14 травня 2025 року Кабінет Міністрів схвалив Дорожню карту з питань функціонування демократичних інституцій. Цей документ визначає порядок виконання Україною зобов'язань за кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Карта охоплює чотири блоки й 96 заходів. Одним із блоків є «Функціонування парламентів у демократичній системі»: він об'єднує заходи, спрямовані на те, щоб перевести роботу Верховної Ради на сталі правила, посилити її підзвітність і незалежну експертну спроможність, а також підготувати її до системного розгляду євроінтеграційного законодавства.  

У решті блоків Дорожньої карти частину заходів неможливо виконати, доки триває воєнний стан: закон прямо відкладає введення низки норм до його скасування, а окремі заходи прив'язані до деокупації чи безпекової ситуації, тобто до чинників, які перебувають поза контролем парламенту. 

Прогрес у парламентському блоці Дорожньої карти є нерівномірним: за окремими напрямами вже є практичні результати, але частина інституційних і законодавчих змін залишається на підготовчому етапі або не просувається. 

Прозорість роботи парламенту та взаємодія з громадянами

Дорожня карта вимагає завершити законодавче регулювання лобіювання, забезпечити функціонування Реєстру прозорості та розширити відкритість парламенту для журналістів і громадськості, зокрема через сталий механізм перегляду воєнних обмежень, а також посилити комунікаційну спроможність парламенту: оновити стратегію комунікації та запровадити цифровий парламент. Найбільш помітний практичний прогрес у цьому напрямі пов’язаний із підзаконним регулюванням та окремими рішеннями щодо відкритості парламенту, тоді як законодавчі зміни залишаються незавершеними.

У частині лобіювання Реєстр прозорості, створення якого передбачено Законом України «Про лобіювання», створено у 2025 році й запущено в повному обсязі. Станом на вересень 2026 року в ньому зареєстровано 209 суб'єктів лобіювання, з них 169 діючих. Ухвалено обидва підзаконні акти, потрібні для роботи Закону (Положення про Реєстр прозорості та Правила етичної поведінки суб'єктів лобіювання), а НАЗК затвердило порядок моніторингу дотримання законодавства про лобіювання. Водночас сам закон із моменту ухвалення Дорожньої карти не зазнав змін, попри критику щодо його відповідності праву ЄС, яка звучала ще до її схвалення. Змін, які усунули б ці недоліки, до Ради не внесено, а точкові законопроєкти (№№ 13339, 13339-1) зняли з розгляду у вересні 2025 року. Невиконаною лишається рекомендація ОЕСР щодо законодавчого визначення правил поведінки для осіб, які надають експертну підтримку у виробленні публічної політики.

Окремо слід звернути увагу на те, як визначено порядок моніторингу дотримання законодавства про лобіювання. Порядок, затверджений наказом НАЗК від 3 жовтня 2025 року, фактично розробило саме НАЗК, яке визначає межі власних контрольних повноважень і строки надання пояснень підконтрольними суб'єктами, що створює потенційний конфлікт інтересів.

Другим помітним результатом за цим напрямом стало відкриття парламенту для журналістів і громадськості. Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення деяких гарантій діяльності медіа і журналістів та забезпечення права громадян на доступ до інформації» був прийнятий 14 січня 2025 року і набрав чинності 20 січня 2026 року. Він закріпив необхідність трансляції відкритих засідань комітетів, обов'язкову публікацію їх відеозаписів, оприлюднення порядку денного та законопроєктів до засідань, а також право журналістів бути присутніми на сесіях без додаткової акредитації. Постановою № 4597-IX від 4 вересня 2025 року було відновлено прямі трансляції відкритих пленарних засідань в умовах воєнного стану. 

Утім, ці гарантії поширюються вибірково на парламентські комітети й органи місцевого самоврядування, а не на Верховну Раду в цілому та інші її органи. Дорожня карта вимагає запровадження адаптивного періодичного перегляду воєнних обмежень із чітким визначенням уповноваженого органу, періодичності та самої процедури. Цієї вимоги не виконано, оскільки сталого механізму не запроваджено, а обсяг відкритості парламенту й далі визначають окремі рішення його керівництва. Оскільки цей режим базується суто на розсуді керівництва, досягнута відкритість лишається незахищеною від згортання в той самий спосіб, у який її було впроваджено.

Розвиток комунікаційної стратегії парламенту залишається на початковому етапі. Попередня втратила чинність ще у 2021 році, а нової досі не розроблено. Не затверджено й стратегії цифрового парламенту: її проєкт Апарат мав подати до квітня 2026 року, але у відкритому доступі такого документа немає. Канали зв'язку з громадянами також не зазнали змін від моменту ухвалення Дорожньої карти. Основну взаємодію досі забезпечує  «Електронний кабінет громадянина», який діє з 2017 року, тоді як особистий прийом громадян востаннє проводився в березні 2020 року.

Інституційна спроможність парламенту і статус опозиції

Дорожня карта вимагає посилити внутрішню спроможність парламенту: перевести його роботу на сталі правила, забезпечити депутатам власну аналітичну експертизу й оновити орієнтир внутрішньої реформи. Окремо вона вимагає законодавчо врегулювати статус опозиції за стандартами Венеційської комісії. Напрацювання за обома напрямами існують уже тривалий час, але жодне з них не доведено до системного рішення.

Внутрішню спроможність Верховної Ради мав посилити проєкт Закону «Про парламентську службу» (№ 4530), покликаний забезпечити роботу Верховної Ради за сталими правилами. Його прийняли в першому читанні ще 28 січня 2021 року, і це єдиний акт у цій сфері, що подолав перше читання, але до другого читання він не дійшов, а порівняльної таблиці не підготовлено. За оцінкою ОПОРИ, сам текст має недоліки, які неможливо усунути на етапі підготовки до другого читання: насамперед, він не переосмислює ролі Апарату Верховної Ради у відносинах з парламентом і зберігає його надмірний контроль над діяльністю ВРУ.

Створення аналітичних офісів для забезпечення депутатів власною незалежною експертизою залишається на початковому етапі. Для Офісу нормопроєктування у 2023 році програма USAID «РАДА: наступне покоління» підготувала Концепцію створення Офісу нормопроєктування при Апараті Верховної Ради України, але широкого обговорення вона не отримала: відбувся лише один воркшоп у квітні 2024 року та інформаційна кампанія у соцмережах. Створення Фінансово-бюджетного офісу, який забезпечував би незалежну аналітику з питань публічних фінансів, обговорюють ще з 2021 року, однак цей процес не просунувся далі опитувань депутатів, окремих публікацій та інформаційної довідки Дослідницької служби Верховної Ради. Обидва офіси поки що існують лише як концепції, без належного нормативного закріплення.

Суттєвих зрушень не відбулося й щодо оновлення Постанови Верховної Ради «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України». Чинну редакцію ухвалили у 2016 році на основі «Доповіді та Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України», підготовленої Місією Європейського парламенту під головуванням Пета Кокса. Станом на липень 2021 року, за оцінкою Лабораторії законодавчих ініціатив, ці заходи реалізовано на 45,7% і здебільшого частково. Оновлену постанову Робоча група з питань парламентського права мала підготувати ще наприкінці 2022 року, але станом на вересень 2026 року її проєкту немає. Це обмежує можливість узгодити окремі заходи Дорожньої карти з актуальним планом внутрішньої реформи. 

Законодавчі пропозиції щодо статусу опозиції підготовлені, але так і не розглянуті. За п’ять років у Раді зареєстрували п’ять відповідних проєктів, які можна поділити на дві категорії. Перша — спроби у 2019 році комплексно визначити правовий статус опозиції (№ 1211 та № 1211-1). Ці законопроєкти пропонували різні моделі — закріплення статусу за найбільшою фракцією поза парламентською більшістю або за більшістю депутатів, які не увійшли до коаліції — але обидва містили положення, що не відповідають Конституції, тому Головне науково-експертне управління рекомендувало їх відхилити. Друга категорія — пізніші, точкові ініціативи 2024 року (№ 12166, № 12166-1 та № 12199), які вже не охоплюють самого правового статусу опозиції, а регламентують лише окремі процесуальні права меншості: внесення пропозицій до порядку денного, виділення окремого дня для розгляду її питань чи права позафракційних депутатів. Ці дві групи ініціатив охоплюють різні елементи захисту парламентської меншості, однак не пропонують узгодженої моделі її участі в роботі Верховної Ради. Процедурні права меншості не замінюють комплексного врегулювання, але є його необхідною частиною. Загалом у цьому напрямі бракує узгоджених рішень щодо їх реалізації. Посилення парламентської спроможності потребує одночасного визначення функцій і організації роботи Апарату, належного експертного забезпечення та гарантій участі меншості, а не лише просування окремих законопроєктів.

Парламентський контроль над урядом 

Дорожня карта передбачає контроль за реагуванням уряду після ухвалення рішень і за всім циклом державної політики — від її формування до виконання та оцінки результатів. Наявні законопроєкти стосуються лише окремих процедурних елементів і не утворюють цілісної системи парламентського контролю.

Утім, навіть ці обмежені законодавчі пропозиції не були остаточно розглянуті. Проєкти законів № 13012 і № 13012-1 щодо присутності запрошених посадовців на пленарних засіданнях не узгоджуються з Конституцією: перший рекомендовано відхилити, другий — прийняти в першому читанні. Законопроєкт № 9670 від 1 вересня 2023 року про заслуховування звітів державних органів за пропозицією групи депутатів був включений до порядку денного, але до його розгляду в першому читанні так і не дійшли.

Найдалі просунувся законопроєкт № 3195, який зобов'язує члена Кабміну бути присутнім і звітувати під час розгляду заяви про власну відставку. 17 грудня 2025 року парламент прийняв його в цілому й передав на підпис Президенту. П'ятнадцятиденний строк на підпис чи вето минув ще у січні 2026 року, але станом на вересень 2026 року закон так і не підписано й не повернуто. Цей акт лишається на завершальній стадії ухвалення поза впливом Верховної Ради. 

Втім, жодна з трьох напрацьованих ініціатив не запроваджує системного контролю за діяльністю уряду протягом усього циклу формування й виконання політики. Навіть ухвалення законопроєкту № 3195 закриє лише одну процедурну прогалину. Це означає, що вимога Дорожньої карти щодо дієвого парламентського контролю станом на вересень 2026 року залишається переважно не реалізованою.

Доброчесність та етичні стандарти депутатів

Дорожня карта вимагає запровадження етичних стандартів депутатської діяльності та дієвих механізмів запобігання корупції в парламенті. Ці зобов'язання ґрунтуються на рекомендаціях GRECO, ОБСЄ/БДІПЛ та Місії Кокса. Наразі доброчесність народних депутатів регулюється нормами загального антикорупційного законодавства, які не пристосовані до специфіки парламентської роботи, а профільні міжнародні рекомендації залишаються невиконаними.

У цьому напрямі слід розрізняти питання, для яких уже підготовлено законодавчі рішення, та питання, що ще потребують комплексного опрацювання. До першої групи належать законопроєкти № 8327 щодо етичного кодексу депутатів і № 5005 щодо гендерно-правової експертизи: обидва отримали рекомендації профільного комітету до прийняття за основу і перебувають на стадії, коли подальший прогрес залежить від їх розгляду Верховною Радою.

Етичний кодекс розробляли з 2021 року із залученням фракцій і експертного середовища. Відповідний проєкт закону зареєстрували 30 грудня 2022 року, а ОПОРА та Лабораторія законодавчих ініціатив визнали його як прийнятну основу. 10 лютого 2026 року він отримав статус євроінтеграційного. Після доопрацювання та повторного внесення 11 березня 2026 року профільний комітет уже 6 квітня 2026 року рекомендував ухвалити його за основу, однак до розгляду в першому читанні документ так і не дійшов. 

На аналогічній стадії перебуває проєкт про гендерно-правову експертизу законопроєктів (№ 5005), який встановлює необхідність оцінювання гендерного впливу проєктів законів та забезпечує збалансоване представництво в комітетах. Комітет з питань регламенту рекомендував прийняти його за основу ще 14 грудня 2024 року, але на голосування він не потрапив. 

Щодо решти вимог комплексних законодавчих пропозицій узагалі немає, а загальне антикорупційне законодавство не компенсує інституційних прогалин. Політику подарунків GRECO рекомендувала переглянути, але досі діє норма Закону «Про запобігання корупції», яка дозволяє подарунки вартістю до двох прожиткових мінімумів разово і до чотирьох сумарно протягом року від однієї особи. На практиці це створює простір для уникнення обмежень шляхом дроблення вартості між кількома дарувальниками або оформлення подарунків через близьких осіб. Стаття 26 того самого закону регламентує обмеження, які діють після припинення повноважень, пов’язаних із виконанням функцій держави й місцевого самоврядування, однак відповідні заборони не усувають ризику їх обходу шляхом залучення підставних суб'єктів або використання отриманої під час каденції інсайдерської інформації для неформального лобіювання. 

Статус помічників-консультантів, виключених у 2020 році з переліку суб'єктів декларування, теж не переглядали. 

Таким чином, запровадження етичного кодексу та гендерно-правової експертизи залежить насамперед від подальшого парламентського розгляду. Натомість щодо інших гарантій доброчесності необхідно конкретизувати спеціальні правила й механізми контролю, не замінюючи їх загальним посиланням на чинне антикорупційне законодавство.

Якість законодавчого та євроінтеграційного процесу

Дорожня карта окреслює за цим напрямом два самостійні завдання: підвищення загальної якості законодавчого процесу (запровадження оцінки впливу законопроєктів, моніторинг застосування ухвалених законів, упорядкування процедур та забезпечення публічних консультацій) і встановлення спеціальної парламентської процедури для євроінтеграційних ініціатив.

Основа якісного законотворення пов'язана із Законом «Про правотворчу діяльність», який закріплює оцінку впливу законопроєктів (ex ante) і правовий моніторинг ухвалених законів (ex post). Утім, цей закон набере чинності лише за рік після припинення або скасування воєнного стану. Крім того, закон покладає оцінювання впливу на самого суб'єкта  правотворчої ініціативи у формі пояснювальної записки, не встановлюючи дієвого зовнішнього контролю її якості. У вересні 2025 року Мін'юст утворив міжвідомчу робочу групу для напрацювання підзаконних актів на виконання Закону «Про правотворчу діяльність» (за участі фахівців Апарату Ради, Секретаріату Кабміну та міжнародних експертів), але публічної інформації про результати її роботи наразі немає. 

Попри відкладену дію закону, окремі елементи ex post моніторингу вже впроваджуються на практиці окремими комітетами за підтримки Вестмінстерської фундації за демократію та Лабораторії законодавчих ініціатив. З 2021 року підготовлено аналітичні звіти щодо ефективності законів у сфері молодіжної політики, публічних закупівель, ринку природного газу, енергоефективності. Водночас така практика залишається точковою, а не обов'язковим регламентом. 

Інші зареєстровані ініціативи також є точковими. Зокрема, проєкт № 2060 обмежує застосування скороченої процедури розгляду, № 3830 залучає головний комітет і Головне юридичне управління до підготовки тексту до другого читання, № 6165 запроваджує оцінку впливу проєктів на економіку та соціальну сферу. Щодо більшості з них Комітет із питань Регламенту рекомендував відхилення або повернення на доопрацювання. Практику скорочених процедур розгляду, якими нерідко зловживають, не змінено. Не поширено й вимоги Закону «Про публічні консультації» на законопроєкти народних депутатів: під час його ухвалення громадські організації на цьому наполягали, але пропозицію не врахували, а проєктів для усунення цього недоліку згодом не вносили. Так само не врегульовано спеціальних процедурних правил роботи Ради в умовах воєнного стану — відповідні ініціативи 2025–2026 років залишилися без руху. 

Отже, нормативні засади вже визначено, окремі практики оцінювання застосовуються, але їх ще не об’єднано в послідовну процедуру підготовки, розгляду та перевірки результативності законів. Подальший прогрес залежить від забезпечення якості експертизи і системного використання вже напрацьованих інструментів.

Натомість спеціальної парламентської процедури розгляду євроінтеграційних законопроєктів досі не запроваджено, хоча адаптацію законодавства до права ЄС уже визначено одним із пріоритетів роботи парламенту (постанови № 2483-IX і № 4912-IX). Зокрема, постанова № 4912-IX від 11 червня 2026 року зобов’язала комітети врахувати завдання Національної програми адаптації, запровадила щоквартальне звітування уряду про стан переговорного процесу та маркування «євроінтеграційний» для відповідних проєктів. У квітні 2026 року Кабінет Міністрів затвердив саму Національну програму адаптації законодавства України до права ЄС, але парламентську процедуру розгляду таких проєктів досі не врегульовано. Законодавчі пропозиції підготовлені, але не розглянуті: законопроєкти, які її встановлюють (№ 8242, № 13653, № 13653-1), на розгляд не винесено: № 8242 (внесений ще у 2022 році) після позитивного висновку комітету так і не розглянутий, а № 13653 та № 13653-1 не отримали навіть висновку головного комітету.

За відсутності належного регламентного регулювання цю прогалину частково компенсував уряд. Зокрема, вже згадана Національна програма адаптації встановила обов'язок подавати урядові євроінтеграційні законопроєкти до Верховної Ради України щонайменше  за шість місяців до запланованого строку їх ухвалення.

Висновки

Прогрес у парламентському блоці залишається нерівномірним, оскільки практичний запуск окремих інструментів відбувається на базі незавершених інституційних і процедурних реформ. Окремі результати вже досягнуті, однак системно весь комплекс євроінтеграційних зобов'язань за парламентським блоком ще не виконаний. 

Найбільш відчутних змін вдалося досягти у сфері відкритості та підзвітності. Суб'єкти лобіювання вже використовують Реєстр прозорості для подання звітів до НАЗК, а Закон № 4212-IX законодавчо розширив гарантії доступу громадян і медіа до відкритих засідань парламентських комітетів. На наступному етапі ключовим викликом тут стане сталість правозастосування та послідовне звуження чинних воєнних обмежень.

Водночас решта законодавчих ініціатив перебувають на різних ступенях готовності до ухвалення. У питаннях регулювання депутатської етики за проєктом № 8327 та впровадження обов'язкової гендерно-правової експертизи за проєктом № 5005 уже отримано позитивні висновки профільного комітету, що відкриває шлях до їх розгляду в сесійній залі. 

Ця фрагментарність особливо помітна в ширших інституційних перетвореннях, де просування поодиноких ініціатив не здатне замінити комплексної трансформації Верховної Ради. Напрацювання щодо реформи парламентської служби, створення спеціалізованих дослідницьких офісів і законодавчого закріплення гарантій парламентської меншості мають рухатися скоординовано. Лише спільне впровадження цих змін зможе гарантувати незалежність експертної підтримки законотворчості, належну організаційну спроможність Апарату та баланс політичних сил під час ухвалення рішень.

Окремі комітети вже застосовують постзаконодавче оцінювання, а парламент використовує інструменти електронної взаємодії з громадянами. Водночас ці практики ще не стали системними та не інтегровані повною мірою у парламентські процедури.

Подальший прогрес залежить не стільки від підготовки нових законопроєктів, скільки від розгляду вже напрацьованих ініціатив, усунення наявних прогалин у регулюванні та практичного застосування ухвалених рішень.

Цей матеріал створено в рамках проєкту «Інклюзивні діалоги для демократичної реформи в Україні», який фінансується Міністерством закордонних справ і торгівлі Ірландії, але висловлені в ньому погляди не обов’язково відображають офіційну політику уряду Ірландії.