Омбудсмен на сторожі прав людини, або Що потрібно знати про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Дисклеймер! Ця публікація є частиною серії матеріалів про омбудсменів. Її мета — просвіта й інформування громадян про діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та захист прав людини за допомогою цього інституту.

Список скорочень

Закон, спеціальний закон — Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 23 грудня 1997 року №776/97-ВР;

Уповноважений з прав людини або омбудсмен — Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

ВРУ — Верховна Рада України;

ЦПК України — Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 року №1618-IV;

КАС України — Кодекс адміністративного судочинства України від 6 травня 2005 року №2747-IV;

ВК України — Виборчий кодекс України від 19 грудня 2019 року №396-IX.

Вступ

Протягом травня-червня в інформаційному просторі активно обговорювали низку подій, пов’язаних із діяльністю Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, якого ще іменують омбудсменом (далі — Уповноважений з прав людини або омбудсмен).

Перш за все, йдеться про “звільнення” 31 травня 2022 року з посади Уповноваженої з прав людини Людмили Денісової, з приводу чого моніторингова місія ООН з прав людини на своїй сторінці Facebook висловила певну критику, зокрема через невиправдано прискорену процедуру та відсутність пояснення причин звільнення.

Друга важлива подія — призначення 1 липня 2022 року на цю посаду Дмитра Лубінця.

Все це зумовлює потребу пояснити, для чого потрібен Уповноважений з прав людини, які функції він виконує та як громадяни можуть скористатися його допомогою на практиці.

Хто такий Уповноважений з прав людини?

Виходячи зі змісту Закону, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини — це посадова особа¹, яка здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі незалежно від інших державних органів та посадових осіб.

Правова основа діяльності Уповноваженого закладена в ст. 101 Конституції України, яка передбачає: “Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини”, а також ч. 3 ст. 55: “Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”.

При цьому варто пам’ятати, що, згідно з ч. 2 ст. 4 Закону, “Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод”.

Саме тому звернення до Уповноваженого є субсидіарним (додатковим) способом захисту прав, який не заміняє і не уможливлює застосування інших способів, таких як звернення до суду. Відповідно, звернення до Уповноваженого з прав людини жодним чином не обмежує право особи в будь-який час звернутися для захисту своїх прав до суду.

Хто може стати Уповноваженим з прав людини?

Уповноваженим з прав людини можуть призначити громадянина України, який:

• на день обрання досяг 40 років;
• володіє державною мовою на рівні вільного володіння першого ступеня або на рівні вільного володіння другого ступеня²;
• має високі моральні якості;
• має досвід правозахисної діяльності;
• протягом останніх п’яти років проживає в Україні³.

Не можна призначити Уповноваженим з прав людини особу, яка має непогашену або незняту судимість за вчинення злочину, крім реабілітованої, або на яку протягом останнього року накладали адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією.

Щодо Уповноваженого з прав людини у ст. 8 Закону передбачено вимоги несумісності, які, хоча й не перешкоджають призначенню на цю посаду, повинні бути усунені після того, як воно відбудеться. Зокрема, омбудсмен не може: 

• бути членом будь-якої політичної партії;
• мати представницький мандат;
• обіймати будь-які інші посади в органах державної влади;
• виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності (крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності).

Яким чином призначають омбудсмена?

Пропозиції щодо кандидатур на посаду Уповноваженого з прав людини вносять: 

• Голова ВРУ
• або не менше 1/4 (113) народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Голосування відбувається під час пленарних засідань ВРУ бюлетенями для таємного голосування, а призначеним вважається той кандидат, за якого проголосувала більшість (226 і більше) народних депутатів України від конституційного складу ВРУ, про що приймають постанову. Власне, постановою від 1 липня 2022 року №2353-IX Дмитра Лубінця призначили на посаду Уповноваженого з прав людини.

Якщо на посаду Уповноваженого з прав людини висунуто більше ніж 2 кандидати, жодного з яких не призначили, проводять повторне голосування (своєрідний “другий тур”) серед двох кандидатів, які отримали найбільшу кількість голосів. Якщо під час повторного голосування обрати Уповноваженого не вдалося, знову проводять висування кандидатур відповідно до ст. 6 Закону.

Низка вимог щодо кандидатури Уповноваженого з прав людини доволі оцінні — наприклад, високі моральні якості та досвід правозахисної діяльності, а процедура призначення неодноразово зазнавала критики з боку представників правозахисних та інших організацій. Останні у своєму зверненні, зокрема, вимагали провести публічні консультації з правозахисними організаціями щодо процедур та критеріїв обрання кандидатів на посаду омбудсмена, а також забезпечити прозорий та незалежний конкурс на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з можливістю участі та залучення широкого кола кандидатів без політичного впливу.

На який строк призначають Уповноваженого з прав людини?

Уповноваженого з прав людини призначають строком на 5 років. Цей строк, як і повноваження омбудсмена, починаються з дня складення ним присяги на пленарному засіданні ВРУ.

Чи можна достроково припинити повноваження омбудсмена?

У ст. 9 Закону передбачено можливість припинення повноважень та звільнення з посади Уповноваженого. Обидва ці рішення оформляють відповідною постановою ВРУ, але для звільнення:

• необхідний висновок тимчасової спеціальної комісії ВРУ про наявність підстави для звільнення;
• ВРУ розглядає питання і приймає відповідну постанову за поданням Голови ВРУ або не менш як 1/4 (113 і більше) народних депутатів України від конституційного складу ВРУ;
• рішення приймається більшістю (226 і більше) народних депутатів України від конституційного складу ВРУ.

Чому Уповноваженій з прав людини Людмилі Денісовій висловили недовіру?

Справді, постановою ВРУ від 31 травня 2022 року №2294-IX парламент прийняв рішення “висловити недовіру Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини Денісовій Людмилі Леонтіївні, що має наслідком звільнення її з посади”. При цьому нормативною підставою для звільнення вказано не положення Закону “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, а ч. 4 ст. 12 Закону “Про правовий режим воєнного стану”. Остання передбачає, серед іншого, можливість висловлення недовіри посадовій особі, призначення на посаду та звільнення з посади якої належать до повноважень ВРУ, без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Варто звернути увагу, що таке нововведення Закону “Про правовий режим воєнного стану” з'явилося нещодавно — у зв'язку з прийняттям Закону від 12 травня 2022 року №2259-IX.

Утім, слід зазначити, що Конституція України не передбачає інституту “висловлення недовіри” посадовим особам, яких призначає Верховна Рада України самостійно. Ця норма не узгоджується з вимогами положень статей 19 і 85 Основного Закону України.

Крім того, спеціальним законом, яким є Закон “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” (ч. 3 ст. 4), передбачено неможливість припинення чи обмеження повноважень Уповноваженого з прав людини у разі введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях. Не вдаючись до надмірно формального аналізу понять “припинення повноважень”, “обмеження повноважень”, “звільнення” та “висловлення недовіри”, варто наголосити лише на тому, що часто критика застосованої процедури “висловлення недовіри” стосується саме обґрунтованості звільнення з посади Уповноваженого в межах належної правової процедури. Уже згадана Моніторингова місія ООН з прав людини на своїй сторінці у Facebook зазначила: “Міжнародні стандарти вимагають, щоб законодавство, яке регулює такі інституції, містило незалежний та об’єктивний процес звільнення з чітко визначеними підставами”.

Підставою довіри до такої важливої інституції, як Уповноважений з прав людини є, в тому числі, належне парламентське обговорення як передумова звільнення, а також обґрунтування відповідного рішення (насамперед офіційне, а не у формі коментарів ЗМІ або дописів окремих політиків у соціальних мережах). Саме цим зумовлена, наприклад, необхідність висновку тимчасової спеціальної комісії ВРУ про наявність підстави звільнення.

Які права має Уповноважений з прав людини?

Права Уповноваженого з прав людини визначені у ст. 13 Закону. Серед них можемо виділити такі:

• право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Генеральним прокурором, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
• право бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, інших колегіальних органів;
• право безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;
• право на ознайомлення з документами, у тому числі тими, що містять інформацію з обмеженим доступом, та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах;
• право вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;
• право здійснювати інші повноваження, визначені законом.

Які акти реагування Уповноваженого з прав людини передбачає законодавство?

У випадку порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина ст. 15 Закону передбачає 2 різновиди актів реагування Уповноваженого — конституційне подання та подання.

Чи може Уповноважений з прав людини звертатися до суду для захисту прав і свобод людини і громадянина?

Уповноважений з прав людини може звертатися до суду для захисту прав і свобод людини і громадянина. Зокрема, п. 9 та 10 ч. 1 ст. 13 Закону передбачають, що Уповноважений з прав людини має право:

• бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;
• з метою захисту прав і свобод людини і громадянина особисто або через свого представника в установленому законом порядку:
  • звертатися до суду про захист прав і свобод осіб, які через фізичний стан, недосягнення повноліття, літній вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права і свободи; брати участь у судовому розгляді справ, провадження в яких відкрито за його позовами (заявами, клопотаннями (поданнями);
  • вступати у справи, провадження в яких відкрито за позовами (заявами, клопотаннями (поданнями) інших осіб, на будь-якій стадії їх судового розгляду;
  • ініціювати незалежно від його участі у судовому провадженні перегляд судових рішень.

Крім того, спеціальні норми, які передбачають можливість звернення Уповноваженим з прав людини до суду, містяться в ЦПК України та КАС України.

Відповідно до ч. 2. ст. 56 ЦПК України, з метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до суду з позовом (заявою), брати участь у розгляді справ за його позовними заявами (заявами), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими чи виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. 

Також Уповноважений з прав людини може звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому він повинен надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб (ч. 1 ст. 53 КАС України). Уповноважений з прав людини може звертатися з таким позовом особисто або через свого представника, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи (ч. 2 ст. 53 КАС України). 

Варто зауважити, що і в цивільному, і в адміністративному судочинстві, Уповноважений з прав людини повинен обґрунтувати суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Невиконання Уповноваженим вимог щодо надання зазначеного обґрунтування має наслідком застосування положень щодо залишення позовної заяви без руху, повернення заяви (ст. 185 ЦПК України, ст. 169 КАС України).

Натомість Кримінальний процесуальний кодекс України та Господарський процесуальний кодекс України не містять подібних положень. Разом із цим, існують загальні положення Закону “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” щодо участі у судових процесах, про які йшлося вище.

Яким чином можна звернутися до Уповноваженого з прав людини?

До Уповноваженого з прав людини можна звернутися за допомогою:

1. онлайн-звернення (онлайн-приймальня);
2. електронної пошти: [email protected]. 
3. пошти:

• через скриньку за адресою вул. Інститутська, 21/8, м. Київ;
• через регіональні громадські приймальні Уповноваженого;
• на адресу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: вул. Інститутська, 21/8, м. Київ 01008 

4. гарячої лінії⁵: 0800-50-17-20 (безкоштовно) або [email protected].

З приводу чого можна звернутися до Уповноваженого з прав людини?

Уповноважений розглядає звернення відповідно до законів України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” та “Про звернення громадян” щодо порушення прав і свобод людини і громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами, а також юридичними та фізичними особами.

Таке формулювання дозволяє звернутися до омбудсмена для захисту досить широкого переліку прав, зокрема особистих, політичних, соціальних, економічних, а також прав окремих категорій осіб, наприклад, дітей, військовослужбовців, поліцейських, пенсіонерів, ветеранів, осіб, які постраждали від тимчасової окупації та збройного конфлікту, та інших.

Також варто зауважити, що законодавство дозволяє Уповноваженому з прав людини контролювати діяльність широкого кола, якщо не усіх посадових і службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування.

Порядок звернення до Уповноваженого з прав людини

На офіційному сайті Уповноваженого з прав людини розміщено інформацію про порядок подання звернень та вимог до них: https://www.ombudsman.gov.ua/uk/zayavniku.

Щоб не дублювати їх, зазначимо лише найважливіші:

1. Форма — звернення подають у письмовій формі.
2. Строк — протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин Уповноважений з прав людини може подовжити цей строк, але не більше ніж до двох років.
3. Не підлягають розгляду Уповноваженим з прав людини звернення про порушення прав і свобод:

• які є предметом досудового або судового розгляду, трудового спору чи спору в рамках законодавства про захист економічної конкуренції;
• без зазначення місця проживання, не підписані автором (авторами), а також такі, з яких неможливо встановити авторство (анонімні).

В які строки Уповноважений з прав людини має розглянути звернення?

Спеціальний закон для відповіді на це питання відсилає до Закону України “Про звернення громадян”, ст. 20 якого передбачає: “Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, — невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.

На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну.

Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.”

***

¹ Хоча, відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону, Уповноважений з прав людини є посадовою особою, в науковій літературі його часто визначають як орган влади. Ми не будемо розвивати дискусію з цього приводу, тому тут і надалі використовуватимемо формальне визначення його як посадової особи.

² Про це можна зробити висновок, системно пов’язавши норми кількох нормативних актів: ч. 2 ст. 5 Закону “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, ч. 1, 2 ст. 9 Закону “Про забезпечення функціонування української мови як державної”, п. 4 Рішення Національної комісії зі стандартів державної мови “Про затвердження класифікації рівнів володіння державною мовою та вимог до них”.

³ Спеціальний закон не конкретизує цієї вимоги. Вважаємо, що її потрібно уточнити, як це зроблено у виборчому законодавстві за схожих вимог щодо цензу осілості. Згідно з ч. 4 ст. 75, ч. 4 ст. 134 ВК України, “Особа вважається такою, що проживає в Україні протягом останніх років, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а строк перебування за межами України кожного річного періоду протягом останніх років перед днем голосування на відповідних виборах не перевищував 183 дні. Не є порушенням вимоги про проживання в Україні виїзд особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу.”

⁴ Детальніше про припинення громадянства України читайте у нашому матеріалі “Не можна позбавити, дозволено припинити: особливості припинення громадянства”.

⁵ Важливо! На період воєнного стану в Україні гаряча лінія Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини працює цілодобово та щоденно.