Позиція ОПОРИ щодо ухвалення Виборчого кодексу перед повторним розглядом

Пропозиції Президента України до Виборчого кодексу в редакції парламентського комітету народні депутати планують розглянути на пленарному тижні 3-6 грудня 2019 р. Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування доклав значних зусиль для інклюзивного обговорення пропозицій до Виборчого кодексу, але визначення їх остаточної редакції відбулось без учасників міжсекторальної робочої групи.

Парламенту необхідно буде визначатися як щодо прогресивних новацій, так і надзвичайно ризикованих пропозицій. У цих умовах Верховна Рада України зобов’язана неухильно дотримуватися вимог Регламенту під час розгляду питання Виборчого кодексу та забезпечити повноцінне обговорення народними депутатами України всіх запропонованих змін.

Організація закликає парламентських суб’єктів скористатися регламентними можливостями для вдосконалення тексту документа. Зокрема, парламентському комітету рекомендуємо провести ще одне засідання напередодні розгляду Кодексу Верховною Радою України. Метою такого засідання має стати обговорення суперечливих положень цього документа, врахування пропозицій депутатських фракцій та громадськості, а також офіційне затвердження остаточного варіанту пропозицій до Кодексу. Ці кроки комітету дозволять забезпечити законність та інклюзивність процесу підготовки Виборчого кодексу до повторного розгляду.

ОПОРА наполягатиме на подальшому невідкладному перегляді низки положень Виборчого кодексу.

Ухвалення Виборчого кодексу є довготривалим зобов’язанням українського парламенту, яке також стосується і обраних у липні 2019 року народних депутатів. Суспільна легітимність виборчої реформи може бути досягнута лише послідовними діями законодавців, виконанням політичних зобов’язань із забезпечення якості процедур та реалізації виборчих прав громадян. Неприйнятними є як блокування остаточного ухвалення Кодексу, так і погіршення його окремих положень після повторного розгляду.

Остаточний варіант змін до Кодексу включає прогресивні норми щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, трудових мігрантів, інших мобільних груп населення. Розв’язання цієї проблеми вимушених переселенців та трудових мігрантів підтримується національними та міжнародними організаціями з 2014 року. Голосування парламенту за цю пропозицію засвідчить дотримання державою у своїй політиці пріоритету захисту прав громадян. Надання виборцям можливості змінити виборчу адресу на підставі власної обґрунтованої заяви забезпечить участь внутрішньо переміщених осіб та трудових мігрантів у місцевих виборах 2020 року. При цьому зміни до Виборчого кодексу включають комплекс запобіжників від потенційних зловживань спрощеною процедурою.

У змінах до Кодексу запроваджується електронний спосіб отримання ЦВК і ДРВ заяв та інших документів від виборців і кандидатів. З ухваленням Кодексу нарешті виникне можливість розпочати важливу частину внутрішніх реформ ЦВК. Змінами передбачається створення експертних груп при ЦВК з обов’язком Комісії розглянути їхні рішення. Вперше з’являється законодавча основа для контролю фінансових витрат кандидатів і партій у соціальних мережах, взаємодії Національної ради з питань телебачення і радіомовлення з глобальними платформами. Змінами до Закону України “Про рекламу” пропонується варіант заборони дочасної агітації партій та потенційних кандидатів, на яку зараз безконтрольно витрачаються значні фінансові ресурси.

ОПОРА підтримує пропозиції у сфері виборчих прав громадян, підзвітності передвиборчих кампаній та вдосконалення діяльності органів адміністрування виборів.

На жаль, парламентарі також розглядатимуть сумнівні з точки зору їхньої відповідності демократичним стандартам виборів та Конституції України положення Кодексу.

До таких ініціатив ОПОРА відносить право ЦВК відмовляти кандидатам у реєстрації на підставі листа СБУ про їхню можливу причетність до злочинів проти держави або тероризму, наділення ЦВК повноваженнями розв’язувати власними рішеннями питання, не врегульовані Виборчим кодексом.

До політичних конфліктів може призвести і пропозиція щодо протидії “технічним” кандидатам та “клонам” шляхом відмови їм у праві балотуватись у разі виявлення обставин введення ними в оману виборців. Питання участі у виборах осіб, залучених до незаконної діяльності, та проблема “технічних” кандидатів повинні вирішуватися за рахунок підвищення ефективності правоохоронних та судових органів, а не шляхом наділення ЦВК та СБУ невластивими для них повноваженнями. Саме правоохоронці та суди повинні встановлювати вчинення особами злочинів або доводити факт підкупу “технічного” кандидата з боку впливового учасника виборів.

У пропозиціях до Виборчого кодексу здійснена спроба підвищити професійний рівень членів виборчих комісій шляхом закріплення можливості включення до їх складу працівників регіональних чи територіальних представництв ЦВК. ОПОРА вітає ініціативи щодо забезпечення стабільного функціонування виборчих комісій, але звертає увагу на важливість зваженого та поступового переходу до професійних виборчих комісій із дотриманням прав суб’єктів виборчого процесу.

Змінами до Кодексу передбачається включення до керівного складу ОВК та ТВК представників регіональних/територіальних підрозділів ЦВК (без права голосу), а також можливість утворення секретаріатів окружних виборчих комісій. При цьому обов’язкова вимога до атестації знань членів комісій від суб’єктів виборчого процесу не встановлюється. Ці пропозиції потенційно загрожують недотриманням балансу між професіоналізацією та незалежністю членів комісій.

У Виборчому кодексі не передбачено справжніх гарантій дотримання політичними партіями вимоги щодо представництва двох статей у виборчих списках. Не досягнуто і значного прогресу в забезпеченні виборчих прав громадян з інвалідністю шляхом кардинального перегляду підходів до доступності дільниць, агітаційних матеріалів та роботи виборчих комісій. Як і в чинному законодавстві, офіційні спостерігачі від громадських організацій не матимуть можливості вести спостереження на рівні ЦВК, оскільки їх повноваження обмежені окремими виборчими округами.

Визначення виборчої системи є політичним питанням у разі дотримання у законодавстві ключових демократичних принципів у сфері виборів. Але у Виборчому кодексі мають бути забезпечені прозорі та збалансовані процедури розподілу мандатів між кандидатами, при цьому вони не повинні провокувати незаконні практики з боку учасників виборчого процесу. До прикладу, змінами до Кодексу передбачається отримання мандата кандидатом із більшою кількістю голосів за умов відсутності мінімального бар’єру для просування у виборчому списку. Кандидати із незначною перевагою за кількістю голосів (потенційно – в один голос) отримують представницький мандат. Відсутність мінімального бар’єру для просування у виборчому списку може спровокувати масові прояви підкупу та фальсифікації протоколів про підрахунок голосів з боку кандидатів.

Проєкт Виборчого кодексу був зареєстрований народними депутатами у жовтні 2015 р., але ухвалений лише в липні 2019 р., напередодні завершення повноважень попереднього складу парламенту.

У вересні цього року Президент України Володимир Зеленський застосував вето до Виборчого кодексу. Таке рішення Глави держави базувалось на важливих та обґрунтованих зауваженнях щодо посилення гарантій захисту виборчих прав громадян та ефективності виборчих процедур. Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування був змушений опрацьовувати вето Президента на основі лише його зауважень та без чітко сформульованих варіантів можливого їх врахування, оскільки вони не були оформленні у вигляді конкретних законодавчих пропозицій.

Парламентський комітет, відповідальний за підготовку Виборчого кодексу, активно комунікував із національними неурядовими організаціями та міжнародними організаціями, різними колами експертного середовища. Діяльність комітету з опрацювання рекомендацій до Виборчого кодексу є важливим досвідом взаємодії новообраних народних депутатів України з інститутами громадянського суспільства. На одному з останніх етапів до обговорення долучилась ЦВК, запропонувавши фактично нову редакцію Виборчого кодексу. Пропозиція вищого органу адміністрування виборів і стала основою остаточного варіанту змін до Кодексу, які на цьому тижні розглядатиме Верховна Рада України.

Вітаючи взаємодію парламентського комітету з громадськістю та проявлену ЦВК ініціативу, ОПОРА одночасно звертає увагу на непрозорість формування остаточної редакції пропозицій до Кодексу. Важливі новації у Кодексі не пройшли спільного обговорення в межах спільної робочої групи з числа народних депутатів України, членів ЦВК, представників національних та міжнародних організацій.

Пріоритетні зауваження ОПОРИ до змін у Виборчому кодексі

До критично важливих недоліків запропонованої редакції Виборчого кодексу ОПОРА відносить:

Надмірне розширення підстав для відмови в реєстрації кандидатів або скасування їхньої реєстрації

Можливість відмови в реєстрації кандидатів або її скасування на підставі обґрунтованого звернення Служби безпеки України.

Це звернення може стосуватися ймовірної причетності особи до сепаратистської, терористичної, диверсійної чи розвідувально-підривної діяльності або інших дій проти недоторканності державного кордону України, основ національної безпеки, миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку. У пропозиціях не уточнюється порядок перевірки обґрунтованості звернення СБУ до ЦВК.

Можливість відмови в реєстрації кандидата або її скасування в разі встановлення ЦВК обставин, що дії особи з набуття нею статусу суб’єкта виборчого процесу спрямовані на введення в оману виборців, перешкоджання вільному формуванню ними своєї волі (ініціатива щодо протидії “технічним кандидатам”).
Необмежений перелік інформації про кандидата, яку ЦВК вибірково може запитувати в будь-яких органів державної влади, органів місцевого самоврядування, правоохоронних інституцій для ухвалення рішення про його реєстрацію.
Можливість скасувати реєстрацію кандидата в разі виявлення факту подання такою особою недостовірної інформації.

Чинне законодавство такої підстави не передбачає, при цьому є очевидною складність її однакового застосування в різних конкретних ситуаціях.

Вводиться можливість відмовляти в реєстрації кандидата не лише у випадку неподання ним одного зі встановлених документів, а й у разі відсутності в документі окремих відомостей. Ця пропозиція відкриває шлях для надмірного формалізму під час ухвалення рішень про реєстрацію або відмову в реєстрації кандидатів.

Нові підстави для відмови в реєстрації кандидатів порушують презумпцію невинуватості, наділяють правоохоронні органи, ЦВК, інші державні органи надмірними повноваженнями щодо встановлення права особи балотуватися на виборах.

З одного боку, відповідно до статті 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку й встановлено обвинувальним вироком суду. При цьому Конституція передбачає, що ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину, а обвинувачення не може ґрунтуватися на припущеннях.

На позачергових парламентських виборах 2019 р. ЦВК безпідставно звинувачувалась у “незаконній” реєстрації кандидатів, нібито причетних до злочинів проти держави. Але, на нашу думку, політичні процеси та конфлікти не повинні стати обґрунтуванням порушення презумпції невинуватості особи та обмеження прав і свобод громадянина.

З іншого боку, вибірковість перевірки кандидатів та невизначений обсяг запитуваної інформації може призвести до неоднакового застосування законодавства. До прикладу, змінами до Кодексу передбачається запит інформації про наявність в кандидата громадянства іноземної держави, хоча це і не може бути підставою для відмови в його реєстрації. У поєднанні ж з нормою про скасування реєстрації кандидата в разі подання ним неправдивої інформації, запропоновані пропозиції можуть призвести до неконстиуційного обмеження виборчих прав громадян.

ЦВК має бути наділена правом звертатися до чітко визначеного переліку органів, запитуючи інформацію для підтвердження або спростування дотримання кандидатом вимог щодо балотування.

Правова невизначеність та надмірність окремих повноважень ЦВК

ЦВК надаються повноваження самостійно вирішувати питання підготовки та проведення виборів, які не врегульовані Кодексом.

Конституція України чітко вказує, що порядок організації і проведення виборів регулюється Законами України, а органи державної влади діють лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами (ч. 2 ст. 19, п. 20 ч. 1 ст. 92).

ОПОРА послідовно наполягає на внутрішній реформі вищого органу адміністрування виборів, посиленні спроможності Комісії реагувати на порушення законодавства. Проте підвищення ефективності ЦВК не може відбуватися за рахунок порушення принципу правової визначеності виборчого процесу в цілому. У нівелюванні такого принципу найменше повинна бути зацікавлена сама Комісія, яка часто зазнає необґрунтованих звинувачень у бездіяльності або навпаки надмірному втручанні.

ЦВК наділяється правом самостійно встановлювати порядок проведення експериментів з організації та встановлення результатів виборів та референдумів з використанням інноваційних технологій, технічних і програмних засобів, запровадження онлайн-сервісів під час виборів.

ОПОРА підтримує наділення ЦВК повноваженнями з ініціювання експериментів у сфері виборчого процесу, але наполягає на законодавчому встановленні ключових вимог до них. Процес проведення таких експериментів стосується прав суб’єктів виборчого процесу і повинен бути передбачений Законами України.

Офіційні спостерігачі, як і раніше, не зможуть проводити повноцінне спостереження за діяльністю ЦВК та без дозволу відвідувати її засідання.

Як і попередня редакція Кодексу, його нова версія не передбачає права громадських організацій реєструвати своїх спостерігачів для моніторингу діяльності ЦВК. Повноваження всіх без винятку спостерігачів обмежені виборчими округами, в яких вони зареєстровані. Це означає, що, як і раніше, спостерігачі не зможуть повноцінно оцінити діяльність вищого органу адміністрування виборів.

Змінами до Закону України “Про Центральну виборчу комісію” передбачається проведення Комісією робочих нарад, на яких спостерігачі, журналісти, інші особи можуть бути присутніми лише за запрошенням Комісії.

Поточна редакція Закону України “Про Центральну виборчу комісію” прямо не передбачає наради як форму роботи Комісії, а практика їх проведення була запроваджена на рівні Регламенту Комісії. Пропозиція легалізувати на рівні Закону наради членів ЦВК потребує подальшої дискусії на предмет її відповідності принципам колегіальності, прозорості та відкритості діяльності Комісії. Як неодноразово зазначалось у звітах міжнародних спостережених місій, практика ухвалення основних рішень Комісії на закритих нарадах із декларативною роллю офіційних засідань не відповідає демократичним стандартам адміністрування виборів.

В остаточній редакції Кодексу не враховані пропозиції громадськості про детальне врегулювання процедур призначення, звільнення, припинення повноважень членів ЦВК, встановлення вимог до процесу розгляду Президентом України пропозицій фракцій та груп до нового складу Комісії. На думку ОПОРИ, багаторічна історія політично вмотивованих ротацій членів ЦВК або перевищення останніми строку повноважень яскраво засвідчують доцільність встановлення на рівні Закону повноцінних процедур.

У Кодексі проігноровані зауваження Президента України Володимира Зеленського щодо захисту виборчих прав людей з інвалідністю

Рішення ЦВК, територіальних комісій, інші матеріали виборчих комісій не розміщуватимуться у форматі, доступному для користувачів із порушеннями зору та слуху.
Пропонується вилучити положення попередньої редакції Кодексу про титрування або переклад жестовою мовою передвиборної агітації в ЗМІ.
Не гарантується розумне застосування для члена виборчої комісії з інвалідністю на етапі формування та роботи виборчої комісії (написання заяви до комісії, доступ на її засідання та у приміщення тощо).
ДВК не визначатимуть членів комісії, відповідальних за контроль доступності приміщень дільниць та кабін таємного голосування для виборців з інвалідністю.

Звуження законодавчих гарантій участі у виборчому процесі людей з інвалідністю не відповідає заявленій у вето позиції Президента України. Закріплення на законодавчому рівні зобов’яже державу зробити виборчий процес доступним і знайти для такої задачі належні ресурси.

Дієві гарантії рівноправної участі двох статей у виборчому процесі не передбачені у Виборчому кодексі

Під час формування виборчих списків на парламентських та місцевих виборах політичні партії та їхні місцеві організації зобов’язані дотримуватися гендерної квоти, але Кодекс не передбачає жодних санкцій за її порушення.

Відсутність імперативної норми щодо відмови в реєстрації виборчого списку в разі недотримання представництва двох статей послаблює ефективність законодавчих гарантій рівного доступу чоловіків і жінок до виборчого процесу та не сприяє гендерно збалансованому представництву в парламенті. У попередній редакції Кодексу ЦВК мала право відмовити у реєстрації всього виборчого списку з підстави недотримання партією вимог щодо гендерної квоти.

Ризики обраного підходу до професіоналізації виборчих комісій нижчого рівня (ОВК, ТВК, ДВК)

Зміни до Виборчого кодексу передбачають можливість призначення працівників регіональних представництв ЦВК на посади голів, заступників голів та секретарів ОВК без права голосу. У такому випадку може бути недотриманий принцип пропорційного розподілу керівних посад у комісіях між суб’єктами виборчого процесу.
ОВК надається право збільшити склад ДВК для належної організації голосування, при цьому не встановлюються чіткі критерії доцільності такого рішення.
Передбачається можливість утворення секретаріатів окружних виборчих комісій, при чому не запропоновано порядку взаємодії секретаріатів із членами комісій.
Не обов’язковою залишається сертифікація знань членів окружних та територіальних виборчих комісій. Це положення нівелює статус Центру підготовки учасників виборчих процесів при ЦВК та суперечить завданням з професіоналізації членів виборчих комісій.

На думку ОПОРИ, пропозиції зі зміни підходів до формування складу виборчих комісій або збільшення їхнього складу не є достатньо продуманими. Працівники представництв ЦВК можуть перебрати на себе основні функції в роботі комісій. Це потенційно може призвести до зловживань адміністративними ресурсами на місцевому рівні. При цьому суб’єкти виборчого процесу матимуть право і далі подавати до складу комісій некомпетентних осіб, що ускладнить взаємоконтроль між “професійними” членами від ЦВК та представниками політичних партій. Викликає сумніви і практична спроможність моделі, в якій голова або заступник голови комісії не мають права голосу на її засіданнях.

Альтернативою такого підходу може бути призначення керівного складу з числа представників партій та кандидатів, сертифікованих Центром підготовки учасників виборчих процесів при ЦВК. Допустимою опцією професіоналізації виборчих комісій є призначення посадових осіб територіального представництва ЦВК лише на посади секретарів або членів комісії без права голосу.

Необґрунтоване розширення підстав для відмови виборчими комісіями в задоволенні скарги на порушення законодавства

Виборчі комісії зможуть відмовляти у задоволенні скарги у разі відсутності достатніх доказів порушення законодавства (вводиться оціночна категорія щодо достатності доказів).
Виборча комісія зможе відмовити у задоволенні скарги у разі усунення наслідків порушення чи скасування незаконного рішення (виборча комісія може не встановлювати сам факт незаконності рішення чи дії).

Нові пропозиції з питань регулювання передвиборної агітації та політичної реклами виключають прогресивні норми попередньої редакції Кодексу

Із попередньої редакції Кодексу виключені положення щодо протидії прихованій передвиборній агітації, заборони політичної реклами партій, які не є суб’єктами виборчого процесу. Ці норми спрямовувались на попередження агітації третіми особами на користь учасників виборів та нелегального фінансування агітації.
Із попереднього тексту Кодексу були виключені деталізовані норми про особливості офіційних повідомлень про кандидатів-посадовців та діяльності посадових осіб в умовах виборів, бездозвільну систему проведення агітаційних заходів.
До нових пропозицій не включено заборону використовувати комерційну та соціальну рекламу в агітаційних цілях.
У змінах до Кодексу не передбачено розмежування прямого і непрямого підкупу виборців.
Передвиборна агітація у друкованих та аудіовізуальних ЗМІ регулюється загально і не деталізовано, у порівнянні з попередньою редакцією.
Пропозиції до Кодексу не передбачають застосування вимог Закону України “Про рекламу” до передвиборної агітації, яка поширюється рекламними засобами. Ця вимога була передбачена попередньою редакцією Кодексу.
Запропоноване визначення терміну “політична реклама“ не охоплює діяльність кандидатів, а врегульовує лише активність політичних партій.

Оновлений розділ Кодексу щодо передвиборної агітації не враховує низку прогресивних положень Виборчого кодексу, які були підтримані парламентом попереднього скликання. У змінах до Виборчого кодексу використовувались положення чинних законів про передвиборчу агітацію, які не відображають позитивні новації попередніх дискусій про Виборчий кодекс.

Недоліки в інформаційному забезпеченні виборів, неналежні умови для контролю та спостереження за виборами

Положення попередньої та нової редакцій Кодексу не передбачають оперативного оприлюднення на сайті ЦВК інформації про платіжні транзакції з рахунків виборчих фондів.
У порівнянні із попередньою редакцією Кодексу, звужується перелік інформації, яку ОВК та ТВК зобов’язані передавати до ЦВК для оприлюднення.
Відсутні механізми контролю з боку ЦВК за дотриманням ОВК та ТВК вимог щодо передачі рішень для оприлюднення на сайті вищого органу адміністрування виборів.
У Виборчому кодексі так і не передбачено дієвого механізму контролю за веденням Державного реєстру виборців з боку політичних партій та іншими суб’єктами виборчого процесу.
Зміни до Виборчого кодексу прямо не встановлюють визначення виборчої документації та право офіційних спостерігачів ознайомлюватися з виборчою документацією.

Громадянська мережа ОПОРА неодноразово пропонувала варіанти усунення недоліків пропозицій до Виборчого кодексу та положень його попередньої редакції. Ці напрацювання організації можуть бути використані для удосконалення Виборчого кодексу до моменту його остаточного ухвалення або шляхом внесення до нього змін після ухвалення. Другий варіант є вкрай небажаним, враховуючи необхідність забезпечення стабільності кодифікованого виборчого законодавства.

Узагальнююча рекомендація: Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування необхідно провести додаткове засідання, що передуватиме розгляду Кодексу на пленарному засіданні, з метою:

усунення критичних недоліків підготовлених Комітетом пропозицій до Кодексу;
належного врахування позицій депутатських фракцій та груп, громадськості;
дотримання вимог Регламенту під час затвердження остаточної редакції порівняльної таблиці до Виборчого кодексу.