Реформа законодавства щодо статусу народного депутата України й етичних стандартів депутатської діяльності

Парламент — єдиний загальнонаціональний законодавчий орган, який репрезентує волю народу і є по, суті, його обличчям. Від поведінки депутатів залежить авторитет цього органу та рівень довіри до нього.

Вперше в історії незалежної України статус народного депутата юридично оформили в далекому 1992 році. Натомість сучасне його розуміння закріплене в Конституції 1996 року. І хоча процес переосмислення й оновлення правового статусу народного депутата був перманентним, із того часу його правове регулювання застаріло та потребує модернізації.

Крім того, народні обранці завжди перебувають під прискіпливою увагою, оскільки вони уповноважені на найвищому рівні приймати доленосні для країни і громадян рішення. Кожен депутат несе й політичну відповідальність, оскільки народ оцінює його чи її діяльність на виборах. Саме тому депутатам важливо дотримуватися правил етичної поведінки, на чому наголошувала ще у 2015 році Місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса. Врешті, прийняття ефективного законодавства про лобістську діяльність і врегулювання питань парламентської етики є серед рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO), які має виконати Україна.

У 2022 році Україна стала кандидатом на членство в Європейському Союзі, що вимагає дотримання “Копенгагенських критеріїв”. З 2020 року Європейська комісія встановлює більш жорсткі вимоги до реформ щодо дотримання критеріїв верховенства права, в тому числі у сфері функціонування демократичних інститутів, серед яких згадано і парламентський кодекс поведінки.

В Україні немає уніфікованого кодексу депутатської етики, натомість у різних законах є лише окремі норми, що прямо чи опосередковано стосуються етичної поведінки нардепів.

1. Етичні стандарти діяльності народних депутатів України

Проєкт Етичного кодексу народних депутатів зареєстрували в парламенті ще наприкінці 2022 року (№8327 від 30 грудня 2022 року). У Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки серед показників її виконання передбачено набрання чинності законом, який закріплює правила етичної поведінки народних депутатів України, що охоплюють всі сфери їх професійної діяльності. Крім цього, певні вимоги до поведінки представників народу в чинному законодавстві все ж є, хоч вони й розкидані по різних нормативно-правових актах.

1.1. Міжнародні стандарти та рекомендації

Міжнародні стандарти та рекомендації щодо етичної поведінки публічних осіб можна умовно поділити на дві групи:

перша — універсальні стандарти (рекомендації) етичної поведінки публічних осіб (тобто не лише парламентарів);
друга — стандарти (рекомендації) етичної поведінки парламентарів.

До першої групи належить Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб, який є додатком до резолюції “Боротьба з корупцією” Організації Об'єднаних Націй. Він містить стандарти поведінки, які стосуються, зокрема, колізій інтересів, повідомлення відомостей про активи, прийняття подарунків або інших знаків уваги, конфіденційної інформації та політичної діяльності. Питання імплементації Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб було предметом дослідження у 54 країнах, а його результати вміщені у звіті Генерального секретаря Організації Об'єднаних Націй за 2002 рік. У висновках до цього дослідження вказано, що хоча важко впевнено сказати, що прийняття Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб справді вплинуло на законодавство відповідних держав, його основні принципи і положення відображені в законах цих країн, хай навіть різною мірою та з певними особливостями.

Універсальні стандарти протидії та боротьби з корупцією наведені в Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції, яку Україна ратифікувала в 2006 році. Її прийняття було зумовлене, в тому числі, стурбованістю з приводу того, що корупція породжує проблеми і загрози для стабільності й безпеки суспільств. Це своєю чергою підриває демократичні інститути й цінності, етичні цінності й справедливість та завдає шкоди сталому розвитку і принципу верховенства права. Прийняттю цієї конвенції передувала Міжнародна конференція щодо боротьби з корупцією 1997 року, де було прийнято Лімську декларацію. Відповідно до неї, боротьба з корупцією передбачає захист і зміцнення етичних цінностей в усіх суспільствах.

Що ж стосується другої групи (міжнародних стандартів та рекомендацій етичної поведінки саме депутатів або діяльності парламенту загалом), перш за все варто згадати про Загальну декларацію про демократію, яку Міжпарламентський союз прийняв у 1997 році. У цьому документі йдеться, що демократія “потребує наявності представницьких інститутів на всіх рівнях, зокрема парламенту, в якому всі компоненти суспільства представлені та який має необхідні повноваження і засоби, щоб представляти волю народу шляхом законодавства й контролю за діяльністю уряду”.

Місія Європарламенту під головуванням Пета Кокса у 2015 році оцінювала діяльність Верховної Ради України, зокрема дотримання в ній етичних норм і стандартів поведінки. Із повним текстом експертних висновків можна ознайомитися за посиланням. Серед іншого місія рекомендувала Україні врахувати настанови Глобальної організації парламентарів проти корупції / Вестмінстерської фундації за демократію (GOPAC/WFD), яка пропонує, щоб кодекси стандартів поведінки охоплювали 7 основних аспектів. Згідно з ними, члени парламентів повинні:

Завжди діяти в інтересах громадян;
За жодних обставин не приймати фінансових або інших зобов’язань для реалізації сторонніх інтересів;
Приймати рішення на підставі об’єктивних критеріїв та аргументів;
Нести відповідальність за свої дії;
Відкрито і прозоро приймати рішення та пояснювати процеси прийняття рішень;
Діяти чесно та уникати будь-яких конфліктів інтересів;
Підтримувати етичну поведінку у складі урядових органів і серед громадськості, подаючи відповідні приклади.

Бюро з демократичних інститутів і прав людини Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ/БДІПЛ) підготувало дорожню карту ухвалення кодексу поведінки для народних депутатів України. Вона містить такі рекомендації:

відповідати очікуванням українського суспільства та міжнародної спільноти;
розробити чіткий набір правил;
забезпечити усвідомлення відповідальності за Кодекс етичної поведінки;
приділити належну увагу процесу розробки етичних стандартів;
досягти рівноваги між необхідністю чинити тиск на політиків і забезпеченням прозорості лобістської діяльності;
моніторити і забезпечувати виконання Кодексу етичної поведінки.

Також у 2012 році ОБСЄ/БДІПЛ опублікувало дослідження “Професійні та етичні стандарти для парламентарів”, яке 2022 року вдосконалили дослідженням “Парламентська етика: довідник для реформаторів“. Вони складаються з трьох частин:

Підготовка до реформи стандартів парламентської етики (стосується причин та меж регулювання поведінки депутатів, недоторканності та оцінки умов проведення реформ);
Інструменти реформування етичних стандартів (присвячений кодексу поведінки, його змісту, предмету регулювання та порядку формування);
Моніторинг і забезпечення дотримання етичних стандартів (описує особливості подачі і розгляду скарг, санкцій за протиправну поведінку, адміністративних видатків, оновлення і перегляду стандартів, а також особливості контролю за їх

1.2. Національне регулювання

Конституційні засади етичної поведінки народних депутатів України (далі — депутати, народні депутати) визначені у розділі IV Основного Закону:

Вимога несудимості. Вже на етапі балотування встановлено ценз, який не дозволяє бути обраним громадянину, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята (ч. 3 ст. 76).
Дострокове припинення депутатських повноважень. Хоча в цілому достроково припинити повноваження народних депутатів через неетичну поведінку не можна, це не стосується таких серйозних явищ, як, наприклад, вчинення кримінального правопорушення або порушення вимог несумісності (ст. 81).
Депутатський індемнітет. Народні депутати мають гарантію індемнітету, яка не дозволяє притягати їх до юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах. Однак ця гарантія не поширюється на образу чи наклеп (ст. 80).
Присяга. Перед вступом на посаду народні депутати складають перед Верховною Радою України таку присягу: "Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників". Якщо обрана на виборах людина відмовляється скласти присягу, вона втрачає депутатський мандат. Така особа не набуває депутатських повноважень, адже вони починаються лише з моменту складення присяги. (ст. 79).
Вимога особистого голосування. Наступна конституційна вимога, порушенням якої грішили окремі народні депутати, — це принцип особистого голосування (ст. 84). Сумнозвісне “кнопкодавство” навіть зумовило дискусії про перегляд підходів до організації голосування у Верховній Раді України. За таке порушення депутата можуть притягнути до кримінальної відповідальності (ст. 364-2 Кримінального кодексу України), а закони, прийняті через неособисте голосування, можуть втратити чинність (див. Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року №2-р/2018 та від 26 квітня 2018 року №4-р/2018).

У законодавстві закріплені безпосередні вимоги щодо необхідності дотримання народними депутатами норм етики.

Так, відповідно до ст. 8 (“Депутатська етика”) Закону “Про статус народного депутата України” (далі — Закон), неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави, а також в особистих, зокрема корисливих, цілях.

Глава 9 Закону “Про Регламент Верховної Ради України” присвячена дотриманню дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях парламенту. Вона передбачає, що через образу народного депутата можуть позбавити права виступу на пленарному засіданні або брати участь у пленарних засіданнях (до 5 пленарних засідань).

Крім того, в парламенті діє Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України, який займається питаннями дисципліни та дотримання норм депутатської етики.

Статті законів, у яких закріплені норми, що прямо або опосередковано стосуються етичної поведінки народних депутатів, наведені в таблиці нижче.

	Конституція України	Закон “Про статус народного депутата України”	Закон “Про Регламент Верховної Ради України”	Закон “Про запобігання корупції”	Кодекс України про адміністративні правопорушення	Кримінальний кодекс України
Загальні засади	ст. 76, 79–81	ст. 8, 24		ст. 37–39, 41–44
Виступи та поведінка на засіданнях	ст. 80	ст. 10, 24, 37	ст. 36, 51–53
Відвідування засідань	ст. 84, 90, 91	ст. 10, 24, 33	ст. 9, 26
Особисте голосування	ст. 84	ст. 24	ст. 27, 37, 47			ст. 364-2
Несумісність та конфлікт інтересів	ст. 76, 81	ст. 3–5	ст. 31-1, 37, ст. 85, 87	ст. 1, 3, 25–36	ст. 172-4, 172-7, 172-8
Декларування		ст. 25		ст. 45, 51-1 – 52		ст. 366-2 – 366-3
Отримання неправомірної вигоди		ст. 8		ст. 23, 24, 46	ст. 172-5	ст. 368

1.3. Заходи, передбачені антикорупційною програмою

Своєю постановою №220 від 4 березня 2023 року Кабінет Міністрів України затвердив Державну антикорупційну програму на 2023–2025 роки. Вона необхідна для виконання Антикорупційної стратегії на 2021–2025 роки, яку 20 червня 2022 року затвердила Верховна Рада України (закон №2322-IX).

Проблемою 1.3.4. в Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки зазначено, що “на законодавчому рівні не закріплено стандарти етичної поведінки народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних осіб місцевого самоврядування, а чинні правила етичної поведінки не реалізуються належним чином у зв’язку з невиконанням керівниками повноважень щодо притягнення винних у порушенні таких правил до відповідальності”.

Автори програми вказали й на рекомендації Групи держав проти корупції (GRECO) в межах четвертого раунду оцінювання “Запобігання корупції серед народних депутатів, суддів та прокурорів” спеціальної Місії Європейського парламенту за результатами роботи у 2015–2016 роках, яка вказала на необхідність прийняття кодифікованих актів, що регламентують правила етичної поведінки.

У програмі наголошено, що нині норми, які стосуються етичної поведінки народних депутатів України, депутатів місцевих рад, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі обов’язків щодо дотримання відповідних норм, містяться у різних законах, положення яких мають недоліки, зокрема декларативний характер певних норм. Також відсутні норми, які передбачають правила етичної поведінки на засіданнях комітетів, офіційних заходах, під час контактів із пресою. Немає й достатніх дієвих механізмів юридичного впливу на народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб місцевого самоврядування за порушення вимог професійної етики.

Підкреслено відсутність дієвого механізму моніторингу та забезпечення виконання відповідних правил етичної поведінки, що передбачає, зокрема, подання і розгляд скарг, порядок застосування санкцій за порушення правил етичної поведінки, що є важливою запорукою громадської довіри до народних обранців.

Тому Державна антикорупційна програма на 2023–2025 роки передбачає супроводження Національним агентством з питань запобігання корупції розгляду проєкту Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичного кодексу)” (№8327 від 30 грудня 2022 року) у Верховній Раді (зокрема в разі застосування до нього Президентом України права вето). Серед результатів її виконання вказано такі:

на законодавчому рівні закріплено правила етичної поведінки народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних осіб місцевого самоврядування із запровадженням механізмів притягнення до відповідальності за їх порушення;
народні депутати України, депутати місцевих рад та виборні особи місцевого самоврядування обізнані з правилами етичної поведінки;
забезпечено моніторинг ефективності заходів притягнення до відповідальності народних депутатів України, депутатів місцевих рад та виборних осіб місцевого самоврядування за порушення правил етичної поведінки.

Підтримуючи зазначені ініціативи, варто також наголосити, що окремі з них досить узагальнені. Зокрема, потрібно конкретизувати заходи притягнення до відповідальності народних депутатів України та критерії ефективності моніторингу ефективності їх застосування. При цьому варто враховувати особливості статусу народних депутатів України, які володіють вільним представницьким мандатом та обираються народом на загальнодержавних виборах.

1.4. Ключові положення проєкту Етичного кодексу

30 грудня 2022 року в парламенті зареєстрували проєкт закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичного кодексу)”, який спільно напрацьовували народні депутати і представники організацій громадянського суспільства (зокрема, Лабораторія законодавчих ініціатив, Центр політико-правових реформ та Громадянська мережа “ОПОРА”). У законопроєкті запропоновано внести зміни до Законів України «Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України», Регламенту Верховної Ради України, затвердженому відповідним законом. Ці зміни визначають:

принципи депутатської етики (ст. 8-1), зокрема доброчесність, гідність, відповідальність, відкритість для суспільства, лідерство, повага до права, повага до Верховної Ради України, інклюзивність, патріотизм, професіоналізм.
правила депутатської етики (ст. 8-2), зокрема щодо використання статусу народного депутата, ресурсів та інформації, запобігання насильству і дискримінації, взаємодії з колегами та виборцями.
відповідальність, яка застосовується до депутатів, що порушують норми депутатської етики, зокрема в таких формах: попередження та надання рекомендацій про дотримання норм депутатської етики, попередження, яке оголошується Головуючим на пленарному засіданні парламенту, покладення обовʼязку прослухати навчальний курс із дотримання норм депутатської етики з позбавленням на цей час права брати участь у пленарних засіданнях Верховної Ради (до 5 пленарних засідань). Накладення тієї чи іншої санкції залежить від повторюваності порушення норм депутатської етики протягом року.
створення комітету, до предмета відання якого буде віднесено питання контролю за дотриманням дисципліни та норм депутатської етики;
особливості формування та діяльності комітету, до предмета відання якого буде віднесено питання контролю за дотриманням дисципліни та норм депутатської етики;
засади розгляду скарг про порушення норм депутатської етики та оскарження рішень про відповідальність депутата за порушення норм депутатської етики.

Варто зауважити, що з часу реєстрації цього законопроєкту він продовжує опрацьовуватися в комітеті, тобто його так і не розглянули на предмет рекомендації до першого читання.

2. Реформа законодавства щодо статусу народного депутата України

Реформування правового статусу народного депутата відбувалося протягом періоду незалежності України (одними з останніх були конституційні зміни щодо обмеження депутатської недоторканності законопроєктом №27-IX від 3 вересня 2019 року). Однак загалом відповідне законодавство застаріло і потребує оновлення. Залишаються нерозв'язаними деякі питання представницького мандата, дострокового припинення повноважень, депутатських запитів та звернень, вимог несумісності депутатської діяльності та інші.

2.1. Особливості представницького мандата

Представницький мандат є основою статусу депутата та визначає його правове становище в системі «держава-влада-народ». У найширшому сенсі складовими статусу нардепа є:

принципи конституційного статусу;
права та обов'язки;
гарантії діяльності;
відповідальність.

Найчастіше говорять про два типи представницького мандата: імперативний і вільний. Перший передбачає можливість відкликання депутата, а другий — ні, що дає депутатові широкі межі для діяльності. Іншими словами, вільний мандат означає, що відкликати депутата з політичних мотивів, таких як невідповідність діяльності передвиборчим обіцянкам або програмі, неможливо. В науково-експертному середовищі виділяють також партійно-імперативний мандат, коли достроково припинити повноваження депутата можуть не безпосередньо виборці, а політична партія, від якої він обраний.

У 1996 році батьки-засновники Конституції України заклали засади вільного депутатського мандата, хоча безпосередньо в тексті Основного Закону про нього не згадали. Так Україна відмовилася від попередньої практики відкликання депутатів. Однак Закон України “Про відкликання народного депутата України”, хоча й не застосовувався з 1996 року, втратив чинність лише у 2001 році.

Конституційний суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на існуванні в народних депутатів вільного мандата (зокрема у Рішеннях від 6 квітня 2010 року №11-рп/2010 та № 3-р/2017 від 21 грудня 2017 року). На думку суддів, принцип, згідно з яким депутат бере на себе відповідальність виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників, тобто представляти увесь Український народ, випливає зі змісту присяги народного депутата України.

Однак після конституційної реформи 2004 року, яку відновили в 2014 році, залишаються чинними п. 6 ч. 2 та ч. 6 ст. 81 Основного Закону, які передбачають т. зв. “партійно-імперативний мандат”. Він дозволяє на підставі закону за рішенням вищого керівного органу політичної партії достроково припинити повноваження народного депутата України, якщо депутат, обраний від політичної партії, не увійшов до депутатської фракції цієї партії або вийшов з її складу.

За весь час існування цієї норми так і не було прийнято закону, на підставі якого припиняються повноваження депутата. Втім, повноваження депутатів (наприклад, Єгора Фірсова та Миколи Томенка) припиняли і без нього.

Хоча ця підстава не поширюється на випадки виключення депутата з фракції, через посилення зв’язку депутата з партією вона послабила його незалежність, адже фактично не дозволяє йому уникнути вступу до фракції партії, від якої його обрали виборці.

Венеційська комісія у своєму Висновку від 10–11 червня 2005 року критикувала це нововведення, зазначивши: “...така можливість спрямована на втручання у вільний та незалежний мандат народних депутатів, які відтепер не обов’язково дотримуватимуться своїх переконань для того, щоб зберегти членство в парламенті… вона призводить до посилення відмінностей між статусом народних депутатів України, обраних за пропорційною системою за виборчими списками від партій, та статусом народних депутатів України, обраних за мажоритарною системою в одномандатних виборчих округах”.

Незважаючи на те, що в кожній державі статус депутата має свої національні правові особливості, Парламентська асамблея Ради Європи також неодноразово вказувала, що існування імперативного мандата суперечить європейським демократичним стандартам.

І якщо теза про порушення рівності статусів народних депутатів втратить свою актуальність після того, як визначена Виборчим кодексом України виборча система буде застосована (оскільки всіх депутатів висуватимуть політичні партії, а самовисування не передбачене), дисонанс такої норми з природою вільного представницького мандата зберігатиметься.

Все це вимагає переглянути особливості статусу народного депутата України та забезпечити гарантування вільного представницького мандата для депутатів.

2.2. Вимоги несумісності

Ще один проблемний аспект статусу депутата — вимоги щодо несумісності, передбачені у ст. 78 Конституції України та ст. 3 Закону України “Про статус народного депутата України”. Положення цих нормативних актів дещо суперечливі (наприклад, конституційні положення не передбачають можливості займатися медичною практикою у вільний від виконання обов'язків народного депутата час). Хоча така суперечність і не свідчить про неконституційність закону, все ж вірогідність скасування його окремих положень Конституційним Судом залишається.

Порушення вимог несумісності є підставою для дострокового припинення повноважень депутата. Ця процедура врегульована ч. 4 ст. 22 та ст. 285 Кодексу адміністративного судочинства України. Ключовими особливостями цих справ є те, що вони підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а право звернутися з такою позовною заявою має Голова, Перший заступник або заступник Голови Верховної Ради України. Хоча формально зазначені особи не входять до складу депутатської фракції, у разі формування в парламенті “монобільшості” (фракції, яка має у своєсу складі більшість депутатів і діє на правах коаліції) є ризик, що такі позови проти однопартійців політики не подаватимуть. Тож варто розглянути питання про можливість розширення переліку суб’єктів, які можуть звертатися з відповідним позовом (наприклад, включити до нього голів/заступників голів депутатських фракцій/груп, членів комітету, відповідального за регламент, тощо).

Втім, одним із найбільш дискусійних питань несумісності депутатського мандата є заборона займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також долучатися до кримінальних проваджень як експерт і займатися адвокатською діяльністю.

Так, у 2005 році Апеляційний суд міста Києва відхилив позов голови Верховної ради України Володимира Литвина про припинення депутатських повноважень Олега Блохіна, який суміщав статус народного депутата і головного тренера національної збірної України з футболу. Суд мотивував своє рішення тим, що за свою роботу в футбольній команді Блохін не отримує жодних матеріальних заохочень та, крім того, сумлінно виконує обов'язки народного депутата.

Вже у 2013 році Вищий адміністративний суд України прийняв рішення про дострокове припинення повноважень депутата Сергія Власенка, оскільки той не припинив свого права на адвокатську діяльність, чим підтвердив, що поєднував її з депутатськими повноваженнями. При цьому сторона захисту наголошувала, що Сергій Власенко не є адвокатом та залучений до участі в кримінальному провадженні як спеціаліст із права та народний депутат.

Разом з тим, ефективність правового регулювання вимог несумісності слід покращити. По-перше, варто конкретизувати поняття викладацької, наукової та творчої діяльності. По-друге, — визначити, чи є “оплачуваною роботою” тільки та, за яку депутат фактично отримує винагороду, або ж та, яка зазвичай виконується з метою її отримання (наприклад, належить до певних видів економічної діяльності). По-третє, слід уточнити, чи під маються “адвокатською діяльністю” на увазі її фактичне здійснення, чи депутат порушуватиме вимогу несумісності навіть тоді, коли формально не зупинить своє право нею займатися (розділ V Закона України “Про адвокатуру та адвокатську діяльність”). По-четверте, необхідно вирішити, чи варто поширювати обмеження несумісності на випадок залучення депутата як спеціаліста у кримінальному провадженні, експерта або спеціаліста в інших формах судочинства.

Також у парламентських демократіях часто передбачені вимоги до членів парламенту робити заяви про інтереси, які потенційно можуть поставити під загрозу їхню незалежність, і за порушення цих норм існують санкції. Крім того, для країн, де діє парламентський тип формування уряду, поєднання мандата народного депутата і членства в Уряді може бути раціональним та ефективним.

2.3. Дострокове припинення повноважень

Окрім згаданих підстав дострокового припинення повноважень депутата, є й інші, які теж варто реформувати.

Перш за все, це стосується виїзду на постійне проживання за межі України. Така підстава дострокового припинення повноважень актуалізувалася після 24 лютого 2022 року, адже, за повідомленнями засобів масової інформації та громадських організацій, частина народних депутатів покинули територію України з початком повномасштабної війни. Втім, законодавство про статус народного депутата не містить чіткого визначення строку або іншого юридичного факту (наприклад, отримання статусу тимчасового захисту, переміщеної особи тощо), який дозволяє вважати проживання за межами України постійним.

Не так давно сталася ситуація, яка ставить під сумнів ефективність процедури складання повноважень депутата внаслідок особистої заяви. Йдеться про Святослава Вакарчука, який повідомив про складання мандата і подав на розгляд парламенту відповідну заяву, однак рішення про дострокове припинення його повноважень не прийняли, оскільки за нього проголосували тільки 175 депутатів. Святославу Вакарчуку довелося вийти з парламентської фракції “Голос”, що дозволило застосувати іншу, згадану вище процедуру дострокового припинення статусу нардепа за рішенням керівного органу політичної партії, від якої він був обраний. Цей випадок свідчить про “дефектність” не стільки підстави, скільки процедури дострокового припинення повноважень через особисту заяву. Незрозумілою лишається необхідність голосування для прийняття відповідного рішення, адже можливість змусити такого депутата ефективно виконувати свої повноваження малоймовірна. В такому випадку важливо тільки перевірити добровільність рішення людини скласти депутатський мандат.

У 2019 році Президент ініціював законопроєкт про внесення змін до ст. 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України) (№1027 від 29 серпня 2019 року), який мав на меті боротьбу з неособистим голосуванням і неналежним виконанням народними депутатами України своїх обов’язків. В експертному середовищі зазначали, що цей законопроєкт послабив би незалежність депутатів — насамперед через двозначність і суперечливість окремих формулювань (наприклад, «надання народним депутатом України можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату України»), а також ще більше посилив імперативний мандат. Конституційний Суд надав щодо цієї ініціативи негативний висновок від 24 грудня 2019 року №9-в/2019. У звʼязку цим, Верховна Рада України пішла шляхом криміналізації “кнопкодавства”, внісши зміни його до Кримінального кодексу України (ст. 364-2), що створило умови для дострокового припинення повноважень депутата у разі притягнення його до кримінальної відповідальності.

Також існує питання правових наслідків для статусу народного депутата України після набрання законної сили рішення суду про заборону політичної партії, від якої він обраний або членом якої він є.

2.4. Інститути депутатських запитів та звернень

Інститути депутатських запитів та звернень врегульовані Конституцією (п. 34 ч. 1 ст. 85, ст. 86), Законом “Про статус народного депутата України” (зокрема ст. 15 та 16), Законом “Про Регламент Верховної Ради України” (зокрема ст. 224-226).

Зловживання запитами і зверненнями зумовили необхідність ухвалення Конституційним Судом України низки рішень (від 19 травня 1999 рроку №4-рп/99, від 11 квітня 2000 року №4-рп/2000, від 20 березня 2002 року №4-рп/2002, від 5 березня 2003 року № 5-рп/2003), де висловлено такі юридичні позиції:

народний депутат не має права звертатися з вимогами чи пропозиціями до судів, до голів судів та до суддів стосовно конкретних судових справ, оскільки таким чином віе справлятиме певний вплив на суддів, що заборонено Конституцією України;
народний депутат не має права звертатися до органів прокуратури і прокурорів з вимогами, пропозиціями чи вказівками у конкретних справах;
народний депутат України не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах;
народний депутат не має права звертатися до органів і посадових осіб, що здійснюють функції дізнання і досудового слідства, з вимогами і пропозиціями з питань, які стосуються проведення дізнання та досудового слідства у конкретних кримінальних справах.

Потребує додаткового обговорення законодавче врегулювання обмежень щодо депутатських запитів і звернень, а також юридичних наслідків таких “зловживань” для народних депутатів України.

Тривалий час в Україні обговорювали необхідність прийняття Верховною Радою рішення про скерування депутатського запиту. Йшлося про те, щоб встановити, чи є запит результатом індивідуального волевиявлення депутата, чи колективного парламенту. Це було зумовлено тим, що ч. 4 ст. 15 Закону до редакції від 16 січня 2020 року передбачала необхідність прийняття рішення Верховною Радою України про скерування депутатського запиту 1/5 від її конституційного складу. А редакція Основного Закону від 1 лютого 2020 року передбачає необхідність прийняття рішення більшістю від конституційного складу парламенту про скерування депутатського запиту лише до Президента України (за умови попередньої підтримки 1/3).

Необхідність виокремлення спеціальної процедури депутатських запитів до Президента України теж викликає сумнів. Із досвіду іноземних країн можна зробити висновок про виокремлення спеціального інституту депутатських (парламентських) запитів до уряду, який іменують “інтерпеляція”. Його застосування може призводити до вотуму (висловлення) недовіри уряду. Наслідки та доцільність запиту до Президента залишаються невизначеними, оскільки глава держави в Україні має недоторканність, а питання про наслідки, якщо відповідь на запит не буде надано, відкрите (підставою для імпічменту є лише державна зрада або інший злочин).

Існує думка про необхідність додаткової диференціації інститутів депутатських запитів і звернень, відмінність між якими інколи сприймається як несуттєва (поняття, підстави, строки, наслідки тощо). Хоча у ст. 15 та 16 Закону депутатський запит визначено як вимогу, а депутатське звернення — як пропозицію, необхідність надати відповіді є обов’язковою для обох, а невиконання цих вимог є адміністративними правопорушеннями за ст. 188-19 Кодексу України про адміністративні правопорушення (ч. 1, 2 стосуються звернень, а ч. 3, 4 — запитів). Водночас у тлумачному словнику поняття “пропозиція”, покладене в основу дефініції депутатського звернення, серед іншого, означає “те, що пропонується чиїй-небудь увазі, виноситься на обговорення, розгляд”.

Крім цього, варто розмежовувати депутатські звернення і звернення громадян, пересланих за належністю. Проблема в тому, що на практиці виникають випадки, коли органам державної влади, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам і організаціям, об’єднанням громадян надходять звернення від народних депутатів, в основу яких покладені звернення громадян, направлених до цих депутатів.

Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 24 Закону, народний депутат зобов'язаний розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України “Про звернення громадян”, а у разі необхідності — надсилати пропозиції, заяви і скарги громадян органам державної влади, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам, установам та організаціям, до повноважень яких входить розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань. Про результати розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян органи та посадові особи зобов'язані повідомити громадянина, від якого надійшло звернення, і народного депутата у терміни, встановлені Законом України “Про звернення громадян”.

У ч. 3 ст. 7 Закону України “Про звернення громадян” також передбачено необхідність пересилати звернення громадян за належністю відповідному органу чи посадовій особі. Втім, депутатське звернення та звернення громадян — це різні правові інститути, які відрізняються за формою, строками, адресатами і юридичними наслідками. Тож коли депутат надсилає звернення від громадян на фірмовому бланку, назвавши його “депутатське звернення” або додавши власні пропозиції здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з певних питань, адресату важко зрозуміти — це є депутатське звернення чи переслане за належністю звернення громадян — і, відповідно, вимоги якого закону слід застосовувати (“Про статус народного депутата України” або “Про звернення громадян”).

2.5. Депутатська недоторканність

Депутатська недоторканність завжди була каменем розбрату в парламентських і позапарламентських дискусіях. Так, під час боротьби між президентом та парламентом на всеукраїнський референдум у 2000 році винесли питання “Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України?”, яке отримало схвалення виборців.

Результати референдуму неодноразово використовували під час ініціювання відповідних змін до Конституції, які врешті внесли у 2019 році, попри висновок Венеційської комісії від 19–20 червня 2015 року. Зокрема, експерти застерігали: “...в політичній системі з вразливою демократією, такою, як в Україні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту…повністю позбавити імунітету членів парламенту в умовах молодої української демократії передчасно, тому Комісія з метою запобігання проявам політично мотивованих звинувачень або арештів, рекомендує передбачити інші процесуальні гарантії…”.

І хоча нині “епопея” з обмеженням депутатської недоторканності здається завершеною, це питання не втратило своєї актуальності.

Нині процесуальні гарантії депутата від незаконного переслідування зводяться до особливого порядку кримінального провадження, особливості якого переважно регулює ст. 482-2 Кримінального процесуального кодексу України. Однак Венеційська комісія наводила інші приклади процесуальних гарантій, які не передбачають необхідність отримання згоди парламенту на арешт, затримання або притягнення до кримінальної відповідальності депутата. З посиланням на досвід Італії комісія пропонувала, щоб менша частина членів парламенту (наприклад, 1/3) мала право оскаржувати до Конституційного Суду затримання і судове переслідування депутата. Разом з цим, скасування недоторканності так і не призвело до збільшення кількості випадків притягнення народних депутатів України до кримінального відповідальності.

Реформа законодавства щодо статусу народного депутата України й етичних стандартів депутатської діяльності

1. Етичні стандарти діяльності народних депутатів України

2. Реформа законодавства щодо статусу народного депутата України

Рекомендації