Термін «народовладдя» став одним з ключових під час виборчих кампаній 2019 року в Україні. Запровадження народного вето як механізму народовладдя, було одним із перших пунктів передвиборчої програми партії «Слуга народу», яка отримала більшість у Верховній Раді 9-го скликання. У сучасному світі народне вето не є доволі популярним серед світових демократій. У досить невеликій частці країн можливе проведення відхиляючих референдумів, у більшості випадків можливість накладати вето на законодавчі акти є лише у голів держав. Ще меншою є кількість країн, в Конституціях яких прямо зазначені засади проведення аброгативних референдумів – це Австрія, Данія, Італія, Латвія, Швейцарія в Європі. Ми проаналізували європейські країни, в яких можлива процедура народного вето.

У роботі доктора юридичних наук Володимира Несторовича «Поняття й види народного вето в контексті сучасних конституційно-правових трансформацій», дається декілька визначень понняття народного вето: «це інститут беспосередньої демократії, що передбачає право громадян відхиляти шляхом голосування не референдумі закони, щ обули прийняті представницьким органом та вступили в силу», – за дослідженням А. Євгеньєва та Ю. Шкарлат; або, на думку В. Руденка, народне вето – «це право на скасування громадянами нормативно-правових актів, які набули чинності». Українські вчені В. Погорілко та В. Федоренко визначають народне вето, як «форму прямого народовладдя, яка полягає у зборі підписів виборців або прийнятті рішення визначеною кількістю обласних рад щодо скасування чинного парламенстького закону, наслідком чого є скасування закону». Всі зазначені визначення поєднує факт того, що народне вето дає змогу громадянам відміняти прийняті закони, якщо вони з ними не згодні.

Інститут народного вето може бути впроваджений як на загальнодержавному рівні, так і на рівні окремих суб'єктів федеративних держав, адміністративно-територіальних одиниць, на муніципальному рівні. Народне вето може бути загальним або частковим. Реалізація права загального вето тягне повне скасування правового акта (власне, аброгація). Реалізація права часткового вето означає скасування окремих положень правового акта (дерогацію).

Ініціатива народного вето може належати встановленій кількості громадян (петиційне народне вето) або органам державної влади (органам місцевого самоврядування), адміністративно-територіальним утворенням, встановленому числу депутатів. Право на участь в голосуванні з питання про скасування того чи іншого правового акта, як правило, мають виборці, які беруть участь у формуванні представницького органу влади, що прийняв відповідний правовий акт.

Найчастіше інструмент народного вето серед європейців використовують громадяни Італії, де можливість аброгативного референдуму закладена в Конституції країни 1947 року. Для реалізації цього права потрібно протягом 90 днів зібрати підписи 500 000 виборців (зробити це можна до 30 вересня кожного року просто на вулиці) або 5 регіональних рад мають ухвалити таке рішення.

Аброгативні референдуми в Італії можуть проходити в період з 15 квітня до 15 червня наступного року після збирання необхідної кількості підписів. Результати аброгативного референдуму вважаються дійсними (тобто скасовують певний закон у повному обсязі або його частину) у тому випадку, коли виконується основна вимога кворуму участі: більше ніж 50% голосів «за» загальнодержавного електорату[3]. Якщо референдум не отримав підтримки серед виборців, то повторно його можна буде провести не раніше ніж через 5 років.

Конституція дозволяє італійцям як відміняти закони в цілому, так і окремі статті цих законів. Втім, податкові й бюджетні закони, питання амністії та помилування й закони про ратифікацію міжнародних угод не можуть бути винесені на голосування загальнонаціонального референдуму.

Конституційний суд Італії уповноважений перевіряти юридичну відповідність ініціативи та питання, що виносяться на аброгативний референдум.

Італійці вперше скористались правом народного вето в 1974 році під час аброгативного референдуму за відміну Закону Фортуна-Басліні, який був прийнятий 1 грудня 1970 року і дозволяв розлучення. До Конституційного суду надійшло більше ніж 1 млн 300 тис підписів виборців, які виступили проти. Саме голосування проти Закону проходило 12-13 травня 1970 року. Явка склала 87.7% виборців. За відміну Закону проголосували 40.7% виборців, проти – 59.3%.

Перший аброгативний референдум, питання якого підтримали виборці, відбувся в 1987 році. У цілому італійці голосували за 5 питань – 3 по атомній енергетиці та 2 по питаннях судочинства. Основною причиною голосування за питання по атомній енергетиці стала аварія на Чорнобильській електростанції 26 липня 1986 року. По-перше, ініціатори референдуму вимагали відміну статуту про те, що Міжміністерський комітет з економічного розвитку (CIPE) мав можливість самостійно вирішувати де будувати атомні електростанції, якщо регіони не зробили цього вчасно; по-друге, виступали за відміну винагород муніципалітетам, на території яких мали би бути збудовані атомні або вугільні електростанції; по-третє, вимагалась заборона Державному відомству по електричній енергетиці (Ente Nazionale per L'energia Elettrica – ENEL) будувати атомні електростанції за кордоном. Щодо питань судочинства – ініціатори референдуму вимагали відміну Закону, який виключав громадську відповідальність для суддів та вимагалось скасування парламентської комісії, яка проводила розслідування щодо правопорушень міністрів замість звичайних судів. Явка під час референдуму склала 65.1%. Всі 5 питань були підтримані виборцями від 71.9% за питання по ENEL, до 85% за скасування парламентських комісій на користь судів.

Першим же референдумом, який не зібрав 50% виборців, став референдум 3-4 червня 1990 року. Виборці мали голосувати за 3 питання – відміна використання пестицидів у сільському господарстві, обмеження полювання та заборона полювання на приватній території. Всі 3 питання отримали більше ніж 92% голосів «За», але явка була на рівні 43% виборців і тому за результатами референдуму зміни не відбулись.

Останній аброгативний референдум пройшов у Італії 17 квітня 2016 року, це й же референдум був першим, який організували не за збором підписів виборців, а за рішенням 10 регіональних рад: Абруццо, Базілікати, Калабрії, Кампанії, Лігурії, Марке, Молізе, Апулії, Сардинії та Венеції. Виборці голосували лише за одне питання – скасування закону, який дозволяв продовжувати концесії з буріння нафтових і газових свердловин для видобутку вуглеводнів у межах 12 морських миль від італійського берега аж до виснаження родовищ. Ініціативу підтримали 85.5% виборців, але з урахуванням того, що явка склала 31.2%, результати референдуму було визнано недійсними.

Всього з 1947 року по 2019 рік (2016 р.) було проведено 17 референдумів по 67 питанням. Лише під час 9 референдумів явка була достатньою, щоби визнати результати референдумів дійсними, виборці голосували за відміну 39 законів чи їхніх статей і лише 23 питання були підтримані італійцями, тобто всього лише 34% від загальної кількості питань, які виносились на референдуми. На прикладі Італії можна побачити, що навіть якщо питання про відміну тих чи інших законів отримують підтримку 500 000 виборців чи рішення більше ніж 5 регіональних рад, далеко не завжди під час референдуму ці ідеї підтримуються населенням.

Дещо схожа ситуація спостерігається в Федеральній конституції Швейцарської конфедерації. У тексті основного закону одразу ціла глава одного з розділів присвячена референдумам. Право народного вето є можливим через механізм факультативних референдумів, якщо протягом 100 днів після офіційної публікації будь-яких актів буде зібрано 50 000 підписів виборців або 8 кантонів винесуть рішення, то на народне голосування можуть бути винесені: федеральні закони, термін дії яких перевищує один рік; федеральні постанови, якщо це передбачено Конституцією; міжнародні договори, які мають необмежений термін дії та не можуть бути денонсовані, передбачають приєднання до міжнародної організації, включають важливі законодавчі положення, або здійснення яких вимагає прийняття федерального законодавства.

Право підпису народної ініціативи і голосу в день голосування має кожен швейцарець, який має право голосу, тобто всі повнолітні громадяни. Для визнання результатів референдуму потрібно, щоб питання підтримала більшість від тих, хто прийшов проголосувати, незалежно від явки.

Перший факультативний референдум у Швейцарії був проведений вже на наступний рік після прийняття Конституції. 23 січня 1875 року виборці Швейцарії голосували за 2 питання – Закон, який встановлював і підтверджував громадський статус та шлюб, і Закон про активне виборче право. І якщо перший Закон отримав 51% виборців і був прийнятий, то другий отримав 49.4% і відповідно прийнятий не був.

З прийняттям Конституції в 1874 році і до сьогодення в Швейцарії відбулось 190 факультативних референдумів, які проводились майже кожен рік. Всього ж було ініційовано 225 спроб провести процедуру народного вето. Останній референдум проходив 19 травня 2019 року, в бюлетенях було 2 питання – Прийняття реформування пенсійного фінансування та контроль за вогнепальною зброєю. Обидва питання набрали більше ніж 63% голосів виборців «За», при явці в 43%, та були прийняті.

У Конституції Королівства Данія також передбачений відміняючий референдум, але з певними особливостями. Ініціатором відхиляючого референдуму може бути лише парламент (Фолькетинг). Після прийняття Закону третина членів Фолькетингу протягом 3 днів може звернутись до Спікера парламенту з проханням провести відміняючий референдум. Якщо почалась процедура відміняючого референдуму – Фолькетинг може протягом 5 днів відізвати цей законопроєкт. Якщо референдум все ж має відбутись – то рішення про його проведення публікується разом із самим Законом, сам день голосування має відбутись не раніше ніж за 12 днів та не пізніше ніж за 18 днів з моменту публікації. Для схвалення Закону потрібно щоб його підтримало більше ніж 50% виборців, при мінімальній явці в 30%.

Фінансові закони, асигнування, урядові кредити, закони про держслужбу, про заробітні плати та пенсії, про податки не можуть стати предметом референдуму. В умовах надзвичайного стану Закон може отримати Королівське схвалення одразу після його прийняття, навіть якщо ініційовано процес референдуму, слід зазначити, що в звичайних умовах Закони отримують Королівське схвалення лише після проведення референдуму.

Процедура відміняючого референдуму була ініційована в Данії лише один раз. 31 травня 1963 року в парламенті було прийнято 10 земельних законів. Депутати Ліберальної та Консервативної народної партії зібрали підписи за проведення референдуму по 4 законах з 10. Перший закон регламентував купівлю землі сільськогосподарського призначення. Згідно із законом – кожна особа, що купувала угіддя сільськогосподарського призначення, мала проживати на ньому мінімум 6 місяців. Другий закон вказував, що при продажу земельних ділянок сільськогосподарського призначення площею більшою за 1га, держава матиме першочергове право на купівлю цих ділянок. Третій закон був схожий на другий, але стосувався він нерухомості в містах та передмістях, які згідно із законом муніципалітети мали першочергове право на купівлю нерухомості більшою по площі за 6 000 м2. Четвертий закон мав створити перелік територій, які мали би велике значення для суспільства, тим самим забезпечивши їхнє збереження, без надання компенсацій власникам за збереження.

25 червня 1963 року відбувся день голосування, явка склала 73% виборців. Проти перших трьох законів проголосували 61% виборців, проти четвертого – 57%, у зв’язку з чим закони не були прийняті, а разом з ним були відізвані й інші 6 законів.

Конституція Австрії дещо схожа на Конституцію Данії в статтях про ратифікацію законодавчих актів. За рішенням парламенту (Національної Ради) чи на вимогу більшості його членів стосовно будь-якого законодавчого рішення після його прийняття і до моменту підписання Федеральним Президентом, може бути ініційована процедура відміняючого референдуму.

Як і в Данії, можливість для народного вето у австрійців була лише одна. 5 листопада 1978 року відбувся референдум, під час якого виборці могли затвердити або проголосували проти Закону про мирне використання ядерної енергетики, що було пов’язано також із запуском атомної електростанції Цвентендорф, яка на той момент вже була збудована. Явка в день голосування склала 64.1% виборців. Результати ж голосування були майже рівними – 49.5% підтримали закон, і 50.5% проголосували проти, у зв’язку з чим ядерна енергетика в Австрії не використовувалась, а Цвентендорф була демонтована.

Процедура народного вето прописана також і в Конституції Латвійської Республіки. Президент Республіки має право затримати опублікування закону на два місяці. Він зобов’язаний затримати опублікування закону, якщо цього вимагає третина членів Сейму. Цим правом Президент Республіки або одна третинна членів Сейму можуть скористатися протягом семи днів, починаючи з дня прийняття проєкту закону в Сеймі. Затриманий таким чином закон має бути винесений на народне голосування, якщо цього вимагатиме не менш як одна десята частина виборців.

Центральна виборча комісія після закінчення строку збору підписів підраховує підписи, констатує результат, повідомляє його Президенту держави і публікує в офіційному виданні "Latvijas Vēstnesis". Якщо ініціювання референдуму підписало не менше однієї десятої частини від кількості громадян Латвії, які мають право голосу, на виборах останнього Сейму, Центральна виборча комісія протягом трьох днів оголошує референдум. Референдум про скасування закону організовується не раніше одного місяця і не пізніше двох місяців після дня його оприлюднення. День референдуму встановлюється Центральною виборчою комісією на суботу.

Народне голосування не проводиться, якщо Сейм удруге висловиться за цей закон і якщо прихильниками його прийняття виявляться не менш як три четвертини всіх депутатів. На народне голосування не можуть бути винесені питання про бюджет та закони про позики, податки, митні збори, залізничні тарифи, військову повинність, оголошення та початок війни, укладення миру, оголошення та припинення надзвичайного стану, мобілізацію та демобілізацію, а також договори з іншими державами. Рішення вважається прийнятим на народному голосуванні, якщо у ньому взяла участь принаймні половина тих, хто брав участь у попередніх виборах до Сейму, і більшість проголосувала проти відповідного закону. Якщо Сейм більшістю у дві третини голосів приймає рішення про терміновість схвалення закону, то Президент Республіки не має права вимагати повторного розгляду такого закону; такий закон не може бути винесений на народне голосування і має бути опублікований не пізніше ніж на третій день з дня отримання ветованого закону Президентом.

Всього в Латвії було проведено 5 референдумів під час яких виборці могли реалізувати право на народне вето. Перший референдум пройшов після того, як 22 червня 1998 року Сейм прийняв поправки до Закону про громадянство, згідно з яким діти негромадян та апатридів, які народились в республіці після 21 серпня 1991 року, отримували право на латвійське громадянство. 36 депутатів вимагали призупинення процедури ратифікації президентом і дати можливість виборцям протягом 2 місяців зібрати підписи проти Закону. Під час збору підписів, відміну Закону підтримали 17% виборців. 3 жовтня відбувся день голосування, явка склала 69.2% виборців. За відміну поправок проголосували 44.9% виборців, проти – 52.5%, виходячи з цього, законопроєкт мав набути чинності[5].

13 листопада 1999 року проходив референдум за відміну Закону про державні пенсії, який 5 серпня був прийнятий Сеймом. За відміну Закону проголосували 94.2% виборців, але явка склала 339 879 виборців, що менше ніж 482 334 (явка на останніх парламентських виборах), і тому результати референдуму не були визнані. Причиною цьому став Закон від 5 листопада, з більш помірними вимогами до нарахування пенсійного забезпечення.

Референдум за відміну законодавства передбачений конституцією Албанії. Згідно зі статтею 150, 50 000 громадян, що мають право вибору, можуть ініціювати референдум за відміну законів, також відповідна можливість є і у парламенту. П’ята частина депутатів Асамблеї можуть також ініціювати референдум. Питання, пов'язані з територіальною цілісністю Республіки Албанії, обмеженнями основних прав і свобод людини, бюджету, податків, фінансових зобов'язань держави, оголошення і скасування надзвичайного стану, оголошення війни і миру, а також амністія, не можуть бути проголосовані на референдумі. Конституційний суд розглядає відповідність ініціатив діючому законодавству і лише після позитивного вердикту можливо проводити референдум. Для визнання легітимності референдуму потрібно, щоб його підтримала не менш ніж половина населення при загальній явці не менш ніж третини виборців.

Специфікою законодавства Албанії є те, що в країні працює фактично 2 виборчі кодекси 2003 і 2008 року. У кодексі 2008 року в 185 статті вказано, що з моменту його прийняття минулий кодекс втрачає свою силу, окрім розділу про референдуми до прийняття профільного закону. Станом на зараз окремого закону про референдуми так і не прийнято, тому цей процес керується кодексом 2003 року. Виборчий кодекс 2003 року визначає умови і критерії, пов'язані з проведенням референдуму: по-перше, запит про початок процедури скасування закону або його частини повинен бути представлений групою не менше ніж з 12 ініціаторів, які є виборцями, зареєстрованими в Національному реєстрі виборців; по-друге, він повинен бути переданий в Центральну виборчу комісію (ЦВК); по-третє, прохання про скасування закону або його частини є прийнятною, коли решта закону є самодостатньою; по-четверте, він повинен містити два обов'язкові елементи: а) назва, номер і дата прийняття закону, який потрібно скасувати, і, якщо потрібно, скасувати тільки частину закону, його відповідні положення; б) причини, за якими закон або конкретні положення повинні бути скасовані.

Протягом 20 днів після подання запиту на загальний референдум ЦВК надає ініціаторам форми для збору підписів 50 000 виборців, зареєстрованих у Національному реєстрі виборців на момент подання запиту. На чолі форми має бути надрукований заголовок закону, положення, які прагнуть скасувати. Заповнені бланки з підписами зберігаються в ЦВК. ЦВК перевіряє підписи та посвідчення особистості громадян, які підписались під ініціативою. Також, протягом 90 днів з моменту подачі запиту на скасування законів, ЦВК може відмовити ініціаторам в запиті, якщо виникають проблеми з документацією, в такому випадку, ініціатори мають протягом 5 днів заявити про повторну подачу запиту і виправити помилки протягом 30 днів, тоді ЦВК матиме 10 днів на перевірку нового запиту. Після перевірки документації ЦВК сповіщає президента, конституційний суд, спікера та прем’єр-міністра про запит на відміну закону. Конституційний суд протягом 60 днів має вирішити питання щодо законності запиту та передати своє рішення президенту. Президент після отримання рішення конституційного суду, або після 60 днів, вирішує, чи проводити референдум, якщо ні, то причини мають бути опубліковані та надані ініціаторам. Дата референдуму визначається президентом протягом 45 днів з моменту прийняття рішення конституційним судом, або після закінчення терміну, під час якого конституційний суд мав прийняти рішення.

Якщо ініціатором референдуму є одна п’ята частина депутатів Асамблеї, процедура референдуму має бути максимально подібною до референдуму за народною ініціативою.

Всього в Албанії було зроблено 2 спроби провести аброгативний референдум. Перша народна ініціатива щодо проведення референдуму про відмову відбулася в 2003 році, коли 53 000 виборців вимагали відміни статей 4 та 6 Закону №8889 від 25.04.2002 «Про деякі доповнення та зміни до закону №7703 від 11.05.1993 р. "Про соціальне страхування в Республіці Албанія”», згідно з якими пенсійний вік збільшувався з 60 до 65 років у чоловіків та з 55 до 60 років у жінок. Друга ініціатива відбулась у 2013 році, коли понад 50 000 виборців просили скасувати статтю 22, пункт 3 статті 49 Закону № 10463 від 22.09.2011 «Про комплексне управління відходами», згідно з яким заборонявся імпорт відходів на територію країни. Жодна з ініціатив не дійшла до логічного завершення. У першій справі, конституційний суд визнав питання таким, що не відповідає конституції, в другому випадку, навіть з позитивним висновком конституційного суду, новий уряд, який прийшов до влади після парламентських виборів 2013 року, зарахував оскаржуваний закон про поводження з відходами до «законів, які мають бути скасовані».

Отже, інструмент народного вето використовує досить незначна кількість країн Європи, та й в більшості країн, де законодавчо врегулювана можливість відміняючих референдумів – на практиці цей механізм використовувся лише декілька разів. В діючому законодастві європейських країн вказані досить суворі вимоги, такі як: велика кількість підписів для ініціативи народного вето, обмежена кількість питань як можна виносити на голосування, мінімальна явка в день голосування. Запровадження народного вето в Україні могло би підвищити рівень участі громадян в управлінні державними процесами, але для якісного функціонування потрібна чітка і прозора процедура, з обов'язковим використанням міжнародного досвіду, до того ж, щоб відміняти закони на референдумі, потрібно щоб в країні існував профільний закон про референдум, який наразі в Україні відсутній.

 

Читайте також наш матеріал про практики використання законодавчої ініціативи в різних країнах Європи