Вчора, 8 квітня, Конституційний Суд України постановив, що усно та на відкритому засіданні розглядатиме клопотання 45 народних обранців щодо конституційності відміни самовисування та мажоритарної виборчої системи. Засідання розпочнеться 20 травня о 10:00.

Так, 12 лютого 2021 року до Конституційного Суду надійшло подання від 45 народних депутатів щодо відповідності окремих положень Виборчого кодексу Конституції України. Автори клопотання просили визнати книгу третю «Вибори народних депутатів України» (статті 133-191 розділів ХХІІІ — ХХХІ), підпункт 2 пункту 2 розділу ХХХХII «Прикінцеві та перехідні положення» Виборчого кодексу України такими, що не відповідають Основному закону. У поданні вказано, що його підписали переважно нардепи-мажоритарники з фракції «За майбутнє». Також там є представники «Слуги народу», зокрема Ольга Василевська-Смаглюк, Олександр Куницький, Георгій Мазурашу та Максим Бужанський. Уповноваженим представником суб’єкта конституційного подання визначений Антон Яценко, обраний у виборчому окрузі №200, що на Черкащині.

18 березня Громадянській мережі ОПОРА надійшов лист за підписом судді доповідача у конституційному провадженні Володимира Мойсика щодо висловлення позиції організації з питань, порушених у конституційному поданні.

6 квітня ОПОРА підготувала та надіслала до Конституційного Суду свій юридичний висновок про те, що сам по собі тип пропорційної виборчої системи не суперечить Конституції України. Аналіз конституційного подання свідчить про необґрунтованість доводів народних депутатів щодо невідповідності Конституції України в цілому Третьої книги Виборчого кодексу України. А самовисування може бути законодавчо реалізовано в межах будь-якої виборчої системи, в тому числі його можливо забезпечити і в рамках пропорційної системи, яка передбачена Виборчим кодексом України на парламентських виборах, через запровадження, наприклад, списків незалежних кандидатів. 

Нижче наводимо текст висновку ОПОРИ повністю.

Висновок Громадянської мережі ОПОРА
щодо відповідності Конституції України (конституційності) статей 133 – 191 розділів ХХІІІ - ХХХІ, підпункту 2 пункту 2 розділу ХХХХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Виборчого кодексу України

Громадянській мережі ОПОРА надійшов лист 356-005-17/788 від 18.03.2021 за підписом судді доповідача у конституційному провадженні щодо відповідності Конституції України (конституційності) статей 133 – 191 розділів ХХІІІ – ХХХІ, підпункту 2 пункту 2 розділу ХХХХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Виборчого кодексу України В.Р.Мойсика щодо висловлення позиції Громадянської мережі ОПОРА з питань, порушених у конституційному поданні.

У конституційному поданні народні депутати просять визнати невідповідність Конституції України в цілому Третьої книги Виборчого кодексу України. Разом з цим у змістовній частині подання обґрунтовується  неконституційність лише окремих положень оспорюваної Книги. Фактично суть подання зводиться до того, що запровадження пропорційної виборчої системи замість паралельної та відсутність у Виборчому кодексі можливості самовисування на парламентських виборах призводить до неконституційності всієї Третьої книги. Крім того, у зв’язку з цим суб’єкт конституційного подання  наголошує на порушенні принципу юридичної визначеності, звуженні змісту та обсягу існуючих прав і свобод громадян, а також порушенні інших конституційних приписів.

З огляду на це, повідомляємо наступне.

1. Виборча система та доктрина політичного питання. Пропорційна виборча система неодноразово була предметом оцінки різних судових органів як в Україні, так і за її межами. 

Європейський Суд з прав людини, застосовуючи норми Конвенції, зокрема статті 3 Першого Протоколу, сформував практику, що дозволяє державі користуватися досить широкою свободою розсуду в процесі конструювання виборчої системи, за умови забезпечення вільного вираження думки народу при формуванні законодавчого органу незалежно від типу системи, яка застосовується: пропорційного представництва, мажоритарної системи чи іншої (пункт 64 Рішення у справі “Метьюз проти Сполученого Королівства” від 18 лютого 1999 року). Крім того, пізніше Європейський суд з прав людини наголосив, що у сучасному демократичному світі існує безліч способів організації та дії виборчих систем і безліч відмінностей, зокрема в історичному розвитку, культурі та політиці європейських держав, саме тому кожна держава має право формувати власне бачення демократії (пункт 61 рішення у справі “Херст проти Сполученого Королівства (№ 2)” від 6 жовтня 2005 року). 

Значний досвід розгляду справ, що стосується виборів, має й Конституційний Суд України. Незалежно від того приймалися ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження чи рішення у справі, Суд послідовно протягом історії свого існування займав юридичну позицію, що проєктування виборчої системи належить до доктрини політичного питання, тобто до виключної компетенції парламенту. Зокрема, ще у 1998 році у справі про вибори народних депутатів України Конституційний Суд України зазначив, що “визначення характеру виборчої системи (мажоритарна, пропорційна, мажоритарно-пропорційна тощо),  її певних ознак та особливостей є питанням політичної доцільності, і воно має вирішуватися Верховною Радою України” (пункт 5 мотивувальної частини Рішення). Пізніше ця правова позиція була відображена й в Ухвалі про відмову у відкритті конституційного провадження  у справі № 2-61/2000 від 29 листопада 2000 року.

В іншій відмовній ухвалі у справі про офіційне тлумачення положення частини першої статті 38 Конституції України від 14 грудня 2006 року № 24-у/2006 Суд вказав, що “згідно зі статтею 75 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тому, ухвалюючи закони, якими було запроваджено різні виборчі системи для проведення виборів до представницьких органів влади в Україні в 1998, 2002 і 2006 роках, вона здійснювала не правозастосовну, а законотворчу діяльність (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини).

Неоспорюючи виключний характер повноважень щодо запровадження того чи іншого різновиду виборчої системи парламентом, широта його розсуду при виборчій інженерії не є всеохоплюючою, а дискреційні межі мають вимірюватися дотриманням основоположних принципів виборчого права, зокрема загального та рівного виборчого права. У Рішенні Великої палати Конституційного Суду України у справі про виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку політичної партії від 21 грудня 2017 року № 3-р/2017, Конституційний Суд України наголосив, що “визначення типу виборчої системи, її ознак та особливостей є питанням політичної доцільності та має вирішуватися парламентом відповідно до його конституційних повноважень за умови дотримання конституційних принципів та демократичних стандартів організації й проведення виборів. До того ж Суд наполіг на існуванні обов’язку держави забезпечити вільне волевиявлення громадян України та повагу до результатів такого волевиявлення шляхом належної регламентації й організації виборчого процесу на демократичних засадах та з дотриманням демократичних процедур, а також шляхом впровадження ефективного контролю за здійсненням таких процедур, що має унеможливити будь-які зловживання та маніпуляції (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини).

Аналогічну позицію займає й Венеційська комісія, яка стверджує, що будь-яка виборча система припустима за умови дотримання нею основних принципів виборчого права (п. ІІ.4 Кодексу належної практики у виборчих справах).

Допустимість закріплення пропорційної виборчої системи Конституційний Суд України визнав при перевірці відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроєкту про внесення змін до статей 76 та 77 Конституції України (щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи, реєстр. № 1017), однак Суд зазначив, що немає потреби (імперативності) для закріплення типу виборчої системи в Конституції України (абзац восьмий підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини).

Із зазначених правових позицій можемо зробити висновок, що сам по собі тип пропорційної виборчої системи не суперечить Конституції України. 

В той час, за певних умов при конструюванні виборчої системи можуть порушуватися конституційні виборчі принципи та демократичні стандарти, в тому числі й пропорційної виборчої системи. 

Водночас, крім відсутності можливості самовисування та застосування єдиних, регіональних виборчих списків, інших елементів виборчої системи, таких як магнітуда округу, структура бюлетеня, виборча формула тощо, суб'єкт конституційного подання не оспорював.

2. Стабільність виборчого законодавства та юридична визначеність. В конституційному поданні аргументом щодо неконституційності законодавчих положень наводиться недотримання міжнародного стандарту стабільності виборчого законодавства з посиланням на пункті 64 Пояснювальної доповіді до Кодексу належної практики у виборчих справах, ухваленого на 52-му пленарному засіданні Європейської комісії (Венеційської  комісії) 18-19 жовтня 2002 року, згідно з яким “на практиці захисту потребує не стільки стабільність основоположних принципів, бо їх ніхто особливо під сумнів не ставить, скільки стабільність деяких спеціальних норм виборчого законодавства, зокрема тих, що регулюють саму виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів. Найчастіше – обґрунтовано чи ні – вважається, що на результати виборів впливають саме ці три елементи, тому слід запобігати не лише маніпулюванню в інтересах провладної партії, але й навіть натяку на будь-яке маніпулювання”. Разом з цим, Венеційська комісія наголошує на тому, що “проблема в зміні системи голосування, адже завжди є можливість зробити її більш досконалою, а в тому, що не можна робити це часто і напередодні (менш як за рік до) виборів. Бо навіть коли не стоїть мета свідомого маніпулювання, це створює враження, що зміни продиктовані прямими політичними інтересами партії влади” (пункт 65). 

Варто відзначити, що при формулюванні положень Виборчого кодексу або будь-якого іншого нормативно-правового акта важливим є дотримання юридичної визначеності як однієї з вимог принципу верховенства права, гарантованого статтею 8 Конституції України. Відповідно до пунктів 44, 46 Доповіді про верховенство права, схваленої Венеційською комісією (на 86-му пленарному засіданні, 25 - 26 березня 2011 року) вона полягає у тому, що юридичні норми мають бути чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними, а держава повинна зробити текст закону легкодоступним. Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку (Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

Крім того, у Дослідженні № 711/2013 “Мірило правовладдя (верховенства права)”, ухваленого Венеційською Комісією на 106‑му пленарному засіданні (Венеція, 11‑12 березня 2016 року) зазначається, що юридична визначеність забезпечується за рахунок передбачуваності актів права, що означає не лише те, що приписи акта права мають бути (де можливо) проголошеними ще до їх імплементації, а й що вони мають бути передбачуваними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб’єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними. В той час суб’єкт конституційного подання не обґрунтував, до яких саме непередбачуваних наслідків може призвести застосування положень третьої книги Виборчого кодексу, норми якого сформульовані чітко й зрозуміло. 

Ще одним показником юридичної визначеності є сталість і послідовність приписів права, у тому числі стабільність виборчого законодавства. Як зазначено у згадуваному вже Дослідженні, брак сталості й послідовності законодавства може вплинути на спроможність особи планувати свої дії, проте сталість не є самоціллю: приписам права має бути властивою спроможність пристосовуватись до умов, що змінюються. Приписи права можна змінювати, втім, за умов, що суспільство знає про це наперед і бере участь в обговоренні, а також що не буде шкідливих наслідків для легітимних очікувань. Враховуючи, що положення оспорюваної книги набули чинності з 1 січня 2020 року та застосовуватимуться не раніше наступних парламентських виборів, в суспільства є достатньо часу для ознайомлення з ними та формування легітимних очікувань (навіть за умови проведення позачергових виборів народних депутатів).

Також варто враховувати й наслідки, до яких може призвести визнання неконституційними всіх положень Третьої книги Кодексу, зокрема в контексті утворення суттєвої прогалини у правовому регулюванні за умови невідновлення попереднього чи оперативного неприйняття парламентом нового виборчого законодавства (навіть за умови відтермінування рішення Суду), що в підсумку може “паралізувати” процес формування наступного складу представницького органу та продовжить на невизначений термін роботу Верховної Ради України поточного скликання, а, отже, порушить конституційний принцип періодичних виборів.   

3. Скасування самовисування та звуження змісту й обсягу існуючих прав і свобод громадян. Суб'єкт конституційного подання апелює до звуження змісту й обсягу існуючих прав і свобод громадян через неможливість самостійного (шляхом самовисування) на основі власного волевиявлення балотування громадянами на виборах народних депутатів України. Тут варто зауважити, що виборча система, за якої виключно політичні партії могли висувати кандидатів у народні депутати, вже застосовувалася в Україні у 2006-2007 рр. Тоді Венеційська комісія вже звертала увагу, що згідно з пунктом 7.5 Копенгагенського документа ОБСЄ 1990 року визнається право громадянина  претендувати на  зайняття політичної  посади,  індивідуально або як представнику політичних партій чи організацій, без дискримінації, й наголошувала, що закон повинен гарантувати можливість незалежному  кандидатові  претендувати  на місце у Верховній Раді (пункт 58). Утім положення Виборчого кодексу не заважають законодавцю забезпечити можливість самовисування і в рамках пропорційної системи, яка передбачена на парламентських виборах через запровадження, наприклад, списків незалежних кандидатів під час наступного етапу виборчої реформи, а відсутність лише можливості для самовисування окремими кандидатами не може бути підставою для визнання неконституційною в цілому Третьої книги Виборчого кодексу. 

4. Належність до партії та обмеження права громадян України брати участь у виборах народних депутатів України. Суб'єкт конституційного подання також вказує на обмеження права громадян України брати участь у виборах народних депутатів України через обов'язкову належність (відношення) до політичної партії, що є хибним хоча б з урахуванням того, що партійність не є обов'язковою умовою при висуванні кандидатів, оскільки політична партія може висувати як членів своєї партії, так і безпартійних осіб (частина 5 статті 154 Виборчого кодексу). 

5. Також не погоджуємося з тим, що запровадження єдиних, регіональних виборчих списків містить ознаки узурпації влади, оскільки положеннями Кодексу не ставиться під сумнів виключне право громадян України на формування представницьких органів влади та зберігається свобода вибору.

6. Пропорційно-мажоритарна виборча система та Конституція України. Також вважаємо необґрунтованим сформульований у конституційному поданні висновок, що зміст статті 76 Конституції України у її системному зв'язку зі статтею 81 Конституції України вказує на існування змішаної (пропорційно-мажоритарної) системи виборів народних депутатів України, адже доповнення переліку підстав дострокового припинення повноважень народного депутата в частині 1 статті 81 Конституції України пунктом 6 щодо “партійного” мандата, а також вказівка на інституціоналізації в частинах 6 та 8 статті 83 Конституції України коаліції депутатських фракцій, перебували у системному зв'язку якраз із запровадженням пропорційної виборчої системи у 2004 році. У цьому контексті, у своєму Рішенні від 27 травня 2008 року № 11-рп/2008 Конституційний Суд України підкреслив, що зміст встановленої законодавцем виборчої системи, який є важливою складовою механізму здійснення влади народом, має значення для характеру відповідного представницького мандата та особливостей функціонування інституту конституційної відповідальності в системі представницьких органів (четверте речення підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Таким чином, аналіз конституційного подання свідчить про необґрунтованість доводів народних депутатів щодо невідповідності Конституції України в цілому Третьої книги Виборчого кодексу України. В той час, вважаємо, що самовисування може бути законодавчо реалізовано в межах будь-якої виборчої системи, в тому числі його можливо забезпечити і в рамках пропорційної системи, яка передбачена Виборчим кодексом України на парламентських виборах, через запровадження, наприклад, списків незалежних кандидатів.