Якщо ви слідкуєте за політичними процесами в Україні, часто дивитеся новини про роботу Верховної Ради чи просто цікавитеся парламентом, то ви неодноразово чули про парламентські комітети. Щоб зрозуміти, чому вони є важливими у системі парламенту, Громадянська мережа ОПОРА підготує серію публікацій про парламентські комітети. Даний матеріал є першим. У ньому ми розповімо про те, як формуються комітети, які форми роботи використовують та загалом, яка їхня функція.
Функція парламентських комітетів
Отже, що таке парламентський комітет?
Комітет – це орган парламенту, що складається з народних депутатів для здійснення законопроєктної роботи відповідно до свого профілю, попереднього розгляду, підготовки висновків до проєктів законів та інших правових актів, які виносяться на розгляд Верховної Ради.
Комітети здійснюють такі три функції: законопроєктну, організаційну та контрольну.
Розпочнемо із законопроєктної. Важливим її компонентом є попередній розгляд та підготовка висновків комітетами щодо законопроєктів та інших нормативних актів. Попередній саме тому, що до того, як закнопроєкт потрапить на розгляд у парламент, свою позицію по ньому мають підготувати у профільному комітеті. Тобто у комітеті, тематика роботи якого співпадає з тематикою відповідного законопроєкту.
Звісно, кожен з депутатів не може розбиратися в усьому: від національної безпеки з медициною до соціального захисту та культури. Відповідно, у профільному комітеті народні обранці, що знаються на певній тематиці, мають виконати функцію фільтру, “відсіявши” відверто некомпетентні, безглузді або навіть шкідливі ідеї своїх колег.
Саме профільний комітет подає ключову рекомендацію: включати чи не включати законопроєкт в порядок денний, прийняти закон за основу чи прийняти в цілому, чи повернути на доопрацювання тощо. При розгляді у парламенті позиція комітету озвучується і вже після цього депутати визначаються та ухвалюють рішення. Вони можуть як дослухатися до комітету, так і ухвалити інше рішення. Проте без висновку комітету розгляд законопроєкту неможливий.
Іншими складовими законопроєктної функції комітетів є розробка, доопрацювання, узагальнення зауважень, що надійшли до проєктів законів та інших актів.
Організаційна функція комітетів полягає, зокрема, в участі в попередньому обговоренні кандидатур посадових осіб, які обирає, призначає, затверджує Верховна Рада або надає згоду на їх призначення (від членів Уряду до членів ЦВК) та підготовці своїх висновків щодо цих кандидатур; організацію слухань тощо.
Що стосується контрольної функції, то комітетам надано право здійснювати контроль за виконанням Державного бюджету, взаємодіяти зі спеціалізованими наглядовими органами (Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини), брати участь у проведенні "Дня Уряду" тощо.
Формування комітетів
Як визначається кількість комітетів та питання, які відносяться до сфери їхньої компетенції
Верховна Рада України затверджує кількість комітетів, їхні назви та предмети відання. При цьому народні депутати нового скликання можуть це змінити на власний розсуд. Наприклад, в поточному скликанні створено 23 комітети, у минулому - їх було 27.
Парламент також визначає мінімальну та максимальну кількість депутатів, які можуть входити до складу одного комітету. Це робиться для того, щоб відносно рівномірно розподілити депутатів по комітетах та уникнути ситуації, коли в одному комітеті 50-60 депутатів, а в іншому - жодного.
Разом з тим в деяких європейських країнах, наприклад в Польщі, депутати можуть одночасно входити до складу декількох комітетів. В Швеції у складі комітетів працює однакова кількість парламентарів - по 17 осіб в 15 комітетах.
Відповідно до постанови про утворення комітетів в поточному скликанні парламенту до одного комітету може входити не менше 5 та не більше 34 народних депутатів. На даний момент, найбільше парламентарів працює в Комітеті з питань бюджету (34) та Комітеті з питань фінансів, податкової та митної політики (34). Найменше парламентарів працює в Комітеті з питань свободи слова (5).
Формування персонального складу комітетів і як відбувається розподіл керівних посад між представниками різних фракцій та груп
Розпочнемо з того, що склад комітетів формується парламентом шляхом обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів. Це відбувається на основі пропозицій депутатських фракцій, внесених з урахуванням квоти. Квота передбачає, що кількість керівних посад в комітетах, яку отримує кожна фракція та група, визначається пропорційно від їх кількісного складу. Іншими словами, чим більша фракція, тим більше керівних посад вона отримує, і навпаки.
За рішення про утворення комітетів має проголосувати щонайменше 226 депутатів, а попередньо список кандидатів на керівні посади в комітетах має бути узгоджений на засіданні Погоджувальної ради депутатських фракцій та груп.
Наявність таких норм у Регламенті Верховної Ради фактично змушує фракції та групи шукати компромісне рішення щодо того, який саме депутат від якої депутатської фракції чи групи у якому комітеті отримає ту чи іншу посаду.
Разом з тим Регламент встановлює декілька обмежень щодо того, хто може входити до керівного складу комітетів. По-перше, голова комітету, перший заступник голови та секретар комітету не можуть бути членами однієї фракції або групи. Це дозволяє політично збалансувати комітети та їхній керівний склад. По-друге, на керівних посадах у комітетах не можуть перебувати лідери фракцій та груп. Це дозволяє останнім більш ефективно зосередитися на управлінських процесах в середині своїх депутатських об’єднань.
У нинішньому складі парламенту 19 комітетів очолюють представники фракції “Слуга народу”, яка є найбільшою в парламенті та одноосібно сформувала більшість. По одному голові мають фракція “Європейської Солідарності”, ВО “Батьківщина”, “Опозиційна платформа - За життя”, а також 1 комітет очолює депутат, який не входить до складу жодної фракції.
Хто допомагає депутатам працювати в комітетах і часто залишається в тіні. Про секретаріати комітетів
Секретаріати комітетів є структурними підрозділами Апарату Верховної Ради. Вони підпорядковуються Комітету і керівнику Апарату парламенту.
Основним завданням секретаріатів є здійснення організаційно-інформаційного, консультативно-правового та методичного забезпечення діяльності комітету, організація проведення засідань комітету, слухань у комітеті, роботи підкомітетів комітету та діяльності членів комітету, що пов’язана з вирішенням питань, віднесених до предмету відання комітету.
Структура і штатний розпис секретаріату комітету, чисельність його працівників затверджується Головою Верховної Ради. В основному секретаріати складаються з керівника, його заступників, а також спеціалістів (головних та старших). Керівника секретаріату призначає Голова Верховної Ради. Його кандидатуру подає комітет та погоджує керівник Апарату.
Взаємодія комітетів зі стейкхолдерами
Насамперед, хто це?
“Стейкхолдери” - це зацікавлені сторони. Згідно з визначенням, яке дає Європейська комісія, зацікавлені сторони - це представники соціальних груп населення, інститутів громадянського суспільства, бізнесу, інтереси яких: а) зачіпає проблема або на яких вплине рішення; б) які можуть брати (брали) участь у розв’язанні проблеми чи реалізації рішення; в) які є фахівцями у певній сфері.
Наприклад, якщо певний комітет розглядає законопроєкт, що стосується реформи сільської медицини, то в цьому випадку серед стейкхолдерів будуть головні лікарі та працівники центрів первинної медичної допомоги; лікарі, у віданні яких знаходяться фельдшерсько-акушерський чи фельдшерський пункт; мешканці сільських та селищних територіальних громад; експерти у сфері медицини тощо.
Форми взаємодії зі стейкхолдерами
Профільний Закон визначає такі форми роботи комітетів, як засідання та слухання в комітетах. Засідання комітетів відбуваються відкрито і гласно. Крім випадків, коли за рішенням комітету, проводиться закрите засідання. Воно відбуваються в основному за умов, що обговорюється інформація з обмеженим доступом. Комітети можуть проводити виїзні засідання, а також спільні засідання з іншими комітетами.
На засідання комітети мають право запрошувати як міністрів, так і керівників інших державних органів та місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, а також їх посадових і службових осіб.
Також можуть бути запрошені автори та ініціатори законопроєктів, наукові консультанти і експерти, фахівці-практики та інші особи.
Слухання в комітетах проводяться зокрема з метою обговорення найбільш важливих законодавчих актів, а також залучення широких кіл громадськості до участі у визначенні політики держави, розбудови демократичного суспільства.
Як і у випадку із засіданнями, на комітетські слухання може бути запрошено широке коло осіб: від урядовців до представників неурядових організацій.
Також комітети можуть організовувати “круглі столи”, конференції та інші заходи. Наприклад, це можуть бути заходи у формі брифінгів, хакатонів, панельних дискусій, фокус-груп, дебатів тощо. Головне тут - бажання вести діалог, а доцільний формат заходу завжди можна знайти.
Крім того, комітети можуть створювати робочі групи, членами яких можуть бути як народні депутати, так і сторонні експерти.
Детальніше про роботу комітетів можна дізнатися на сайті парламенту, а також на їхніх особистих вебсайтах та на сайті Громадянської мережі ОПОРА у розділі “Парламент”
Матеріал підготовлено Громадянською мережею ОПОРА в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.