В країнах Східної Європи, зокрема, Латвії, Румунії, Молдові, Польщі та Болгарії, на законодавчому рівні врегульовано процес залучення зацікавлених сторін до розробки законопроєктів у комітетах. Проте, у кожної країни ступінь залученості та публічність проходження актів суттєво відрізняються. Наприклад, у Болгарії для співпраці з НУО та іншими стейкхолдерами створена спеціальна Комісія. Натомість у Польщі основним механізмом взаємодії є слухання, інформація про які часто є не публічною. 

Латвія

Діяльність комісій латвійського парламенту прописана у 6-му розділі Регламенту Сейму. В статті 169 вказано, що на засіданнях комісій можуть бути присутніми автори законопроєктів, доповідачі, призначені іншими комітетами в якості консультантів. Комісії також можуть залучати експертів як на постійній основі, так і в конкретних випадках - вони мають право дорадчого голосу. 

Стаття 171 вказує, що Прем'єр-міністр, члени Кабміну, а також уповноважені ними державні службовці також можуть брати участь у засіданнях комісій в якості дорадчого органу. Комісія має право вимагати необхідну для її діяльності інформацію та пояснення у відповідного міністра та підпорядкованих йому установ, а також у місцевих органів влади та запрошувати відповідних посадових осіб. За необхідності парламентська слідча комісія може запрошувати експертів для проведення ревізій в органах влади, місцевого самоврядування і приватних установах та підприємствах, якщо вони прямо чи опосередковано отримують державні пільги, позики чи замовлення або беруть участь у приватизації державного або комунального майна.

На сайті Сейму можна знайти розділ з переліком постійних комісій та їхнім складом. В окремому розділі також є порядки денні та календарний план засідань всіх комісій. Проте не всі комісії відображають інформацію про хід засідань у вигляді протоколів та стенограм. Наприклад, у п’ятницю, 4 грудня, Комісія з питань освіти, культури та науки працювала над Законопроєктом “Про внесення змін в Закон про вищі навчальні заклади”. Було проведено 2 засідання. На сайті ж відображений лише аудіозапис першого засідання, запропоновані зміни до закону та аудіозапис другого засідання. А також вказано перелік зацікавлених сторін, яких запрошено до роботи. Проте, яка їхня роль на проведених засіданнях, із оприлюднених документів не зрозуміло.

Як проходить сам процес залучення стейкхолдерів та консультацій? Розглянемо на прикладі роботи Комісії з прав людини та зв'язків з громадськістю. У вересні 2020 року Національна рада з питань електронних засобів масової інформації повідомила Комісію про виявлені недоліки деяких статей Закону про електронні засоби масової інформації та необхідні зміни. Це питання комісія розглянула і вирішила, що конкретні зміни слід обговорити з представниками галузі та Міністерством культури. Відповідно, Комісія  організувала декілька зустрічей з представниками галузі, Міністерством культури та Юридичним бюро Сейму, на яких обговорювались необхідні зміни та аналізувались різні можливі формулювання правових норм. Окрім представників Національної ради з питань електронних засобів масової інформації, на цих засіданнях також були були запрошені представники Міністерства культури, виконавчий директор Латвійської асоціації телерадіомовлення, голова правління Латвійської асоціації комерційного радіо. Підсумком зустрічей стали запропоновані правки до законопроєкту, зокрема щодо зменшення терміну ліцензій на мовлення для електронних ЗМІ та зміни порядку продовження цих ліцензій

Отже, Латвійський Сейм активно залучає різноманітних стейкхолдерів до обговорення різноманітних законодавчих актів. В певних випадках, після проведення спільних засідань, разом з зацікавленими сторонами вносяться зміни до законопроєктів. Однак, далеко не всі комісії подають інформацію стосовно своєї роботи, що унеможливлює аналіз процесу участі запрошених осіб та самого ходу засідань комісій.

Румунія

Палата депутатів Румунського парламенту також залучає зацікавлені сторони до процесу розгляду і розробки законопроєктів. Згідно зі статтею 54, засідання комісій Палати депутатів є відкритими, якщо їхній пленум не передбачає іншого. Робота комісій може транслюватися у внутрішній телевізійній мережі Палати депутатів і на радіо- та телевізійних станціях. В статті 55 вказано, що міністри мають право брати участь у засіданнях, а коли їх запрошено - зобов’язані. Також депутати та сенатори, які внесли пропозиції, на прохання голови комісії можуть бути запрошені на засідання. Комісії також можуть запросити до участі в роботі зацікавлених осіб, представників неурядових організацій та спеціалістів органів державної влади чи інших спеціалізованих установ. Представники неурядових організацій та запрошені спеціалісти можуть висловити свою думку щодо питань, що обговорюються на засіданні, або можуть надати голові комісії документацію з обговорюваної теми. Лише депутати, які є членами постійної комісії або їхні уповноважені заступники, мають право голосу на засіданні.

На практиці залучення зацікавлених осіб до роботи над законопроєктами використовується не часто. На сторінках комітетів на сайті Палати депутатів Румунського парламенту розміщуються порядки денні, протоколи засідань, проте не у всіх випадках. Інформація про участь стейкхолдерів обмежується переліком осіб, які були присутні на засіданнях, та й в цілому в протоколах розміщені дані про присутніх осіб, питання які розглядались та короткий висновок по ним. Наприклад, 25-27 лютого відбулися засідання Комісії з питань культури, мистецтва та засобів масової інформації. Під час цих засідань було розглянуто 4 питання, щодо яких оприлюднено список запрошених осіб.

Подібна ситуація зберігається і в інших комісіях, причому доволі часто знайти навіть протокольну інформацію не є можливим. Не дивлячись на вищевказане, в порядках денних засідань комісій також одразу можна знайти запрошених осіб, проте у більшості випадків - це представники профільних міністерств.

Молдова

Регламент Парламенту Молдови також регулює процедуру залучення зацікавлених осіб до роботи в комісіях. Стаття 24 вказує, що засідання комісій є відкритими, на них можуть бути присутніми представники акредитованих парламентом засобів масової інформації, а інформація щодо засідань має розміщуватись на сайті. Члени уряду та керівники інших органів державного управління мають доступ до роботи комісій. Якщо комісія вирішить запросити на своє засідання членів уряду та/або керівників інших органів державного управління, вони зобов'язані бути присутніми на засіданні. Члени уряду та керівники інших органів державного управління, які беруть участь у роботі комісії, можуть виступати та відповідати на запитання. Комісія може запрошувати на свої засідання і зацікавлених осіб та спеціалістів органів державного управління, спеціалізованих організацій, представників зацікавлених сторін, а також спеціалістів Юридичного управління Секретаріату Парламенту та секретаріатів постійних комісій. Вказані особи можуть виступати на засіданні комісії та відповідати на запитання.

В цілому, досвід залучення стейкхолдерів до роботи над законопроєктами є схожим із досвідом Румунії. По-перше, на сторінках окремих законодавчих актів присутня інформація про висновки комісій, етапи розгляду парламентом та фінальний текст Закону. Дані про запрошення зацікавлених осіб для обговорення проєктів законів знаходяться в розділі Громадські слухання на сторінках комітетів. Згідно з даними на сайті, останні громадські слухання проводились 12 грудня 2018 року Комісією з питань довкілля та регіонального розвитку щодо імплементації Закону № 755/2001 про біологічну безпеку. Також наведено перелік стейкхолдерів присутніх на засіданнях. 

Досвід Молдови показує, що навіть передбачена та прописана законодавчо процедура роботи комісій з експертним середовищем, не використовується на практиці, або не є частиною публічної роботи парламенту.

Польща

У статті 42 Регламенту Сейму Республіки Польща зазначено, що при розгляді законопроєктів комісії враховують думки інших комісій та депутатів, а також комісії можуть заслуховувати запрошених експертів. Окремим розділом регламенту є організація публічних слухань. В статті 70а регламентується процедура слухань щодо зареєстрованих законопроєктів. Постанова про проведення громадських слухань приймається комісією, законопроєкт якої внесено на розгляд, за письмовим поданням, поданим до комісії депутатом. Приймають постанову після завершення першого читання законопроекту та до початку його детального розгляду. У постанові зазначається дата, час  і місце запланованих слухань. 

Право брати участь у громадських слуханнях щодо законопроекту надається суб’єктам, які повідомили Сейм принаймні за 10 днів про свою зацікавленість у роботі над законопроєктом. Також право брати участь у публічних слуханнях щодо законопроєкту надається суб'єктам господарювання. Вони теж мають повідомити про свою зацікавленість у роботі над законопроєктом у порядку, передбаченому Законом від 7 липня 2005 року «Про лобістську діяльність у законотворчому процесі».

Комісія з технічних причин може обмежити кількість суб’єктів, присутніх за слуханнях, але зі збереженням рівновіддаленості від всіх зацікавлених сторін. Інормація про допущених осіб має бути опублікована не пізніше, ніж за 2 дні до проведення слухань. 

На сторінках комітетів можна ознайомитись зі звітами про діяльність комісій. Так, наприклад, 18 лютого 2021 року відбулось засідання Комісії з питань охорони здоров’я. Основною темою обговорення була Реалізація заходів з вакцинації проти Covid-19. Депутати разом зі стейкхолдерами обговорювали процес вакцинації на території країни. Список присутніх стейкхолдерів оприлюднений на сторінці Комісії. В цілому, на більшості засідань комісій присутні представники профільних міністерств та органів місцевої влади, проте досить часто запрошуються бізнес-структури, НУО. 

На сайті Сейму можна також ознайомитись із усіма організаціями, які мають бажання взяти участь у відкритих слуханнях. Окремий розділ про заплановані громадські слухання та про слухання, що відбулись, відсутній.

Польське законодавство дає широкі можливості для стейкхолдерів взяти участь у законодавчому процесі: ініціювати законопроєкт, взяти участь в засіданні комісії в якості експерта, взяти участь в громадських слуханнях. На практиці всі ці механізми доволі активно використовуються населенням країни. Проте, як показує практика, громадські слухання організовуються щодо незначної кількості законодавчих актів, а на засіданнях комісій найчастіше присутні представники профільних міністерств.

Болгарія

Найбільш деталізовано серед країн Східної Європи, прописана процедура залучення зацікавлених сторін до роботи з комітетами в Народних зборах Болгарії. Стаття 31 Правил та організації роботи Народних зборів вказує, що засідання постійних комісій є відкритими. За рішенням комітету його засідання транслюється в режимі реального часу в Інтернеті через веб-сайт Національних зборів. Також Правила деталізують категорії осіб, що можуть бути присутніми на засіданнях 

  • Громадяни можуть відвідувати засідання комітетів відповідно до режиму доступу до Національних зборів та порядку, встановленого в комітетах. Список присутніх є невід'ємною частиною протоколу засідання.
  • Представники профспілок, професійних та галузевих організацій можуть подавати письмові заяви і за їх ініціативою мають право бути присутніми на засіданнях комісій та брати участь у дебатах щодо розглянутих проектів актів Національних зборів, посилаючись на їхню тему діяльності, з дотриманням порядку, встановленого в комісіях. 
  • Кожен член постійної комісії може запросити для участі в її засіданні окремих фізичних осіб або представників юридичних осіб, що мають відношення до питань, що розглядаються комісією. 
  • Акредитовані журналісти та інші журналісти, яким надано доступ, можуть відвідувати відкриті засідання постійних комісій Національних зборів.
  • Члени Національних зборів, які не є членами відповідної комісії, можуть брати участь у всіх її засіданнях без права голосу.

Учасники засідань комісій зобов’язані дотримуватися вимог, пов’язаних із захистом секретної інформації та інформації, передбаченої Законом про захист персональних даних, а також інформації, що стосується приватного життя та доброго імені громадян.

Окрім того, в парламенті функціонує Комісія з питань взаємодії з неурядовими організаціями та зверненнями громадян. Згідно з Регламентом вона регулює ряд питань, серед яких:

  • Здійснення діалогу та взаємодії з представниками неурядових організацій, у тому числі шляхом проведення публічних обговорень з питань, що становлять суспільний інтерес; здійснення парламентського та цивільного моніторингу діяльності державних регуляторних органів шляхом публічних обговорень.
  • Створення Громадської ради з представників неурядових організацій для взаємодії з ними та для консультацій з комісією. Склад і спосіб формування ради визначаються правилами, прийнятими комісією. Правила опубліковані на сторінці комісії на веб-сайті Національних зборів.
  • Отримання письмових заяв від НУО щодо присутності на засіданнях комітетів та участі у дебатах щодо розглянутих законопроєктів. 
  • Отримання письмових заяв від громадських організацій щодо законопроектів, які розглядають комісії. Звіт комісії для першого голосування також повинен містити короткий зміст отриманих висновків від неурядових організацій. Щодо пропозицій, поданих членами парламенту на друге голосування, голова провідної комісії може вимагати висновку від неурядових організацій. Висновки неурядових організацій публікуються сторінці комісії на веб-сайті Національних зборів та надаються членам комітету. Комісії зобов'язані реагувати на отримані пропозиції та скарги неурядових організацій.

На сайті парламенту розміщена інформація про склад Громадської ради з представників НУО та їхній розподіл за сферами діяльності, а також контактна інформація та регламент їхньої роботи. Рада також публікує звіти щодо резонансних питань роботи парламенту. Наприклад, 4 листопада 2020 року, Рада критично охарактеризувала окремі статті Законопроєкту про держбюджет Болгарії на 2021 рік, зокрема, через відсутність фінансової підтримки для НУО, які беруть участь в ліквідації наслідків пандемії, та щодо завершення програми фінансування Ради з розвитку громадянського суспільства.  

Також, 10 лютого був представлений звіт роботи Громадської ради за майже 4 роки своєї діяльності, згідно з ним було прийнято 4 закони, над якими працювали представники ради. Також вони розкритикували політику Національних зборів, щодо фінансування неурядових організацій, роблячи акцент на тому, що парламент не є активним в прийнятті рішень з цього питання. 

Окрім роботи Громадської ради, на засідання профільних комітетів також часто запрошуються різні стейкхолдери для участі в обговоренні законодавчих ініціатив. В більшості випадків це представники профільних міністерств, проте частими є випадки запрошення представників бізнесу та НУО. Інформація стосовно присутніх на засіданнях осіб знаходиться в додатках до стенограм засідань, які не публікуються на сайті парламенту. 

Досвід країн Східної Європи демонструє, що залучення зацікавлених сторін може активно використовуватись в законодавчій роботі. Всі 5 країн мають окремі статті законів, які регламентують запрошення експертів для якісного опрацювання законопроєктів. Негативним є досвід Молдови, на практиці механізм залучення стейкхолдерів майже не використовується або цей процес не є публічним. Прямопротилежна ситуація в Болгарії, де представники НУО мають свою Громадську раду в парламенті, до якої прислуховуються під час роботи над законопроєктами. Розвинуті механізми співпраці зі стейкхолдерами також має Польща, адже у зацікавлених осіб є кілька можливостей взяти участь в роботі над законодавчими актами, проте знайти деталізовану інформацію про найдієвіший вид - громадські слухання в Польщі, не видалось можливим.

Матеріал підготовлено громадською організацією «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.