Остаточний звіт за результатами спостереження Громадянської мережі ОПОРА на місцевих виборах — 2020

Масштаб позапартійного спостереження та подяки

Громадянська мережа ОПОРА забезпечила позапартійне спостережен­ня за усіма етапами виборчого процесу на перших місцевих виборах 2020 року. Цей звіт є результатом роботи 164 довготермінових та 1300 короткотермінових спостерігачів організації, які попередньо пройшли навчання та перевірку знань в сфері виборчого законодавства та стан­дартів незалежного спостереження.

ОПОРА висловлює подяку всім своїм довготерміновим та короткотер­міновим спостерігачам і спостерігачкам, представникам центральної та регіональних команд організації за якісне виконання завдань позапар­тійного спостереження на місцевих виборах 2020 р. Ці вибори проводи­лись у безпрецедентних умовах протидії поширенню захворюваності на COVID-19 і вимагали від спостерігачів додаткових зусиль для забезпе­чення якісного і безпечного спостереження.

Також організація висловлює подяку ЦВК, добросовісним членам вибор­чих комісій усіх рівнів, кандидатам та співробітникам Національної полі­ції України за регулярну взаємодію під час виборів та дотримання прав позапартійних спостерігачів. Сподіваємось, що досвід перших місцевих виборів 2020 р. та його комплексний аналіз дозволить покращити зако­нодавчі та практичні умови проведення виборів в Україні у майбутньому.

Ключові висновки звіту

Місцеві вибори — 2020, проведені на основі нового законодавства, сформували перелік нових завдань у процесі забезпечення повної від­повідності українського виборчого процесу найкращим демократичним стандартам. Виявлені недоліки законодавства та незадовільні практики мали серйозний характер, які, втім, не перекреслюють досягнення Укра­їни у сфері забезпечення виборчих прав громадян та вдосконалення низки виборчих процедур. Остаточна оцінка прогресу або, навпаки, пев­ного регресу України на шляху зміцнення інституту виборів може бути сформована лише після завершення розслідування всіх виборчих злочи­нів, які розслідуються правоохоронними органами. Напередодні місце­вих виборів 2020 року Верховна Рада України шляхом внесення змін до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення продемонструвала власну спрямованість на забезпечення невідворот­ності покарання за виборчі злочини. Натомість результати розслідуван­ня правопорушень показують, чи ефективно були використані нові пра­вові можливості.

Однією з ключових новацій місцевої кампанії 2020 року стало запро­вадження нових виборчих систем. На виборах місцевих рад у громадах з кількістю виборців 10 тис. і більше застосовувалась пропорційна ви­борча система з відкритими списками. Під час запровадження нової виборчої системи парламентарі встановили обмеження для відкритої конкуренції кандидатів за голоси виборців (необхідність набрати 25% виборчої квоти для просування у першу частину списку). Але навіть за таких обмежень вплив виборців на проходження до місцевої ради кон­кретних кандидатів від організацій партій було забезпечено, що свідчить на користь нової виборчої системи. 35% кандидатів отримали депутат­ський мандат завдяки персональним голосам у територіальних вибор­чих округах, а не через свою позицію у виборчому списку, визначеному партією. ОПОРА звертає увагу парламенту на необхідність нівелювання надмірних обмежень впливу виборців на послідовність отримання ман­датів кандидатами від організацій партій, а також проведення справжньої дискусії про потенційні варіанти забезпечення права на самовисування на всіх місцевих виборах.

Досягнутий Україною прогрес у забезпеченні виборчих прав грома­дян, особливо у аспекті виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та впровадження гендерної квоти у виборчих списках, потребує продов­ження на законодавчому та практичному рівнях. Ключові зусилля дер­жави повинні бути спрямовані на створення належних умов для участі у виборчому процесі людей з інвалідністю. Уряд та органи місцевого са­моврядування повинні зробити прорив у приведенні виборчих дільниць у відповідність до стандартів доступності. Зокрема, доцільно у Вибор­чому кодексі передбачити поступальне збільшення кількості доступних виборчих дільниць у його положеннях (100% — до 2025 року) та поклас­ти відповідальність за реалізацію даної норми на Міністерство розвитку громад та територій України. Натомість органи адміністрування виборів та політичні партії мають продемонструвати якісно нові підходи доступу людей з інвалідністю до інформації про вибори та передвиборної агітації.

Рішення ЦВК не проводити місцеві вибори у 18 громадах Донецької та Луганської областей, ухвалене на основі недеталізованих висновків військово-цивільних адміністрацій, протирічило зобов’язанням держави у сфері виборчих прав громадян. Фактичне обмеження виборчих прав майже 500 тис. громадян України не повинно ухвалюватися в умовах від­сутності гарантій обґрунтованості та неупередженості відповідного рі­шення.

Непроведення виборів в окремих громадах також призвело до викри­влення представництва територій у низці районних рад двох регіонів. Зокрема, виборці територіальних громад, в яких не проводилось голосу­вання, не обирали нові районні ради, а висунуті в їхніх округах кандидати змогли отримати мандати без жодного голосу на свою підтримку.

Із метою уникнення подібних ситуацій у майбутньому парламенту до­цільно на законодавчому рівні запровадити деполітизовані й об’єктивні процедури врахування безпекової ситуації під час організації і прове­дення виборів у Донецькій та Луганській областях. Крім запровадження системи критеріїв оцінювання ситуації, важливо переконатися, що відпо­відальний за рішення орган не перебуває в конфлікті інтересів і справді здатний об’єктивно зважити безпекові ризики виборчого процесу. Одно­часно із законодавчими змінами необхідно забезпечити право територі­альних громад Донецької та Луганської областей на місцеве самовряду­вання у разі наявності безпечних умов проведення голосування.

Окремим напрямом наступного етапу виборчої реформи має стати вдо­сконалення процедур забезпечення гендерної квоти у виборчих списках місцевих організацій політичних партій на етапі їх реєстрації, скасування реєстрації окремих кандидатів з таких списків та збереження гендер­ної збалансованості виборним органам влади під час розподілу манда­тів. Неоднозначна судова практика та рішення ТВК продемонстрували у низці випадків можливість недотримання вимог законодавства щодо забезпечення гендерної рівності у виборчому процесі. Очевидно, що всі недоліки законодавства у цьому аспекті мають бути оперативно усунуті.

Суперечливий досвід імплементації заходів протидії пандемії в умовах виборчого процесу має бути всебічно вивчений Урядом та органами міс­цевого самоврядування. З одного боку, Кабінет Міністрів України, ЦВК, органи місцевого самоврядування, ТВК і ДВК докладали значних зусиль для посилення безпеки голосування. З іншого, відповідні рішення та за­ходи часто впроваджувались із запізненням та погано виконувались на місцях (зокрема, у частині дотримання карантинних обмежень членами виборчих комісій). Окремо спостерігачі ОПОРИ відзначили недостат­ність комунікації Уряду з виборцями з питань реалізації протиепідемі­ологічних заходів, що могло негативно вплинути на активність громадян під час голосування. Вивчення отриманого державою досвіду проведен­ня виборів в умовах пандемії та врахування недоліків підвищить процес адміністрування виборів у схожих умовах.

На етапі реєстрації та скасування реєстрації кандидатів спостерігача­ми ОПОРИ була виявлена неоднакова практика вирішення відповідних виборчих спорів судами та ТВК. Різне тлумачення виборчими комісіями, іншими суб’єктами виборчого процесу та суддями положень Виборчого кодексу демонструють необхідність подальшого вдосконалення проце­дур висування та реєстрації кандидатів. Важливими напрямками повинні стати запровадження на рівні Закону України «Про політичні партії» єди­них вимог до проведення конференції партіями з висування кандидатів, чітке врегулювання порядку внесення грошової застави організаціями партій та фізичними особами, посилення правової визначеності проце­дур виправлення суб’єктами виборчого процесу помилок і неточностей у документах. Законодавчих і одночасно практичних рішень потребує проблема відсутності у ТВК можливості перевірити дотримання канди­датами обмежень щодо одночасного балотування. На думку ОПОРИ, не­обхідно створити єдину базу зареєстрованих кандидатів, за допомогою якої було б можливо виявити порушників.

Стан забезпечення прозорості та підзвітності виборчих фінансів під час локальної кампанії 2020 року, за оцінками спостерігачів ОПОРИ, був вкрай незадовільним і потребує рішучих кроків із боку держави. Вибор­ці де-факто не мали доступу до відомостей проміжних та остаточних фінансових звітів кандидатів, аналіз їх відповідності був формальним і часто взагалі не проводився, а після завершення кампанії громадськість фактично не має можливості вивчати витрати кандидатів та організацій партій. Для того, щоб законодавство України повноцінно відповідало ре­комендаціям Групи держав GRECO, необхідно суттєво посилити вимоги до оприлюднення звітів розпорядників виборчих фондів та зміцнити ін­ституційну спроможність НАЗК як контролера законності фінансування виборчих кампаній. Важливим поступом також може стати впровадження онлайн-механізму невідкладного оприлюднення всіх внесків та витрат виборчих фондів кандидатів та політичних партій, що дозволило б ефек­тивно співвідносити офіційні та фактичні витрати суб’єктів виборчого процесу.

У широкому значенні прозорість виборчого процесу повинна бути по­силена за рахунок відкриття виборчих даних, що має стати одним з прі­оритетних завдань держави. Відкриті виборчі дані можуть бути дієвим інструментом у руках держави, виборців та спостерігачів для попере­дження та виявлення порушень і проблем виборчого процесу. Зокрема, важливо оприлюднювати в доступному форматі результати місцевих виборів у розрізі дільниць, максимально широкий перелік статистичних даних Державного реєстру виборців. Під час виборчого процесу і після Уряд України докладав позитивні зусилля щодо розширення обов’язків органів влади оприлюднювати відкриті дані. Але у випадку з виборчими даними урядові рішення повинні бути підкріплені відповідними зобов’я­заннями Виборчого кодексу.

Вибірковий аналіз ОПОРОЮ протоколів про результати місцевих ви­борів продемонстрував високі та іноді надзвичайно високі показники кількості недійсних виборчих бюлетенів, які застосовувалися на виборах за пропорційною виборчою системою (13%, у окремих громадах навіть 16%). У порівнянні з попередніми місцевими виборами 2015 року, в ок­ремих регіонах та громадах наявні приклади зростання кількості недійс­них виборчих бюлетенів більше ніж у два рази. І хоча відсутність даних у машиночитаному форматі не дозволяє перевірити інформацію з усієї країни, показники недійсних виборчих бюлетенів демонструють як неприпустимість запровадження нових форм бюлетенів безпосередньо перед стартом виборів, так і важливість повноцінної інформаційної кам­панії для виборців.

Незважаючи на вдосконалення Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення, кандидати та організації партій про­довжували вдаватися до недобросовісних методів ведення передвибор­чої боротьби. Підкуп виборців, незаконна агітація та зловживання адмі­ністративними ресурсами у виборчих інтересах залишались ключовими викликами для виборчого процесу. Національна поліція України та інші правоохоронні органи України активно реагували на повідомлені спо­стерігачами інциденти, а також забезпечували підготовку своїх праців­ників до роботи в умовах виборчого процесу. Втім на момент підготовки цього звіту ще невідомі остаточні результати розслідування виборчих злочинів, а проміжні показники притягнення до відповідальності винних є достатньо скромними. Уже очевидно, що процес удосконалення зако­нодавства в сфері кримінальної і адміністративної відповідальності має бути продовжено із врахуванням досвіду виборів 2020 року. Як засвід­чує попередній, враховуючи незавершеність процесу, аналіз ОПОРИ, правоохоронні органи більш ефективно притягали до адміністративної відповідальності громадян, які приховали або знищили свій виборчий бюлетень. Але, до прикладу, зафіксовано відсутність дієвих розслідувань порушень законодавства у сфері фінансування виборчих кампаній. При цьому особлива увага має бути приділена вивченню остаточних роз­слідувань підкупу виборців, враховуючи вплив порушення на вибори та внесені зміни до Кримінального кодексу. У цілому ОПОРА закликає На­ціональну поліцію України продовжити і посилити роботу з профілакти­ки, виявлення та розслідування виборчих злочинів, особливо у частині підкупу виборців.

Поширеність інцидентів із ознаками незаконної агітації доводить необ­хідність подальшого вдосконалення положень Виборчого кодексу щодо даного аспекту виборів. Місцеві вибори — 2020 проходили в умовах пе­ретворення агітації в інтернеті у повноцінний інструмент боротьби за голоси виборців, на які витрачались колосальні фінансові ресурси. Зо­крема, 81 політична партія використовувала в мережі Facebook політичну рекламу на 37,8 млн грн, але повноцінно встановити і проконтролювати такі витрати на місцевих виборах було фактично неможливо. Непрозо­рість фінансування агітації в інтернеті, виклики дезінформаційних кам­паній засвідчують доцільність наділення Національної ради з питань телебачення і радіомовлення правом укладати угоди з власниками плат­форм спільного доступу для забезпечення виконання кандидатами ви­мог українського законодавства. Відповідний процес є непростим, але він може запровадити нові стандарти прозорості та підзвітності агітації на платформах спільного доступу. Моніторинг ОПОРИ засвідчив не­обхідність посилення інституційної спроможності Національної ради з питань телебачення та радіомовлення та Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення щодо моніторингу дотримання ЗМІ вимог виборчого законодавства (або єдиного регулятора). Місцеві вибори — 2020, на жаль, продемонстрували лише окремі приклади реагування іс­нуючих регуляторів на порушення з боку ЗМІ, що не відповідало розмаху та інтенсивності інцидентів. Крім цього, на поствиборчому етапі рефор­мування законодавства в Україні доцільно синхронізувати положення Виборчого кодексу з нормативною базою про рекламу, друковані та ау­діовізуальні ЗМІ. Зважаючи на масові порушення ЗМІ стандартів об’єк­тивного висвітлення виборчого процесу, варто розглянути можливість законодавчого визначення терміну «прихована агітація» та впровадити прозорі механізми її виявлення. Крім цього, застосування на практиці положень Виборчого кодексу виявило низку їх недоліків та подвійних тлумачень, які необхідно усунути.

Місцеві вибори 2020 року, незважаючи на ситуацію з пандемією, не су­проводжувались зривами в роботі виборчих комісій, які здебільшого ор­ганізовували виборчий процес у повноважному складі. Але адміністру­вання виборів на місцевому рівні вчергове продемонструвало негативні наслідки надмірної політизації роботи виборчих комісій, пов’язаною зі способом їх формування. Поточний етап розвитку виборчої системи в Україні не дозволяє говорити про можливість кардинального обмеження впливу політичних партій і кандидатів на формування виборчих комісій, оскільки існують ризики зловживання адміністративними ресурсами та впливу на них з боку владної вертикалі. На наступних етапах виборчої реформи доцільно розглянути можливість поступової професіоналі­зації виборчих комісій, особливо шляхом запровадження обов’язкової сертифікації знань осіб, які претендують на окремі категорії їхніх посад. Крім концептуального питання щодо підходів до формування виборчих комісій, Верховній Раді Україні доцільно вирішити низку оперативних проблем. Зокрема, варто визначити чіткі строки проведення повторного голосування на виборах міських голів, оскільки чинні положення Вибор­чого кодексу дозволяли ТВК організовувати його в різні дати протягом трьох тижнів. Такі особливості законодавства суперечать принципу юри­дичної визначеності та принципу забезпечення рівних умов для канди­датів у різних територіальних громадах.

Резонансною проблемою стала відсутність законодавчої вимоги щодо застосування пропорційності при формуванні керівного складу ТВК, що в окремих випадках призводило до незбалансованого представництва суб’єктів виборчого процесу. Доцільно провести дискусії і щодо повер­нення до практики нового утворення ДВК під час повторного голосу­вання на виборах міських голів, яке б дозволило взаємний контроль між двома кандидатами і не допустило тіньового перерозподілу квот у ви­борчих комісіях. Інциденти щодо повторного призначення членами ви­борчих комісій після дострокового припинення їх повноважень у зв’язку із грубим порушенням законодавства дискредитували виборчий процес. У законодавстві варто передбачити заборону включення на будь-яких виборах, які проводяться одночасно, членів комісії, повноваження яких було припинено за порушення ними чи комісією в цілому законодавства про вибори (крім випадків подання членом окремої думки щодо незгоди з протиправним рішенням комісії). Із метою посилення позапартійного спостереження на виборах в Україні доцільно забезпечити право гро­мадських організацій здійснювати спостереження під час формування ТВК з боку ЦВК та на стадії утворення виборчих округів.

Як і на попередніх національних та місцевих виборах, Громадянська мережа ОПОРА констатує незадовільний стан оплати праці членів ви­борчих комісій, які зіштовхуються з надзвичайним навантаженням. Крім хронічної проблеми, на місцевих виборах — 2020 члени ТВК та залуче­ні спеціалісти розпочали свою роботу до офіційного початку вибор­чого процесу без оплати їх праці. Окремо необхідно звернути увагу на пов’язану з низькою оплатою праці незаконну практику підписання чле­нами ДВК протоколів про підрахунок голосів з неправдивими датами і часом. Для уникнення подібних зловживань пропонується передбачити всім членам дільничних виборчих комісій оплату праці за 2 дні роботи, а членам комісії, які забезпечують транспортування виборчої докумен­тації — додаткову оплату за кожен день до дня передачі ними виборчої документації до ОВК, ТВК.

Серйозні інциденти щодо неправильного розподілу мандатів на вибо­рах місцевих рад в окремих громадах, які були виявлені спостерігача­ми ОПОРИ, засвідчують необхідність посилення контролю та частко­вої автоматизації встановлення результатів виборів. Частина випадків неправильного розподілу мандатів так і не була оскаржена в судовому порядку або не отримала офіційної реакції з боку виборчих комісій, що порушує виборчі права громадян. Для уникнення повторення негативних інцидентів у майбутньому ОПОРА вважає за необхідність верифікува­ти процес розподілу мандатів за допомогою автоматизованої інформа­ційно-телекомунікаційної системи. При цьому перевірка правильності розподілу мандатів має стати одним з етапів, який передує офіційному встановленню ТВК результатів виборів. Оперативного усунення потре­бують окремі прогалини регулювання розподілу мандатів на місцевих виборах. Зокрема, необхідно визначити, як розподіляється залишковий мандат між організаціями партій, які отримали однакову кількість голосів виборців.

Процес встановлення результатів виборів, часто конфліктний, засвідчує необхідність системного вдосконалення вимог до охорони приміщень ТВК, дій комісій у разі тривалої відсутності кворуму на етапі приймання документів від ДВК, підстав для ухвалення ТВК рішення про повторний підрахунок голосів на виборчій дільниці та направлення ДВК на уточ­нення відповідного протоколу.

Досвід та висновки місцевих виборів — 2020 сформували багато викли­ків для наступного етапу виборчої реформи в Україні. Громадянська ме­режа ОПОРА вітає попередні зусилля Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцево­го самоврядування та містобудування щодо інклюзивного процесу на­працювання змін до виборчого законодавства. Цей позитивний досвід необхідно ефективно використати і посилити під час врахування уроків місцевих виборів на рівні вдосконалення Виборчого кодексу.

Виборчі системи та законодавчі умови проведення місцевих виборів

Законодавчі умови проведення місцевих виборів 2020 року були оста­точно визначені Верховною Радою України 16 липня 2020 року шляхом внесення змін до Виборчого кодексу, прийнятого у грудні 2019 року з пропозиціями Президента України Володимира Зеленського. Врахуван­ня зауважень Глави держави не усунуло всіх проблем регулювання міс­цевих виборів і парламентська дискусія відновилась уже в 2020 р. Така послідовність дій парламенту, на жаль, не дозволила забезпечити ста­більність виборчого законодавства, яке було ухвалено безпосередньо перед початком процесу місцевих виборів. Останні зміни до Виборчого кодексу були внесені вже у вересні 2020 року і стосувалися скасування необхідності для кандидатів подавати довідку про несудимість до вибор­чих комісій. Незважаючи на запізнене ухвалення законодавства, ОПОРА високо оцінює впровадження Комітетом Верховної Ради України пози­тивних практик взаємодії з національним експертним середовищем та міжнародними організаціями під час напрацювання змін до Виборчого кодексу.

Виявлені після змін до Виборчого кодексу технічні помилки та неточнос­ті, а також необхідність врегулювання проведення голосування в умовах пандемії, призвели до реєстрації народними депутатами України нового законопроєкту. Він був запропонований парламенту вже після початку процесу місцевих виборів (№ 4117). Дані зміни до Виборчого кодексу не були ухвалені, що негативно вплинуло на нормативне забезпечення проведення виборів в умовах пандемії та змусило ЦВК самостійно вре­гульовувати окремі виборчі процедури. Суттєвим викликом для місцевих виборів — 2020 стала і незавершеність законодавчого регулювання но­вого адміністративно-територіального устрою, а також невнесення змін до Конституції України щодо децентралізації.

На всіх етапах підготовки Виборчого кодексу ОПОРА забезпечувала не­залежний аналіз законодавчого регулювання виборчого процесу в Укра­їні і оприлюднювала їх детальний аналіз. Позапартійний моніторинг самого виборчого процесу, натомість, дозволив виявити ключові проблеми імплементації законодавства на практиці.

Змінений напередодні виборчої кампанії Виборчий кодекс передбачав застосування на місцевих виборах 4 видів виборчих систем, при цьому найбільші дискусії викликала доцільність застосування пропорційної ви­борчої системи на рівні невеликих територіальних громад.

• Пропорційна виборча система з голосуванням за відкриті списки міс­цевих організацій політичних партій застосовувалась на виборах де­путатів обласних, районних, районних у містах рад, а також на виборах депутатів сільських, селищних, міських рад (у громадах з кількістю ви­борців 10 тис. і більше).
• Мажоритарна виборча система у багатомандатних виборчих округах — на виборах депутатів сільських, селищних, міських рад у громадах з кількістю виборців менше 10 тис. виборців.
• Мажоритарна виборча система абсолютної більшості — виборах місь­ких голів у громадах 75 тис. виборців і більше.
• Мажоритарна виборча система відносної більшості — виборах сіль­ських, селищних, міських голів у громадах менше 75 тис. виборців.

Застосування пропорційної виборчої системи у громадах з кількістю 10 тис. виборців і більше викликало неоднозначну дискусію між органами місцевого самоврядування, національних експертів та політичних сил. З одного боку, впровадження пропорційної виборчої системи з відкри­тими списками було багаторічною обіцянкою політичної еліти України. Впровадження нової виборчої системи на національних та місцевих виборах мало б сприяти подоланню хронічних недоліків мажоритарної виборчої системи (підкуп виборців та адміністративний ресурс). Пропо­рційна виборча система з відкритими списками також забезпечує пер­соніфіковане голосування виборців за конкретного кандидата від партії і посилює вплив виборців на остаточний розподіл мандатів.

З іншого боку, рішення парламенту проводити обрання органів місцево­го самоврядування у невеликих громадах призводило до неможливості самовисування, що суперечило міжнародним стандартам демократичних виборів. Місцеві еліти розглядали нову виборчу систему як інструмент парламентських партій для консолідації навколо них популярних ло­кальних лідерів, які не могли б скористатися інститутом самовисування. Крім цього, слабкий рівень розвитку місцевих організацій політичних партій конфліктував з їх домінуванням на місцевих виборах і створював ризики централізованого контролю партійних лідерів за місцевим полі­тичним процесом. Ці та інші зауваження до нової виборчої системи та­кож необхідно розглядати у взаємозв’язку із запровадженням процедури відкликання депутатів місцевих рад. Після поширення пропорційної ви­борчої системи на відносно невеликі громади політичні партії отримали потужний механізм впливу на обраних осіб у системі місцевого само­врядування.

Під час внесення змін до Виборчого кодексу ОПОРА звертала увагу на­родних депутатів України на необхідність забезпечення самовисування на місцевих виборах і недоцільність поширення пропорційної виборчої системи в малих або відносно малих громадах. Ці аргументи необхідно врахувати на наступному етапі виборчої реформи в Україні.

Особливості пропорційної виборчої системи з відкритими списками на місцевих виборах — 2020

• Кандидатів висували лише місцеві організації політичних партій, са­мовисуванці не могли балотуватись.
• Для участі у розподілі мандатів організації політичних партій повин­ні подолати 5-відсотковий виборчий бар’єр у межах міста, області або району.
• Вибори депутатів відбувалися в територіальних виборчих округах (ТВО), на які поділена територія міста, району чи області, кількість ко­трих залежала від кількісного складу ради.
• Організації партій формували два типи списків кандидатів: загальний для всього міста (району, області) і окремі списки для територіальних виборчих округів, при цьому в останніх мало бути від 5 до 12 канди­датів.
• Перший номер загального списку організації партії для громади (об­ласті, району) не включався до жодного територіального списку, на­томість усі інші кандидати повинні були бути включеними до одного з територіальних списків. Черговість кандидатів у двох типах списів визначалась самою організацією партії.
• У бюлетені виборець відзначав партію, за він яку голосував, а також міг вписати номер кандидата із запропонованого у конкретному терито­ріальному списку переліку. При цьому виборець мав можливість не го­лосувати за окремого кандидата у виборчому списку і тоді його голос зараховувався на користь усього виборчого списку організації партії.

Законодавче регулювання розподілу мандатів на місцевих виборах за пропорційною виборчою системою з відкритими списками викликало активну політичну та експертну дискусію. По-перше, дискусійним питан­ням було отримання першим номером виборчого списку прохідної партії гарантованого мандата. Як вже зазначалось вище, перший номер списку не закріплювався за жодним з територіальних списків організації партії. По-друге, Виборчий кодекс встановив вимогу для кандидатів подолати внутрішній бар’єр для кандидатів у територіальних списках у вигляді 25% голосів від виборчої квоти для просування у верхній частині територіального списку. Ті кандидати, які не подолати відповідний бар’єр, розмі­щувались у таких списках відповідно до визначеної партіями черговості. Таким чином, нова виборча система мала обмеження впливу голосування виборців на просування кандидатів у виборчих списках. Зокрема, ефект закритих списків міг посилюватися у разі пасивності виборців щодо го­лосування за конкретних кандидатів або розпорошеності голосів між багатьма кандидатами в територіальному списку. У цьому звіті ОПОРА детально аналізує ефекти виборчих систем і дослідження засвідчує част­кову обґрунтованість зауважень, які озвучувались на етапі ухвалення Ви­борчого кодексу.

На етапі розгляду і остаточного ухвалення Виборчого кодексу народним депутатам України вдалося ухвалити прогресивне рішення щодо запро­вадження вимоги присутності в кожній п’ятірці єдиного і територіальних списків представників кожної статі («гендерна квота»). Незважаючи на процедурні недоліки забезпечення такої квоти, рішення парламенту за­свідчило прогрес України у забезпеченні гендерної збалансованості ви­борчого процесу і було довгоочікуваним.

У територіальних громадах з кількістю виборців менше 10 тис. вибори депутатів місцевих рад проводились за мажоритарною виборчою сис­темою із голосуванням у багатомандатних виборчих округах. Правом ви­сування кандидатів у таких громадах могли скористатися, як організації партій, так і самовисуванці.

Особливості мажоритарної виборчої системи із голосуванням у багато­мандатних виборчих округах:

• Територія громади поділялась на багатомандатні виборчі округи, у кожному з яких мало бути обрано від 2 до 4 депутатів.
• Виборець мав право голосувати лише за одного кандидата, при цьо­му політичні партії могли одночасно висунути в одному окрузі більше одного кандидата, але не більше загальної кількості передбачених до цього округу мандатів.
• Для організацій партій була встановлена «м’яка» гендерна квота і вони були зобов’язані висунути не менше 30% однієї статі у загальній кіль­кості висунутих у громаді кандидатів.

Таким чином, у громадах з кількістю виборців менше 10 тис. виборців спосіб голосування був звичним для громадян, а виборча система перед­бачала можливість самовисування.

ОПОРА зазначає, що питання виборчої системи є політичним і належить до виключної компетенції українського парламенту. Але нові виборчі системи, які до того ж передбачають новий спосіб голосування, повин­ні запроваджуватись завчасно до початку виборчого процесу. На жаль, Верховна Рада України продовжила на місцевих виборах — 2020 свою попередню традицію змінювати систему безпосередньо перед початком виборчого процесу, що створило перешкоди для належного інформу­вання громадян та підготовки до кампанії політичних партій і кандидатів. Важливим недоліком була відсутність можливості самовисування канди­датів у територіальних громадах, де вибори відбулися за пропорційною системою.

Місцеві вибори — 2020 проводились в умовах правової невизначено­сті процедур їх призначення, які належали до повноважень ЦВК. Клю­чові питання, що потребували додаткового роз’яснення, стосувалися призначення перших виборів районних рад. 08 серпня 2020 року ЦВК звернулась до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку та місцевого самоврядуван­ня за роз’ясненнями щодо органу, який повинен звернутися до Комісії з питань призначення перших виборів районних рад. ЦВК також попро­сила парламентський комітет роз’яснити питання наявності юридично­го факту створення районних рад внаслідок прийняття парламентом Постанови «Про утворення та ліквідацію районів». Необхідність такого роз’яснення була пов’язана із відсутністю станом на 08 серпня 2020 року звернення уповноваженого органу щодо призначення перших місцевих виборів. При цьому законодавство визначає таке звернення обов’язко­вою умовою призначення перших місцевих виборів. Активну експертну і політичну дискусію викликало і рішення ЦВК призначити перші місцеві вибори в усіх без виключення територіальних громадах, навіть у тих, які у таких самих межах уже проводили перші вибори під час процесу де­централізації. Своє рішення ЦВК обґрунтувала тим, що всі територіальні громади формально є новими, утвореними відповідно до розпоряджен­ня Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів та затвердження території громад.

Новацією Виборчого кодексу стало наділення депутатських груп Вер­ховної Ради України правом подавати кандидатури до складу ТВК на місцевих виборах шляхом укладення угоди з однією з політичних партій України. Раніше таким правом були наділені лише фракції парламент­ських політичних партій. Для того, щоб претендувати на представництво у ТВК, депутатські групи мали бути утворені до 01 січня 2020 року. Таким чином, право брати участь у формуванні ТВК отримали депутатські гру­пи «Довіра» та «За майбутнє», які ним і скористались. Депутатська група «Довіра» уклала угоду з політичною партією «Солідарність жінок Украї­ни», натомість група «За майбутнє» отримала представництво у виборчих комісіях через афілійовану партію «За майбутнє». При цьому депутат­ські групи повинні були повідомити Апарат Верховної Ради України про укладення таких угод не пізніше ніж за 90 днів до дня голосування, який був зобов’язаний проінформувати про це ЦВК не пізніше як за 91 день. Громадянська мережа ОПОРА негативно оцінює рішення парламенту щодо фактичної участі депутатських парламентських груп у формуван­ні ТВК, оскільки вони не є суб’єктами виборчого та партійного процесів.

В умовах нестабільної роботи виборчих комісій, непрозорості розподілу політичних впливів у їхньому складі, дана новація законодавства тільки посилює хронічні проблеми адміністрування виборів в Україні.

Місцеві вибори 2020 року проводились у безпрецедентних умовах, пов’язаних з поширенням захворюваності COVID-19. Особливості про­тиепідеміологічних заходів під час виборчого процесу жодним чином не були врегульовані на рівні виборчого законодавства, а встановлювались на рівні підзаконних актів. До початку виборчого процесу ОПОРА за­кликала парламент врегулювати рамкові вимоги до проведення виборів в умовах пандемії на рівні Виборчого кодексу, що б сприяло ефектив­ному впровадженню Урядом, органами місцевого самоврядування та адміністраторами виборів протиепідеміологічних заходів. Законодавче врегулювання особливостей виборів під час пандемії також підвищило суспільну легітимність вжитих заходів. На жаль, відповідних змін у зако­нодавстві так і не було передбачено, що мало певний негативний вплив на адміністрування виборчого процесу.

Негативним проявом підготовки до виборів стала відсутність оплати пра­ці членів обласних, районних, районних у містах, міських ТВК, утворених ЦВК до офіційного початку виборчого процесу. Виборчий кодекс перед­бачав утворення таких комісій до 10 серпня 2020 року, натомість вибор­чий процес розпочинається 05 вересня. До офіційного старту виборів новоутворені ТВК були зобов’язані й зареєструвати комісії як юридичну особу, районні ТВК — утворити сільські, селищні комісії, а міські ТВК — утворити районні в містах (крім міста Києва) ТВК, провести підготовчу роботу щодо формування виборчих округів. Незважаючи на початок роботи ТВК у серпні, місцевим бюджетам виділялися субвенції на про­ведення локальних виборів виключно у вересні — листопаді 2020 року. Відсутність фінансування оплати праці стосувалася і залучених праців­ників ТВК, які до початку виборчого процесу виконували повноваження з підготовки проєктів рішень ТВК. Спостерігачі ОПОРИ відзначали, що відсутність фінансування роботи ТВК до офіційного початку виборчого процесу дестабілізувала їхню роботу, спричинила звернення комісій до держави з вимогами забезпечити оплату їхньої праці й негативно впли­нула на загальний процес адміністрування виборів.

Унаслідок неодноразових змін у Виборчому кодексі та деяких інших за­конодавчих актах виникла ціла низка неузгодженостей та неточностей, які послабили правову визначеність виборчих процедур. До прикладу, виникла техніко-юридична помилка у Виборчому кодексі щодо визна­чення розміру дозволених витрат на матеріали передвиборної агітації, що надаються виборцям. Внаслідок помилки вартість таких матеріалів не повинна перевищувати 6 відсотків розміру неоподаткованого мінімуму та складала 1,02 коп., що очевидно не відповідало реаліям фінансування агітаційних витрат. Незважаючи на всю проблематичність ситуації, пар­ламент не зміг її виправити і ЦВК була змушена власним роз’ясненням вирішувати проблему. Цей та інші недоліки виборчого законодавства повинні бути оперативно виправлені, а парламент зобов’язаний у май­бутньому уникати ризиків для правової визначеності виборчого процесу.

Стан партійної системи та внутрішньопартійної демократії напередодні місцевих виборів – 2020

(на основі опитування ОПОРИ у квітні 2020 р.)

Із метою вивчення готовності політичних сил відігравати ключову роль на місцевих виборах – 2020, відведеної їм Виборчим кодексом, ОПОРА комплексно дослідила особливості функціонування партійних організа­цій в регіонах. Дослідження базувалось на серії розлогих індивідуальних інтерв’ю з лідерами місцевих організацій електорально найвпливовіших політичних партій в Україні. Учасниками опитування стали 98 керівників місцевих осередків політичних партій (або уповноважених ними осіб)у всіх регіонах України, за виключенням анексованих Російською Феде­рацією територій АР Крим та м. Севастополь.

Загалом регіональні експерти ОПОРИ опитали представників 18-ти по­літичних сил, орієнтуючись на ті партійні організації, які на парламент­ських виборах 2014 року отримали 2% і більше голосів виборців на свою підтримку, а також регіональні політичні партії, які на момент моніто­рингу були широко представлені в найбільших місцевих радах. В дослі­дженні взяли участь лідери обласних та районних організацій, а також міських організацій політичних партій (в містах з-понад 90 тис. виборців). У переважній більшості випадків опитування охоплювало регіональні / обласні осередки політичних партій — 91,8%, і лише у 8,2% — міські.

Загалом експерти ОПОРИ в ході організації опитування контактували з представниками 335-ти осередків політичних партій у всіх регіонах України, з них 98 (або майже 30%) виявили інтерес та бажання взяти участь в дослідженні.

Учасниками опитування стали представники таких політичних партій: «Європейська Солідарність» — 20 осіб (20,4%); Радикальна партія — 15 (15,3%); «Голос» та ВО «Батьківщина» — по 12 (12,2%); ВО «Свобода» та Об’єднання «Самопоміч» — по 8 (8,2%); «Наш край» — 4 (4,1%); «Україн­ська стратегія Гройсмана», УКРОП — по 3 (3,1%); «Опозиційна платфор­ма — За життя», «Слуга народу», «Опозиційний блок», «Сила і Честь» — по 2 (2%); «Громадянська позиція», «Демократична сокира», «Нова політи­ка», Партія «Воля», «Українська морська партія Сергія Ківалова» — по 1 (1%). Дослідження проводилося методом індивідуальних напівструкто­рованих інтерв’ю (на основі путівники інтерв’ю), шляхом безпосередніх зустрічей або у форматі онлайн-зв’язку.

Дослідження носило якісний характер і не було націлене на отримання статистично репрезентативної інформації. Разом з тим результати опи­тування містять узагальнені висновки в числовому форматі з метою ви­явлення загальних тенденцій та ключових проблем партійного розвитку на місцевому рівні.

Головна мета інтерв’ю полягала у виявленні усталених практик партійної діяльності в регіонах України та аналізі ставлення місцевих партійних лідерів до питань внутрішньопартійної демократії, державного фінансу­вання партій, законодавчого стимулювання гендерної рівності, співпраці зі ЗМІ, адміністрування виборів, розбудови партійних структур та інших резонансних питань розвитку партійних інститутів.

Окремі частини дослідження публікувалися на сайті Громадянської ме­режі ОПОРА. Зведений матеріал вперше доступний для ознайомлення в рамках даного звіту.

Партійні фінанси

Результати опитування демонструють вирішальну роль державного фі­нансування партій в їх здатності підтримувати функціонування мережі місцевих осередків та забезпечувати високий рівень публічної актив­ності в міжвиборчий період. За відсутності такого джерела фінансування, місцеві організації партій фактично не ведуть системної роботи з мобі­лізації виборців і розширення організаційної структури.

Усі опитані нами представники політичних партій, які отримують (чи отримували) державне фінансування, вказали, що наявність такої статті надходжень є безальтернативним і основним джерелом фінансування їх­ніх партійних структур. Більше того, місцеві організації тих політичних партій, які отримували (чи продовжують отримувати) державне фінансу­вання на статутну діяльність, фактично вбачають в цьому головну запо­руку фінансової незалежності та спроможності ефективно здійснювати діяльність у міжвиборчий період.

Разом з тим проблемою для місцевих організацій політичних партій є не­можливість напряму отримувати кошти чи впливати на розподіл ресурсів, отриманих з державного бюджету центральним керівництвом партій. Ре­гіональні партійні лідери, в своїй переважній більшості, не змогли чітко пояснити критерії, за якими відбувається розподіл коштів та доцільність цільового призначення існуючих витрат. Частина респондентів повідо­мили про те, що вони фактично не використовують цих коштів, а меха­нізм доступу до них не є повністю зрозумілими та прозорим.

Для місцевих партійних організацій, які не отримують державного фі­нансування, головним джерелом надходжень є членські внески (29% респондентів). При цьому партійні лідери визнають, що таке фінансуван­ня носить нерегулярний характер, а системи обліку і збору членських внесків не функціонують належним чином. На другому місці джерелом надходжень є внески фізичних осіб — 25% респондентів назвали їх го­ловними. Натомість 20% партійних лідерів повідомили про відсутність будь-яких джерел фінансування партійної організації на момент про­ведення опитування. 11% опитаних зазначили, що не орієнтуються у ситуації щодо реальних джерел фінансування. 7% місцевих організацій повністю залежать від надходжень з центрального офісу, а 5% фінансово утримуються головою партії.

З точки зору обсягу фінансового забезпечення місцевих осередків пар­тій, 26% опитаних вказали, що існуючих надходжень критично не виста­чає на поточну діяльність, а 8% повідомили, що партія взагалі немає жод­них фінансових ресурсів.

Натомість 55% респондентів визнали, що поточне фінансове забезпе­чення партійної організації є достатнім і його вистачає на основні потре­би, хоч і з певними обмеженнями. При цьому трохи більше половини з опитаних, яких задовольняє рівень фінансового забезпечення, належать до партій, що не отримують державного фінансування.

Таке ставлення зумовлене характером витрат та особливостями діяль­ності партій в міжвиборчий період, коли, за словами лідерів місцевих організацій партій, вони не вимушені проводити активну медійну діяль­ність, мобілізацію виборців та розгортання організаційних структур. 59% респондентів зазначили, що найбільшою статтею поточних витрат пар­тій є оренда офісу та організація роботи приймалень. Однак масштаб та інтенсивність цієї діяльності значно скоротилися порівняно з виборчим періодом. 25% опитаних повідомили, що партія не несе ніяких витрат або вони не володіють інформацією про це. Лише 4% опитаних партій­ців вказали, що в міжвиборчий період у них домінують витрати на просу­вання у ЗМІ і вони можуть собі дозволити це. З відповідей респондентів виглядає, що поза виборами партії не проводять активної публічної ді­яльності і не вважають такий стан справ критичною проблемою.

На думку 26% керівників місцевих організацій партій їх поточна діяль­ність була б значно більш ефективною насамперед при наявності фінан­сових ресурсів, які б дозволяли на регулярній основі утримувати мережу офісів і приймалень і відповідний персонал. Тоді як 20% регіональних партійців визнають, що основною потребою для розвитку осередків є кошти для просування партії у ЗМІ. Ще 9% опитаних вбачають основну потребу в ресурсах, необхідних для надання благодійної та соціальної допомоги виборцям. 7% учасників інтерв’ю вважають найбільш затребу­ваним фінансування витрат на партійні друковані видання. 6% звертають увагу на ключову необхідність у фінансуванні навчальних заходів для членів партії.

Ставлення партійців до системи державного фінансування партій в ціло­му позитивне. 80% керівників партій вважають ефективною і потрібною систему державного фінансування, хоча і вказують на окремі її недоліки. Зокрема 42% схиляються до думки, що система державного контролю за діяльністю партій (їх надходженнями та витратами) є складною і надмір­ною. І це головна проблема, яка потребує законодавчого регулювання. Більшість респондентів (53%) підтримує ідею щодо бюджетного фінан­сування не лише парламентських, але і позапарламентських політичних сил, які отримали деякий відсоток голосів виборців. При цьому наголо­шується на неприйнятності зміни процедури в ході її застосування, як це трапилося у випадку скасування держфінансування для партій, які не по­долали 5% поріг на парламентських виборах. Близько третини партійців (29%) схильні вважати, що лише партії, які подолали виборчий поріг, по­винні мати державну підтримку. Позицію щодо бюджетного фінансуван­ня виключно позапарламентських партій з певним відсотком голосів ви­борців розділяють лише 4% опитаних. Застосування такого підходу вони обґрунтовують необхідністю створення стимулів для партійного розвит­ку новосформованих політичних сил та реальної конкуренції партій.

Натомість 12% опитаних стверджують, що чинна система державного фі­нансування взагалі є неефективною і не відповідає початково задекла­рованим цілям щодо її впровадження.

Партії і виборча адміністрація

Політичні партії — суб’єкти виборчого процесу відіграють ключову роль у формуванні та забезпеченні належного функціонування виборчої адмі­ністрації в Україні. Однією з типових проблем в цьому аспекті виборчого процесу є технічний характер представництва партій в складі комісій та ініційовані самими партіями масові заміни членів виборчих комісій. По­рівняння складу виборчих комісій в межах різних виборчих кампаній свідчить про усталену практику делегування до складу виборчих комісій осіб, які на різних виборах представляли інші політичні сили. Разом з тим 67% опитаних керівників місцевих організацій партій не вважають про­блемою регулярні випадки, коли члени комісій від їхньої партії на попе­редніх виборах працювали на інші політичні партії та кандидатів. Нато­мість 27% опитаних погоджуються, що з тим партії мають демонструвати сталість і системний підхід у відборі, навчанні та збереженні власного активу потенційних членів виборчих комісій.

66% респондентів підтримують ідею, що до складу ОВК, ТВК, ДВК мо­жуть бути включені лише особи, які заздалегідь пройшли тестування і от­римали від ЦВК сертифікати знань з виборчих процедур. Однак партійці неодноразово висловлювали скептичне ставлення до можливості реалі­зації такого підходу, з огляду на велику кількість членів виборчих комісій (особливо на рівні ДВК) та постійну плинність кадрів в ході виборчого процесу. 28% опитаних взагалі не підтримали пропозицію проведен­ня тестування та сертифікації як умову включення до складу виборчих комісій. Партійні функціонери остерігаються можливих маніпуляцій та зловживань на етапі видачі сертифікатів і розглядають таку практику як додатковий бар’єр у доступі до формування виборчих комісій. Подібні аргументи звучали і у випадку обговорення ідеї включення до складу виборчих комісій окремих членів (наприклад секретарів) за поданням майбутніх територіальних представництв ЦВК. 56% опитаних вислов­лювалися проти такої практики, навіть якщо включені територіальними представництвами ЦВК особи не матимуть права голосу у виборчій ко­місії. За словами партійних лідерів, така позиція обумовлена відчуттям ризику щодо зловживання адміністративним ресурсом і відсутністю гарантій щодо нейтральності та незалежності осіб, делегованих не на партійній основі. Натомість 36% позитивно поставилися до пропозиції зміцнити професійну спроможність виборчих комісій за рахунок вклю­чення спеціально підготовлених і відібраних осіб, але за наявності про­зорих і зрозумілих критеріїв їх відбору.

В умовах відсутності законних підстав для надання грошової винагоро­ди для членів виборчих комісій з боку політичних партій чи кандидатів, в Україні де-факто існує тіньовий ринок оплати праці членів виборчих комісій, який співіснує з легальною практикою виконання обов’язків чле­на виборчої комісії на платній основі за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів. В експертному та навколополітичному середовищі продовжуються дискусії щодо варіантів врегулювання існуючої пробле­ми, основними з яких є легалізація існуючих взаємовідносин між парті­ями (кандидатами) і членами виборчих комісій або імплементація більш ефективних механізмів реалізації вимог законодавства. Позиції ліде­рів місцевих партійних організацій також різняться в цьому плані. 53% опитаних вважають, що виключно держава має фінансувати роботу чле­нів виборчих комісій, а практика фінансування партіями (кандидатами) хоча і є вимушеним сьогодні явищем, але неприйнятним і неправильним з точки розу демократичних виборчих стандартів. Головну загрозу по­дальшого збереження і легалізації такої практики респонденти вбача­ють у поглибленні нерівних умов щодо можливостей пошуку та набору членів виборчих комісій та монополізації впливу на формування вибор­чих комісій з боку виключно найбільш фінансово спроможних політич­них гравців. Основні висловлені рекомендації полягають в необхідності переглянути існуючі підходи до оплати праці членів виборчих комісій, зокрема через збільшення розміру грошової винагороди. 41% опитаних вважають, що партії повинні мати можливість на легальній основі фінан­сово підтримувати роботу делегованих до виборчих комісій осіб. Моти­вуючи це тим, що такий підхід відповідає вже давно усталеній практиці і очікуванням потенційних членів виборчих комісій. Окрім того, держава не готова повною мірою задовольнити фінансові запити членів вибор­чих комісій на такому ж рівні.

Вплив консолідованих груп інтересів на партійний розвиток

В ході інтерв’ю було зроблено спробу оцінити вплив консолідованих груп бізнес-інтересів на політичну ситуацію та партійний розвиток у регіонах. 86% респондентів визнають наявність регіональних груп, що володіють достатніми ресурсами і здійснюють активний вплив на полі­тичне, економічне, медійне і громадське середовище області. Лише 10% лідерів місцевих організацій політичних партій схильні вважати, що в ре­гіоні відсутні групи, які претендують чи мають монопольний вплив на по­літичне життя та партійне будівництво в регіонах. Натомість доцільніше говорити про плюралістичний політичний процес в регіонах, змагаль­ність та ситуативний вплив різноманітних бізнес середовищ. Показово, що усі опитані місцеві партійці, які визнають наявність виразно доміну­ючих груп інтересів, не погоджуються з думкою, що будь-яка з цих груп в якийсь відчутний спосіб впливає на їхні партійні організації. Однак визнають наявність прямого впливу на інші політичні партії. 42% рес­пондентів відзначають, що вплив консолідованих бізнес-груп негативно впливає на партійну структуризацію та демократичний політичний про­цес в регіоні. 24% опитаних вважають, що не всі подібні групи інтересів є однаковими в своїх мотивах і намірах, а тому поряд з явно негативним впливом достатньо прикладів розбудови демократично-орієнтованих партійних організацій зусиллями регіональних груп впливу. Зрештою, респонденти звертають увагу на те, що хоча сам по собі вплив таких груп може бути виключно негативним, факт конкуренції між ними уможлив­лює розбудову політичних партій і забезпечує змагальність політично­го процесу на місцевому рівні. 14% опитаних партійців стверджують, що наявність місцевих бізнес-груп, які зацікавлені впливати на політичне життя регіону, лише позитивно відображається на розвитку партійного життя регіону.

Співпраця із засобами масової інформації

В ході інтерв’ю ми намагалися з’ясувати особливості роботи організацій партій з локальними медіа. Адже вільний та рівний доступ партій до ЗМІ є передумовою чесної політичної конкуренції та ознакою демократич­ного процесу. За словами 52% опитаних ОПОРОЮ місцевих партійних лідерів, їхні політичні сили не стикаються з помітними перешкодами у співпраці із засобами масової інформації, а доступ до регіональних ме­діа є вільним і безперешкодним. Поряд з тим, 40% респондентів схильні вважати, що доступ до ЗМІ обмежений насамперед високим фінансовим бар’єром, який не дозволяє партіям на регулярній основі розміщувати свої матеріали та поширювати інформацію в провідних медіа. Так само проблемою є те, що умови такої співпраці не завжди є прозорими, з ог­ляду на політичну афіліацію власників ЗМІ. Лише 52% опитаних ствер­джують, що умови співпраці з місцевими ЗМІ є прозорими і зрозумілими.

Ставлення до організацій громадянського суспільства

Лідери місцевих організацій політичних партій переважно позитив­но оцінюють діяльність громадських організацій і визнають їх внесок в просування реформ та активізацію громадянського суспільства на міс­цях (67% респондентів). Натомість 23% опитаних вважають діяльність громадських організацій не достатньо ефективною і такою, що спрямо­вана на досягнення прихованих цілей (фінансових, політичних тощо).

Позитивно оцінюють практику створення припартійних громадських організацій 65% респондентів. Мотивуючи це тим, що такі організації є ефективнішими в мобілізації прихильників та проведенні просвітниць­кої роботи, ніж політичні партії, а також слугують інструментом залу­чення додаткових фінансових ресурсів у рамках міжнародних проєктів і програм. 19% опитаних схиляються до думки, що громадська діяльність є цілком автономною від партійної роботи сферою, зі своїми цілями та вимогами, а тому створення припартійних ГО не є функцією політичних партій.

Внутрішня організація політичних партій

Ключовий висновок опитування, що стосується оцінки лідерами міс­цевих організацій партій якості функціонування внутрішньопартійних процедур, полягає в тому, що в цілому партійні функціонери схильні під­тримувати централізований підхід щодо загального управління партією, вироблення політики, прийняття рішень і контролю за діяльністю осе­редків. Вважаючи, що такий спосіб управління є найбільш ефективним і, поєднуючись із залученням членів до процесу обговорення і прийняття рішень, цілком узгоджується з демократичними принципами.

Регіональні лідери демонструють цілковиту лояльність до центрального керівництва їхньої політичної сили і вказують на відсутність проблеми монопольного впливу на діяльність осередку і адміністративно-кадрові рішення, в тому числі в контексті номінування кандидатів на виборах. Так, 89% респондентів визнають, що місцева організація володіє реальним впливом на політику партії і рішення її керівних органів. А 74% опитаних говорять про те, що локальна організація мала можливість безперешкод­ного впливу на ухвалення кінцевого рішення щодо висування кандидатів на останніх загальнонаціональних виборах.

Більше того, 56% респондентів розділяють підхід, за якого керівні (все­українські) органи партії повинні мати право ветувати кандидатів, вису­нутих регіональними організаціями партій на місцевих виборах. А 65% місцевих партійців також погоджуються з тим, що центральні керівні ор­гани політичної партії повинні мати право вето на призначення голів ло­кальних партійних осередків.

Більшість респондентів (77,5%) погоджується з необхідністю розбудови широкої мережі партійних осередків на місцях, включно до рівня гро­мад. Наявність розгалуженої мережі партійних осередків поряд зі сталим розширенням членства, в нормативно-правовій площині, розглядається в якості ключових індикаторів інституційного розвитку та організаційної спроможності політичних партій. Зокрема, відповідні стимули закладені в профільному законодавстві у формі вимог щодо реєстрації та функці­онування політичних партій. Хоча досвід виборчих кампаній демонструє відсутність прямого зв’язку між станом інституційного розвитку і рів­нем електоральної підтримки політичних партій. Показово, що аж 17,3% представників осередків політичних партій не були готові дати чітку від­повідь з цього приводу.

Партійці визнають проблему членства в політичних партіях, яка прояв­ляється у низькому інтересі громадян щодо набуття офіційного статусу члена/прихильника політичної партії, недієвості чи відсутності системи обліку членів, невідповідності формальних даних щодо кількості членів реальному рівню їх залученості до діяльності чи підтримки партії. За оцінками 43% респондентів, реальна кількість членів обласних осеред­ків партій не перевищує 500 осіб. 17% опитаних ОПОРОЮ партійців повідомили, що їх осередки нараховують від 500 до 1000 членів, а 20% стверджують про наявність від 1000 до 5000 членів партії. 11% респон­дентів заявили про понад 5000 членів в їхніх місцевих осередках.

Позиції учасників опитування розділилися в питанні щодо обов’язкового членства в партії осіб, яких партія номінує в якості кандидатів на виборах. 59% респондентів вважають, що чітка ідентифікація з партією є важли­вою, а критерій партійності кандидата має обов’язково застосовуватися при висуванні кандидатів для участі у виборах. На думку 34% опитаних партійність особи є неважливою в процесі її висування партією.

Результати даного дослідження повинні бути враховані у подальших дискусіях щодо застосування виборчих систем на місцевих виборах та формування нового регулювання діяльності політичних партій в Україні.

Прогрес України у сфері виборчих прав громадян та виявлені проблеми

Напередодні місцевих виборів 2020 року Верховна Рада України на за­конодавчому рівні вирішила довготривалу проблему з голосуванням на місцевих виборах внутрішньо переміщених осіб та внутрішніх трудових мігрантів. Змінами до Закону України «Про Державний реєстр виборців» було передбачено можливість зміни виборцем своєї виборчої адреси на підставі заяви до органу ведення Державного реєстру виборців. Проце­дура була запроваджена на постійній основі, передбачена для застосу­вання, як правило, у міжвиборчий період і спрямовується на повноцінну політичну інтеграцію мобільних усередині країни громадян за місцем фактичного проживання. Із метою забезпечення участі даної категорії громадян у поточному виборчому процесі, законодавство передбачає можливість подання заяви про зміну виборчої адреси не пізніше ніж на п’ятий день офіційного виборчого процесу. Після цього строку виборці не могли звертатися до органів ведення Державного реєстру виборців, оскільки законодавець врахував ризики дестабілізації виборчого проце­су (зокрема, у частині утворення виборчих округів) у разі зміни виборчої адреси безпосередньо перед днем голосування. Таким чином, на місце­вих виборах 2020 року вперше громадяни України мали право змінити виборчу адресу в період між 01 липня та 09 вересня 2020 р., яким скори­сталися майже 100 тис. виборців. Враховуючи короткотривалий період звернення виборців до органів ведення Державного реєстру виборців, кількість змін виборчих адрес не була значною, але держава має всі мож­ливості для належного інформування виборців про впроваджену проце­дуру.

В умовах недостатнього забезпечення принципу невідворотності пока­рання за виборчі злочини, окремі недобросовісні учасники політичної боротьби досі мають можливість маніпулювати будь-якими виборчими процедурами, включаючи зміну виборчої адреси. На фоні стабільного процесу зміни виборчої адреси за фактичним місцем проживання зафік­совано декілька інцидентів із ознаками незаконного використання про­цедури. 04 серпня 2020 року ЦВК звернулась до Національної поліції України щодо значної кількості змін виборчої адреси у Кароліно-Бугазь­кій сільській, Таїровській селищній та Фонтанській сільській територі­альних громадах Одеської області. Враховуючи обов’язок громадянина фактично проживати там, де він просить визначити його виборчу адресу, масові зміни таких адрес мали підозрілий характер. ОПОРА вітає актив­ну позицію ЦВК щодо реагування шляхом звернення до правоохорон­них органів стосовно можливих незаконних змін виборчої адреси.

Спостерігачі ОПОРИ також самостійно зверталися до правоохорон­них органів щодо виявлених ймовірних спроб незаконно використати процедуру зміни виборчої адреси серед мешканців Житомира. У цьому місті невідомі особи за грошову винагороду отримали від групи людей копії паспортів громадянина України та ідентифікаційні коди. При цьо­му громадяни, які отримували неправомірну вигоду, інформувались про майбутню організовану поїздку до Києва для голосування в день вибо­рів. Враховуючи комплекс фактів, виявлених спостерігачами ОПОРИ, не можна виключати незаконні спроби сфальсифікувати процедури зміни виборчої адреси, у тому числі шляхом використання відповідних елек­тронних сервісів. З цього приводу ОПОРА звернулась до правоохорон­них органів і закликає відповідальних осіб забезпечити належне розслі­дування обставин інциденту.

МВС України публічно заявляло про здійснення контролю за спробами незаконно використати процедури зміни виборчої адреси. ОПОРА за­значає, що ефективна діяльність правоохоронців є невід’ємною складо­вою забезпечення законності виборів. Натомість чинне законодавство дозволяє результативно протидіяти фальсифікаціям, на практиці забез­печуючи принцип невідворотності покарання за виборчі злочини.

Ключовим викликом для забезпечення виборчих прав громадян ста­ло рішення ЦВК, ухвалене на підставі висновків Донецької та Луган­ської обласних військово-цивільних адміністрацій, про неможливість організації виборів у 10 територіальних громадах Донецької області та 8 громадах Луганської області. За підрахунками ОПОРИ, дане рішення стосувалось 475 тис. 855 громадян, виборчі адреси яких відносились до18 громад двох регіонів. Серед цих громад були великі промислові та аграрні центри регіону: Лисичанська міська громада (майже 91 тис. ви­борців), Сєвєродонецька міська громада (84 612), Торецька міська громада (50 351), Волноваська міська громада (29 716), Мар’їнська міська громада (26 865), Авдіївська міська громада (25 751), Вугледарська міська грома­да (22 тис.), Попаснянська міська громада (21 тис.), Станично-Луганська селищна рада (20 686). Територіальні громади, в яких не були проведені місцеві вибори, голосували на президентських та парламентських вибо­рах 2019 року, якщо не враховувати окремі виборчі дільниці. Кількість виборців, які не мали можливості обрати своїх місцевих представників, є вагомою — майже 500 тис., враховуючи включення на парламентських виборах 2019 року до списків виборців двох регіонів дещо більше 2 млн осіб.

Протягом 2014–2020 років ОПОРА послідовно звертала увагу парла­менту на необхідність упровадження на законодавчому рівні прозорої, публічної, чітко визначеної та інклюзивної процедури встановлення не­можливості організації і проведення голосування в окремих громадах, які наближені до лінії бойових дій. Крім цього, організація наполягала на запровадженні процедури перегляду рішення про неможливість прове­дення виборів у разі позитивних змін безпекової ситуації. На жаль, Вер­ховна Рада України не вирішила проблему і виборці 18 громад не змогли реалізувати свої права внаслідок ухвалення відповідного рішення на ос­нові недосконалого законодавства.

На думку ОПОРИ, основні претензії до процесу встановлення немож­ливості організації голосування в окремих громадах Донецької та Луган­ської областей стосуються:

• Підготовки військово-цивільними адміністраціями (ВЦА) висновків з питань можливості або неможливості організації голосування в умо­вах наявності реального конфлікту інтересів з місцевими громадами у частині управління бюджетними ресурсами. Наявність такого конфлік­ту інтересів засвідчує доцільність підготовки висновків про немож­ливість проведення виборів у національному, а не на регіональному масштабі. Підвищення рівня розгляду та оцінки безпекової ситуації дозволить уникнути впливу місцевих та регіональних інтересів на пи­тання забезпечення конституційних прав громадян.
• Недосконалості чинного законодавства, яке не зобов’язувало ВЦА до­тримуватися принципів колегіальності, міжвідомчої взаємодії та кон­сультуватися з місцевими громадами під час оцінки перспектив орга­нізації голосування.
• Законодавство не зобов’язувало ВЦА враховувати досвід проведення виборів у відповідних громадах, а успішне і безпечне проведення по­передніх загальнонаціональних та місцевих виборів не розглядалося як аргумент на користь організації поточного голосування.
• Безпекова ситуація в регіоні та її зміни, на жаль, не були оцінені за вимірювальними критеріями або шкалою, які б були зрозумілі для су­спільства та викликали довіру, натомість законодавство не встанов­лювало вимоги до обґрунтування рішення. До прикладу, критерій від­даленості громад від лінії зіткнення застосовувався явно неоднаково. Недостатність базових вимог та критеріїв до висновків ВЦА часто підмінялись апелюванням до складної суспільно-політичної ситуації в регіоні, що не є переконливим аргументом для фактичного обмеження конституційних прав громадян.

Не менш важливою проблемою стала відсутність відповіді на питання про перспективи й умови відновлення права територіальних громад на Донеччині та Луганщині. ОПОРА підкреслює, що правова невизначе­ність строків відновлення права територіальних громад на місцеве само­врядування перешкоджає стабільному розвитку територіальних громад. Натомість місцеві еліти мають можливість управляти територіями без демократичного мандата, що потенційно загрожує зловживаннями.

Зазначені проблеми знайшли своє відображення у звітах міжнародних спостережних організацій, які неодноразово висловлювали консенсус­ну позицію про відсутність чітких і прозорих критеріїв для ухвалення рішень про неможливість проведення виборів до органів місцевого са­моврядування 18 громад Донеччини та Луганщини.

Рішення про неможливість організації виборів у 18 громадах Донецької та Луганської областей також призвели до викривлення представни­цтва територій у низці районних рад двох регіонів. Зокрема, мешканці територіальних громад, в яких не проводилось голосування, не обирали нові районні ради, а висунуті в їхніх округах кандидати змогли отримати мандати без жодного голосу на свою підтримку. У межах країни 38 з 69 депутатів, персонально за яких не проголосував жоден виборець, були обрані до Сєвєродонецької (20), Щастинської районних рад (9) Луган­ської області та Волноваської (7) і Маріупольської райрад (2) Донецької області. Обрані депутати були кандидатами в територіальних виборчих округах, в яких голосування не проводилось внаслідок рішення ЦВК про неможливість організації голосування. При цьому вибори рад районів, до складу яких входять відповідні громади, не були перенесені й організації партії мали право висувати кандидатів в округах, в яких вибори не про­водились. Таким чином, кандидати, з округів, в яких не проводилось го­лосування, отримали мандати в єдиному багатомандатному окрузі. Вар­то зазначити, що обрання низки районних рад Донецької та Луганської областей без участі окремих громад продемонструвало неоднаковий підхід держави до вирішення проблем виборчого процесу, пов’язаних із міждержавним збройним конфліктом. Рішення парламенту про непро­ведення виборів депутатів Донецької та Луганської обласних рад було обґрунтовано неможливістю забезпечити представництво тимчасово окупованих територій, натомість окремі районні ради були сформовані з порушенням відповідного стандарту.

Таким чином, повноцінним напрямком діяльності парламенту в сфе­рі виборчих прав громадян має стати запровадження деполітизованих і об’єктивних процедур врахування безпекової ситуації під час організа­ції і проведення виборів у Донецькій та Луганській областях. Першочер­говими завданнями є встановлення критеріїв, вимог і методології щодо рішень з питань неможливості проведення голосування в окремих гро­мадах, посилення відкритості відповідного процесу, широкого залучення до нього експертів та громадськості. Всі ці кроки повинні відкрити шлях до обрання органів місцевого самоврядування на всій підконтрольній державі території Донецької та Луганської областей, а винятки повинні базуватися на переконливих і публічних доказах неможливості органі­зації голосування. Натомість чинне законодавство спричинило позбав­лення виборчих прав майже пів мільйона громадян України на основі непрозорих процедур та в умовах наявності у ВЦА конфлікту інтересів з місцевими громадами.

За результатами моніторингу виборчого процесу ОПОРА відзначає не­обхідність вирішення специфічних проблем інших категорій виборців. По-перше, важливо забезпечити права голосу на місцевих виборах вибор­цям, які перебувають у СІЗО та стаціонарних закладах охорони здоров’я.

Частиною 6 статті 30 Виборчого кодексу передбачено, що для підготов­ки та проведення голосування і підрахунку голосів виборців на місцевих виборах використовуються лише спеціальні виборчі дільниці, що існу­ють на постійній основі у стаціонарних закладах охорони здоров’я. Таким чином організацію голосування виборців на місцевих виборах у слідчих ізоляторах Кодексом не передбачено, в той час як не мають права голосу на місцевих виборах лише громадяни України, які за вироком суду пере­бувають у місцях позбавлення волі (частина 7 статті 7 Виборчого кодексу).

У Виборчому кодексі відсутнє чітке регулювання порядку складання списків та видачі бюлетенів виборцям, які включені до списку виборців на спеціальній дільниці: у стаціонарному закладі охорони здоров’я. Від­повідно, Виборчий кодекс слід доповнити чітким правилом щодо вклю­чення до «Примітки» інформації про кількість та вид виборчих бюлете­нів, які отримує виборець, виходячи з того, чи потрапляє його виборча адреса саме до того територіального виборчого округу з виборів міської, районної чи обласної ради, в якому розташовано стаціонарний заклад.

Також перед державою зберігається комплексне завдання зі створення умов для участі у виборчому процесі громадян з інвалідністю. Виборчий кодекс передбачає забезпечення до 1 січня 2025 року доступності зви­чайних виборчих дільниць для виборців з інвалідністю. Результати мо­ніторингу ОПОРИ показали, що лише 15 з 500 виборчих дільниць, які потрапили у вибірку, є повністю доступними та відповідають вимогам доступності для маломобільних груп населення. При цьому малодоступ­ною є 281 виборча дільниця, недоступними — 204. У Кодексі слід перед­бачити поступальне збільшення кількості доступних виборчих дільниць у його положеннях (10% доступних виборчих дільниць до кінця 2021 року, 20% — до 2022 року, 40% — до 2023 року, 70% — до 2024 року, та 100% — до 2025 року) та покласти відповідальність за реалізацію даної норми на Міністерство розвитку громад та територій України.

За даними ОПОРИ, важливим питанням є перегляд підходу щодо ав­томатичного призначення мобільного голосування для виборців з ін­валідністю, як такого, що призводить до стигматизації для людей з ін­валідністю. Також існує проблема в реалізації забезпечення дільниць розумними пристосуваннями для створення виборцям з інвалідністю можливості реалізації їхніх виборчих прав (голосування, ознайомлення з інформацією, яка стосується виборів, спостереження, участь у роботі ви­борчих комісій та інші). Зокрема, повинен бути визначений перехідний період для забезпечення можливості подання виборцями з інвалідністю в міжвиборчий період, у тому числі шляхом онлайн-звернення, заяв до Державного органу ведення реєстру щодо бажання голосування на ви­борчій дільниці або за місцем перебування, необхідності забезпечення виборчої дільниці визначеним заявником розумним пристосуванням. Дані, що містяться в заяві, зберігатимуться в службовій частині реєстру, аналізуватимуться під час виборчого процесу на предмет необхідності забезпечення конкретних дільниць розумними пристосуваннями, які пе­редаватимуться дільничним виборчим комісіям.

Також, із метою посилення інклюзивності виборчого процесу, доціль­но переглянути підхід до інституту тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси на місцевих виборах. Під час місцевих вибо­рів ОПОРА зверталася до ЦВК для отримання роз’яснень з наступних питань: 1) чи підлягають включенню до списку виборців на спеціальній виборчій дільниці у стаціонарних закладах охорони здоров’я на місце­вих виборах члени дільничної виборчої комісії цієї спеціальної виборчої дільниці; 2) чи підлягають включенню до списку виборців на спеціальній виборчій дільниці у стаціонарних закладах охорони здоров’я на місце­вих виборах представники поліції, які здійснюватимуть охорону громад­ського порядку поряд з цією спеціальною виборчою дільницею. У своє­му листі від 24.10.2020 ЦВК відповіла, що частиною п’ятнадцятою статті 45 Кодексу визначено, що члени дільничної виборчої комісії спеціальної виборчої дільниці, які мають право голосу на відповідних виборах, вклю­чаються до списку виборців на цій виборчій дільниці на підставі рішення відповідної виборчої комісії щодо утворення дільничної виборчої комісії цієї спеціальної виборчої дільниці. Натомість включення до списків ви­борців на спеціальній виборчій дільниці, утвореній у стаціонарному за­кладі охорони здоров’я, працівників поліції, які забезпечуватимуть охо­рону громадського порядку, Кодексом не передбачено. У зв’язку з цим, одним зі шляхів забезпечення виборчих прав осіб, які залучені до вибор­чого процесу, є перегляд підходу до застосування інституту тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси на місцевих виборах. Крім того, зміна місця голосування на місцевих виборах є актуальною для виборців великих міст, також може бути застосована для зміни місця голосування виборцем з інвалідністю з недоступної на доступну вибор­чу дільницю.

Оцінка процесу адміністрування місцевих виборів — 2020

Виборчий кодекс наділяє повноваженнями з адміністрування місцевих виборів трьох суб’єктів: ЦВК, ТВК і ДВК.

До повноважень ЦВК на місцевих виборах 2020 р. відносилось їх при­значення, встановлення форм і зразків виборчої документів, затвер­дження форми і кольору виборчих бюлетенів, встановлення неможли­вості проведення виборів на окремих територіях, утворення обласних, районних, міських, районних у місті Києві виборчих комісій. ТВК також були наділені повноваженнями зі встановлення підсумків та результатів місцевих виборів та реєстрації обраних осіб. Під час локальних виборів основні повноваження з їх організації і проведення належать ТВК, яка реєструє кандидатів, створює територіальні та багатомандатні виборчі округи, утворює ДВК, виготовляє виборчі бюлетені. Але ЦВК має пов­новаження з власної ініціативи скасувати рішення ТВК або прийняти його замість неї у разі прийняття територіальною комісією незаконного рішення чи бездіяльності. Так само ЦВК мала право замість ТВК вста­новити результати місцевих виборів. Натомість ДВК були наділені пов­новаженнями щодо отримання списків виборців та іменних запрошень від органів ведення Державного реєстру виборців, підготовки приміщень виборчих дільниць для голосування, здійснення підрахунку голосів на дільниці та виготовлення протоколів про підрахунок голосів виборців із подальшим транспортуванням виборчої документації до ТВК.

На місцевих виборах 2020 р. ЦВК, ТВК і ДВК, крім своїх основних по­вноважень, були змушені планувати і реалізовувати протиепідемілогічні заходи, які були безпрецедентними для виборчого процесу в Україні.

Діяльність ЦВК

Відповідно до Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комі­сія є постійно діючим державним органом, 17 членів якого призначаються Верховною Радою за поданням Президента України строком на 7 років.

Склад ЦВК, який організовував місцеві вибори 2020 р., було сформовано парламентом 4 жовтня 2019 року в результаті складних консультацій між Президентом України, депутатськими фракціями та групами.

Переформатування складу ЦВК після національних виборів 2019 р. було проведено новобраним на той момент парламентом на підставі поло­жень законодавства, яке дозволяє достроково припинити повноваження не лише окремого члена Комісії, а й усього її складу. Законодавча можли­вість парламенту переформатовати склад ЦВК до завершення семиріч­ного строку повноважень її членів не відповідає демократичним гаран­тіям політичної незалежності вищого органу адміністрування виборів. І хоча законодавство України передбачає голосування парламенту дво­ма третинами від свого складу за відставку всього складу ЦВК, народні депутати України мають можливість переглядати склад Комісії з політич­них мотивів. У процесі виборчої реформи напередодні місцевої кампанії ОПОРА наполягала на виключенні із законодавства положення про до­строкове припинення повноважень усього складу ЦВК, але парламент не виявив готовності відмовитись від даного механізму політичного впливу на діяльність органу адміністрування виборів.

Ризики політичного впливу на діяльність ЦВК проявилися і напередо­дні місцевих виборів – 2020. До офіційного початку виборчого процесу ЗМІ поширили інформацію про нібито спонукання голови, заступника голови, секретаря та двох членів комісії подати заяви про дострокове припинення повноважень, яка пізніше частково була підтверджена голо­вою ЦВК Олегом Діденком у власному коментарі журналістам. Голова Комісії Олег Діденко у серпні 2020 р. заявив, що йому надходили реко­мендації від «наближених» до Офісу Президента України подати добро­вільно у відставку, а також тоді він не виключив ініціювання проти нього кримінальних проваджень. Політична ситуація із ознаками незаконного впливу на членів ЦВК не отримала подальшого офіційного чи публічного продовження, але вона вчергове засвідчила необхідність дієвих гарантій незалежності Комісії та попередження політичного або адміністратив­ного впливу на неї. Ці гарантії повинні бути посилені на рівні Закону, як мінімум, шляхом скасування норми про дострокове припинення її усього складу.

ЦВК організовувала і проводила місцеві вибори в умовах одночасної необхідності проводити свою внутрішню реформу, яка б посилила її від­критість та співпрацю з широким переліком зацікавлених сторін. Напе­редодні місцевих виборів ЦВК доклала помітних зусиль для розбудови діалогу з профільними громадськими та експертними організаціями, зо­крема у питаннях зміни виборчої адреси та тимчасової зміни місця голо­сування, забезпечення виборчих прав людей з інвалідністю та розробки внутрішньої стратегії діяльності вищого органу адміністрування виборів на 2020-2025 рр. Крім цього, ЦВК під час виборчого процесу ухвалила рішення про затвердження нової структури, штату і штатну чисельність Секретаріату та патронатної служби Комісії, яке передбачало і ліквіда­цію Служби розпорядника Державного реєстру виборців та утворення відповідного департаменту в складі Секретаріату ЦВК.

У міжвиборчий період Комісії варто продовжити попередню практику комунікації із зацікавленими сторонами і реалізувати комплексну вну­трішню реформу із врахуванням рекомендацій інститутів громадянсько­го суспільства. Зокрема, ОПОРА разом з іншими громадськими організа­ціями ще у 2018 р. запропонувала Дорожню карту реформ для ЦВК.

ЦВК проводила місцеві вибори в умовах незавершеності адміністратив­но-територіальної реформи, необхідності роз’яснювати недосконалості та прогалини Виборчого кодексу та сприяти формуванню та реалізації безпрецедентних протиепідеміологічних заходів під час виборів. Ще до початку виборчого процесу ЦВК зверталась до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку та місцевого самоврядування за роз’ясненнями щодо призначення перших виборів районних рад. Комісія мотивувала неможливість призначення перших виборів до районних рад відсутністю звернення уповноваже­ного органу на підставі рішення про утворення обласних, районних рад. Проблема була пов’язана з тим, що Виборчий кодекс не надав однознач­ної відповіді на питання, який саме орган повинен був зробити звернен­ня до ЦВК. Постанова про утворення районів ухвалювалась парламен­том, а не Урядом чи Міністерством розвитку громад і територій, які мали б звернутися до Комісії з питань призначення виборів. Питання про при­значення перших виборів депутатів районних рад було вирішено лише на підставі листів від Комітету Верховної Ради України з питань організа­ції державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування й Міністерства розвитку громад та територій України.

Правова невизначеність процесу децентралізації та утворення терито­ріальних громад призвела до неоднозначного рішення ЦВК щодо при­значення перших місцевих виборів в усіх новоутворених громадах. Це рішення стосувалось навіть тих громад, в яких у такому самому складі вже проводились перші вибори. Центральна виборча комісія мотиву­вала рішення тим, що формально зазначені громади є новоутвореними адміністративно-територіальними одиницями. Зважаючи на незмінність територій цілої низки громад, частина національних експертів закликала призначити в них чергові місцеві вибори, а не перші. У будь-якому разі державі необхідно уникати подібної правової двозначності у питаннях призначення місцевих виборів.

ЦВК була змушена реагувати на проблему оплати праці членів ТВК та за­лучених спеціалістів, які на постійній основі працювали у серпні 2021 р. Члени ТВК та залучені спеціалісти розпочали роботу ще до старту офі­ційного виборчого процесу, натомість бюджетні асигнування виділялися виключно на вересень – листопад 2021 року, і проплати у попередні міся­ці були неможливі. Комісія роз’яснила ТВК відповідні особливості опла­ти їхньої праці до початку виборчого процесу і зіштовхнулась з достат­ньо активними запереченнями з боку членів виборчих комісій. ОПОРА наполягає на забезпеченні належної оплати роботи членів виборчих ко­місій на усіх етапах їх діяльності та належного матеріально-технічного забезпечення ТВК у міжвиборчий період.

Незважаючи на демократичний характер обговорення змін до Виборчо­го кодексу, його остаточна редакція містила цілу низку правових прога­лин і неузгодженостей. Недоліки виборчого законодавства призвели до необхідності для ЦВК широко роз’яснювати виборчі процедури, що не є належною практикою регулювання виборчого процесу.

До резонансних роз’яснень ЦВК належали:

• На підставі звернення до Міністерства юстиції України ЦВК конкре­тизувала, які саме місцеві організації політичних партій правосуб’єк­тністю при здійсненні своїх повноважень щодо участі у виборах в умовах зміненого адміністративно-територіального устрою. У роз’яс­ненні було визначено, що обласні організації політичних партій мають пріоритетне право на внесення подань щодо кандидатур до складу ТВК, за умови, якщо партія не реєструвала своїх осередків у новоство­рених адміністративно-територіальних одиницях (районах). Якщо такі осередки були створені, вони мали пріоритетне право на реалізацію виборчих процедур.
• ЦВК роз’яснила, що у Виборчому кодексі неоподатковуваний мінімум доходів громадян дорівнює сумі неоподатковуваного мінімуму, вста­новленого на рівні відповідного розміру податкової соціальної пільги (як це передбачається у Кодексі про адміністративні правопорушення). Роз’яснення ЦВК дозволило розповсюджувати матеріали передвиборної агітації, вартість яких не перевищує 6% від розміру податкової соціальної пільги або 63,06 грн. Необхідність такого роз’яснення вини­кла внаслідок того, що під час ухвалення Виборчого кодексу помилко­во кардинально зменшили допустиму вартість матеріалів агітації (су­венірної продукції), які можуть надаватися виборцям і не вважаються непрямим підкупом виборців. Відповідно до некоректно виписаного положення Виборчого кодексу, вартість законних матеріалів агітації не повинна була перевищувати 6% неоподатковуваного мінімуму грома­дян (1,02 грн від розміру неоподаткованого мінімуму доходів громадян у 17 грн). І хоча неможливість застосування такого обмеження вартості матеріалів була очевидною, рішення ЦВК мало ознаки впровадження нової норми Виборчого кодексу. Така практика, яка виникла внаслідок неякісної роботи законодавця, не є прийнятною і її необхідно попе­редити у майбутньому.
• Для належного формування виборчих комісій у Києві ЦВК виріши­ла, що обов’язкові для врахування у складі ДВК кандидатури можуть внести міські або районні у місті організації тих політичних партій, які представлені у парламенті, або партій, які уклали угоди із депутатськи­ми групами у Верховній Раді. У разі одночасного внесення міськими та районними в місті організаціями партій кандидатур до складу ТВК за «парламентською» квотою, враховуються подання відповідних місь­ких організацій. Натомість від місцевих організацій партій, які висуну­ли списки на виборах Київської міської ради, кандидатури до складу ДВК могли подати лише відповідні міські організації (внесення таких кандидатур відповідними районними у місті організаціями партії не передбачено). Необхідність такого роз’яснення була пов’язана із від­сутністю у Виборчому кодексі положень щодо специфіки формування виборчих комісій у столиці.
• ЦВК роз’яснила особливості проведення виборів районних рад у Бах­мутському, Волноваському, Маріупольському, Покровському районах Донецької області, Сєвєродонецькому, Щастинському районах Луган­ської області, на частині території яких вибори не організовувались і не проводились. Відповідно до цього роз’яснення окремі районні ради в Донецькій та Луганській областях були сформовані без урахуван­ня виборців територіальних громад, в яких перші місцеві вибори не будуть організовані. При цьому кандидати від місцевих організацій партій висувались і в округах, виборці яких не могли проголосувати. Такий підхід не відповідав принципу забезпечення спільних інтересів територіальних громад на рівні районних рад.

Вимушена необхідність врегульовувати за допомогою рішень ЦВК важ­ливі аспекти виборчого процесу вимагає від українського парламенту комплексного аналізу недоліків Виборчого кодексу та їх усунення у ко­роткотерміновій перспективі.

Враховуючи дещо запізнілу реакцію Кабінету Міністрів України на не­обхідність врегулювання протиепідеміологічних заходів під час виборів, ЦВК системно актуалізувала проблемне питання. На базі ЦВК була ство­рена робоча група, яка напрацювала рекомендації органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування про здійснення протиепіде­мічних заходів під час голосування. Крім практичних напрацювань, ЦВК рекомендувала Верховній Раді України на законодавчому рівні визна­чити особливості проведення голосування в умовах поширення захво­рюваності на COVID-19. ОПОРА під час виборчого процесу зазначала обґрунтованість пропозиції Комісії, оскільки застосування підзаконних актів або рекомендаційних документів мали неповноцінну легітимність серед суб’єктів виборчого процесу. Крім цього, без змін до Виборчого кодексу якісно синхронізувати протиепідеміологічні заходи з чинними виборчими процедурами було неможливо. Напрацювання робочої гру­пи ЦВК були включені до проєкту Закону України щодо особливостей проведення виборів в умовах пандемії, але він не був прийнятий україн­ським парламентом. Заходи протидії пандемії під час виборів були реалі­зовані на основі постанови Уряду, але у майбутньому вони повинні бути врегульовані на рівні законодавства.

Відповідно до Виборчого кодексу ЦВК мала право за власною ініціати­вою скасувати незаконне рішення ТВК, а також у разі невиконання ними повноважень зі встановлення результатів виборів приймати відповідні рішення замість них. Протягом виборчого процесу ЦВК була змушена реагувати на резонансні випадки відмови в реєстрації кандидатів. При цьому багаторічна рекомендація ОПОРИ щодо необхідності напрацю­вання єдиного підходу реагування органу адміністрування виборів на сумнівні рішення ТВК зберегла свою актуальність і на місцевих виборах – 2020.

­Формування ЦВК складу територіальних виборчих комісій

Одним з ключових повноважень ЦВК на місцевих виборах було утво­рення обласних, районних, районних в містах, міських ТВК. Формування даних ТВК відбулося до офіційного початку виборчого процесу і вони розпочали свою діяльність ще у серпні 2020 р. Усього ЦВК утворила 22 обласні (крім Донецької та Луганської), 119 районних (крім окремих ра­йонів у Донецькій і Луганській областях, АР Крим) і 381 міську виборчу комісію, а також 10 районних виборчих комісій у місті Києві.

До ЦВК надійшла безпрецедентно велика кількість кандидатур до скла­ду відповідного рівня ТВК: понад 28 тисяч осіб на 9 576 посад у комісій. Право подавати кандидатури мали три суб’єкти: 1) місцеві організації партій, які утворили свої фракції у Верховній Раді поточного скликан­ня — мали право делегувати по дві кандидатури до кожної комісії; 2) міс­цеві організації партій, які уклали угоду про політичну співпрацю з пар­ламентською депутатською групою — по одній кандидатурі; 3) місцеві організації партій, зареєстровані у відповідній адміністративно-терито­ріальній одиниці — по одній кандидатурі. Кандидатури від перших двох суб’єктів (парламентських політичних сил) включалися до складу комісій в обов’язковому порядку, від решти суб’єктів (позапарламентських полі­тичних сил) — в порядку жеребкування.

Враховуючи обов’язковість врахування кандидатур від парламентських політичних сил, 12 з 18 місць (67%) були призначені для п’яти фракцій і двох депутатських груп Верховної Ради. Посади в ТВК, які залишались після врахування парламентської квоти, розподілялись між місцевими організаціями партій шляхом жеребкування. При цьому парламентські партії могли претендувати і на місця у ТВК, які визначались жеребку­ванням. Таким чином, на місцевих виборах традиційно перевагу під час формування ТВК мали парламентські партії, а також без змін залишилась система їх формування виключно на основі подань політичних сил. Пи­тання професіоналізації виборчих комісій або їх окремих посад активно обговорювалося напередодні місцевих виборів, але представники де­путатських фракцій та груп не були готові переглянути систему форму­вання виборчих комісій. Ключовою пересторогою залишились ризики посилення адміністративного впливу на діяльність виборчих комісій та послаблення взаємного контролю між суб’єктами виборчого процесу.

Контраверсійною новацією виборчого законодавства стало наділення партій, які уклали угоди з депутатськими групами парламенту, правом подавати свої пропозиції до складу виборчих комісій. З одного боку, де­путатські групи формально є організаційним утворенням, яке не сфор­моване на основі партійного представництва і відповідних результатів виборів. З іншого, в українському парламенті було створено депутатську групу «За майбутнє», яка позиціонується партійним об’єданням. Значна частина національних експертів висловлювала думку, що участь депутат­ських груп у формуванні виборчих комісій через угоду з партіями поси­лить тіньову практику перерозподілу квот у виборчих комісіях і ще біль­ше дестабілізує їх роботу.

На основі рекордної кількості подань ЦВК утворила майже всі обласні, районні, районні в містах, міські ТВК у максимально допустимому складі. У дещо меншому складі було утворено лише 4 ТВК: Перечинська міська ТВК (Закарпатська область) — 16 осіб, Кіцманська і Сторожинецька міські ТВК (Чернівецька область) — 17 осіб.

Громадянська мережа ОПОРА забезпечила спостереження за процесом формування ТВК на рівні ЦВК і виявила ключові тенденції:

• Дещо більше 28 тиc. кандидатур до складу обласних, районних, ра­йонних в містах, міських ТВК подали 256 місцевих організацій партій.
• 1 092 поданих кандидатур було відхилено через невідповідність пода­них документів вимогам законодавства, а 842 особи відкликано сами­ми суб’єктами подання.
• 5 774 членів ТВК було включено до складу комісій в обов’язковому по­рядку (квота парламентських партій та партій з угодами з депутатськи­ми групами), натомість 20 571 осіб претендували на 3 798 вакантних місць у складі ТВК шляхом жеребкування.
• В цілому місцеві організації партій «Слуга народу», «Опозиційна плат­форма — За життя», «Батьківщина», «Європейська Солідарність», «Го­лос», а також партії «Солідарність жінок України» та «За майбутнє» ра­зом подали 5 774 з можливих 6 384 осіб, які підлягали обов’язковому включенню за «парламентською» квотою.
• Парламентські партії «Європейська Солідарність», «Слуга народу» і ВО «Батьківщина» повністю скористались своїм правом подати свої дві обов’язкові для врахування кандидатури до 532 ТВК, формування яких належало до повноважень ЦВК. Партія «Опозиційна платформа —За життя» використала свою квоту в цих ТВК на 96%, натомість партія «Голос» лише на 67%.
• Партія «За майбутнє», яка уклала угоду про співпрацю із однойменною депутатською групою у Верховній Раді України, використала 100% обов’язкової квоти. Партія «Солідарність жінок», яка співпрацювала з парламентською групою «Довіра», заповнила 58% доступної їй квоти.
• 205 місцевих організацій політичних партій делегували до складу ТВК своїх представників за результатами жеребкування. При цьому в лі­дерах за кількістю отриманих шляхом жеребкування посад в ТВК теж були, здебільшого, парламентські партії: «Слуга народу» (146 комі­сій по одній кандидатурі), «Нова політика» (139), «Батьківщина» (137) і «Європейська Солідарність» (130).

Сукупно політичні партії «Слуга народу», ВО «Батьківщина», «Європей­ська Солідарність», «Опозиційна платформа — За життя», «Голос», «За майбутнє», «Солідарність жінок України» шляхом урахування обов’язко­вих кандидатур та жеребкування отримали 68% посад у ТВК. При цьо­му в багатьох ТВК парламентські суб’єкти мали трьох представників. До прикладу, партія «Слуга народу» отримала по три члени в 28% ТВК.

Одночасно із формуванням складу ТВК ЦВК була зобов’язана розподі­лити керівні посади (голова, заступник голови, секретар комісії). У Ви­борчому кодексі відсутні вимоги щодо пропорційного розподілу кожної категорії посад у виборчих комісіях на місцевих виборах, хоча така вимо­га встановлена для національних виборів.

Основні висновки щодо результатів розподілу керівних посад у складі ТВК:  

• Найбільшу кількість посад голів, заступників і секретарів отримали кандидатури місцевих організацій партії «Слуга народу»: із загальної кількості кандидатур, внесених партією (1 211 осіб), керівні посади от­римали 323 особи або майже 27%. Партії «Європейська Солідарність» і «Батьківщина» з приблизно такою ж кількістю членів у складі ТВК (1 195 і 1 197 осіб відповідно), як і «Слуга народу», отримали в керів­ному складі представництво на рівні 19% (222 осіб у «ЄС» і 229 осіб у «Батьківщини»).
• Партія «Слуга народу» не лише переважала серед усіх категорій ке­рівних посад, але й суттєво більше отримала посад голів ТВК. 139 осіб призначено головами комісій за поданням «Слуги народу», що значно перевищує кількість (і відсоток) аналогічних посад, які отримали інші суб’єкти з подібним загальним представництвом. Зокрема «Батьків­щина» отримала 86 голів комісій, «Європейська Солідарність» — 76, «Опозиційна платформа — За життя» — 66.

Виявлені диспропорції у розподілі керівних посад у складі ТВК засвідчу­ють необхідність застосування до місцевих виборів регулювання, анало­гічного до парламентських та президентських виборів. ЦВК застосовува­ла під час відбору керівного складу ТВК критерій професійної підготовки осіб, але він повинен бути чітко врегульований на основі законодавства і загального підходу до завдань з професіоналізації виборчих комісій.

Аналіз ОПОРИ засвідчив домінування жінок у складі ТВК, утворених рі­шенням ЦВК. У загальній кількості місць у ТВК співвідношення чоловіків та жінок становило 29% і 71%, що відтворює показники місцевих виборів 2010 і 2015 років. Схожа ситуація була і на рівні керівного складу ТВК, де жінки займали 75% посад (на посадах секретарів — 80%). У контексті загальної дискусії про забезпечення гендерної збалансованості вибор­чого процесу в Україні цікавим є факт домінування чоловіків на посадах голів обласних ТВК (68%). ОПОРА вважає, що держава повинна докласти зусиль для забезпечення інклюзивності виборчого процесу на всіх його етапах.

Утворення та діяльність ДВК

Виборчий кодекс наділяв міські, районні у місті, сільські й селищні тери­торіальні виборчі комісії повноваженнями з утворення ДВК. Раніше дане повноваження належало до районних ТВК, але внаслідок укрупнення ра­йонів та зміни адміністративно-територіальною устрою відбулась відпо­відно децентралізація функцій з утворення ДВК. Враховуючи відсутність централізованої бази даних про утворення і сформований склад ДВК, спостерігачі ОПОРИ мали можливість вибірково відстежувати даний етап виборчого процесу.

Відповідно до нового виборчого законодавства 5 суб’єктів мали право подавати кандидатури до складу ДВК: 1) місцеві організації партій, пред­ставлені фракціями у парламенті (не більше 2 кандидатур включається обов’язково); 2) місцеві організації партій, які уклали угоди про співпра­цю з депутатською групою у парламенті (не більше 1 кандидатури, яка включається обов’язково); 3) місцеві організації партій, які зареєстрували своїх кандидатів у депутати (не більше 1 кандидатури, яка включається за результатами жеребкування); 4) кандидати на посаду місцевого голови (не більше 1 кандидатури, яка включається обов’язково); 5) кандидати у депутати в громадах до 10 тисяч виборців (не більше 1 кандидатури, яка включається обов’язково).

В межах країни на перших місцевих виборах 25 жовтня 2020 р. ТВК було утворено 29 284 ДВК. Ще на 2 581 дільницях голосування не організо­вувалися у зв’язку з тимчасовою окупацією окремих районів Донецької та Луганської областей, АР Крим та м. Севастополя та рішенням ЦВК про неможливість проведення виборів на окремих територіях.

Ключовим викликом для процесу формування ДВК на місцевих вибо­рах — 2020 стала ситуація із поширенням захворюваності COVID-19, яка впливала на готовність громадян України виконувати у надзвичайних умовах повноваження з адміністрування голосування. Протягом процесу утворення ДВК ОПОРА неодноразово констатувала недостатню інтен­сивність заходів держави щодо завчасної підготовки виборчої інфра­структури до протидії COVID-19, що могло негативно вплинути на про­цес підбору кандидатур до складу ДВК.

Для вибіркового моніторингу процесу утворення ДВК спостерігачі ОПОРИ забезпечили спостереження за діяльністю 107 ТВК (в центрах новоутворених районів, включаючи обласні центри). Спостереження ор­ганізації охопило утворення 4 468 ДВК, до складу яких 107 ТВК включи­ли 65 462 осіб.

Вибірковий моніторинг ОПОРИ засвідчив наступні результати і пробле­ми процесу формування ДВК:

• У цілому ТВК дотримувались вимог законодавства і більшість ДВК були створені відповідно до законодавства. На 4% ТВК, охоплених моніторингом, було виявлено випадки невчасного внесення подань партіями і кандидатами. У загальній кількості поданих до 107 ТВК кан­дидатур до складу ДВК 2% були відхилені у зв’язку із неповними відо­мостями про поданих осіб або відсутністю обов’язкових документів. При цьому ОПОРА не виявила цілеспрямованих перешкод суб’єктам виборчого процесу з боку ТВК шляхом необґрунтованого відхилення кандидатур до складу дільничних виборчих комісій.
• Подання одних і тих самих кандидатур до складу ДВК від різних суб’єктів було основною підставою для їх відхилення ТВК, що проде­монструвало недостатньо відповідальне ставлення кандидатів і партій до процесу утворення виборчих комісій.
• Більшість ДВК (53%), за якими спостерігала ОПОРА, були утворені у мінімальному або у майже мінімальному складі. При цьому голови ТВК були змушені самостійно шукати кандидатури до складу ДВК для дотримання вимоги законодавства щодо їх мінімального складу. Же­ребкування щодо включення кандидатур не проводилося на 62% ДВК, оскільки кількість поданих до таких комісій кандидатур була меншою, ніж кількість наявних місць у комісіях.
• Як і випадку з ТВК, у складі ДВК домінували парламентські політичні партії або партії, які уклали угоди з депутатськими групами парламенту (63% членів ДВК у групі, охоплені спостереженням).
• Розподіл керівних посад у ДВК (голови, заступника голови, секрета­ря), охоплених спостереженням, був достатньо збалансованим і про­порційним. Але, на думку спостерігачів, недоліком законодавства була відсутність у Виборчому кодексі прямої вимоги щодо пропорційного розподілу кожної категорії керівних посад у складі ТВК.

Незважаючи на складну ситуацію з COVID-19, на місцевих виборах 2020 р. спостерігачами ОПОРИ не були зафіксовані випадки зриву виборчих процедур у зв’язку із відсутністю достатньої кількості членів ДВК. На окремих ДВК в день голосування та під час підрахунку голосів був від­сутній кворум, але проблема не була масовою і, як правило, оперативно вирішувалась. Варто зазначити, що проблема відсутності кворуму на за­сіданнях ДВК була більш притаманна процесу повторного голосування на виборах міських голів. При цьому до дня голосування спостерігачі ОПОРИ фіксували достатньо масові ротації у складі ДВК, що не сприяло якості їх роботи та ефективності попереднього навчання.

Повторне голосування організовували і проводили ті самі ДВК, що були утворені ще для проведення голосування 25 жовтня 2020 р. Члени комі­сій, кандидатури яких були внесені місцевими організаціями політичних партій, які вже не брали участі у виборах, часто мали низьку мотивацію продовжувати виконувати функції з організації виборів. Натомість міс­цеві організації партій не мали мотивації забезпечувати де-факто додат­кову оплату членів ДВК на повторному голосуванні, в яких вони або їхні кандидати не брали участі. В окремих громадах ситуація із збереженням повноважності складу ДВК була надзвичайно гострою, але ТВК вдалося забезпечити їх роботу і не допустити зриву повторного голосування.

Основною проблемою в діяльності членів ДВК стали інциденти, які сто­сувалися спроб виборців незаконно отримати виборчі бюлетені (без належних документів або за інших осіб). Незаконні наміри виборців без­підставно отримати виборчі бюлетені можуть бути реалізовані лише за участю членів ДВК, а тому держава повинна докласти додаткових зусиль із попередження таких зловживань. З одного боку, необхідно застосову­вати чинні санкції до порушників, як серед членів виборчих комісій, так і виборців. З іншого, важливо належним чином інформувати громадян про наслідки від таких порушень і передбачену законодавством відповідаль­ність.

Як і на попередніх виборах, спостерігачі ОПОРИ виявили практику вка­зування членами ДВК неправдивих дат і часу заповнення протоколів про підрахунок голосів. Ці зловживання були пов’язані з намаганням членів виборчих комісій збільшити кількість днів, за які вони отримують оплату за рахунок бюджетних коштів. Дана неприйнятна практика повинна бути попереджена шляхом чіткого визначення фіксованої кількості оплачува­них днів роботи членів виборчих комісій із врахуванням довготривалого процесу приймання виборчих документів від ДВК на рівні ТВК. При цьо­му держава повинна знайти реалістичні можливості збільшення фінансо­вих стимулів для членів виборчих комісій, без яких неможливо забезпе­чити їх належну мотивацію виконувати функції з організації і проведення виборів.

Окремим напрямом удосконалення виборчих процедур повинен стати аналіз застосування членами ДВК порядку підрахунку голосів на вибор­чих дільницях. Спостерігачі ОПОРИ зазначали, що для багатьох членів ДВК процедури підрахунку голосів виборців були складними і потре­бували багато часу. У разі наявності можливості спростити процес без ризиків погіршення контролю за ним, необхідно забезпечити сприятливі умови для підрахунку голосів членами ДВК, які виконують свої повно­важення на непостійній основі і не є професійними адміністраторами виборів.

Висування та реєстрація кандидатів

На місцевих виборах 2020 року процес висування кандидатів у депутати, на посади міських, сільських, селищних голів розпочався за сорок днів до дня голосування і завершився за тридцять днів до дня голосування (з 15 по 24 вересня). Цей етап відбувався в умовах де-факто початку агі­таційної кампанії, коли організації партій і персонально кандидати вже активно вдавалися до взаємодії з виборцями і масово розміщували по­літичну рекламу. Така особливість діяльності потенційних кандидатів учергове активізувала дискусії про необхідність законодавчого регулю­вання дочасної агітації та знаходження формату контролю за витратами політичних лідерів, що здійснюється до набуття ними офіційного статусу на виборах.

Місцеві організації політичних партій мали монопольне право висувати кандидатів на виборах депутатів обласних, районних, районних у містах рад, міських, сільських, селищних рад в громадах з кількістю виборців 10 тис. і більше. Обмеження інституту самовисування на виборах таких рад було предметом довготривалих експертних та політичних дискусій, але у парламенті домінувала позиція на користь партійної монополії у вибор­чому процесі. Одночасна можливість самостійно висуватися або балоту­ватися від організацій партій забезпечувалась лише на виборах місцевих рад у громадах з менше 10 тис. виборців, а також на виборах сільських, селищних, міських голів.

Виборчий кодекс встановлював низку обмежень для одночасного бало­тування, які, втім, було важко контролювати в умовах відсутності досту­пу ТВК до інформації про зареєстрованих кандидатів в інших громадах. Кандидати могли бути висунуті у багатомандатних округах не більше ніж у два рівні рад, претендент на посаду сільського, селищного, міського го­лови не мав право висуватися у жодному іншому єдиному одномандат­ному окрузі. При цьому кандидати на посади сільських, селищних, місь­ких голів (міста з кількістю виборців 75 тис. і більше) могли висуватися в багатомандатному окрузі лише до ради цієї ж громади або до обласної ради. Натомість кандидати в мери великих міст (75 тис.) мали можливість балотуватися лише до ради тієї ж громади, яку вони планують очолити.

Виборчий кодекс надав перевагу обласним / регіональним організаці­ям у висуванні кандидатів на всіх без винятку місцевих виборах. Якщо обласна висунула кандидатів, інші організації (районні, міські) не могли номінувати кандидатів. У випадку з районними у містах організаціями партій, вони не мали права висувати кандидатів, якщо міська організація таким правом скористалась на виборах депутатів районної в місті ради. Така централізація процесу висування кандидатів у середині партійних інститутів була дискусійною для політиків та національних експертів і частиною з них сприймалася як прояв обмеження внутрішньопартійної демократії.

Законодавство України не встановлює детальної процедури і вимог про­цесу висування кандидатів. Виборчий кодекс зобов’язує організації по­літичних партій лише письмово повідомити ТВК про захід із висування кандидатів не пізніше ніж за день до його проведення, а також розмі­стити на своєму офіційному сайті (сайті партії) повідомлення та порядок акредитації ЗМІ не пізніше ніж за 5 днів. Відсутність вимог до порядку проведення конференцій/зборів з висування кандидатів забезпечує ав­тономність політичних партій від держави, але створює перешкоди для ТВК під час вирішення спірних питань реєстрації виборчих списків та кандидатів. Також чинне регулювання процесу висування кандидатів не забезпечує належним чином можливість спостерігачів та журналістів от­римувати відповідну інформацію.

Доступність інформації про конференції/збори з висування кандидатів на місцевих виборах

Із метою оцінки процесу висування кандидатів на місцевих виборах ОПОРА забезпечила моніторинг 226 конференцій (зборів) обласних організацій 11 політичних партій («Слуга народу», «Європейська Солідар­ність», ВО «Батьківщина», «Опозиційна платформа — За життя», «Голос», «Перемога Пальчевського», «За майбутнє», ВО «Свобода», «Пропозиція», «Наш край»), а також окремих міських організацій даних політичних сил. Представники ОПОРИ оцінили дотримання організаціями партій фор­мальних вимог виборчого законодавства, а також умови для проведення справжньої політичної дискусії між делегатами конференцій / зборів з питань виборчих списків та кандидатів.

54 За результатами спостереження за проведенням 226 конференцій з ви­сування кандидатів на місцевих виборах, ОПОРА констатує:

• Порушення вимоги законодавства щодо обов’язку організацій партій повідомити ТВК за день проведення конференції з висування канди­датів не були масовими (3 конференції з 226), але подана інформація про дату, час і місце достатньо часто не відповідали реальним обста­винам проведення заходу (21 з 226).

Невідповідність заявлених дат, часу і місць проведення заходів реальним обставинам ускладнювала, а у окремих випадках унеможливлювала при­сутність на них спостерігачів та журналістів. Крім цього, недотримання організаціями партій вимоги про повідомлення ТВК загострювало питан­ня про те, чи виникають у зв’язку з цим підстави для відмови в реєстрації кандидатів у зв’язку із порушенням порядку висування кандидатів. Аналіз судової практики демонструє, що суди неоднаково оцінювали дану си­туацію. У окремих рішеннях судів зазначалося, що порушення порядку висування кандидатів не повинно породжувати таких правових наслідків, як відмова у реєстрації, інші суди приходили до протилежних висновків. Моніторинг ОПОРИ і судові рішення засвідчують необхідність як уточ­нення положень Виборчого кодексу, так і сумлінного дотримання полі­тичними силами чинних законодавчих вимог.

• Організації політичних партій допускали порушення вимог законо­давства щодо розміщення на своїх сайтах (сайтах партій) повідомлень про дату, час, місце проведення конференцій з висування кандидатів, порядок акредитації ЗМІ (не пізніше ніж за 5 днів до дня проведення).

З 226 конференцій організацій партій, охоплених спостереженням ОПОРИ, 15 не розмістили відповідні повідомлення або їх не вдалося знайти на сайтах партій після цілеспрямованого дослідження всіх наяв­них інформаційних ресурсів політичних партій. Такі порушення законо­давства з боку політичних сил фактично унеможливлювали висвітлення та оцінку заходів з висування кандидатів.

• Під час організації конференцій з висування кандидатів організації політичних партій мали низьку зацікавленість у присутності журна­лістів та спостерігачів і пояснювали свої відмови карантинними об­меженнями.

Зокрема, моніторинг ОПОРИ зафіксував, що близько 50% усіх охопле­них конференцій не анонсувалися у ЗМІ (крім формальних повідомлень на партійних сайтах). У 25 з 226 випадків організації партій відмовились повідомити про дату, час та місце проведення конференцій з висування кандидатів напередодні їх проведення. Серед партій ці відмови розподі­лились наступним чином: «Опозиційна платформа — За життя» — 7 ви­падків, «Наш край» — 4, «Пропозиція» — 3, «Слуга народу», «Європейська Солідарність», «За майбутнє» — по 2. Натомість у день проведення кон­ференцій журналістів та спостерігачів не допустили на 22 з 226 конфе­ренцій, як засвідчує моніторинг ОПОРИ.

• На місцевих виборах 2020 року окремі політичні партії практикували проведення конференції своїх місцевих організацій з різних облас­тей одночасно в одному населеному пункті.

У разі проведення конференції місцевої організації в іншому регіоні, ТВК, журналісти та спостерігачі не мали можливості їх відвідати і зафіксувати порушення порядку висування кандидатів.

Проведений ОПОРОЮ моніторинг демонструє необхідність суттєвого посилення прозорості та публічності процесу висування кандидатів. Це має створити належні умови для інформування виборців, діяльності спо­стерігачів та журналістів, а також якісного виконання ТВК своїх повнова­жень з питань реєстрації кандидатів на місцевих виборах.

Оцінка процесу висування кандидатів у контексті внутрішньопартійної демократії

Під час моніторингу 226 конференцій організацій партій з висування кандидатів спостерігачі ОПОРИ також оцінювали якість внутрішньопар­тійної демократії та поінформованість делегатів про списки кандидатів.

Результати дослідження ОПОРИ вказують на важливість посилення ме­ханізмів внутрішньопартійної демократії під час виборів, встановлення мінімальних вимог до інформування делегатів конференцій про запро­понованих кандидатів.

Зокрема, спостерігачі встановили, що: 1) лише на 50% конференцій, на яких були присутні спостерігачі організації, оголошувались усі винесені на обговорення кандидати; 2) у 9% випадків делегати не мали списків претендентів і в той же час не могли почути їх перелік, тобто вони не знали, кого підтримують під час висування; 3) на 8% охоплених спосте­реженням конференціях кандидатури не оголошувались, але делегати мали повні або часткові списки кандидатів; 3) на конференціях часто ви­користовувались формати вибіркового обговорення і часткового оголо­шення запропонованих для висування кандидатів. При цьому 11% самих спостерігачів ОПОРИ зазначили, що порядок проведення конференцій не дозволив їм отримати інформацію про висунутих кандидатів, 35% cпостерігачів повідомили про часткову поінформованість про те, кого організація партії висунула. Натомість 49% спостерігачів під час конфе­ренції змогли отримати інформацію про всіх висунутих місцевою орга­нізацією партії кандидатів.

Окремо необхідно зазначити, що організації політичних партій прак­тикували проведення конференцій з висування кандидатів у декілька етапів. Така особливість заходів створювала певні складнощі для висвіт­лення партійних заходів журналістами та спостерігачами. За даними спо­стерігачів ОПОРИ, на значній частині конференцій / зборів із висування кандидатів повністю або частково були відсутні процедури встановлен­ня повноважності делегатів конференцій та підрахунку голосів за питан­ня порядку денного.

Враховуючи проблеми із забезпеченням публічності й демократичнос­ті процесу висування кандидатів, ОПОРА закликає парламент України реформувати законодавство про політичні партії і надати місцевим ор­ганізаціям політичних партій стимули для зміцнення процедур внутріш­ньопартійної демократії.

Оцінка процесу реєстрації кандидатів

За результатами моніторингу виборчого процесу спостерігачі ОПОРИ виявили цілу низку проблем процесу реєстрації кандидатів, усунення яких має стати завданням наступного етапу виборчої реформи. Недоліки законодавства та його імплементації проявили себе як на рівні ТВК, так і під час розгляду виборчих спорів у судах. Різне трактування процедур і вимог законодавства ТВК призвело до активних судових оскаржень, які в окремих випадках продовжувались до дня голосування.

Основні проблеми процесу висування та реєстрації кандидатів на місцевих виборах — 2020

Однією з ключових проблем процесу реєстрації кандидатів стало за­стосування гендерної квоти у виборчих списках, висунутих місцевими організаціями політичних партій. ТВК застосовували різні підходи до розгляду спірних питань, включаючи випадки реєстрації виборчих спис­ків, в яких організаціями партій була порушена вимога щодо представ­ництва не менше 2 осіб однієї статі у кожній п’ятірці кандидатів. Перелік проблем із застосування гендерної квоти у виборчих списках включав випадки реєстрації виборчих списків із відповідним порушенням, неод­накове трактування ТВК можливості організацій партій виправляти ви­борчі списки в разі виявлення порушення гендерної квоти, неоднакові практики ТВК щодо дій у разі порушення гендерної квоти у виборчому списку внаслідок відмови окремих кандидатів від балотування або не ре­єстрації окремого кандидата. Дані проблеми стали предметом розгляду в судах, рішення яких теж продемонстрували неоднакову практику. Спо­стерігачі та юристи організації системно відстежили 80 виборчих спорів, пов’язаних дотриманням гендерної квоти у виборчих списках. Результа­ти розгляду спорів засвідчили існування практики корегування вибор­чих списків без рішення конференцій місцевих організацій політичних партій, оскільки окремі суди трактували порушення гендерної квоти як технічні помилки в документах суб’єктів висування. Така судова оцінка виявлених порушень, на думку ОПОРИ, не відповідала порядку висуван­ня кандидатів, встановлених Виборчим кодексом. Кодекс не передба­чає можливості вносити зміни до єдиного та територіального виборчих списків або формувати нові списки з іншою черговістю кандидатів.

Відсутність єдиної електронної бази кандидатів на місцевих виборах, до якої мали б доступ усі ТВК, не дозволила ефективно застосовува­ти законодавчі обмеження щодо одночасного балотування та виявляти включення одних і тих самих осіб до списків декількох партій або інших порушень. Проблемним залишалось і питання встановлення партійної приналежності кандидата, оскільки від політичної партії має право бало­туватися лише її член або безпартійний. В Україні не ведеться державний реєстр членів партій, а внутрішні політики партій щодо членського облі­ку є слабкими, тому ТВК не мали можливості якісно виявляти порушення. ОПОРА вважає, що у межах наступних етапів виборчої реформи парла­менту доцільно визначити механізми встановлення партійної приналеж­ності кандидата.

В умовах нерозвиненості місцевих осередків політичних партій масово виникали виборчі спори щодо права політичних партій вносити грошову заставу замість своїх місцевих організацій. ТВК неоднаково трактували факт внесення грошової застави центральною організацією партії за­мість регіонального осередку без статусу юридичної особи, реєструючи кандидатів або відмовляючи їм в цьому. У судах, натомість, домінувала позиція щодо законності внесення застави в такий спосіб. При цьому Порядок внесення, повернення та перерахування грошової застави на місцевих виборах, затверджений Постановою ЦВК від 21 серпня 2020 року № 193, не включає до переліку суб’єктів внесення грошової застави центральну організацію політичних партій. Неоднаковість судової прак­тики та застосування ТВК різних підходів, їхня невідповідність рішенню ЦВК свідчить на користь системної роботи із посилення правової визна­ченості процесу внесення грошової застави. Доцільно і на рівні законо­давства попереджувати виборчі спори навколо випадків внесення гро­шової застави за кандидатів іншими фізичними особами або юридичною особою, засновником якої є кандидат.

Із метою забезпечення стабільності процесу організації і проведення голосування необхідно синхронізувати строки скасування реєстрації кандидатів за рішенням комісії, оскарження та прийняття відповідних рі­шень судами, остаточного прийняття рішень виборчими комісіями на ви­конання рішення суду щодо відмови та скасування реєстрації кандидатів, строків друку та передачі дільничним виборчим комісіям виборчих бю­летенів. Чинне регулювання не дозволяє уникнути ризиків невчасного виготовлення виборчих бюлетенів і відповідно дестабілізації підготовки до дня голосування.

Важливою частиною зміцнення партійних інститутів в Україні повинно стати встановлення мінімальних стандартів демократичності, прозоро­сті та публічності заходів із висування партіями, їхніми місцевими ор­ганізаціями кандидатів. Нові вимоги повинні забезпечити права делега­тів партійних конференцій з висування кандидатів, створити умови для отримання виборцями інформації про їх перебіг та попередити спроби маніпуляцій з виборчими списками. При цьому, шукаючи ефективні ме­ханізми, важливо уникнути надмірного втручання держави у функціону­вання політичних партій.

Проаналізовані ОПОРОЮ рішення ТВК та судів демонструють гостру необхідність підвищення правової визначеності процедур виправлен­ня помилок і недоліків у документах кандидатів. За оцінками організації, близько 40% від загальної кількості судових справ стосувалися помилок та неточностей у документах для реєстрації кандидатів. При цьому рі­шення судів були неоднаковими у аналогічних справах, що свідчить про потребу вдосконалення законодавства та формування уніфікованої су­дової практики.

Окремої уваги з боку законотворців заслуговують виявлені під час ви­борчого процесу недоліки положень Виборчого кодексу, які стосуються реєстрації кандидатів. Зокрема, у Виборчому кодексі містяться розбіж­ності щодо застосування назв виборчих округів. Частина четверта стат­ті 216 Кодексу містить термін «багатомандатний виборчий округ», який притаманний лише для мажоритарної системи, але згадується у контексті пропорційної виборчої системи.

Отже, ключовими проблемами процесу висування та реєстрації канди­датів стали непублічність партійних конференцій, недостатня демокра­тичність обговорення кандидатів від партій, порушення гендерної квоти у виборчих списках, неоднакова судова практика та різні підходи ТВК до вирішення спірних питань. Під час виборів було також виявлено недо­статню правову визначеність процедур, пов’язаних з висуванням та реє­страцією кандидатів.

Портрет кандидатів на місцевих виборах — 2020

Громадянська мережа ОПОРА на основі даних про усіх зареєстрованих кандидатів у депутати та на посади місцевих голів проаналізувала їх віко­ві, соціально-професійні характеристики, освіту, партійність тощо.

Всього територіальні виборчі комісії зареєстрували 282 097 осіб як кан­дидатів у депутати, з яких в ході виборчого процесу 1 442 особи вибули з балотування або їхню реєстрацію було скасовано.

В ради громад, які нараховують понад 10 тисяч виборців і де застосову­валася пропорційна система голосування, балотувалося 230 564 канди­дати (82%), тоді як в ради, де використовувалася мажоритарна система голосування в багатомандатних округах, номінувалося 51 533 осіб (18%).

Загалом до рад усіх рівнів своїх кандидатів у депутати висунули 146 по­літичних партій (їх місцевих організацій). Найбільшу кількість кандида­тів до місцевих рад зареєстрували п’ять партій: «Слуга народу» — 30 981 (11%), ВО «Батьківщина» — 29 762 (10,6%), партія «За майбутнє» — 27 873 (9,9%), «Європейська Солідарність» — 23 734 (8,4%), «Опозиційна плат­форма — За життя» — 20 122 (7,1%). Ці партії номінували майже половину (47%) від усіх кандидатів у депутати на місцевих виборах.

Трохи менше кандидатів зареєстрували такі партії, як «Наш край» — 15 620 (5,5%), ВО «Свобода» — 10 564 (3,7%), Радикальна партія Олега Ляшка — 10 108 (3,6%) та «Сила і Честь» — 10 056 (3,6%). Всі решта політичних сил висунули менше 3% кандидатів у депутати, в тому числі парламентська партія «Голос» (5 350 кандидатів або 1,9%).

Кількість незалежних кандидатів, які балотувалися на посаду депутатів на цих виборах, склала 16 403, що становить 6,2% від загальної кількості кандидатів або 32% від тих, хто висувався в багатомандатних округах, де існувала можливість самовисування.

За відсутності формальних вимог щодо членства в партії як передумови участі у виборах, переважна більшість кандидатів були безпартійними — 76,4%, натомість лише 23,6% перебували в статусі членів політичних пар­тій. Очікувано, найбільша кількість осіб, що є безпартійними, балотували­ся до рад громад з кількістю виборців до 10 тисяч — 87,4%.

У переліку кандидатів навіть тих політичних сил, які мали свої фракції в парламенті і отримують державне фінансування на розвиток політичних партій (статутну діяльність), домінують не члени цих партій, а формаль­но безпартійні особи. Найбільша кількість безпартійних нараховувалася серед зареєстрованих кандидатів у депутати від «Слуги народу» — 97,2%,а найменша у ВО «Батьківщина» — 49,8%.

Суттєво інша ситуація в розрізі партійності кандидатів, які посідали пер­ші (так звані гарантовані) місця в партійних списках, висунутих в громадах з понад 10 тисяч виборців. Більше половини перших номерів у списках партій (53%) є членами цих партій, а 47% позапартійними кандидатами.

Серед парламентських партій найбільша кількість перших кандидатів, що є членами цих партій, серед висуванців ВО «Батьківщина» — 83,6% (решта безпартійні) і «Європейська Солідарність»– 78,4% осіб, а наймен­ша — у партії «Слуга народу» — лише 5% лідерів списків — члени партії (решта — безпартійні).

Враховуючи можливість подвійного балотування кандидатів у депутати у багатомандатних округах до двох різних рівнів рад, реальна кількість учасників, які змагалися за депутатський мандат на місцевих виборах, склала 243 490 осіб. Таким чином, близько 39 тисяч осіб (або 14% від за­гальної кількості) балотувалися більше, ніж до однієї місцевої ради.

На посаду голів громад всього балотувалося 2 966 кандидатів, з яких 38 вибули або їх реєстрацію було скасовано. З усіх зареєстрованих канди­датів 37,3% балотувалися в порядку самовисування, решта номінували­ся політичними партіями. Своїх представників на посади місцевих голів делегували 124 партії. Виразно найбільшу кількість кандидатів висунула партія «Слуга народу» — 284 особи або 9,4%. Лідирують також партія «За майбутнє», яка номінувала 6,1% кандидатів на голів громад, «Європей­ська Солідарність» і ВО «Батьківщина» — по 5,3% кандидатів, «Опозиці­йна платформа — За життя» — 4,2%.

Гендер

Загалом 55,3% від усіх кандидатів в депутати на місцевих виборах були чоловіками, а 44,7% — жінками. До обласних рад балотувалося майже 57% чоловіків, 43,1% — жінок; до районних рад 56% осіб — чоловіків, 44% — жінок; до рад громад з кількістю виборців понад 10 тисяч, так само як і до громад із кількістю виборців до 10 тисяч, серед кандидатів теж переважали чоловіки — 54,8% та 56,1% відповідно. Проте найвищий по­казник кандидатів чоловічої статі серед осіб, що балотувалися на посаду міських голів, — 83,7%.

Серед політичних сил — найбільш активних учасників виборів, відсоток жінок у списках кандидатів практично однаковий і коливається від 42% до 46%. Разом з тим жінок дещо менше серед перших номерів партійних списків. В розрізі парламентських партій найбільше кандидаток жінок очолили партійні списки до місцевих рад від партії ВО «Батьківщина» — 31%, найменше кандидаток лідирують в списках партії «Опозиційна платформа — За життя» — 19,5%.

Освіта

Переважна кількість кандидатів у депутати мали вищу освіту — 75%; ще 8,9% здобули загальну середню освіту, 8,7% — професійно-технічну, а 6,9% — середню спеціальну. Про те, що мають «інші види освіти» або «незакінчену вищу освіту» зазначили по 0,3% кандидатів.

Серед низки політичних сил кількість осіб із вищою освітою становить понад ²⁄₃ від загальної кількості кандидатів. Проте найвищий показник у партії «Голос» — 79,6%, а найменший — у Радикальної Партії Олега Ляш­ка — 66,7%.

Вік

Більшість кандидатів належали до вікової групи «35-50 років» — 44,4%. Ще 27,4% балотувалися у віці «50-65 років», а 21,1% — у віці «25-35 років». Лише 4,1% кандидатів належали до вікової групи «25 років і молодше», а 3% осіб — старші 65 років.

Загалом віковий розподіл кандидатів був практично однаковим у випадку балотування до різних типів рад. Проте дещо старшою категорією є ви­суванці на посаду міських голів, середній вік яких складає майже 47 років, натомість дещо молодшою є кандидати до громад з кількістю виборців понад 10 тисяч — трохи менше 44 років. Серед парламентських партій найбільший середній вік у кандидатів від ВО «Батьківщина» — 46 років, а найменший у партії «Голос» — 39 років.

Місце роботи

ОПОРА також проаналізувала сфери занять і найпоширеніші місця ро­боти кандидатів у депутати рад усіх рівнів та претендентів на посаду міських голів. Так, найбільша кількість учасників виборчих змагань, пра­цюють у сфері бізнесу (ТОВ, ПАТ, СФГ, ФОП тощо) — щонайменше 29,2%. Безробітним позиціонував себе кожен сьомий кандидат (14,6%). У свою чергу 10,9% висуванців працюють в органах місцевого самоврядування (обласні, міські, селищні, сільські ради), їхніх виконавчих органах, місце­вих органах державної виконавчої влади (ОДА, РДА) та Верховній Раді. У сфері освіти працюють понад 6,3%, а закладах медицини — понад 3,3% кандидатів. У свою чергу 5,4% кандидатів відносили себе до пенсіонерів. В розрізі найактивніших учасників виборів найменший відсоток безро­бітних кандидатів у списках політичної партії «Слуга народу» — 12,2%, а найбільший — у «Партії Шарія» — 35,4%. За підрахунками Громадянської мережі ОПОРА, за посади 362 голів міських громад вели боротьбу 257 (70%) чинних на той момент мерів.

Оцінка процесу передвиборної агітації: основні активності партій і кандидатів, законодавчі проблеми та роль соціальних мереж