Звіт за результатами спостереження на повторному голосуванні з виборів Президента України'19 (квітень)

У квітні 2019 року передвиборча кампанія кандидатів на пост Президента України Володимира Зеленського та Петра Порошенка мала конкурентний і часто конфліктний характери. Претенденти на посаду Глави держави достатньо активно використовували ЗМІ, соціальні мережі та зовнішні рекламні носії для передвиборної агітації. Ключовою проблематикою політичних протистоянь між кандидатами на пост Президента України стало питання організації публічних дебатів між ними. Незважаючи на чинні положення Закону України “Про вибори Президента України” та відповідної постанови ЦВК щодо організації телевізійних дебатів за рахунок коштів Державного бюджету України, кандидати попередньо узгодили проведення дебатів за рахунок коштів виборчих фондів. При цьому формат проведення такого заходу передвиборної агітації залишається невідомим станом на момент оприлюднення цього звіту. Із метою забезпечення прав виборців на інформацію про кандидатів на пост Президента України, ОПОРА закликає Володимира Зеленського та Петра Порошенка взяти участь у офіційних теледебатах, організованих за рахунок коштів Державного бюджету України. Це дозволить забезпечити належні умови для якісної дискусії між кандидатами на пост Президента України та політично неупередженої модерації дебатів.

На регіональному рівні кандидати на пост Президента України не проводили активної виборчої кампанії, а їх місцеві структури обмежувалися виконанням організаційних завдань та розповсюдженням матеріалів передвиборної агітації. Володимир Зеленський та Петро Порошенко не здійснювали візитів до областей України, обмежуючись комунікацією з виборцями за допомогою медіа та соціальних мереж. Така практика, з одного боку, відображає намагання кандидатів охопити більшу кількість виборців своїми повідомленнями. З іншого, виборці не мали практичної можливості взаємодіяти із кандидатами шляхом участі в зустрічах з ними, мітингах або інших масових заходах. У порівнянні із попереднім етапом виборчого процесу, зменшилась і активність відомих прихильників (віп-агітаторів) кандидатів на пост Президента України. За оцінками спостерігачів ОПОРИ, Петро Порошенко в квітні лідирував за інтенсивністю використання різноманітних форм агітації.

Процес та результати формування складу окружних виборчих комісій для проведення повторного голосування були значно якіснішими, порівняно з попереднім етапом утворення ОВК. Понад дві третини членів новоутворених ОВК (69%) працювали в складі комісій під час проведення першого туру голосування. Кандидати в Президенти активно залучили до роботи в окружних виборчих комісіях осіб, попередньо делегованих до складу ОВК іншими кандидатами, а також осіб, які до цього були в статусі офіційних спостерігачів від кандидатів та громадських організацій. Всі ОВК сформовані в повному складі (по 14 осіб) і вчасно, у відведені Законом строки розпочали свою роботу. Обидва кандидати в Президенти отримали пропорційне та збалансоване представництво в складі ОВК, у тому числі на рівні розподілу керівних посад.

Ключовим викликом для організації повторного голосування стало формування дільничних виборчих комісій. У зв’язку із недостатньою активністю кандидатів на пост Президента України щодо номінування кандидатур до складу ДВК, ОВК за власними поданнями сформували 15% складу ДВК. Це вимагало від них залучення власними силами біля 60 тис. осіб. 48% членів ДВК представляють кандидата Володимира Зеленського, 37% – Петра Порошенка. Кризова ситуація щодо неповного використання кандидатами свого права формувати ДВК у черговий раз засвідчує необхідність удосконалення системи адміністрування виборчого процесу. Зокрема, мова повинна йти і про посилення фінансових мотивацій з боку держави для громадян, які організовують вибори.

Спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА не зафіксували системних порушень виборчого законодавства напередодні повторного голосування з чергових виборів Президента України. Натомість інтенсивні кампанії із агітації проти кандидатів на пост Президента України засвідчили необхідність продовження експертної та парламентської дискусії про баланс між правом поширювати інформацію про вибори та прозорістю фінансування передвиборної агітації. Не менш важливим завданням є і попередження розміщення у ЗМІ завідомо неправдивої інформації про кандидатів або прямої дезінформації виборців, що мало місце протягом цієї виборчої кампанії. Як і під час першого туру виборів, достатньо гострим залишалось питання нелегальних виплат агітаторам та членам виборчих комісій з боку структур або представників кандидатів на пост Президента України. У квітні 2019 року ОПОРІ стало відомо про можливі спроби здійснювати такі виплати агітаторам, членам виборчих комісій та офіційним спостерігачам, які працювали в інтересах кандидата Петра Порошенка. На думку ОПОРИ, напередодні чергових парламентських виборів 2019 року Верховна Рада України повинна докласти зусиль для знаходження шляхів легалізації необхідних витрат кандидатів на логістику чи кадрове забезпечення та протидії підкупу виборців. Зловживання адміністративним ресурсом на виборах не були вагомим фактором передвиборної агітації, але такі негативні прояви виборчого процесу все ж фіксувалися.

Діяльність Центральної виборчої комісії

Протягом квітня основна діяльність Центральної виборчої комісії була сконцентрована на прийнятті протоколів окружних виборчих комісій про підсумки голосування в межах відповідних територіальних виборчих округів. На підставі опрацювання усіх протоколів ОВК 7 квітня 2019 року Центральна виборча комісія своєю постановою № 759 призначила на неділю 21 квітня 2019 року повторне голосування з чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року. До виборчого бюлетеня для повторного голосування включено двох кандидатів на пост Президента України, які у підсумку голосування у день чергових виборів Президента України одержали найбільшу кількість голосів виборців – Володимира Зеленського (30,24% голосів) та Петра Порошенка (15,95% голосів). Відзначимо, що офіційні дані Центральної виборчої комісії майже повністю співпали з результатами паралельного підрахунку голосів Громадянської мережі ОПОРА.

Поза тим, ключові рішення ЦВК стосувалися затвердження тексту виборчого бюлетеня для повторного голосування 21 квітня 2019 року, календарного плану виборів, реєстрації офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій, формування складу окружних виборчих комісій, внесення змін до кошторису видатків.

Текст виборчого бюлетеня для повторного голосування, який затвердила ЦВК, друкується лише з одного боку державною мовою на одному аркуші розміром 200 х 150 мм блакитно-сірого кольору з двотоновим водяним знаком та захисними волокнами з використанням захисних графічних антисканерних елементів із застосуванням захисних фарб. Комісія своєю постановою уповноважила Державне підприємство спеціального зв’язку здійснити передачу виборчих бюлетенів для повторного голосування в територіальних виборчих округах відповідним окружним виборчим комісіям.

Також Центральна виборча комісія в порядку додаткового інформування та роз’яснень оперативно реагувала на резонансні поточні проблеми, пов’язані з організацією повторного голосування, зокрема щодо чинного статусу окремих суб’єктів виборчого процесу, проведення теледебатів, недокомплектації складу дільничних виборчих комісій.

Негативною стороною резонансної публічної дискусії навколо виборчих дебатів між кандидатами в Президенти стало те, що предметом обговорення був не лише формат дебатів, але сама доцільність та прийнятність обов’язкових до застосування і чітко визначених законодавчих норм. У цій ситуації можна вважати цілком виваженою та резонною позицію і публічну комунікацію ЦВК щодо необхідності керуватися винятково Законом «Про вибори Президента України», яким чітко встановлено час, тривалість та порядок проведення теледебатів (стаття 62). Теледебати за рахунок коштів Державного бюджету України проводяться в останню п’ятницю перед днем повторного голосування між 19 та 22 годинами в прямому ефірі, тривалістю не менше 60 хвилин. Відповідно до постанови Центральної виборчої комісії від 5 травня 2014 року № 472, місцем їх проведення є місцезнаходження Національної суспільної телерадіокомпанії України. Теледебати проводяться в студії, оформлення якої не може містити агітаційних матеріалів на користь будь-якого із кандидатів. Не допускається участь у теледебатах довірених осіб або інших представників кандидатів, а також трансляція попередньо підготовленого відеоматеріалу про кандидата, використання агітаційних та інших матеріалів про кандидата.

18 квітня 2019 року Комісія прийняла окрему Постанову, якою конкретизувала час проведення дебатів на каналі Суспільного телебачення в прямому ефірі 19 квітня 2019 року з 21:00 до 22:00. Це рішення не можна вважати вимушеним чи необхідним, однак воно цілком узгоджується з положенням виборчого законодавства і було націлене на створення всіх можливостей для забезпечення прав виборців на доступ до різнобічної та об’єктивної інформації про виборчий процес.

З огляду на те, що кандидати в Президенти не подали достатньої кількості кандидатур до складу дільничних виборчих комісій (у понад 40 округах восьми областей і м. Києві) і відповідна різниця в обмежені строки мала бути компенсована окружними комісіями, ЦВК звернулася із закликом до громадян долучитися до виборчого процесу як членів виборчих комісій. ОПОРА позитивно розцінює такі зусилля ЦВК з точки зору суспільного розголосу та привернення уваги до шляхів вирішення проблеми. Однак змушена констатувати, що механізм доукомплектування складу виборчих комісій за поданням голови комісії вищого рівня залишається непрозорим та створює стимули для адміністративного впливу на цей процес з боку органів публічної адміністрації.

Протягом підготовки до другого туру голосування ЦВК публічно нагадала і поінформувала про прийняте ще раніше Роз’яснення (Постанова ЦВК №54 від 11 січня 2019 року) щодо статусу окремих суб’єктів виборчого процесу. Відповідно до документа, у разі призначення ЦВК повторного голосування з виборів Президента України, свій статус зберігають кандидати на пост Президента України, включені до виборчого бюлетеня для повторного голосування, їх уповноважені представники, довірені особи, офіційні спостерігачі від цих кандидатів та партій, які їх висунули, офіційні спостерігачі від громадських організацій. Таким чином не лише представники та спостерігачі двох кандидатів у Президенти, але й усі зареєстровані до цього спостерігачі (понад 80 тисяч від 139 громадських організацій) продовжують здійснювати передбачені Законом повноваження під час повторного голосування.

Також 15 квітня 2019 року ЦВК завершила процес реєстрації іноземних спостерігачів на повторне голосування з виборів Президента України. Всього зареєстровано 2 700 офіційних спостерігачів від 20 міжнародних організацій та 21 іноземної держави (тоді як в першому турі виборів було зареєстровано 2 344 спостерігачі).

Формування та початок роботи окружних виборчих комісій

У відведений Законом термін (до 10 квітня 2019 року) Центральна виборча комісія своєю Постановою №773 сформувала склад 199 окружних виборчих комісій для організації і проведення повторного голосування на виборах Президента України, які відбудуться 21 квітня 2019 року. Склад окружних виборчих комісій формується за поданням кандидатів на пост Президента України у кількості чотирнадцяти осіб – по сім осіб від кожного кандидата, включеного до виборчого бюлетеня для повторного голосування.

Петро Порошенко подав максимально можливу кількість кандидатур (по 7 осіб) до складу всіх 199 окружних виборчих комісій. Таким чином його представництво в складі ОВК налічує 1 393 особи. Володимир Зеленський також майже повністю використав свою квоту, делегувавши 1 379 кандидатур до складу 197 ОВК. Жодного представника Володимира Зеленського немає в складі двох окружних виборчих комісій (№57 і №58) з центром у м. Маріуполь. Ці комісії відповідно до визначеної законодавством процедури були доукомлектовані за поданням голови ЦВК. Таким чином усі 199 ОВК сформовані в складі 14 осіб в кожній комісії.

За оцінками ОПОРИ, ЦВК у збалансований і пропорційний спосіб розподілила керівні посади між двома кандидатами, включеними до виборчого бюлетеня для повторного голосування. Володимир Зеленський отримав у складі ОВК 99 посад голів комісій і 98 посад секретарів комісій, Петро Порошенко – 100 посад голів комісій і 99 посад секретарів. Двоє осіб, які стали секретарями комісій, були внесені за поданням голови ЦВК.

69% (або 1 898 осіб) персонального складу новосформованих окружних виборчих комісій складають особи, які працювали в ОВК протягом проведення так званого першого туру президентських виборів 2019 року. Решта 31% (або 861 особа) є новими і не були членами окружних виборчих комісій, утворених для організації виборів, що відбувалися 31 березня 2019 року.

Петро Порошенко подав до складу новосформованих ОВК 82% (або 1 142) осіб, які вже працювали в окружних комісіях для проведення першого туру голосування. З них 168 (15%) були делеговані до складу попередніх ОВК самим Петром Порошенком, а решта представляли інших кандидатів. Зокрема 144 особи (13%) раніше входили до складу ОВК за поданням кандидатки Юлії Литвиненко, 132 особи (12%) – за поданням Володимира Петрова, 120 осіб (11%) – за поданням Василя Журавльова і 112 осіб (10%) – за поданням Юрія Тимошенка. Також велика кількість членів ОВК, делегованих Петром Порошенком до складу новосформованих комісій, раніше подавалися Романом Насіровим, Сергієм Капліним та Олександром Морозом.

54% (або 746) кандидатур, поданих до складу новосформованих ОВК Володимиром Зеленським, також працювали в окружних виборчих комісіях напередодні проведення так званого першого туру голосування. З них 159 осіб (21%) входили до складу ОВК за поданням самого Володимира Зеленського, а решта представляла інших кандидатів. Порівняно з Петром Порошенком, кількість кандидатів у Президенти, від яких члени ОВК «перейшли» до Володимира Зеленського, є більшою, однак частка таких осіб від кожного з них є незначною. Зокрема 44 особи (6%) раніше входили до складу ОВК за поданням Миколи Габера, 43 особи (6%) – Олега Ляшка, по 40 осіб (5%) – Анатолія Гриценка і Олександра Шевченка, 34 особи (5%) – Юлії Тимошенко, 29 осіб (4%) – Сергія Тарути.

Масштаб і спосіб переходів членів виборчих комісій, раніше поданих одними кандидатами, до інших кандидатів з одного боку увиразнює проблему так званих технічних кандидатів, з іншого – може свідчити про рівень взаємодії та координації зусиль між окремими кандидатами.

У гендерному розрізі з 2 786 членів окружних виборчих комісій 40% складають чоловіки і 60% жінки. Серед голів окружних комісій частка жінок складає 53%, поміж секретарів комісій жінок 72%. Серед членів комісій, делегованих до складу ОВК Петром Порошенком, жінок 64%, у Володимира Зеленського частка жінок, поданих до складу ОВК, складає 56%.

Майже 86% членів ОВК мають попередній досвід роботи у складі виборчих комісій. Для виборчих комісій, сформованих 18 лютого 2019 року, частка осіб з попереднім досвідом була меншою і складала 65%. Кандидати в Президенти, які беруть участь у повторному голосуванні, не вдавалися до масових замін членів ОВК на попередньому етапі кампанії (Петро Порошенко замінив 4,5% поданих кандидатур, тоді як Володимир Зеленський – 22%). Можна очікувати незначної ротації у складі окружних виборчих комісій з огляду на те, що дві третини членів уже працювали в цих комісіях у межах підготовки до проведення голосування 31 березня 2019 року.

Перші засідання окружних виборчих комісій

Робота виборчих комісій в рамках підготовки до повторного голосування була організована на більш якісному рівні, порівняно з попереднім етапом Президентських виборів. Свої перші засідання окружні виборчі комісії були зобов’язані провести не пізніше як на другий день після їх утворення Центральною виборчою комісією – до 12 квітня включно. Спостерігачі ОПОРИ проаналізували початок роботи ОВК, особисто відвідавши перші засідання 157 з 199 (або 80%) окружних виборчих комісій, а також зібравши інформацію дистанційно.

Усі 199 комісій вчасно зібралися на свої перші засідання. Переважна більшість окружних виборчих комісій (184 з 199) провели перші засідання зразу ж на наступний день після утворення (11 квітня), вісім комісій зібралися 10 квітня, а решта сім – в останній відведений законом день – 12 квітня.

Усі перші засідання ОВК були повноважними для прийняття рішення (присутні та склали присягу не менше двох третин членів комісії від її складу). Майже половина комісій (94) зібралася в максимальному складі (14 осіб), по 13 членів були присутні на засіданнях 61 комісії, по 12 осіб – на засіданнях 33 комісій, по 11 осіб – на засіданнях 7 комісій, найменше – по 10 членів були присутні на перших засіданнях 4 ОВК. Для порівняння, в ході підготовки до першого туру виборів Президента жодна з ОВК не зібралася на перше засідання в повному складі. За даними, отриманими спостерігачами ОПОРИ, менше 1% членів, включених до ОВК, відмовилися працювати в складі окружних комісій (попереднього разу таких було 4%). За межами області проживають близько 2% членів (57 осіб), включених до складу (попереднього разу таких було 8%).

На перших засіданнях окружні виборчі комісії головним чином приймали рішення, що стосувалися графіків роботи ОВК, розподілу обов’язків та графіків чергувань членів комісії. Процес прийняття рішень ОВК є колегіальним та відкритим, при цьому роль керівного складу є визначальною, а більшість членів не беруть активної участі в обговоренні.

Більшість комісій відкрито взаємодіють зі спостерігачами, журналістами та іншими зацікавленими суб’єктами виборчого процесу, створюючи умови для безперешкодного доступу до засідань. Однак в переважній більшості випадків комісії публічно не інформують про проведення перших засідань.

Ведення діловодства відбувається з дотриманням норм законодавства – в ході засідань секретарі ОВК ведуть протоколи, приймають протокольні рішення та постанови, які оприлюднюють шляхом розміщення на дошках оголошень та у місцевих газетах. Втім залишається проблемою недостатня оперативність та повнота оприлюднення рішень окружних виборчих комісій на сайті ЦВК. Ні на попередніх виборах, ні в межах підготовки до голосування 31 березня 2019 року ця проблема не була належним чином вирішена.

Загалом на етапі формування та проведення перших засідань ОВК не спостерігалося проблем, які були помітними на попередньому етапі виборчого процесу, – часті відмови членів комісій від участі в роботі ОВК, наявність осіб з інших регіонів і, як наслідок, велика кількість ротацій у складі ОВК.

Утворення ДВК

Для організації повторного голосування на чергових виборах Президента України утворюються ДВК на основі подань кандидатів.

Законодавство України гарантує кандидатам на пост Президента України право сформувати ДВК на паритетних засадах. Для великих дільниць (більше 1500 виборців) кожен кандидат міг подати 8 кандидатур, для середніх дільниць (500-1500 виборців) – 7 осіб, малих дільниць (до 500 виборців) – по 6 осіб. Залежно від розміру виборчої дільниці, ДВК утворюються у складі 16, 14, 12 членів.

Кандидати на пост Президента України мали можливість внести кандидатури до складу ДВК не пізніше як за вісім днів до дня повторного голосування (до 12 квітня включно). На підставі цих подань ОВК були зобов’язані сформувати ДВК не пізніше, ніж за 5 днів до дня голосування (до 24 години 15 квітня).

У разі якщо кандидат не скористався можливістю подати встановлену Законом кількість кандидатур до складу ДВК, ОВК формує склад ДВК за поданням голови цієї комісії на підставі пропозицій членів ОВК.

При цьому ОВК зобов’язані дотриматись встановленої Законом України загальної кількості членів ДВК (16, 14 або 12 членів ДВК).

Громадянська мережа ОПОРА оперативно відслідковувала процес формування дільничних виборчих комісій для повторного голосування. За даними спостерігачів організації, 192 ОВК (92% від їх загальної кількості) сформували ДВК із дотриманням законодавчо обумовлених строків. При цьому з них 73 були утворені у останній відведений для цього день.

6 ОВК утворили ДВК із порушенням строків. Найпізніше було утворено ДВК у ТВО №59 (Донецька область), 18 квітня 2019 року, після втручання ЦВК шляхом прийняття окремої постанови із зобов’язанням сформувати ДВК.

У зв’язку із недостатнім заповненням кандидатами на пост Президента України своїх квот у ДВК, окружні виборчі комісії були змушені самостійно доформовувати ці виборчі комісії.

ОВК використовували різні форми інформування виборців щодо можливості залучення до роботи ДВК, натомість ЦВК розповсюдила заяву із закликом до громадян сприяти вирішенню проблеми із комплектацією повного складу цих виборчих комісій.

За оперативними даними ОПОРИ, у межах країни ОВК додатково залучили майже 60 тис. осіб. Ця кількість членів ДВК була включена до складу цих комісій за поданням голів ОВК. Орієнтовна кількість ДВК, до яких була включена хоча б одна кандидатура за поданням голови ОВК, становить 11 тис. 330 комісій. Загальна кількість сформованих ДВК – 29 801.

Представництво кандидатів на пост Президента України у складі ДВК на повторному голосуванні з чергових виборів Президента України (дані з 198 ОВК)

Кількість членів ДВК від Петра Порошенка	Кількість членів ДВК від Володимира Зеленського	Кількість членів ДВК за поданням голови ДВК	Загальна кількість членів ДВК	Частка Петра Порошенка у складі ДВК	Частка Володимира Зеленського у складі ДВК	Частка подань ОВК у складі ДВК
150 647	195 564	59 851	406 062	37%	48%	15%

Незважаючи на те, що кандидати мали законодавчу можливість сформувати склад ДВК із рівним представництвом, вони нею повною мірою не скористалися. Кандидат на пост Президента України Володимир Зеленський забезпечив собі представництво у складі ДВК на рівні 48% від загальної кількості членів цих комісій. Натомість Петро Порошенко представлений у комісіях лише 37% членів ДВК. 15% членів новосформованих комісій були подані головами ОВК. Таким чином, неподання кандидатами на пост Президента України максимально можливої для них кількості членів ДВК спричинило складнощі в діяльності ОВК на етапі формування комісій нижчого рівня.

Більше 30% членів ДВК були залучені ОВК самостійно у межах виборчих округів Черкаської, Луганської, Херсонської, Одеської, Закарпатської областей. У цілій низці інших областей такий показник також був високим. Натомість у Рівненській, Вінницькій, Львівській, Хмельницькій та Тернопільській областях кандидати найкраще скористалися правом формувати склад ДВК на рівних засадах.

Частка подань ОВК у складі новосформованих ДВК, у порівнянні з представництвом у комісіях кандидатур від Петра Порошенка і Володимира Зеленського (дані з 198 ОВК)

Регіон	Частка Петра Порошенка	Частка Володимира Зеленського	Частка подань ОВК
Черкаська область	15%	48%	38%
Луганська область	14%	49%	37%
Херсонська область	15%	50%	35%
Одеська область	15%	50%	34%
Закарпатська область	21%	48%	32%
м. Київ	22%	50%	29%
Кіровоградська область	24%	50%	26%
Чернігівська область	27%	48%	24%
Київська область	29%	47%	24%
Чернівецька область	24%	52%	24%
Полтавська область	37%	47%	16%
Запорізька область	36%	49%	15%
Сумська область	45%	42%	14%
Житомирська область	42%	44%	13%
Харківська область	40%	50%	11%
Дніпропетровська область	41%	50%	10%
Донецька область	49%	43%	8%
Волинська область	44%	48%	8%
Миколаївська область	46%	48%	6%
Івано-Франківська область	50%	45%	5%
Тернопільська область	49%	49%	3%
Хмельницька область	49%	49%	2%
Львівська область	50%	49%	1%
Вінницька область	50%	50%	0%
Рівненська область	50%	50%	0%

Закон України “Про вибори Президента України” передбачає, що при розподілі керівних посад у ДВК забезпечується для кожного кандидата рівна кількість посад голови та секретаря дільничної виборчої комісії. Голова та секретар дільничної виборчої комісії не можуть бути представниками одного кандидата на пост Президента України. За даними ОПОРИ, кандидат на пост Президента України Петро Порошенко має 27 894 керівні посади у складі ДВК, натомість Володимир Зеленський – 29 798.

ОПОРА вітає зусилля ЦВК та ОВК із врегулювання проблемних ситуацій щодо формування ДВК, які дозволили уникнути сценаріїв подальшої дестабілізації виборчого процесу. Натомість у 4 ОВК представники ОПОРИ зіштовхнулися зі спробами членів ОВК перешкоджати їм вести спостереження за процесом формування ДВК. Такі факти були зафіксовані у ТВО №39 (Дніпропетровська обл.), №91 (Київська область), №122 (Львівська область), №132 (Миколаївська область).

На момент оприлюднення цього звіту спостерігачі ОПОРИ відзначають, що ОВК було створено необхідні умови для функціонування ДВК.

Агітаційна активність кандидатів

Офіційно передвиборча агітація перед повторним голосуванням розпочалася 8 квітня 2019 року, тобто з дня, наступного після призначення ЦВК повторного голосування (відповідна Постанова ЦВК №759 з’явилася 7 квітня). Таким чином на агітаційну кампанію двох кандидатів-переможців першого туру голосування формально відводилося дванадцять днів (з 8-го до 19-го квітня включно). Обмежені часові рамки кампанії вплинули на формат активностей кандидатів, які сконцентрувалися на агітації в ЗМІ та зовнішній рекламі. При чому такого типу агітація в різних прихованих формах не припинялася в період від 30 березня до 7 квітня, попри законодавчу заборону. Зокрема кандидати в Президенти неодноразово оприлюднювали в ЗМІ відеоролики та звернення щодо проведення передвиборчих дебатів, а також продовжували розміщувати політичну рекламу на зовнішніх носіях і в мережі Інтернет. Фінансові витрати на агітаційну діяльність у цей час мали відверто тіньовий характер, адже здійснювалися не з виборчих фондів. Відповідно до Закону витрачання коштів з поточних рахунків виборчого фонду припинялося о 18 годині останньої п’ятниці перед днем виборів (29 березня) і поновлювалося з дня прийняття рішення про включення кандидатів до виборчого бюлетеня для повторного голосування (7 квітня).

Відсутність регіональних візитів кандидатів у Президенти – найбільш помітна особливість агітаційної кампанії в квітні. І якщо для Володимира Зеленського відмова від проведення вуличних акцій (мітингів, пікетів, зустрічей з виборцями) була звичною практикою протягом усієї кампанії, то Петро Порошенко до останнього місяця залишався одним з лідерів за кількістю відвіданих областей та проведених публічних заходів (так, в березні 2019 року він відвідав 18 регіонів). Також зменшилася активність віп-агітаторів у регіонах – і фактично не фіксувалися випадки передвиборчої благодійності кандидатів.

У цілому протягом квітня спостерігався найнижчий рівень агітаційної активності з боку кандидатів на пост Президента України та їхніх команд у порівнянні з попередніми періодами виборчого процесу. Регіональні передвиборчі штаби Петра Порошенка в квітні відмовились від масового розміщення інформаційних вуличних наметів, що активно використовували протягом усієї передвиборної кампанії. Натомість продовжували поширювання друкованої агітаційної продукції (газет) через мережу агітаторів. Друкована агітаційна продукція Володимира Зеленського цільово не поширювалася, але була доступна у регіональних штабах кандидата.

За відсутності регіональних заходів кандидати продовжували використовувати розміщення зовнішньої реклами (білборди, сітілайти) та політичної реклами у ЗМІ (інтернет-видання, друковані видання) як основну форму агітаційної діяльності.

Розміщення агітації на зовнішніх рекламних носіях залишалося найпоширенішою формою передвиборної активності з боку обох кандидатів у квітні (зафіксовано спостерігачами в усіх областях України). Зміни торкнулися не лише оновлення змісту політичної реклами і появи нових гасел, але проявилися у активнішому використанні «чорного піару» та прихованої агітації (зокрема білборди без вихідних даних із зображенням постаті, що нагадує Петра Порошенка з написом «Кінець», які оформлені в стилістиці агітаційної продукції Петра Порошенка; різноманітні публікації та друковані матеріали з ознаками чорного піару проти Володимира Зеленського, які поширювалися на регіональному рівні).

Матеріали зовнішньої політичної реклами замовлялися і розповсюджувалися штабами централізовано і тематично не мали регіональних особливостей. Команда Петра Порошенка в межах усієї України розмістила білборди із зображенням кандидата та президента Росії Володимира Путіна (а також без нього) з новим гаслом «21 квітня – вирішальний вибір». Інший тип поширених кандидатом білбордів містив гасло «Головне – не втратити країну». Також продовжувалося тиражування матеріалів зовнішньої агітації із написом «Думай».

З боку команди Володимира Зеленського протягом останнього місяця в різних областях України поширювалися сітілайти з новими гаслами «Кінець епохи брехні», «Кінець епохи жадібності» та «Кінець епохи бідності».

Поряд із зовнішньою рекламою кандидати продовжують активно поширювати політичну рекламу в мережі Інтернет, у тому числі з ознаками брудної агітації.

Попри низьку інтенсивність та звуження масштабу поширення агітації перед повторним голосуванням передвиборна кампанія, яку ведуть опоненти, стала значно більш конфліктною, а також проявляється в мобілізації різноманітних соціальних груп, які підтримують того чи іншого кандидата в Президенти. У квітні активну участь в агітаційній кампанії проти Володимира Зеленського в різних регіонах України брали активісти громадського об’єднання «Відсіч» та партійці Української Галицької Партії (активні в межах всієї Львівській області). Представники цих груп ведуть розмови з громадянами (кампанія від дверей до дверей та зустрічі у людних місцях), а також розповсюджують газети і листівки із закликом не голосувати за Володимира Зеленського.

У сегменті розповсюдження друкованої агітаційної продукції помітний лише Петро Порошенко (подібні випадки зафіксовані в переважній більшості областей України). Зокрема агітатори кандидата в Президенти поширюють у регіонах газету «Обирай 21 квітня» (на першій сторінці зображені Петро Порошенко і Володимир Путін, а також напис «21 квітня обирай!»).

Так само на регіональному рівні продовжували фіксуватися випадки висловлення публічної підтримки кандидатові в Президенти Петру Порошенку з боку громадських діячів, політиків та недержавних організацій.

У цілому передвиборні штаби обох кандидатів у квітні фактично згорнули публічну діяльність, сконцентрувавшись на організаційних аспектах виборів, зокрема комплектуванні складу окружних та дільничних виборчих комісій. Показово, що інші учасники першого туру голосування (суб’єкти виборчого процесу) та їхні команди, штаби, партійні осередки на місцях після 31 березня не проявляють власної публічної активності або діяльності, спрямованої на публічну підтримку учасників другого туру. Однак фіксуються поодинокі випадки взаємодії місцевих політичних сил зі штабами кандидатів у Президенти з метою сприяння останнім у формуванні складу виборчих комісій (наприклад “Батьківщини” і “УКРОПу” на користь “Слуги народу” в Луганській області).

Порушення виборчого законодавства. Інциденти із ознаками недотримання стандартів виборів

Низька інтенсивність передвиборчої кампанії у регіонах України та на рівні територіальних громад вплинула і на кількість порушень виборчого законодавства. Зважаючи на відсутність помітних активностей місцевих структур кандидатів на пост Президента України, спостерігачами ОПОРИ не було зафіксовано системних випадків недотримання виборчого законодавства.

Особливістю періоду між першим та другим турами голосування стало проведення негативних агітаційних кампаній проти кандидатів на пост Президента України. Значно більше ці активності спрямовувались проти кандидата Володимира Зеленського, меншою мірою – проти Петра Порошенка. Як зазначали спостерігачі організації, масова контрагітація нерідко була анонімною, а джерела фінансування такої активності не були прозорими.

Зловживання адміністративними ресурсами під час виборів не стали вагомим фактором передвиборної агітації, але низці посадових осіб та органам влади не вдалося забезпечити політичну нейтральність. Між першим та другим турами президентських виборів правоохоронні органи реагували на звернення щодо можливого здійснення незаконних виплат членам виборчих комісій та агітаторам з боку учасників чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.

Матеріальні виплати виборцям

Напередодні повторного голосування на чергових виборах Президента України було зафіксовано низку інцидентів із ознаками здійснення матеріальних виплат громадянам з боку структур, пов’язаних із кандидатами. Як правило, виявлені факти стосувалися виплат офіційним спостерігачам, членам виборчих комісій та агітаторам, які представляли окремих кандидатів на пост Президента України. Закон України “Про вибори Президента України” не передбачає легальних виплат агітаторам, офіційним спостерігачам та членам виборчих комісій, які проводять активність в інтересах кандидатів на пост Президента України. Але, як зазначається у окремому роз’ясненні ЦВК, кандидати та виборці мають право укладати безоплатні угоди на проведення передвиборної агітації. Натомість за рахунок коштів виборчого фонду громадянам можуть бути компенсовані фактичні витрати, які були ними здійснені під час проведення передвиборної агітації на користь кандидата на пост Президента України.

У звітний період Ківерцівський відділ поліції у Волинській області інформував ЗМІ та спостерігачів про можливе порушення виборчого законодавства у смт Олика Ківерцівського району. Це ймовірне порушення стосувалося здійснення невстановленими особами у приміщенні місцевого будинку культури грошових виплат громадянам, які здійснювали агітацію на користь кандидата Петра Порошенка на виборах Президента України під час першого туру. У ході проведення оперативних слідчих дій у вказаних осіб було вилучено понад 700 тисяч гривень. За даним фактом відкрито кримінальне провадження за частини другої статті 160 Кримінального кодексу України.

У Миколаївській області до спостерігачів ОПОРИ надходила інформація про ймовірне здійснення громадською організацією «Інститут розвитку та сприяння демократії» грошових виплат громадянам за роботу в день голосування 31 березня 2019 року на користь кандидата на пост Президента України. Натомість у Сєвєродонецьку Луганської області громадянин звернувся до Національної поліції України із повідомленням щодо невиплати йому грошової винагороди за проведення передвиборної агітації та здійснення повноважень офіційного спостерігача на користь кандидата на пост Президента України. Громадянин проінформував поліцію і представників ОПОРИ про те, що виборчі структури кандидата нібито залишились йому винні 2 800 гривень за роботу агітатором, 2 640 гривень за заповнені анкети опитування громадян та 1 000 гривень за роботу спостерігачем. Повідомлення про здійснення розрахунків за роботу агітаторів надходили до спостерігачів і в інших регіонах (до прикладу, у місті Хмельницький та населених пунктах Кіровоградської області такі сигнали надходили регулярно).

На думку ОПОРИ, досвід проведення чергових виборів Президента України засвідчує необхідність додаткового законодавчого врегулювання витрат на кадрове і логістичне забезпечення передвиборчих кампаній кандидатів. Це регулювання повинно одночасно мотивувати кандидатів легалізувати фактичні витрати і не створювати ризиків використання законних механізмів із метою де-факто підкупу виборців. Це завдання потребуватиме від Верховної Ради України змістовної дискусії вже напередодні чергової парламентської кампанії 2019 року.

Зловживання адміністративними ресурсами на виборах

У квітні 2019 року спостерігачі ОПОРИ відзначають кардинальне зменшення інтенсивності проявів зловживання адміністративними ресурсами, у порівнянні із періодом передвиборної агітації до першого туру. Посадові та службові особи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, як правило, утримувались від участі у процесі передвиборної агітації. Але, як і під час агітаційної кампанії до 31 березня, офіційні веб-сайти низки ОДА та райдержадміністрацій продовжували розміщувати матеріали агітаційного змісту на користь кандидата на пост Президента України Петра Порошенка. Відповідно до частини третьої статті 58 Закону України “Про вибори Президента України” до передвиборної агітації не відносяться офіційні повідомлення в період виборчого процесу (без коментарів, які можуть мати агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій) про дії кандидатів на пост Президента України, пов’язані з виконанням ними посадових повноважень, передбачених Конституцією України або законами України. Проблемою стало те, що нерідко повідомлення місцевих органів супроводжувались коментарями із виборчим контекстом або містили заяви Президента України щодо його безпосередньої участі у виборчому процесі.

Інциденти щодо розміщення на офіційних веб-сайтах органів влади матеріалів із фактичною агітацією на користь кандидата на пост Президента України Петра Порошенка масово були зафіксовані в Київській, Закарпатській, Запорізькій, Тернопільській областях та інших регіонах України. Інформаційні повідомлення місцевих органів влади, як правило, не містили прямих закликів голосувати за чинного Главу держави, але спрямовувались на підтримку його передвиборної кампанії або негативне висвітлення діяльності кандидата на пост Президента України Володимира Зеленського. До прикладу, у Запорізькій області веб-сайти РДА розміщували матеріали із назвою “Верховним Головнокомандувачем не може бути людина, залежна від наркотиків – Президент Порошенко” із посиланням на офіційний веб-сайт Президента України.

До спостерігачів ОПОРИ надходили повідомлення про організацію поїздок громадян на неофіційні дебати між кандидатами у місті Києві з боку РДА. У Івано-Франківській області інформацію було підтверджено шляхом комунікації із Тисменицькою та Рогатинською райдержадміністраціями. За результатами перевірки фактів джерела фінансування такої активності двох РДА не було встановлено.

Інших суттєвих інцидентів із зловживання адміністративними ресурсами у виборчих інтересах кандидатів на пост Президента України не було зафіксовано.

Кампанії із контрагітації щодо кандидатів на пост Президента України

Важливим фактором перебігу передвиборної агітації стало проведення масштабних агітаційних кампаній проти кандидатів на пост Президента України. Ці кампанії були реалізовані шляхом розміщення матеріалів негативного змісту в місцевих ЗМІ, розповсюдження серед виборців друкованих матеріалів контрагітації невідомого походження, використання носіїв зовнішньої реклами для дискредитації кандидатів на пост Президента України. До кампаній із контрагітації достатньо активно залучались окремі неурядові організації, які проводили агітацію проти кандидатів на пост Президента України. Як засвідчує моніторинг ОПОРИ, найбільш активно розповсюджувались матеріали негативного характеру щодо кандидата Володимира Зеленського, але і Петро Порошенко був об’єктом таких інформаційних кампаній. Під час проведення де-факто агітації проти Володимира Зеленського фіксувалися випадки дезінформації виборців про його передвиборчу програму та заяви.

Інформаційні кампанії та контрагітації проти кандидатів на пост Президента України актуалізували питання щодо джерел їх фінансування, оскільки значна частина таких матеріалів не містила відомостей про замовників. Одним із важливих стандартів виборчого процесу є прозорість фінансування політичного та виборчого процесів. Натомість значні фактичні витрати на контрагітацію із невстановлених джерел ставлять під сумнів ефективність державного контролю за політичними та виборчими фінансами.

Законодавство України “Про вибори Президента України” забороняє розповсюдження у ЗМІ завідомо неправдивих відомостей про кандидата на пост Президента України. Зокрема, засіб масової інформації, що оприлюднив інформацію, яку кандидат на пост Президента України вважає явно недостовірною, має надати можливість для спростування за його вимогою. Перебіг передвиборчої агітації, яка проводилась напередодні повторного голосування, засвідчує необхідність зміцнення стандартів діяльності ЗМІ в умовах виборчого процесу.

Натомість протидія порушенням порядку ведення та фінансування передвиборної агітації, попередження кампаній із дезінформації не повинна перешкоджати громадянам України у реалізації права на поширення суспільно важливої інформації про кандидатів та виборчий процес. У цьому контексті ОПОРА закликає український парламент додатково розглянути заходи із вдосконалення регулювання у сфері проведення передвиборної агітації та інформування громадян під час виборів.

За даними ОПОРИ, Національна поліція України вживала заходи реагування під час виявлення фактів поширення матеріалів передвиборної агітації, які мали ознаки незаконних. Така активність поліції не завжди однозначно сприймалася виборцями, враховуючи право громадян на поширення суспільно важливої інформації про вибори та кандидатів. Втім діяльність Національної поліції України була збалансованою з точки зору реагування на випадки можливої незаконної контрагітації проти двох кандидатів на пост Президента України. До прикладу, Національна поліція України інформувала громадськість про заходи із реагування на провокативну зовнішню рекламу щодо Петра Порошенка та поширення друкованих матеріалів проти Володимира Зеленського.

На момент оприлюднення цього звіту ОПОРА констатує наявність сприятливих умов для вільного волевиявлення громадян, враховуючи відсутність масовості інцидентів із ознаками підкупу виборців та зловживань адміністративними ресурсами. Незважаючи на цю обставину, Національна поліція має зберігати належний рівень уваги до всіх повідомлень про можливі порушення виборчого законодавства.

Процедурні порушення в діяльності виборчих комісій

Внаслідок несвоєчасної передачі від ОВК № 143 до ЦВК відомостей, необхідних для утворення Центральною виборчою комісією виборчих дільниць на тимчасовій основі на суднах, які вийшли у плавання під Державним прапором України після 31 березня 2019 року, виборчі дільниці не були утворені та близько 380 моряків фактично були позбавлені права голосу на повторному голосуванні 21 квітня 2019 року. Попри те, що до ОВК було скеровано всі необхідні відомості ще 2 квітня 2019 року, комісія забезпечила їх передачу до ЦВК в строк, який унеможливив вчасне (не пізніше як за десять днів до дня виборів) формування виборчих дільниць на суднах.