Юридичний аналіз ОПОРИ щодо проблем законодавчого регулювання виборчих фінансів, судова практика та рекомендації

Нормативно-правова база та процес реформування законодавства

Питання політичного фінансування, зокрема й в частині виборів, регулюється Виборчим кодексом України, Законом України “Про політичні партії в Україні” та Законом України “Про запобігання корупції” та підзаконними актами ЦВК, НАЗК, НБУ. Крім того, Кодексом України про адміністративні правопорушення та Кримінальним кодексом України встановлена адміністративна та кримінальна відповідальність за деякі правопорушення у цій сфері.

У грудні 2019 року було прийнято Виборчий кодекс та внесено зміни до Закону “Про політичні партії в Україні”. Останні були направлені на вдосконалення законодавства у сфері політичних фінансів, зокрема були створені правові передумови для переходу партій на електронну фінансову звітність, усунені проблемні обмеження в частині джерел і способів приватного фінансування партій, збільшено загальний обсяг щорічного державного фінансування діяльності партій, конкретизовано вимоги до змісту партійної фінансової звітності та ін.

Напередодні цьому в жовтні 2019 року Верховна Рада визначила, що право на державне фінансування мають лише ті партії, які досягли п'ятивідсоткового бар'єру на виборах, замість двох відсотків як було раніше. Наразі право на таке фінансування мають лише 5 партій. Таким чином, при розподілі бюджетних коштів на фінансування партій за існуючими правилами не враховується думка майже двадцяти двох відсотків виборців, що взяли участь у голосуванні в 2019 році, натомість якби зберігся попередній рівень підтримки партій, необхідний для державного фінансування, неврахованими були б лише 4,04% голосів”.

Крім того, новоприйнятим Виборчим кодексом у порівнянні із Законом “Про місцеві вибори” було запроваджено більш ефективні вимоги гендерного представництва, недотримання яких є підставою для відмови у реєстрації виборчого списку. Наприклад, на парламентських виборах гендерна квота встановлена на рівні п’ятірок кандидатів, 2 з яких мають бути іншої статі. Таким чином, це сприятиме виконанню норми щодо кількості представників однієї статі серед обраних від відповідних політичних партій народних депутатів України, які набули своїх повноважень, на рівні не більше двох третин від загальної кількості народних депутатів України, обраних від цієї політичної партії, для отримання з державного бюджету коштів у розмірі 10 відсотків щорічного обсягу державного фінансування на фінансування статутної діяльності політичних партій.

Разом з цим прийняття Виборчого кодексу та внесення змін до законодавства про політичні партії, повною мірою не вирішили низку проблем виборчої і суміжних реформ. Зокрема, залишалася необхідність продовження вдосконалення системи адміністративних та кримінальних санкцій за порушення правил політичного фінансування, посилення прозорості фінансування передвиборної агітації та зменшення залежності партій і кандидатів від тіньового фінансування тощо.

Задля вирішення, в тому числі й зазначених проблем, у квітні 2020 року Громадянською мережею ОПОРА спільно з Міжнародною фундацією виборчих систем було розроблено та презентовано Дорожню карту реформ у сфері виборів, референдумів та політичного фінансування на 2020 рік, яка складалась з ключових рекомендацій Верховній Раді, Кабінету Міністрів України, Верховному Суду, Національній поліції України, Центральній виборчій комісії щодо вдосконалення чинного законодавства та практики його застосування. Зокрема, за напрямком посилення прозорості та підзвітності виборчих та партійних фінансів пропонувалося:

• передбачити оприлюднення в режимі реального часу інформації про рух коштів на рахунках виборчих фондів і забезпечити її оприлюднення на практиці;
• узгодити положення Виборчого кодексу в частині джерел фінансування передвиборної агітації та звітності про надходження і витрачання коштів виборчих фондів з положеннями Закону України “Про політичні партії в Україні”;
• з метою запобігання надмірному фінансуванню виборчих кампаній передбачити механізми скорочення витрат на здійснення передвиборної агітації;
• передбачити достатні строки для запровадження електронної звітності  про надходження і використання коштів виборчих фондів, а також оприлюднення такої звітності (після введення відповідної електронної системи звітності в промислову експлуатацію);
• чітко визначити повноваження НАЗК та органів, які здійснюють адміністрування виборів, у сфері здійснення контролю за фінансуванням передвиборної агітації на загальнодержавних та місцевих виборах передбачити передачу повноважень щодо первинної перевірки фінансової звітності про надходження і використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах від ТВК до територіальних представництв ЦВК.

Крім того, було рекомендовано:

• з метою заохочення політичних партій до подальшого посилення рівня представленості жінок у парламенті передбачити отримання партіями додаткового державного фінансування у випадку забезпечення обрання від них не 30% жінок від загальної кількості обраних депутатів, а 50%;
• внести до Закону «Про публічні закупівлі» зміни, які дозволятимуть виборчим комісіям здійснювати публічні закупівлі з урахуванням швидкоплинності виборчого процесу із дотриманням при цьому загальних стандартів прозорості і підзвітності, визначених чинним Законом «Про публічні закупівлі»;
• забезпечити бюджетне фінансування територіальних представництв ЦВК.

Водночас у 2020 році значну частину з них так і не було враховано.

Разом з цим в липні 2020 року парламентом було підтримано правки з покладання відповідальності за оприлюднення фінансових звітів замість ЦВК на НАЗК. Таким чином, НАЗК має забезпечувати оприлюднення фінансових звітів  про надходження та використання коштів виборчих фондів в публічній частині Єдиного державного реєстру звітності політичних партій про майно, що хоча б частково сприятиме уніфікації фінансової звітності партій у міжвиборчий та виборчий період. У той же час не підтримано відповідні правки в книгах Кодексу, які стосуються окремих типів виборів, що ускладнює реалізацію норм загальної частини на практиці. Також парламентом були підтримані зміни до законодавства про запобігання корупції в частині скасування декларування доходів осіб, які балотуються кандидатами у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, на посади сільських, селищних, міських голів), що не сприяє прозорості фінансування виборчих кампаній та вільному волевиявленню.

Після внесення липневих змін до Виборчого кодексу очевидною стала необхідність продовження процесу доопрацювання його тексту. Тому 10 серпня 2020 року був зареєстрований законопроєкт №3971 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення окремих виборчих процедур”, який 3 вересня 2020 року був відхилений Верховною Радою. 14 вересня 2020 року ЦВК постановою №257 схвалила Пропозиції щодо законодавчого врегулювання особливостей організації підготовки та проведення виборів у період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України особливо небезпечних і небезпечних інфекційних захворювань, та вдосконалення окремих положень виборчого законодавства, викладені у формі проєкту закону, а також звернулася до Президента України та Верховної Ради України з проханням щодо забезпечення невідкладного його розгляду та прийняття. У зв'язку з цим, 18 вересня 2020 року в парламенті було зареєстровано законопроєкт №4117 “Про внесення змін до Виборчого кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо особливостей організації підготовки та проведення виборів у період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України особливо небезпечних і небезпечних інфекційних хвороб, та вдосконалення окремих положень виборчого законодавства”. Останній, хоч і не був прийнятий, передбачав:  

- У разі висунення кандидатів на різних рівнях місцевих виборів обласною організацією можливість формування одного виборчого фонду обласної організації партії на всіх виборах, в тому числі й сільського, селищного, міського голови. З одного боку, обласна організація партії таким чином уникатиме звинувачень у незаконному фінансуванні агітації інших місцевих організацій партій, з іншого, додавання витрат на різні вибори в один звіт суттєво знизить прозорість використання коштів, та не дасть можливість вирахувати витрати партії на окремий вид виборів.

-  Установлення форм фінансових звітів не ЦВК, а НАЗК за погодженням із ЦВК.

- Вилучення положення про те, що ТВК аналізують фінансові звіти організацій партій і кандидатів. За умов, коли НАЗК не має доступу до фінансових звітів, оскільки вони подаються до ТВК, це могло призвести до неможливості встановлення порушення та притягнення до відповідальності за порушення правил фінансування виборчої кампанії.

За результатами місцевих виборів у 2020 році обмежена місія БДІПЛ зазначила: “Незважаючи на посилену нормативно-правову базу, що регулює політичне фінансування, та передбачає окремі вимоги до звітності та оприлюднення звітів онлайн, залишаються деякі недоліки, які дозволяють обходити встановлені правила та не забезпечують достовірності звітності, своєчасного розкриття інформації, змістовного нагляду або відповідальності за порушення. Зокрема, період передвиборчої кампанії до реєстрації кандидатів не врегульовано належним чином”.

У зв'язку з цим, 11 березня 2021 року розпочала свою роботу офіційна Робоча група щодо напрацювання комплексних змін у виборче законодавство при парламентському Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. На цьому засіданні членами групи були озвучені й пріоритетні напрями реформування законодавства у сфері виборчих фінансів, зокрема щодо необхідності уніфікації правил фінансування на загальнодержавних та місцевих виборах, чіткого розподілу повноважень між ЦВК та НАЗК щодо контролю за виборчими фондами та перегляду існуючої моделі контролю за виборчими фінансами на місцевих виборах з боку ТВК.

Адміністративна та кримінальна відповідальність за порушення правил фінансування виборчих кампаній: проблемні питання правозастосовчої практики та рекомендації щодо вдосконалення законодавства

Адміністративні правопорушення

Як зазначає НАЗК, із 44 винесених рішень 28 рішень або 64% містять посилання на положення ч. 7 ст. 17 Закону України «Про політичні партії в Україні», яка визначає обов’язок подавати звіт до НАЗК політичними партіями. Водночас не передбачає обов’язку подавати такі звіти керівником партії. Таким чином, на законодавчому рівні слід чітко визначити суб'єкта вчинення адміністративного правопорушення, який відповідає за подання звіту політичної партії. Також варто конкретизувати й положення щодо місця вчинення зазначеного правопорушення, адже це впливає на підсудність розгляду зазначених справ. 

У деяких випадках провадження закривалися за відсутності складу правопорушення, хоча суди доходили до суперечливих з точки зору Виборчого кодексу висновків (наприклад, у справі 397/176/21 суд вважав, що порушення правил подання звітності відсутнє, оскільки кандидат направив проміжний звіт на електронну пошту виборчої комісії).

Також із 71 винесеного рішення судами, яким було закрито провадження по справі у зв’язку з закінченням строку для притягнення винних осіб до відповідальності у більшості випадків суддями застосовано терміни для притягнення 3 місяці замість 6 місяців відповідно до положень ст. 38 КУпАП, без врахування змін які набули чинності з 19.04.2020 р. Однією із причин цьому є поширена практика направлення протоколів на дооформлення. На законодавчому рівні варто визначитися щодо прямої заборони чи легалізації цієї практики.

Крім того, неоднаковою є судова практика у справах за ст. 212-15 та 212-21 КУпАП:

- щодо звільнення від адміністративної відповідальності за малозначністю, так як в КУпАП відсутні чіткі критерії для її встановлення (до прикладу, справа 461/1194/21);

-  у разі виявлення порушення підсудності, в одних випадках суди повертають матеріали НАЗК, в інших – направляють до відповідного суду.

Існують й інші проблеми на шляху притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності по досліджуваним статтям, зокрема з визначенням територіальної підсудності та вимог щодо місця розгляду справ, недостатність часу (24 годин) для складення протоколу з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, відсутність граничного строку протягом якого представники НАЗК зобов'язані направити протокол після його складення до суду.

Крім того, рішення судів засвідчують обставину, що ТВК повідомляли про несвоєчасне подання та неподання фінансової звітності щодо надходження і використання виборчих фондів органи Національної поліції, а вже ті в свою чергу направляли матеріали до НАЗК (справи 607/1367/21, 397/100/21, 397/176/21, 239/176/21, 239/167/21, 239/198/21).

В жодному випадку порушення правил звітування про використання коштів виборчого фонду, порушником (попри виклики НАЗК) не було підписано протокол про вчинення адміністративного правопорушення.

У зв'язку з цим, слід: 

• уточнити суб'єкта вчинення правопорушення у ст. 212-21 КУпАП, чітко передбачивши відповідальність особи, яка уповноважена на подання звіту партії, а в разі відсутності такої, покласти відповідальність за це на керівника партії.
• визначити критерії малозначності у КУпАПі;
• збільшити часові параметри для складення протоколу з моменту виявлення особи, яка вчинила адміністративне правопорушення за ст. 212-15, 212-21 КУпАП;
• конкретизувати в КУпАПі обов'язок суду направляти справу за підсудністю до іншого суду;
• чітко встановити граничний строк, протягом якого представники НАЗК зобов'язані направити протокол після його складення до суду;
• змінити вимоги щодо підписання протоколу порушником правил фінансування.

Доречною до обговорення є пропозиція щодо виокремлення окремого розділу в КУпАПі, який був би присвячений виключно судовому розгляду з деталізацією процесуальних норм, збільшити строки складання протоколів про адміністративні правопорушення та строків накладення адміністративних стягнень за порушення, пов’язані з фінансуванням партій та виборчих кампаній.

Кримінальні правопорушення. Також у 2020 році НАЗК було направлено до Національної поліції 22 повідомлення про виявлення фактів вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ст. 159-1 Кримінального кодексу України, в результаті чого було відкрито 11 кримінальних проваджень. Водночас аналіз Єдиного реєстру судових рішень в кримінальних справах засвідчує відсутність інформації про вироки та триваючі  досудові розслідування – за ст. 159 КК України щодо порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації чи агітації референдуму. За весь період існування цієї статті у кримінальному законодавстві був ухвалений лише 1 обвинувальний вирок.

Така статистика засвідчує, що існуючий на сьогодні порядок накладення санкцій за порушення законодавства у сфері фінансування виборчих кампаній є неефективним та потребує внесення цілого ряду змін як до Кодексу про адміністративні правопорушення, так і до Кримінального кодексу України. Зокрема:

• розмежування адміністративної  відповідальності, визначеної статтею 212-15 КУпАП та кримінальної відповідальності, виділення у статтях 212-15, 212-21 КУпАП різних видів порушень за негативними наслідками  в окремих частинах статті;
• розмежування кримінальної  відповідальності за умисне здійснення внеску на підтримку політичної партії, грубе порушення порядку отримання внесків та грубе порушення порядку подання фінансової звітності;
• передача відповідних кримінальних проваджень до підслідності детективів Національного антикорупційного бюро України.

Рекомендації щодо вдосконалення виборчого та суміжного законодавства у сфері виборчих фінансів

У лютому 2021 року за результатами місцевих виборів та аналізу положень Виборчого кодексу, які стосуються й інших типів виборів, ОПОРА підготувала пріоритетні пропозиції з удосконалення чинного законодавства, в тому числі в частині фінансування виборчих кампаній та партій, контролю та звітності за використанням виборчих фондів. Серед них варто виділити наступні:

• Необхідність зміни підходів до формування та оприлюднення фінансової звітності, контролем та відповідальністю за порушення правил фінансування виборчих кампаній та порушення порядку звітування

Кодекс потребує суттєвого доопрацювання в частині наповнення та витрачання виборчих фондів, формування виборчих фондів та фінансової звітності, контролю за достовірністю фінансової звітності,  порядком оприлюдненням фінансової звітності та порядком притягнення до відповідальності за здійснення агітації в обхід правил фінансування, недостовірною фінансовою звітністю. Таке доопрацювання повинно відбуватися із залученням до процесу політичних партій, ЦВК, НАЗК, врахуванням вимог GRECO та пройти широке суспільне обговорення.

Громадянська мережа ОПОРА проводила моніторинг реалізації ТВК положень  Виборчого кодексу щодо аналізу та оприлюднення фінансової звітності у територіальних громадах, де організовувалося повторне голосування. Результати засвідчили низьку часову спроможність через високу завантаженість щодо встановлення результатів виборів,  відсутність навичок та спроможності здійснювати комплексну перевірку фінансової звітності кандидатів. В ряді територіальних громад фінансові звіти кандидатів не були оприлюднені навіть на інформаційних стендах відповідних виборчих комісій.

На сьогодні відсутнє єдине джерело отримання інформації щодо фінансових звітів кандидатів та місцевих організацій політичних партій,  значна кількість комісій не оприлюднила звіти про надходження та використання коштів виборчих фондів. Громадянська мережа ОПОРА зверталася із запитом до міських ТВК міст-обласних центрів щодо надання  доступу до копій фінансових звітів. Станом на лютий 2021 року частина ТВК передала оригінали звіту до архіву разом іншою виборчою документацією. Таким чином вже через три місяці після закінчення виборчого процесу доступ моніторингових організацій до фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах є значно ускладнений.  

Тому законодавчий підхід щодо покладення аналізу фінансової звітності на ТВК в багатьох аспектах продемонстрував свою неефективність. Склад комісій формується за поданням політичних партій, хоча з моменту прийняття присяги вони повинні зберігати свою незалежність, проте у випадку перевірки фінансових звітів може простежуватися певний конфлікт інтересів. Члени ТВК не мають компетенції в аналізі фінансової звітності, також скалад комісії є дуже нестабільним внаслідок можливості заміни членів комісій суб’єктом подання в будь-який час, крім того, час перевірки фінансових звітів у часі співпадає зі встановленням підсумків та результатів голосування на місцевих виборах та підготовкою до проведення повторного голосування з виборів міських голів. Аналізуючи практику зарубіжних країн слід відзначити що відповідні повноваження в майбутньому мають бути покладені на регіональні підрозділи ЦВК або НАЗК. На сьогоднішній день жоден з цих органів не має сформованих регіональних та територіальних представництв, хоча законодавство передбачає необхідність функціонування місцевих підрозділів в обидвох органах. Комплексна дискусія щодо віднесення повноважень щодо аналізу фінансової звітності з наповнення та використання виборчих фондів має відбуватися із залученням обох цих органів, проте ОПОРА висловлює позицію, що відповідні повноваження є більш притаманні за своєю правовою природою для НАЗК як спеціально створеного органу у сфері протидії корупції в цілому, в тому числі й політичної корупції, а саме незаконного фінансування політичних партій та виборчих кампаній. Це пов’язано з тим, що звітність політичних партій у міжвиборчий період перевіряється НАЗК, більш доречним є розширення функціоналу Єдиного державного реєстру звітності політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру також на подання та оприлюднення фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів у межах цього єдиного порталу (звичайно, подання звітів в електронній формі може бути запроваджено лише після оновлення відповідних можливостей Реєстру, до того часу повинен бути запроваджений перехідний період). Крім того, НАЗК вже наділені специфічними повноваженнями щодо подання запитів та здійснення перевірок (витребування банківських виписок, звернення до суб’єктів виборчого процесу, політичних партій, юридичних і фізичних осіб із запитами про надання документів та інформації для перевірки звітів), які є необхідними для аналізу достовірності фінансової звітності, в той час як наділення не притаманними для них додатковими контрольними повноваженнями регіональні та територіальні представництва ЦВК вбачається недоцільним. 

З іншого боку, сьогоднішня структура НАЗК, за якої функціонує доволі нечисельний департамент запобігання політичної корупції без підпорядкованих йому територіальних підрозділів, без її реформування унеможливлює передачу повноважень для аналізу всього масиву фінансової звітності про надходження та використання коштів виборчих фондів до НАЗК.

• Слід запровадити додаткові заходи, спрямовані на підвищення прозорості фінансування виборчих кампаній

Для підвищення прозорості фінансування виборчих кампаній слід передбачити оприлюднення отриманої від банків інформації про надходження та витрати виборчих фондів на сайті ЦВК або НАЗК (як варіант на сайтах самих  банківських установ, де відкриті рахунки виборчих фондів або на Єдиному вебпорталі використання публічних коштів (spending.gov.ua).

Інформація про проведені з рахунку виборчого фонду платіжні трансакції повинна оприлюднюватися за аналогією до оприлюднення на єдиному веб-порталі використання публічних коштів інформації про платіжні трансакції на єдиному казначейському рахунку, а саме у спосіб, що надає можливість користувачам здійснювати пошук даних про операції з руху коштів виборчого фонду. Технологічний формат інформації про платіжні трансакції для використання сервісів інтеграції має бути встановлений Національним банком України за погодженням з органом, який забезпечуватиме їх публікацію. Інформація про платіжні трансакції повинна оприлюднюватися на веб-сайті у режимі реального часу (он-лайн) після закриття операційного дня з використанням відповідних сервісів інтеграції вебсайту за аналогією з опублікуванням. Для забезпечення пошуку інформації про платіжні трансакції та відображення її у доступній для користувачів формі на вебсайті розміщуються технологічні довідники, власником яких є орган, що  забезпечуватиме їх публікацію.

Крім того, для суттєвого підвищення прозорості фінансування виборчих кампаній потребують обговорення можливість утворення виборчих фондів на підставі подання вищим керівним органом партії до ЦВК рішення про її участь (її місцевих організацій) у відповідних виборах або повідомлення ЦВК про намір балотуватися кандидатом шляхом самовисування та заборона політичної реклами інших суб’єктів.

Також законодавством належним чином не врегульовано поняття внеску до виборчого фонду, особливо в частині витрат третіх осіб  в натуральній формі,  в тому числі не охоплено звітністю та не включено до внеску використання суб’єктами виборчого процесу власного обладнання для виготовлення друкованих матеріалів передвиборної агітації (явище використання власного обладнання мало значне поширення на чергових місцевих виборах).

• Необхідність усунення недоліків правового регулювання в частині наповнення виборчих фондів

Діюча редакція Виборчого кодексу допускає наявність різнотлумачень примірності  відкриття єдиного рахунку для  виборчих фондів для обласного осередку місцевої організації партії, у випадку якщо такий осередок висунув списки кандидатів також і до районних рад, та кандидатів на виборах сільських, селищних, міських голів, окремих сільських, селищних міських рад. Враховуючи, що на сьогодні у випадку відкриття єдиного рахунку подавалася консолідована узагальнена звітність, таке застосування призвело до неможливості проаналізувати суму витрат на передвиборчу агітацію за окремих кандидатів у  сільські, селищні, міські голови чи за окремі списки кандидатів, що робить фінансування витрат на агітацію ще більш непрозорим. Виборчий кодекс може дозволити формування єдиного виборчого фонду, проте принциповим у такому випадку є включення до Кодексу вимоги, що форми звітності повинні  включати деталізовану інформацію про витрати, здійснені на передвиборну агітацію окремих списків кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови у окремих розділах звіту. Також у Кодексі  слід  вирішити питання правильного відображення у звітності витрат на спільну агітаційну продукцію, наприклад, спільну рекламу кандидата в мери і списку партії в обласну раду. Вважаємо, що витрати з виборчого фонду партії, яка висунула кандидатів, повинні бути розмежовані в залежності від суб’єкта, на користь якого здійснюється агітації. Суб'єкт, на користь якого здійснюється проплата, повинен бути зазначений, як в платіжному дорученні, перелік платіжних операцій з рахунку виборчого фонду повинен бути доступний протягом виборчого процесу, також суб’єкти, на забезпечення агітації яких здійснювалися проплати з виборчого фонду, слід чітко відокремити у проміжний та остаточний фінансові звіти кандидатів. 

Виборчий кодекс встановлює фактичну заборону здійснення електронного переказу внеску до виборчого фонду суб’єкта виборчого процесу, хоча законодавство про політичні партії дозволяє електронний переказ із рахунку фізичної особи у випадку відображення повної інформації, що дозволяє її ідентифікацію. Дане обмеження зазначене в Остаточному звіті обмеженої місії БДІПЛ зі спостереження за місцевими виборами в Україні у 2020 році як надмірне.

Виборчий кодекс не передбачає обмежень щодо суми переказу до виборчого фонду місцевої організації партії (кандидата висунутого партією) коштів від самої організації партії. Таке положення ставить кандидатів, висунутих партією, в нерівні умови з кандидатами-самовисуванцями та дозволяє їм  обходити обмеження щодо наповнення виборчих фондів за рахунок партійних коштів.

• Врегулювати публічних закупівель  на місцевих виборах 

Поширити виключення щодо друку бюлетенів  без застосування процедури публічних закупівель, яке запроваджене на загальнодержавних виборах, також на місцеві вибори.

• Врегулювати агітацію в мережі “Інтернет” 

Розвиток інформаційних технологій та Пандемія COVID-19, що обмежила можливості суб’єктів виборчої кампанії в  проведенні агітації в традиційних формах,  значно збільшила частку використання соціальних медіа та інтернет-реклами. В той же час законодавче поле не визначає особливостей регулювання проведення агітації в подібних формах,  та не встановлює зобов’язання під загрозою санкцій здійснювати такі витрати виключно з виборчого фонду відповідного суб’єкта.

ОПОРА здійснювала моніторинг агітації в соціальних мережах та фінансових витрат протягом всієї виборчої кампанії місцевих виборів, що дозволило констатувати неоднакові практики суб’єктів виборчого процесу в підходах до розміщення та фінансування передвиборної агітації, а також значну кількість матеріалів агітаційного характеру, не маркованих як такі.

Необхідність запровадження регулювання агітації в мережі “Інтернет”, необхідність визначення незалежного регулятора, надання йому повноважень щодо проведення моніторингу та  процедури застосування обмежувальних заходів та санкцій визначено також фінальним звітом за результатами незалежного моніторингу висвітлення в онлайн-медіа та соціальній мережі Facebook місцевої виборчої кампанії в Україні, що проводився експертами Ради Європи.

Агітація в мережі “Інтернет” повинна бути включеною до переліку визначених статтею 51 форм проведення передвиборної агітації.

ОПОРА з незначними уточненнями підтримує пропозиції медіа-експертів до законопроєкту 1164-ІХ  від 02.02.2020 “Про медіа” щодо включення до статті 51 Виборчого кодексу наступних положень:

Доповнити статтю 49 частиною наступного змісту:

“Національна рада з питань телебачення і радіомовлення може укладати угоди та меморандуми з власниками платформ спільного доступу до інформації (в тому числі – іноземними). Такими угодами та меморандумами, зокрема, може бути передбачено забезпечення вимог та обмежень щодо інформації, що поширюється на платформах спільного доступу до інформації та доступна на території України, механізми співрегулювання, співпраця у сфері протидії поширення дезінформації та забезпечення прозорості фінансування передвиборної агітації на платформах, дотримання інших вимог виборчого законодавства України з боку користувачів. 

Користувачі мережі “Інтернет”, платформ спільного доступу до інформації при поширенні будь-яких матеріалів про виборчий процес в Україні зобов'язані дотримуватись вимог виборчого законодавства України щодо інформаційного забезпечення та здійснення передвиборної агітації”.

Доповнити статтю 51 частинами наступного змісту:

“Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення в порядку, визначеному угодами та меморандумами про співпрацю надає власникам (адміністраціям) платформ спільного доступу до інформації про перелік кандидатів, партій – суб'єктів виборчого процесу. У випадку отримання інформації щодо поширення матеріалів передвиборної агітації, які не відповідають вимогам Виборчого кодексу, в тому числі не оплачені з джерел, визначених законодавством України, адміністрація відповідної платформи спільного доступу до інформації зобов'язана вжити заходів для припинення їх поширення”;

“Вимоги виборчого законодавства України щодо змісту, форми, маркування, обмежень та джерел фінансування застосовуються до матеріалів передвиборної агітації, які поширюються в мережі “Інтернет”, в тому числі на платформах спільного доступу до інформації. 

Матеріали передвиборної агітації, які поширюються в мережі “Інтернет”, в тому числі на платформах спільного доступу до інформації повинні бути позначені як передвиборна агітація та містити інформацію про замовника та суб’єкта на користь якого здійснюється передвиборна агітація. 

У випадку виявлення порушень вимог чинного законодавства України щодо передвиборної агітації на платформі спільного доступу до інформації Національна рада з питань телебачення і радіомовлення звертається до відповідного власника платформи спільного доступу до інформації для вжиття заходів щодо припинення порушення, в тому числі шляхом обмеження доступу до такої агітації до кінця виборчого процесу”. 

Крім того, в ході реалізації угод та меморандумів про співпрацю власники (адміністрація) платформ спільного доступу зобов’язані оприлюднювати інформацію про розміщення на платформах матеріалів передвиборної агітації із зазначенням замовника агітації, cуб’єкта виборчого процесу  на користь якого здійснюється агітація, сум витрат та деталізовану інформацію про період та цільову аудиторію поширення таких матеріалів.

Крім того, виборче законодавство та законодавство про ЗМІ повинні передбачати фінансову звітність щодо політичної реклами та агітації в соціальних мережах та інтернет-ЗМІ. Оплата політичної реклами повинна здійснюватися з рахунку політичної партії, а передвиборної агітації – з рахунків передвиборних фондів, таким чином правомірність та суми витрати на таку агітацію можуть бути проаналізовані контролюючим органом через регулярну фінансову звітність партій та проміжну і остаточну звітність щодо використання виборчих фондів. 

Одним із проблемних питань є те, що оплата за рекламу в соціальній мережі Facebook може бути здійснена лише з рахунку фізичної особи, що унеможливлює можливість прямого переказу коштів з рахунку виборчого фонду. Виходом з даної ситуації може стати встановлений законодавством дозвіл оплати такого виду агітації “третіми особами” з тим, що їх витрати повинні бути в обов’язковому порядку включені у вигляді внеску до звіту про надходження та використання  виборчих фондів, крім того, відомості про такі оплати повинні невідкладно передаватися кандидатом до Національної ради з питань телебачення та радіомовлення для забезпечення контролю.

Національна рада з питань телебачення і радіомовлення повинна вживати заходів щодо обмеження доступу до такої агітації чи політичної реклами, в той час як Національне агентство з питань запобігання корупції повинно бути уповноважене на складання протоколів про вчинення адміністративного правопорушення щодо порушення вимог фінансування політичної реклами та передвиборної агітації в мережі “Інтернет”, в тому числі платформах спільного доступу до інформації.

• Врегулювати можливість  укладення з виборцями оплатних договорів на проведення передвиборної агітації

Заробітні плати агітаторів, працівників виборчих штабів повинні бути оплачені за договором з виборчого фонду, фінансові звіти повинні містити прізвища, ім’я по батькові та суми отриманих з виборчого фонду винагород.

Серед пропозицій, які  обговорюються  серед експертів, є визначення максимальної кількості залучених до роботи у штабі осіб, залежно від кількості виборців на відповідному окрузі та/або надання дозволу на залучення виборців на волонтерських засадах, проте зі встановленням обмеження щодо кількості годин такого безоплатного залучення.

• Врегулювати заборону здійснення виборцями витрат для здійснення передвиборної агітації

Частину 2 статті 51 доповнити словами: “без витрачання власних коштів у будь-якій формі, крім внеску до відповідного виборчого фонду”.

Судова практика з виборчих спорів у частині фінансування місцевої виборчої кампанії у 2021 році

В Єдиному державному судовому реєстрі за результатами місцевих виборів опубліковано рішення у 24 справах, що стосуються здійснення агітації під час виборчого процесу з місцевих виборів, серед них, які прямо чи опосередковано стосуються виборчих фінансів. Зокрема, у справах №160/12408/20, №160/12491/20 встановлено, що розміщення політичної реклами на носіях зовнішньої реклами допустиме на умовах післяоплати. Обмеження у вигляді заборони публікації агітаційних матеріалів без укладання угоди між розпорядником поточного рахунку виборчого фонду кандидата, партії (організації партії) та редакцією друкованого засобу масової інформації та надходження коштів на рахунок виконавця стосується виключно друкованих засобів масової інформації, а не розміщення зовнішньої агітації. 

Окрім того, за результатами спостереження за місцевими виборами в Україні у 2020 році обмежена місія БДІПЛ у своєму в Остаточному звіті сформулювала такі рекомендації:

1. Для забезпечення рівних умов, слід вжити заходів для запобігання надмірному фінансуванню кампаній; такі заходи можуть включати введення обмежень витрат та обмежень на використання коштів, що надходять від партій та кандидатів. 
2. Необхідно внести зміни до законодавства з метою забезпечення включення усіх видів надходжень та витрат, пов’язаних з проведенням виборчої кампанії, в тому числі понесених організаціями, пов’язаними з учасниками виборчих перегонів, до фінансових звітів виборчих фондів, навіть якщо вони були здійснені до офіційного початку передвиборчої кампанії.
3. Для збільшення прозорості, посилення нагляду та посилення відповідальності за фінансування виборчих кампаній, незалежний наглядовий орган з регіональними представництвами повинен володіти повноваженнями щодо контролю за дотриманням вимог законодавства про фінансування виборчих кампаній, а також повинен мати достатні повноваження та ресурси для виконання цього завдання. 

Додаток 1. Рекомендації, які сформульовані в Дорожній карті реформ у сфері виборів, референдумів та політичного фінансування на 2020 рік, та стан їх врахування