Реквізиція (примусове відчуження) майна приватної власності в умовах воєнного стану

Матеріали Громадянської мережі ОПОРА жодним чином не спрямовані на перешкоджання зусиллям держави із захисту територіальної цілісності та незалежності. Мета цих публікацій — інформувати суспільство про особливості реалізації конституційних прав та виконання обовʼязків в умовах воєнного стану. 

У цьому матеріалі йдеться про реквізицію майна, що перебуває у приватній власності, в умовах воєнного стану для посилення обороноздатності країни.

Ми наголошуємо, що інститут реквізиції зумовлений суспільною необхідністю. Варто пам’ятати: ваше майно може сприяти збереженню життів людей та суверенітету України!

Вступ

Юридичні механізми, які так чи інакше обмежують право власності, можуть мати різну функціональну спрямованість. Так, конфіскація як санкція юридичної відповідальності виконує карну функцію. Водночас реквізиція — це легальний механізм примусового відчуження майна, що є предметом гострої суспільної необхідності, зумовленої надзвичайними обставинами (наприклад, збройним конфліктом).

Що таке реквізиція?

Під реквізицією (від лат. “requsitio” — вимога) варто розуміти примусове оплатне відчуження майна державою у власника за надзвичайних обставин на підставі та в порядку, встановленому законом, за умови попереднього і повного відшкодування його вартості або без нього. Мета реквізиції — усунення наслідків або запобігання наслідкам, що виникли або можуть виникнути через стихійне лихо, аварію, епідемію, епізоотію, воєнний або надзвичайний стан та за інших надзвичайних обставин¹.

Якими є умови реквізиції майна?

Умови реквізиції майна:

• наявність закону, який регулює порядок її здійснення;
• надзвичайні обставини, які зумовлюють потребу відчуження майна;
• попереднє або наступне повне відшкодування вартості майна.

Які існують порядки реквізиції майна?

Існує кілька форм власності на майно (державна, комунальна, приватна). Водночас надзвичайні обставини не завжди супроводжуються запровадженням спеціальних правових режимів. Саме тому можуть діяти різні порядки відчуження майна, які регулюються різними нормативно-правовими актами. Загалом таких порядків можна виокремити чотири:

• реквізиція земельних ділянок та інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, НЕ в умовах воєнного або надзвичайного стану²;
• реквізиція приватного майна, відмінного від земельних ділянок та інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, НЕ в умовах воєнного або надзвичайного стану;
• реквізиція комунального майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану;
• реквізиція майна, що перебуває у приватній власності, в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану.

Якими нормативно-правовими актами встановлений порядок реквізиції майна в умовах воєнного стану?

Порядок реквізиції³ майна в умовах воєнного стану регулюють такі нормативні акти:

• Конституція України (ч. 5 ст. 41, ч. 2 ст. 64);
• Цивільний кодекс України (ст. 353);
• Закон України “Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану” від 17.05.2012 №4765-VI (далі — Закон №4765-VI);
• Закон України “Про правовий режим воєнного стану” від 12.05.2015 №389-VIII;
• Закон України “Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні” від 12.07.2001 №2658-III;
• Постанова Кабінету Міністрів України “Деякі питання здійснення повної компенсації за майно, примусово відчужене в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану” від від 31 жовтня 2012 р. №998.

Які бувають способи реквізиції?

Існують два способи реквізиції:

• із попереднім повним відшкодуванням (тобто до відчуження);
• із наступним повним відшкодуванням (тобто після відчуження)⁴.

Важливо! Відповідно до ч. 3 ст. 3 Закону №4765-VI, вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану відбувається без відшкодування вартості такого майна. Відтак, не слід плутати вилучення та відчуження майна. Вилучення майна стосується державних підприємств та господарських об’єднань. Реквізиція приватного майна без попереднього або наступного відшкодування його вартості не передбачена законодавством. 

Хто приймає рішення про примусове відчуження майна? 

Оскільки реквізиція застосовується за надзвичайних обставин, які вимагають негайних дій, вона відбувається в позасудовому (адміністративному) порядку за рішенням органів державної влади. Адміністративний порядок реквізиції майна у власника обумовлений необхідністю швидкої реакції від органів державної влади на надзвичайні обставини⁵.

Примусове відчуження майна у зв’язку із запровадженням та виконанням заходів правового режиму воєнного стану здійснюється за рішенням військового командування⁶. Хоча ч. 1 ст. 4 Закону №4765-VI вимагає погоджувати рішення про реквізицію майна з відповідною місцевою державною адміністрацією, виконавчим органом місцевої ради або Радою міністрів АРК, однак, відповідно до ч. 2 ст. 4, у місцевостях, де тривають бойові дії, примусове відчуження або вилучення майна відбувається за рішенням військового командування без такого погодження.

Який документ про примусове відчуження майна складають та які до нього вимоги? 

Про примусове відчуження майна складають акт. Реквізиція приватного майна призводить до виникнення права державної власності на нього, яке відбувається лише після підписання цього акта. Бланк акта про примусове відчуження або вилучення майна виготовляють за єдиним зразком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2012 р. №998. 

Вимоги до акта передбачені у ст. 7 Закону №4765-VI. Зокрема, у ньому наводять такі дані:

• назва військового командування та органу, що погодив рішення про примусове відчуження або вилучення майна, або військового командування чи органу, що прийняв таке рішення;
• відомості про власника (власників) майна⁷;
• відомості про документ, що встановлює право власності на майно (у разі наявності);
• опис майна, достатній для його ідентифікації⁸;
• сума виплачених коштів (у разі попереднього повного відшкодування вартості майна).

До акта додають документ, що містить висновок про вартість майна на дату його оцінки, яка проводилася у зв’язку з прийняттям рішення про його примусове відчуження.

Хто підписує та отримує акт про примусове відчуження майна? 

Акт підписують власник майна або його законний представник і уповноважені особи військового командування та органу, що погодив рішення про примусове відчуження майна, або військового командування чи органу, що прийняв таке рішення,. Акт скріплюють печатками військового командування та/або зазначених органів. Примірник акта та документ, що містить висновок про вартість майна, вручають під розписку особі, у якої відчужують або вилучають майно, або її уповноваженому представнику.

Чи можливе складання акта про примусове відчуження майна за відсутності власника (законного представника)? 

Так, така можливість передбачена у ч. 5 ст. 7 Закону №4765-VI. У разі відсутності особи, у якої відчужують або вилучають майно, або її законного представника під час складання акта про примусове відчуження або вилучення майна такий акт складають без її участі. В такому випадку власник майна або його законний представник має право ознайомитися з актом про примусове відчуження або вилучення майна.

Хто і яким чином оцінює майно? 

Оцінку майна, що підлягає примусовому відчуженню, проводять у порядку, встановленому законодавством про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність, насамперед Законом України “Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні” від 12.07.2001 №2658-III. Відповідно до ч. 1 ст. 9 цього закону, методичне регулювання оцінки майна здійснюється у відповідних нормативно-правових актах з оцінки майна: положеннях (національних стандартах) оцінки майна, затверджених Кабінетом Міністрів України, методиках та інших нормативно-правових актах, які розробляються з урахуванням вимог положень (національних стандартів) і затверджуються Кабінетом Міністрів України або Фондом державного майна України. До останніх можна віднести національні стандарти, затверджені постановами Кабінету Міністрів України (із подальшими змінами) від 10.09.2003 №1440, від 28.10.2004 №1442, від 29.11.2006 №1655, від 03.10.2007 №1185.

Оцінювати майно можуть:

• суб'єкти оцінювальної діяльності — суб'єкти господарювання;
• у разі неможливості залучити суб’єктів оцінювальної діяльності — органи державної влади або місцевого самоврядування за погодженням із власником майна (при цьому у разі відмови або відсутності власника майна зазначені органи мають право проводити таку оцінку самостійно).

Оцінку, за якою попередньому власникові була відшкодована вартість реквізованого майна, можна оскаржити в суді (ч. 4 ст. 353 Цивільного кодексу України, ч. 3 ст. 8 Закону №4765-VI).

Хто оформлює документи та оплачує оцінку майна? 

Оформлення документів для примусового відчуження, а також оплату витрат з оцінки майна, яке відчужується, проводить військове командування, орган, що прийняв рішення про таке відчуження, за рахунок коштів державного бюджету.

Коли в особи припиняється право власності на реквізоване майно? 

Право приватної власності припиняється з дати підписання акта. З неї, відповідно, виникає право державної власності на майно.

Хто має право на відшкодування (компенсацію) вартості майна? 

Право на відшкодування (компенсацію) вартості майна мають юридичні особи комунальної і приватної форми власності та фізичні особи, у яких для потреб держави були відчужені будівлі, споруди, транспортні засоби та інше майно, і, відповідно, правонаступники та спадкоємці цих суб’єктів.

Як отримати компенсацію за примусово відчужене майно? 

У разі попереднього повного відшкодування вартості реквізованого майна компенсацію здійснюють на підставі документа, що містить висновок про вартість майна на дату його оцінки, проведеної у зв’язку з прийняттям рішення про його примусове відчуження, до підписання акта. Тобто алгоритм передбачає:

1. Оцінку майна.
2. Отримання документа, що містить висновок про вартість майна на дату його оцінки.
3. Компенсацію вартості майна.
4. Підписання акта про примусове відчуження майна.

Важливо! У випадку попереднього відшкодування акт про примусове відчуження майна підписують лише після отримання компенсації. 

У разі наступного повного відшкодування вартості вартості реквізованого майна його колишній власник⁹ або уповноважена ним особа після скасування правового режиму воєнного стану звертається до територіального центру комплектування та соціальної підтримки за місцем відчуження майна із: 

• заявою про виплату наступної повної компенсації за примусово відчужене майно (далі заява);
• актом про примусове відчуження майна;
• документом, що містить висновок про вартість майна.

У заяві зазначають такі відомості про заявника:

• повне найменування (для юридичних осіб) або прізвище, ім'я та по батькові (для фізичних осіб);
• місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб);
• ідентифікаційний код (для юридичних осіб), реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовилися від прийняття такого номера та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають позначку в паспорті);
• реквізити банківського рахунку.

Заяву розглядають протягом 10 робочих днів з дня її подання, за результатами чого оформлюють висновок про здійснення виплат для наступної повної компенсації за майно, примусово відчужене в умовах правового режиму воєнного стану (далі — висновок). У висновку, серед іншого, зазначають розмір компенсації, що підлягає виплаті¹⁰. Складають його у 3 примірниках, перший з яких передають заявникові, другий — територіальному органу казначейства, а третій зберігають за місцем його оформлення. 

Коли виплачують компенсацію за примусово відчужене майно? 

У разі попереднього повного відшкодування вартості майна компенсація здійснюється за рахунок коштів державного бюджету до підписання акта.

У разі наступного повного відшкодування вартості майна компенсація здійснюється за рахунок коштів державного бюджету протягом 5 бюджетних періодів¹¹ після скасування правового режиму воєнного стану у порядку черговості оформлення висновків.

Чи можливо повернути реквізоване майно або отримати інше майно замість компенсації? 

Така можливість передбачена у ст. 12 Закону №4765-VI та ч. 5, 6 ст. 353 Цивільного кодексу України.

Колишній власник або уповноважена ним особа має право наполягати на поверненні майна:

• після скасування правового режиму воєнного стану;
• якщо майно, яке було примусово відчужене, збереглося;
• у судовому порядку.

Підставою для повернення майна у такому випадку є рішення суду, яке набрало законної сили. У разі повернення майна особі у неї поновлюється право власності на це майно. Водночас особа зобов’язується повернути грошову суму, одержану в зв’язку з відчуженням майна, з вирахуванням розумної плати за використання цього майна.

Також колишній власник примусово відчуженого майна може вимагати взамін надання йому іншого майна, якщо це можливо.

Яким чином вирішують спори, пов'язані з реквізицією?

Спори щодо здійснення реквізиції вирішують у судовому порядку. Оскільки воєнний стан в Україні запроваджували тільки у 2018 році (строком на 1 місяць у 10 областях) та у 2022 році (запроваджено 24 лютого і продовжено до 25 квітня на всій території України), досвід застосування реквізиції в умовах воєнного стану незначний, як і судова практика.

Як визначено у Роз'ясненні Верховного суду від 15 березня 2022 року, норми, що регулюють реквізицію, спрямовані на вирішення колізії публічного інтересу та цивільного права (зокрема, права власності й інших цивільних прав), розв'язання якої відбувається на користь публічного інтересу. При цьому необхідно зважати й на практику Європейського суду з прав людини. Наприклад, у рішенні ЄСПЛ від 13 вересня 2005 року у справі “Іванова проти України” (заява №74104/01, §35) вказано, що позбавлення власності може бути виправдане лише в тому випадку, якщо наявно, inter alia, що воно здійснене “у інтересах суспільства” і “відповідно до вимог, передбачених законом”. Більше того, має бути досягнутий “справедливий баланс” між вимогами загального інтересу суспільства і вимогами захисту основних прав осіб.

Законодавство, яке регулює процедуру реквізиції майна, в контексті оскарження містить узагальнені терміни. Наприклад:

•  спори, пов’язані з відшкодуванням вартості примусово відчуженого майна, вирішують у судовому порядку (ст. 13 Закону №4765-VI);
•  оцінку, за якою попередньому власникові була відшкодована вартість реквізованого майна, можна оскаржити в суді (ч. 4 ст. 353 Цивільного кодексу України, ч. 3 ст. 8 Закону №4765-VI);
•  особи, винні у порушенні законодавства про відшкодування вартості примусово відчуженого майна та повернення примусово відчуженого майна, що збереглося, несуть відповідальність згідно із законом (ст. 13 Закону №4765-VI).

Розв’язуючи юрисдикційні питання, суди аналізують зміст (характер) спору. Так, Приморський районний суд м. Одеси розглянув справу №522/4034/16-а в порядку адміністративного судочинства. В ухвалі від 10 грудня 2018 року суд звернувся до Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 року №8 “Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів”, у п. 2, 3 якої зазначено:

•  для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер);
•  для з’ясування характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватно-правовий спір;
•  це означає, що в основі розмежування спорів лежить поділ права на публічне та приватне.

Застосовуючи положення Цивільного кодексу України щодо реквізиції, суд зробив висновок, що спір, де відповідачем були Одеська міська рада та виконавчий комітет Одеської міської ради, за своїм характером не є публічно-правовим та роз'яснив позивачу, що це питання слід розв’язувати в порядку цивільного судочинства.

З огляду на майнову природу (характер) спорів про реквізицію майна (їх зміст стосується відчуження об’єкта права власності, наприклад, законності підстав, оцінки вартості майна або отримання компенсації), вважаємо, що такі справи слід розглядати у порядку цивільного¹² або господарського судочинства¹³ (залежно від суб’єкта, у якого реквізують майна).

Водночас варто зауважити, що ст. 267 Кодексу адміністративного судочинства України закріплює спеціальну норму, яка стосується особливостей провадження у справах за адміністративними позовами про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності. Втім, за цією статтею¹⁴ з відповідними позовами мають право звертатись органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування винятково в “мирний” час та за рішенням суду. Таким чином, цей порядок оскарження не стосується реквізиції майна у період воєнного або надзвичайного стану¹⁵.

Яка юридична відповідальність може наставати за порушення порядку реквізиції майна?

Юридична відповідальність за порушення порядку реквізиції майна залежить від особливостей конкретного складу правопорушення. Так, залежно від об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта і суб'єктивної сторони діяння можуть кваліфікувати, наприклад, за:

• ст. 172-13 КУпАП “Зловживання військовою службовою особою владою або службовим становищем”;
• ст. 197-1 КК України “Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво”;
• ст. 356 КК України “Самоправство”;
• ст. 426-1 КК України “Перевищення військовою службовою особою влади чи службових повноважень”;
• ст. 433 КК України “Насильство над населенням у районі воєнних дій”.