протидіяти зловживанням під час виборів та швидко реагувати на виклики інформаційного суспільства.

Наведені ініціативи мають реальні перспективи бути прийняті, однак є і ризики. Зокрема, пропозиції ЦВК поки що не були зареєстровані як законопроєкт, адже вона безпосередньо не є суб'єктом законодавчої ініціативи. З огляду на це, законопроєкт з урахуванням напрацювань ЦВК мають бути внесені одним із таких суб'єктів: Президент, народні депутати або уряд. Що ж до законопроєкту № 8310, незважаючи на рекомендацію Комітету до прийняття у першому читанні за основу та підтримку з боку експертного середовища, він так і не був до цього часу прийнятий у першому читанні.  

Крім того, деякі положення запропоновані як ЦВК, так і в законопроєкті № 8310, потребують додаткового обговорення та узгодження з більш широким колом стейкхолдерів, в тому числі представниками громадянського суспільства та профільними міжнародними організаціями. 

  • Ключові питання виборчого законодавства, які необхідно вирішити в середньостроковій перспективі

В умовах часової невизначеності тривалості збройної агресії Росії проти України варто в середньостроковій перспективі варто виділити ключові питання виборчого законодавства, які необхідно вирішити для організації та проведення:

  • перших післявоєнних виборів:
    • вибір оптимальної перехідної виборчої системи;
    • забезпечення виборчих прав для вимушено переміщених осіб як всередині країни, так і за кордоном (оцінка альтернативних способів голосування та інших шляхів забезпечення виборчих прав (наприклад, утворення додаткових виборчих дільниць), можливості обмеження в реалізації виборчих прав колаборантів);
    • визначення законодавчих механізмів оцінки можливості проведення виборів на деокупованих та тих територіях, які зазнали значних руйнувань, а також алгоритмів дій у разі виникнення загрози для безпеки людей під час виборчого процесу, насамперед в день голосування;
    • встановлення обгрунтованої тривалості перехідного періоду для призначення таких виборів з метою належної організації відповідного виборчого процесу;
    • питання, пов'язані із захистом виборчих прав, спостереженням, агітацією та інформаційним забезпеченням виборів за кордоном;
  • наступних після перших післявоєнних виборів:
    • збереження пропорційної виборчої системи на парламентських виборах з поступовим удосконаленням її елементів у напрямку відкритості виборчих списків (наприклад, шляхом прибирання або зменшення порогу для зміни черговості кандидатів у регіональному списку, пошук шляхів поширення відкритих списків на закордонний виборчий округ);
    • вдосконалення механізмів контролю за фінансуванням виборчих кампаній та відповідальності за порушення відповідних правил;
    • вдосконалення механізмів притягнення до юридичної відповідальності за виборчі правопорушення та вирішення виборчих спорів в умовах швидкоплинного виборчого процесу.

Цю публікацію підготовлено у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є винятковою відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.