Забезпечення реалізації виборчих прав військовослужбовців

Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

1. Вступ

За різними оцінками, загальна чисельність Збройних Сил України становить приблизно 880–990 тис. осіб, із них приблизно 300 тис. проходять службу в підрозділах, безпосередньо залучених до ведення бойових дій (точні дані не відомі, оскільки вони становлять державну таємницю).

Забезпечення виборчих прав військовослужбовців в інших державах є проблемним навіть у мирний час. Вони не дислокуються за місцем реєстрації свого місця проживання, а тому не завжди мають можливість проголосувати на виборчій дільниці, до якої їх було віднесено до початку служби. У випадку дислокації військового підрозділу за межами держави для участі у миротворчих місіях чи ведення бойових дій реалізація військовослужбовцями права голосу стає ще більш проблемною — вони не можуть залишити службу і проголосувати на виборчій дільниці при дипломатичній установі (якщо такі дільниці взагалі створюються), а організація поштового голосування чи голосування за місцем служби потребує посилених заходів безпеки під час транспортування бюлетенів та/або проведення голосування за місцем дислокації підрозділу. Через прагнення національних законодавців забезпечити аполітичність військової служби реалізація військовослужбовцями права бути обраними також має низку особливостей (наприклад, у багатьох державах вони не мають права балотуватися до припинення служби).

В Україні ці проблеми набувають особливої актуальності через значну частку військовослужбовців у складі виборчого корпусу, складність або неможливість організації їх голосування за місцем реєстрації, безпекові ризики під час організації голосування за місцем дислокації військових частин (формувань), потенційні ризики т. зв. "виборчого туризму" та складність поєднання військової служби з потенційним статусом кандидата. З іншого боку, проведення будь-яких загальнодержавних виборів без забезпечення виборчих прав військовослужбовців порушуватиме принципи загального та рівного виборчого права і може поставити під сумнів їхню демократичність і легітимність. Саме тому Європейська комісія у Звіті щодо України за 2025 рік визначила забезпечення політичних прав військовослужбовців одним із чотирьох пріоритетів виборчої реформи.

В Україні процедури реалізації військовослужбовцями своїх виборчих прав були визначені на законодавчому рівні ще до початку повномасштабного російського вторгнення і не враховують ні безпекових викликів, пов'язаних із реалізацією ними цих прав, ні суттєвого збільшення кількості військовослужбовців після 24 лютого 2022 року внаслідок мобілізації, ні вимушеного перебування військовослужбовців за межами держави (полон, виконання бойових завдань на території Росії), ні особливостей несення служби, які можуть ускладнити участь у голосуванні та потенційне балотування на загальнодержавних виборах. Не враховані ці виклики й у затвердженій Урядом Дорожній карті з питань функціонування демократичних інституцій — у ній Кабінет Міністрів лише підкреслив необхідність переходу від урядування воєнного стану до цивільного шляхом відновлення демократичних процесів та інституцій, забезпечення умов для реалізації основоположних прав і свобод, удосконалення процедур проведення виборів з урахуванням нових викликів, забезпечення врахування ключових міжнародних стандартів та стандартів Європейського Союзу.

У цьому розділі проаналізовано міжнародні стандарти й практики держав-членів ЄС у сфері забезпечення виборчих прав військовослужбовців, чинне виборче законодавство України, актуальні пропозиції щодо його вдосконалення в частині забезпечення виборчих прав військовослужбовців, оцінено його відповідність міжнародним стандартам і практикам, розкрито проблеми, на яких наголошують в експертному середовищі, а також запропоновано можливі шляхи розв'язання цих проблем.

2. Міжнародні стандарти та практики держав-членів ЄС

Жоден із міжнародних договорів зобов'язального характеру не визначає особливостей реалізації військовослужбовцями своїх виборчих прав. За загальним правилом, ці права не є абсолютними і можуть бути обмежені, якщо обмеження передбачені законом, є недискримінаційними, об’єктивними й обґрунтованими. У Загальному коментарі до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права Офіс Високого комісара з питань прав людини дозволяє державам-учасницям встановлювати несумісність виборних посад із певними видами служби/категоріями посад, зокрема вищими посадами військової служби.

У міжнародних рекомендаційних документах органів Ради Європи (Парламентська асамблея, Комітет міністрів), документах Венеційської комісії та рішеннях Європейського суду з прав людини закріплено певні орієнтири для законодавчого регулювання процедур реалізації військовослужбовцями свого активного та пасивного виборчого права, зокрема:

• держави мають ширші межі розсуду при визначенні обмежень пасивного виборчого права, ніж при встановленні обмежень активного виборчого права;
• будь-які обмеження виборчих прав військовослужбовців, які не є необхідними або пропорційними досягненню легітимної мети, що зумовила їх запровадження, мають бути усунуті;
• встановлення обмежень на службу в збройних силах допустимі у період балотування та протягом строку здійснення повноважень на виборній посаді;
• там, де це є можливим, військовослужбовці мають голосувати за місцем свого проживання, в іншому випадку — на найближчій до місця несення служби дільниці;
• у складі військових підрозділів доцільно утворити спеціальні комісії, які відповідатимуть за контроль над запобіганням тиску/наказам командирів стосовно надання преференцій певним партіям і кандидатам протягом часу, який передує проведенню виборів;
• спеціальні виборчі дільниці за місцем дислокації військових частин і підрозділів потрібно створювати лише у виняткових випадках через ризики незаконного втручання у голосування або порушення принципу таємного голосування;
• вимоги щодо несумісності певних категорій публічних посад (зокрема військової служби) мають бути обґрунтованими й не повинні обмежувати пасивного виборчого права.

Аналіз виборчого законодавства держав-членів ЄС дозволяє виділити такі особливості реалізації військовослужбовцями своїх виборчих прав:

• загалом процедури голосування військовослужбовців не відрізняються від процедур для інших категорій виборців; відмінності полягають лише у певних особливостях — прискореній доставці поштових відправлень у випадку поштового голосування, відсутності винятків із процедур, передбачених для інших категорій виборців (голосування через уповноважену особу у Бельгії та Франції, спрощена процедура голосування поштою для військовослужбовців у Данії, Греції та Німеччині) тощо. В Ірландії право на поштове голосування мають лише дипломатичні працівники та військовослужбовці, а інші категорії виборців такого права не мають;
• в усіх державах ЄС військовослужбовці за загальним правилом голосують на дільницях за місцем свого постійного проживання до початку несення служби - інші способи голосування (за винятком поштового або електронного) застосовуються лише якщо неможливо забезпечити голосування військовослужбовців за місцем їх "цивільної" реєстрації;
• в усіх державах ЄС передбачена можливість утворення спеціальних дільниць за місцем дислокації військових формувань (на Кіпрі службовці Національної гвардії взагалі голосують лише на таких дільницях). Однак такі дільниці утворюють у виняткових випадках, ініціатива командирів формувань щодо їх утворення має бути обґрунтованою, прийняття рішення про їх утворення є правом, а не обов'язком уповноваженого органу адміністрування виборів (найчастіше — окружної виборчої комісії чи аналогічного органу; більш детально — див. Таблицю 2);
• найбільш поширеною альтернативою голосування на звичайній дільниці, до якої віднесено військовослужбовця, і голосуванням на спеціальній дільниці за місцем дислокації військового формування є поштове або електронне (лише Естонія) голосування (див. Таблицю 1);
• виборче законодавство багатьох держав ЄС передбачає можливість голосування протягом визначеного строку до дня голосування (Болгарія, Данія, Естонія, Іспанія, Латвія, Литва, Нідерланди, Мальта, Німеччина, Польща, Португалія, Словенія, Фінляндія, Хорватія, Швеція) або (відповідна практика є менш поширеною) голосування через уповноважену особу (Бельгія, Франція). В деяких державах можливість голосування через уповноважену особу не передбачена на території держави, однак допускається у випадку перебування військовослужбовця за кордоном (Нідерланди, Швеція);
• у випадку несення служби за кордоном (наприклад у складі миротворчих місій чи під час спеціальних операцій за кордоном) військовослужбовці зазвичай можуть проголосувати або на дільниці при дипломатичній установі (якщо вона утворюється), або поштою. Інші опції (електронне голосування, голосування через уповноважену особу тощо) допускаються законодавством лише деяких держав і не є поширеними.

Таблиця 1. Забезпечення активного виборчого права військовослужбовців у державах-членах ЄС

У Таблиці 2 розглянуто підстави утворення спеціальних дільниць за місцем дислокації військових формувань під час організації голосування на території відповідної держави-члена ЄС. Як зазначалося вище, утворення таких дільниць у випадку залучення військовослужбовців до операцій за межами держави зазвичай не допускається — вони реалізують право голосу або шляхом особистого голосування на дільниці при дипломатичній установі, або шляхом поштового чи електронного (Естонія) голосування, або шляхом голосування через уповноважену особу.

У загальних рисах процедура утворення виборчих дільниць у місцях дислокації військових підрозділів на території держав-членів ЄС зводиться до такого:

• підстави для їх утворення зазвичай чітко не визначені законом; до них належать віддаленість дільниці від інших звичайних дільниць, неможливість організації голосування в альтернативний спосіб та/або значна кількість військовослужбовців у військових частинах (держави колишньої Югославії);
• ініціатива утворення таких дільниць майже завжди (крім Польщі, де їх утворення ініціюють самі військовослужбовці) належить Міністерству оборони та/або командирам відповідних формувань; рішення про утворення дільниць зазвичай приймають місцеві/регіональні органи адміністрування виборів;
• строки утворення дільниць зазвичай законодавством чітко не визначені (крім деяких держав, наприклад Литви), їх утворюють або до початку виборчого процесу, або після його початку — і в цьому випадку строки їх утворення визначаються або строками складання списків виборців, або граничними строками утворення органів адміністрування виборів (виборчих комісій, які забезпечують голосування на таких дільницях);
• на практиці утворення спеціальних дільниць за місцем дислокації військових формувань допускається законодавством, але є радше винятком, ніж усталеною практикою через доступність альтернативних способів голосування, невеликий розмір держав (який дозволяє проголосувати за місцем реєстрації і повернутися на службу протягом одного дня), а також наявності у виборчої адміністрації повноважень щодо оцінки доцільності їх утворення, які є запобіжником проти необґрунтованого утворення таких дільниць.

Таблиця 2. Утворення спеціальних дільниць у військових частинах за законодавством держав-членів ЄС: основні підстави

Законодавство держав-членів ЄС також встановлює низку особливостей реалізації військовослужбовцями пасивного виборчого права та здійснення агітації:

• проведення агітації у військових частинах та формуваннях заборонене в усіх державах ЄС; при цьому, на відміну від України, навіть обмежені форми агітаційної діяльності (зустрічі тощо) партій та кандидатів у цих формуваннях заборонені;
• в низці держав встановлено обмеження щодо балотування військовослужбовців на виборні посади. Серед них — Кіпр (балотування є можливим лише після припинення служби), Фінляндія (право балотуватися мають лише солдати строкової служби; тоді як балотування військовослужбовців за контрактом допускається лише за умови звільнення зі служби), Греція (офіцери не мають права балотуватися до припинення служби і не можуть висуватися кандидатами в місцях несення служби навіть після її припинення), Ірландію (професійні військовослужбовці Сил оборони не мають права висуватися кандидатами), Іспанію (права балотування не мають військовослужбовці, резервісти та співробітники органів безпеки), Польщу, Португалію (заборона поширюється не лише на військову службу, а й на службу в інших озброєних органах влади), Словаччину;
• в усіх державах, де для балотування на виборах військовослужбовцям необхідно припинити службу, виключена і їх участь у передвиборній агітації; обмеження щодо здійснення агітації військовослужбовцями встановлені також в Угорщині (для резервістів та професійних військових встановлено заборону на участь у політичній діяльності), Латвії (заборона появи у військовій формі чи використання статусу для потреб агітації); Литві (військовослужбовці не мають права брати участь у передвиборній агітації незалежно від того, балотуються вони на виборах, чи ні).

У державах-членах ЄС процедури забезпечення виборчих прав військовослужбовців загалом відповідають міжнародним стандартам і враховують особливості несення служби, потребу в забезпеченні її професійності та політичної нейтральності. За загальним правилом, військовослужбовці голосують на тих дільницях, до яких вони були віднесені до початку проходження військової служби. У разі неможливості такого голосування законодавець передбачає альтернативні способи реалізації активного виборчого права: голосування на виборчій дільниці за місцем дислокації військового формування, шляхом поштового/електронного голосування, запровадження багатоденного голосування, голосування через довірену особу. У багатьох державах ЄС умовою балотування на виборах є припинення військової служби; законодавець також обмежує участь військовослужбовців у здійсненні передвиборної агітації та повністю виключає можливість здійснення агітації у військових частинах та підрозділах.

3. Чинне регулювання і його відповідність міжнародним стандартам і практикам держав-членів ЄС

Чинний Виборчий кодекс (далі — ВКУ) встановлює низку особливостей реалізації військовослужбовцями своїх виборчих прав:

• на території України передбачені механізми реалізації права голосу лише для військовослужбовців строкової військової служби, однак законодавством строкова військова служба уже не передбачена, оскільки була замінена базовою військовою службою згідно зі змінами, внесеними у 2024 році;
• військовослужбовці (крім військовослужбовців військових частин/формувань, дислокованих за межами України, а також в інших визначених ВКУ випадках) голосують на звичайних виборчих дільницях, розташованих за межами військових частин/формувань;
• аби забезпечити умови для вільного волевиявлення, військовослужбовцям строкової служби у день виборів надається відпустка для участі у голосуванні не менш як на 4 години для участі у голосуванні протягом часу голосування;
• для голосування військовослужбовців у винятковому випадку за рішенням ЦВК (приймається не пізніше ніж за 10 днів до дня голосування) та на підставі подання Міністерства оборони України можуть створювати спеціальні виборчі дільниці за місцем дислокації/на території військової частини/формування. На практиці такі дільниці ЦВК утворювала на загальнодержавних виборах 2019 року для забезпечення голосування військовослужбовців, залучених до проведення антитерористичної операції; 
• список виборців на дільниці, утвореній ЦВК у винятковому випадку, складає дільнична виборча комісія не пізніше ніж за 7 днів до дня голосування на підставі відомостей, поданих командиром військової частини (формування);
• у військових частинах (формуваннях) передвиборна агітація обмежується — їх відвідування кандидатами, їхніми довіреними особами і представниками /  уповноваженими особами партій забороняється, а зустрічі представників партій та кандидатів із військовослужбовцями організовують ОВК разом із командирами військових частин з обов'язковим повідомленням всіх довірених осіб кандидатів, уповноважених осіб партій у відповідному територіальному виборчому окрузі;
• військовослужбовці не можуть бути офіційними спостерігачами на виборах, уповноваженими представниками кандидатів, представниками партій у ЦВК, довіреними особами кандидатів;
• право голосу реалізується військовослужбовцями строкової служби на підставі військового квитка.

Процедури реалізації виборчих прав військовослужбовців не повністю відповідають міжнародним стандартам і практикам держав-членів ЄС:

• на відміну від більшості держав-членів ЄС, Виборчий кодекс не передбачає альтернативних способів голосування військовослужбовців, крім голосування на звичайній дільниці та спеціальній виборчій дільниці, утвореній за місцем дислокації військової частини/формування. Як зазначено у п. 2 цього розділу (див. також Таблицю 2), у державах ЄС можливості для реалізації права голосу на виборах є набагато ширшими і передбачають, наприклад, багатоденне голосування, голосування поштою чи голосування через уповноважену особу. З іншого боку, в українських реаліях застосування цих способів голосування є вкрай проблематичним (більш детально див. п. 4 цього розділу);
• спеціальні виборчі дільниці в місцях дислокації/на території військових частин і формувань за ВКУ утворюють у "винятковому випадку". Яким саме має бути цей "винятковий випадок", ВКУ не уточнює. Невизначеність підстав для утворення спеціальних дільниць на території військових частин/формувань на тлі руйнування інфраструктури та потенційної неможливості організації голосування значної кількості військовослужбовців на звичайних дільницях може призвести до перетворення "виняткового випадку" на поширену практику — принаймні на перших повоєнних виборах. Це прямо суперечитиме Кодексу належних практик у виборчих справах Венеційської комісії, згідно з яким дільниці в місцях дислокації військових формувань слід утворювати у виняткових випадках, а за загальним правилом військовослужбовці мають голосувати на найближчих звичайних дільницях;
• усупереч рекомендаціям Венеційської комісії Виборчий кодекс не передбачає утворення у військових частинах та формуваннях тимчасових комісій або будь-яких інших органів, які б контролювали забезпечення належних умов для вільного формування і вираження волі військовослужбовців;
• в усіх досліджених державах виборча адреса військовослужбовця та місце його голосування (виборча дільниця) визначається зареєстрованим місцем проживання до початку служби — поданий ним голос вважається поданим за партію/кандидата в окрузі, до якого віднесено таку дільницю. Натомість Виборчий кодекс дозволяє військовослужбовцям реалізувати право голосу на будь-якій звичайній виборчій дільниці. Хоча такий підхід в українських умовах є виправданим — він забезпечує принципи загального та рівного виборчого права (можливість голосування на будь-якій дільниці передбачена і для всіх інших категорій виборців у межах процедури зміни місця голосування без зміни виборчої адреси) — він також посилює ризики "виборчого туризму" та використання військовослужбовців для отримання електоральних переваг;
• механізми забезпечення пасивного виборчого права військовослужбовців визначені рамково, і вони не повністю узгоджуються з практикою низки держав ЄС. Наприклад, ВКУ не зобов'язує військовослужбовців припинити службу у зв'язку з балотуванням на виборах або принаймні взяти відпустку на весь період балотування. Ба більше, за ст. 5 Закону "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", обрання на виборну посаду не є підставою для припинення військової служби — на час здійснення повноважень на виборній посаді військовослужбовець прикомандировується до парламенту або відповідної місцевої ради і поновлюється на службі після припинення повноважень на виборній посаді. Такий підхід недостатньо узгоджується з принципом аполітичності військової служби і створює поживний ґрунт для впливу адміністративного ресурсу на вибори та інших зловживань. З іншого боку, ВКУ і вже згаданий Закон "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" не передбачають дієвих механізмів забезпечення виборчих прав: вони лише декларують обов'язок "сприяння" командирами їх балотуванню та передбачають надання відпустки лише у день голосування для реалізації права голосу. ВКУ також не містить запобіжників використанню військовослужбовцями свого статусу/іміджу з метою агітації (наприклад, не встановлено будь-яких обмежень щодо використання військової форми в процесі здійснення агітації, зображень кандидатів у статусі військовослужбовця тощо);
• Виборчий кодекс дозволяє обмежену агітацію серед військовослужбовців (наприклад, у формі зустрічей з представниками партій або кандидатами, організованих окружними виборчими комісіями), тоді як в усіх досліджених державах ЄС така агітація повністю заборонена.

Положення ВКУ щодо забезпечення виборчих прав військовослужбовців не повністю узгоджуються з міжнародними стандартами й практиками держав-членів ЄС. Для увідповіднення їх до цих стандартів і практик необхідно чіткіше визначити підстави утворення спеціальних виборчих дільниць за місцем дислокації військових частин/формувань, створити умови для вільного волевиявлення на цих дільницях, забезпечити баланс між принципом політичної нейтральності військової служби і потребою у створенні можливостей для належної реалізації військовослужбовцями права бути обраним.

4. Забезпечення виборчих прав військовослужбовців: експертний погляд на основні проблеми

Опитані в межах підготовки цього дослідження експерти, зокрема й військовослужбовці, виокремили низку проблем, які можуть ускладнити реалізацію військовослужбовцями свого активного та пасивного виборчого права на перших повоєнних виборах в Україні:

• складність/неможливість голосування на звичайних виборчих дільницях. Військовослужбовці, які проходять службу в тилових частинах, загалом зможуть взяти участь у голосуванні за процедурами, встановленими ВКУ, тобто отримати відпустку і проголосувати на звичайній виборчій дільниці. Для більшості або значної частини військовослужбовців, дислокованих поблизу теперішньої лінії бойового зіткнення, такий механізм голосування може бути недоступним через відсутність поблизу населених пунктів (внаслідок їх віддаленості або масштабних руйнувань), в яких могли б бути утворені звичайні виборчі дільниці, скасування виборів на певній території внаслідок відсутності умов для їх проведення або зупинення виборчого процесу, який було розпочато, неможливість одночасного оформлення відпусток значній кількості військовослужбовців на день голосування у поєднанні з суттєвими часовими витратами, необхідними для прибуття на найближчі виборчі дільниці. Окремі опитані військовослужбовці відзначали, що деякі наряди можуть тривати до 12 годин, що виключатиме можливість отримання відпустки для голосування на звичайній виборчій дільниці;
• безпекові ризики та ризики зловживань під час організації голосування на спеціальних дільницях, утворених у винятковому випадку. Як зазначено у п. 3 цього розділу, ВКУ передбачає можливість організації голосування військовослужбовців на спеціальних тимчасових виборчих дільницях за місцем дислокації військових частин (формувань). Однак утворення таких дільниць пов'язане з численними ризиками, а голосування на них, відповідно до міжнародних стандартів, має бути винятком, а не альтернативою голосуванню на звичайних виборчих дільницях. Одним з основних ризиків є безпековий — якщо розташування приміщення ДВК чи приміщення для голосування відоме ворогу, це створює підвищені ризики для життя і здоров'я як членів відповідної ДВК, так і військовослужбовців, які голосуватимуть на цій дільниці у день голосування. Оскільки територія дислокації військового формування є режимним об'єктом, на ньому необхідно забезпечувати заходи секретності, які можуть обмежувати доступ на таку територію суб'єктів виборчого процесу і можливість спостереження за перебігом голосування і підрахунку голосів (право на фото- і відеозйомку тощо). Утворення спеціальних дільниць для голосування військовослужбовців у місцях їх дислокації, на думку опитаних експертів, також підвищує ймовірність тиску на військовослужбовців з боку командування для централізованого впливу на результати їхнього волевиявлення (хоча досвід загальнодержавних виборів у 2019 році певною мірою спростовує цю тезу — результати голосування на спеціальних дільницях суттєво не відрізнялися від результатів голосування на звичайних дільницях, але суттєве зростання будь-якої електоральної групи підвищує ризики політичного впливу на неї).
• обмеженість/недоступність альтернативних механізмів забезпечення активного виборчого права. Альтернативні способи забезпечення активного виборчого права (поштове, електронне голосування, багатоденне голосування, голосування через довірену / уповноважену особу тощо), типові для держав ЄС, в українських реаліях не можуть бути застосовані або створюватимуть серйозні й невиправдані ризики.

Так, у випадку законодавчого закріплення можливості організації багатоденного голосування його організація створить низку викликів — потребу в його багатоденній організації, в щоденному обліку наявних виборчих документів та фіксації результатів голосування (що суттєво посилить навантаження на ДВК та унеможливить проведення ними засідань у період проведення голосування), підвищенням функціонального навантаження на поліцію (забезпечення багатоденного зберігання виборчих документів та охорони приміщень), зростання ризиків викрадення, знищення або пошкодження виборчих документів протягом періоду голосування, зриву голосування у певні дні відведеного для голосування строку тощо.

Голосування через уповноважену особу, яке практикують у деяких державах ЄС і яке могло б забезпечити голосування військовослужбовців на звичайних виборчих дільницях, створює ризики порушення конституційних принципів таємного голосування та вільного волевиявлення, а також фальсифікації результатів голосування. Крім цього, в Україні вже традиційним і законодавчо визначеним є принцип особистого голосування, тому в наших реаліях використання цього інструмента серйозно не обговорюють.

Також в Україні немає умов для запровадження поштового та/або електронного голосування. Згідно з міжнародними стандартами, можливість електронного і поштового голосування має передбачатися лише тоді, коли воно є безпечним (зокрема захищеним від зовнішніх втручань), має довіру виборців, забезпечує свободу і таємність волевиявлення і забезпечує відсутність ризиків фальсифікацій. Електронне голосування повинно передбачати прозорість функціонування системи, яка забезпечує її проведення (зокрема її аудит), можливість зміни виборцем результатів волевиявлення до закінчення терміну голосування, а також отримання виборцем підтвердження результатів його волевиявлення, тоді як поштове — надійну роботу поштових служб, верифікації особистого голосування (перевірки підписів тощо). В наявних умовах забезпечити надійність і прозорість функціонування відповідних систем, виключити ризики неособистого голосування, голосування під примусом або з порушенням таємності голосування практично неможливо;

• кадрове забезпечення виборчих комісій спеціальних виборчих дільниць, утворених у винятковому випадку. За ВКУ, ДВК спеціальних виборчих дільниць, утворених у винятковому випадку, створює ЦВК одночасно з утворенням виборчої дільниці (тобто не пізніше ніж за 10 днів до дня голосування) за поданням окружної виборчої комісії або Міністерства оборони України. До повномасштабного російського вторгнення в Україну утворення ДВК на спеціальних дільницях не становило особливої проблеми, оскільки їх було небагато (80 дільниць). Потенційне зростання їх кількості до кількох сотень через неможливість організації голосування військовослужбовців на звичайних виборчих дільницях може призвести до складнощів у формуванні ДВК навіть із військовослужбовців, тоді як професіоналізм членів ДВК, сформованих за 10 днів до дня виборів — особливо з урахуванням того, що на загальнодержавних виборах ВКУ застосовуватиметься вперше — навряд чи буде високим. Водночас формування складу ДВК із-поміж кандидатур, запропонованих суб'єктами виборчого процесу, може бути проблемним з огляду на режим функціонування спеціальних виборчих дільниць, утворених на території військових частин/формувань;
• потенційна неможливість балотування на загальнодержавних виборах у звʼязку з перебуванням за межами України. Як і в контексті забезпечення виборчих прав вимушених мігрантів та жінок, під час проведених для підготовки цього дослідження опитувань експерти наголошували на потенційних складнощах у реалізації пасивного виборчого права військовослужбовцями на перших повоєнних загальнодержавних виборах унаслідок застосування цензу осілості для кандидатів у Президенти (10 років) і кандидатів у народні депутати України (5 років). Вичерпний перелік винятків із нього визначено ВКУ, і до нього не входить перебування за межами території України в полоні або на території інших держав у зв'язку з виконанням бойових завдань чи навчанням. Більш детально проблеми застосування цензу осілості ОПОРА висвітлить в окремому матеріалі;
• значний розмір грошової застави на виборах Президента та неможливість проведення кампаній зі збору коштів для внесення грошової застави. Згідно з ВКУ, умовою реєстрації кандидата на виборах Президента України є внесення ним грошової застави у розмірі 650 мінімальних заробітних плат, тобто 5 620 550 грн. Хоча, згідно з позицією Конституційного Суду, грошова застава не є обмеженням пасивного виборчого права за ознакою майнового стану, її розмір має бути встановлений залежно від майнової спроможності переважної більшості населення, тобто бути соціально орієнтованим. Опитані в процесі підготовки цього дослідження військовослужбовці вважають поточний розмір виборчої застави надмірним і таким, що перешкоджає потенційному балотуванню військовослужбовців на виборах глави держави: виборцю, який отримує середню заробітну плату (27 500 грн станом на січень 2026 року) для накопичення коштів для внесення грошової застави необхідно більш як 17 років. У зв'язку з цим, опитані експерти пропонували або переглянути розмір грошової застави у бік її зменшення, або передбачити можливість її внесення третіми особами, або можливість проведення фандрейзингових кампаній для її збору ще до етапу реєстрації кандидатів. В останньому випадку законодавство має передбачати можливість подання до ЦВК заяви про намір балотування (яка має бути формальною підставою для відкриття рахунку для збору застав), звільнення військовослужбовця від виконання службових обов'язків для збору коштів на внесення грошової застави, звільнення зібраних коштів від оподаткування (у випадку внесення застави) або її стягнення до державного бюджету (у випадку неможливості збору необхідної суми для внесення застави);
• складність реалізації пасивного виборчого права через особливості військової служби. Хоча і Виборчий кодекс, і Закон “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” покладають на командирів обов'язок сприяння військовослужбовцям у реалізації їхнього права на балотування, на думку опитаних експертів, цей обов'язок є декларативним і не підкріплений конкретними механізмами його виконання. Існує і ризик його вибіркового виконання: командири формувань можуть сприяти у реалізації права на балотування одним військовослужбовцям і перешкоджати — іншим. На думку опитаних експертів, ВКУ має передбачати обов'язковість надання військовослужбовцям відпустки/звільнення не лише для здійснення агітації у разі реєстрації кандидатом на виборах, а й для подання документів для реєстрації, оскарження рішень щодо відмови у реєстрації, проведення фандрейзингових кампаній для збору коштів на грошову заставу тощо. Відмови у наданні таких звільнень слід оскаржувати за процедурою врегулювання виборчих спорів, тобто в скорочені строки, що потребуватиме внесення відповідних змін до Кодексу адміністративного судочинства України;
• відсутність інформування про процедури реалізації виборчих прав та ефективних механізмів реагування на порушення виборчих прав. Кодекс належних практик у виборчих справах Венеційської комісії рекомендує створити у військових формуваннях спеціальні підрозділи, які б здійснювали контроль за можливістю вільного формування і вираження волі військовослужбовцями як виборцями. Чинний ВКУ створення таких підрозділів не передбачає, а роль Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Військового омбудсмана у сфері реалізації політичних прав військовослужбовців чітко не окреслені. Опитані військовослужбовці наголошували на необхідності інформування військових про процедури реалізації їхнього активного і пасивного виборчого права (встановлення стендів із відповідними плакатами тощо), створення каналів інформування про порушення їхніх прав (які б передбачали можливість подання анонімних повідомлень про порушення), а також визначення ролі Військового омбудсмана у взаємодії між начальниками/командирами підрозділів та військовослужбовцями, які планують балотуватись на виборах, пов'язаної з реалізацією виборчих прав.

Таким чином, на думку опитаних експертів, ключовим викликом у контексті реалізації військовослужбовцями права голосу на виборах стане неможливість голосування значної їх частини на звичайних виборчих дільницях, а ключовою перешкодою в реалізації пасивного виборчого права — потенційні перешкоди з боку командирів для реалізації права на балотування та окремі недоліки виборчого законодавства (розмір виборчої застави, винятки з цензу осілості тощо).

5. Подальші можливі кроки

Забезпечення реалізації військовослужбовцями своїх виборчих прав потребує внесення низки змін до ВКУ, які застосовуватимуться у середньо- і довгостроковій перспективі, та визначення процедур реалізації цих прав у спеціальному законі про повоєнні вибори, які враховуватимуть особливості несення служби відразу після припинення військових дій та скасування режиму воєнного стану. Крім законодавчих змін, створення умов для належної реалізації виборчих прав військовослужбовців потребуватиме також проведення низки організаційних заходів — кампанії інформування про основні виборчі процедури і виборчі права, створення каналів анонімного інформування про порушення виборчих прав, навчання членів ДВК спеціальних виборчих дільниць, утворених у винятковому випадку, з питань виборів, забезпечення балансу між прозорістю виборчого процесу і необхідністю збереження режимності об'єктів, на території яких створюватимуть спеціальні виборчі дільниці для забезпечення голосування військовослужбовців.

5.1. Забезпечення активного виборчого права у разі неможливості здійснення волевиявлення на звичайних виборчих дільницях

У п. 4 цього розділу відзначено, що альтернативні способи забезпечення реалізації активного виборчого права, які застосовують у багатьох державах ЄС (поштове, електронне голосування, голосування через уповноважену особу, багатоденне голосування тощо) або не можна застосовувати в українських реаліях взагалі, або їх застосування створить низку правових та організаційних викликів.

Єдиною альтернативою голосуванню на звичайних виборчих дільницях є особисте голосування військовослужбовців на місцях їхньої дислокації. Окремі опитані експерти пропонували передбачити у Виборчому кодексі можливість організації "виїзного голосування" для військовослужбовців, яке мали б проводити члени ДВК звичайних дільниць за процедурою голосування за місцем перебування. Також пропонували створювати спеціальні дільниці за межами дислокації військових частин/формувань, щоб забезпечити режим функціонування відповідних об'єктів, створити належні умови для спостереження за роботою комісій, перебігом голосування та підрахунку голосів, зменшити ризики зловживань та застосування адміністративного ресурсу. Можливості для реалізації цих ініціатив залишаються обмеженими — проведення "виїзних голосувань" створюватиме ті самі проблеми, що й організація голосування за місцем перебування виборців (недостатня прозорість, можливості для зловживань, ризики, пов'язані з переміщенням членів комісій, які організовують таке голосування, а також режимність відповідних частин/формувань). Організація голосування поза територією військової частини/формування, хоча й розв'язує певні проблеми, створює безпекові (від викрадення виборчої документації до ударів по місцю розташування ДВК), логістичні (переміщення членів ДВК з/на дільницю), фінансові (транспортування військовослужбовців до місця проведення голосування і назад) та інші виклики. Таким чином, чи не єдиною альтернативою голосування на звичайних виборчих дільницях є голосування на спеціальній виборчій дільниці, утвореній на території військової частини/формування або у місці її фактичної дислокації.

Саме ця модель закладена у підготовленому ЦВК проєкті Закону "Про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні", який було оприлюднено 7 січня 2026 року (далі — законопроєкт ЦВК). Згідно з ним, військовослужбовці можуть проголосувати або на звичайній виборчій дільниці (для цього їм надається звільнення тривалістю не менш як 4 години) або на спеціальній виборчій дільниці, утвореній ЦВК у винятковому випадку на території військової частини (формування) за поданням Міністерства оборони не пізніше ніж за 10 днів до дня голосування. В останньому випадку — якщо військовослужбовець не може проголосувати в приміщенні для голосування — йому забезпечується можливість голосування за місцем його перебування.

Однак передбачене законопроєктом регулювання містить низку прогалин і недоліків:

• як і в чинному ВКУ, "винятковий випадок" утворення спеціальної дільниці не визначений. Це може призвести до масового й необґрунтованого утворення таких дільниць та звуження можливостей для голосування військовослужбовців на звичайних дільницях, що суперечитиме міжнародним стандартам і створюватиме ризики непрозорості та зловживань, пов'язаних із "режимністю" таких дільниць;
• не визначено підстави голосування військовослужбовців за місцем перебування. Масове голосування за місцем фактичного перебування, а не в приміщенні для голосування створює суттєві безпекові та логістичні ризики, а також ризики порушення виборчих прав (за місцем фактичного перебування неможливо ознайомитися зі змістом інформаційних плакатів, замінити зіпсований бюлетень на новий тощо). При цьому законопроєкт не передбачає присутності при такому голосуванні будь-кого, крім членів ДВК, які його організовують. За такого підходу та з урахуванням того, що до складу ДВК входитимуть переважно або лише військовослужбовці, існує висока ймовірність тиску на тих, хто голосує за місцем перебування, порушення таємності їхнього голосування та інших зловживань;
• законопроєкт звужує можливості вибору звичайних виборчих дільниць для голосування військовослужбовців — до списків виборців на таких дільницях їх включатимуть за поданням командира відповідної частини/формування. Це не лише підвищує ймовірність зловживань (примус, порушення таємності волевиявлення), а й може негативно впливати на організацію голосування на відповідних звичайних дільницях (черги, заповнення бюлетенів поза кабінками для голосування тощо);
• законопроєкт ЦВК не передбачає дієвих механізмів розв'язання проблеми неможливості формування ДВК через відсутність кандидатур до їх складу. Оскільки рішення про утворення спеціальної дільниці приймається одночасно з утворенням ДВК, неможливість утворення комісії означає і неможливість утворення дільниці, а отже — складність у реалізації прав військовослужбовців, які мали б голосувати на ній;
• голосування на спеціальних дільницях у місцях фактичної дислокації військових частин і підрозділів завжди пов'язане з ризиками непрозорості його організації та проведення через режимність діяльності цих частин, необхідність збереження державної або військової таємниці. Законопроєкт ЦВК не дає відповіді на питання про те, як поєднати режимність функціонування частини, на території якої утворюється спеціальна дільниця, з правом на здійснення спостереження. Присутність кандидатів, спостерігачів та інших осіб на засіданнях комісій/при проведенні голосування та підрахунку голосів за проєктом є можливою лише за дозволом Міністерства оборони, підстави та порядок видачі якого не визначені;
• не враховано той факт, що не всі формування підпорядковуються Міністерству оборони, яке наділене винятковою ініціативою утворення спеціальних дільниць. Певні формування/підрозділи підпорядковані Службі безпеки України, Державній прикордонній службі, Міністерству внутрішніх справ, Державній службі зовнішньої розвідки, керівники яких не мають права ініціювати створення спеціальних дільниць для голосування особового складу таких формувань. Це може звузити можливості для реалізації виборчих прав тих, хто несе службу в складі таких формувань/підрозділів.

Для усунення цих недоліків необхідно:

• визначити перелік виняткових обставин, за наявності яких можуть утворюватися тимчасові спеціальні виборчі дільниці на території чи в місцях дислокації військових частин/формувань. До таких обставин можуть належати перебування військової частини (підрозділу) у районі виконання бойових (спеціальних) завдань, неможливість організації та проведення голосування (виборів) на відповідній звичайній виборчій дільниці або інші обставини, що унеможливлюють організацію і проведення голосування (виборів) осіб, які проходять військову службу (службу), на звичайних виборчих дільницях;
• встановити вимоги до обґрунтованості подань Міністерства оборони щодо утворення тимчасових спеціальних дільниць у винятковому випадку (підстави утворення, орієнтовна кількість виборців, які будуть віднесені до дільниці, наявність приміщення для роботи виборчої комісії/проведення голосування, його відповідність встановленим ЦВК вимогам);
• передбачити можливість внесення партіями — суб’єктами виборчого процесу на виборах народних депутатів України, кандидатами у Президенти України подань кандидатур до складу ДВК спеціальних виборчих дільниць (щонайменше стосовно керівних посад у складі таких комісій або до 50% складу таких комісій), врахування таких кандидатур ЦВК під час формування складу комісій і заміщення решти вакантних посад у таких ДВК за поданням Міністра оборони України;
• передбачити врахування у поданні Міністерства оборони пропозицій (заяв) щодо утворення спеціальних тимчасових виборчих дільниць від керівників Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Державного управління охорони, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України;
• розглянути доцільність внесення до перехідних положень законопроєкту ЦВК змін, які передбачатимуть обов'язковість проведення навчання членів ДВК спеціальних виборчих дільниць з питань виборчих процедур та організацію такого навчання ЦВК до дня голосування;
• визначити вичерпний перелік підстав для голосування військовослужбовців за місцем перебування (неможливість голосування у приміщенні для голосування у зв'язку з чергуванням, нарядом, виконанням службових обов'язків), передбачити включення військовослужбовців до витягу зі списку виборців для такого голосування на підставі їхніх заяв, передбачити присутність при організації та проведенні такого голосування осіб, які мають право бути присутніми на засіданнях виборчих комісій без дозволу або запрошення; у випадку неможливості забезпечення такої присутності з міркувань безпеки або режимності об'єкта — виключити можливість його проведення і покласти на командирів/начальників частин/формувань обов'язки щодо організації такого голосування виключно у приміщенні для голосування.

5.2. Перегляд предмета голосування (голосування за загальнодержавний або регіональний виборчий список на виборах народних депутатів України)

Всі тимчасові спеціальні виборчі дільниці, утворені у винятковому випадку на території/за місцем дислокації (фактичного перебування) військових частин і формувань, за ВКУ будуть віднесені до виборчого регіону, на території якого їх було утворено. Якщо загальна кількість виборців у такому виборчому регіоні без урахування військовослужбовців на тимчасових спеціальних дільницях — особливо у східних регіонах держави — внаслідок російської агресії виявиться незначною, цілком імовірною буде ситуація, коли основну частку виборців у цих виборчих регіонах становитимуть саме військовослужбовці, які фактично визначатимуть результати голосування за регіональні списки кандидатів та окремих включених до них кандидатів. Це може суттєво вплинути на результати виборів у такому виборчому регіоні.

У зв'язку з цим, виникає питання, яке потребує концептуального розв’язання в майбутньому спеціальному законі про перші повоєнні вибори: якщо військовослужбовці у місцях тимчасової дислокації не мають зв’язку з виборчими регіонами, в яких дислоковані їхні частини, то чи повинні вони визначати порядок розподілу мандатів між кандидатами, включених до регіональних списків, що висуваються партіями у відповідних виборчих регіонах? Адже якщо кількість таких військовослужбовців у виборчому регіоні перевищуватиме кількість усіх інших виборців, то саме військовослужбовці й визначатимуть, хто саме буде обраним від виборчого регіону до парламенту. Основні аргументи проти можливості їх голосування за регіональні списки і надання їм права — за аналогією з виборцями у закордонному виборчому окрузі — голосувати лише за загальнодержавні списки:

• підхід до визначення статусу військовослужбовців на місцевих виборах: вони не вважаються такими, що належать до будь-якої територіальної громади, і не мають права голосу на місцевих виборах. За аналогією, військовослужбовці, тимчасово дислоковані у певних регіонах, не мали б визначати представництво відповідного виборчого регіону в парламенті;
• у більшості держав ЄС голос військовослужбовця зараховується не за місцем його дислокації/перебування (якщо спеціальні дільниці в місцях дислокації не утворюються), а на виборчій дільниці, до якої віднесено його виборчу адресу (це забезпечується особистим голосуванням на такій дільниці, голосуванням за дорученням або поштовим/електронним голосуванням);
• відсутність зв'язку військовослужбовця з територією, на якій дислокована його військова частина/формування може посилювати закритість виборчих списків — не маючи інформації про кандидатів у регіональних списках і зацікавленості в обранні певного кандидата у регіоні, з яким відсутній зв'язок, військовослужбовці, ймовірно, голосуватимуть або за весь список в цілому, або за певного кандидата у ньому;
• зміна предмета голосування (закріплення права військовослужбовців, віднесених до тимчасових спеціальних виборчих дільниць, голосувати лише за загальнодержавний виборчий список) не позбавлятиме військовослужбовців виборчих прав, але відповідатиме підходу, який застосовують до голосування виборців у закордонному виборчому окрузі.

Однак закріплення права виборців на тимчасових спеціальних виборчих дільницях голосувати лише за загальнодержавний список може суперечити Конституції, зокрема принципам рівності перед законом (ст. 24) та рівного виборчого права (ст. 71):

• такий підхід передбачає відмінності предмета голосування між різними категоріями виборцями за ознакою їх місця перебування (виборці у закордонному виборчому окрузі та виборці, віднесені до тимчасових спеціальних дільниць, утворених у винятковому випадку на території військових частин формувань, голосуватимуть за загальнодержавний список, а всі інші виборці — за відповідні регіональні списки та окремих кандидатів у таких списках);
• такий підхід передбачатиме відмінності в предметі голосування також залежно від типу спеціальної дільниці — на дільницях в установах виконання покарань, на спеціальних дільницях у закладах охорони здоров'я, на суднах, які перебуватимуть у плаванні під Державним прапором України (зв'язок виборців на яких із виборчим регіоном, до якого ці дільниці віднесені, також є дискусійним) тощо виборці голосуватимуть за регіональні списки, а виборці на тимчасових спеціальних дільницях на території військових частин і формувань — за загальнодержавні списки;
• відмінності у предметі голосування встановлюватимуть і для самих військовослужбовців — ті з них, хто буде включений до списків виборців на звичайній виборчій дільниці, голосуватимуть за регіональні списки, а військовослужбовці на спеціальних виборчих дільницях на території військових частин/формувань — за загальнодержавні списки.

Зрештою, депутатський мандат за своєю природою є вільним (у багатьох державах ЄС принцип вільного мандату прямо закріплений у національних конституціях), а тому встановлення зв’язку між змістом права голосу/предметом голосування і місцем реалізації такого права могло б розглядатись як таке, що суперечить цьому принципу, особливо з урахуванням того, що запроваджена ВКУ пропорційна виборча система з голосуванням за регіональні списки не передбачає обрання від кожного виборчого регіону кількості депутатів, пропорційної до кількості зареєстрованих у ньому виборців, тобто пропорційного представництва кожного виборчого регіону у Верховній Раді України.

Загалом позбавлення військовослужбовців на спеціальних виборчих дільницях на території військових частин/формувань права голосувати за регіональні виборчі списки з одночасним наданням права голосувати лише за загальнодержавні списки має низку аргументів як на його користь, так і проти нього. У випадку прийняття політичного рішення про його впровадження конституційність відповідних змін має бути перевірена Конституційним судом (як і предмет голосування виборців у закордонному виборчому окрузі; більш детально див. розділ "Забезпечення реалізації виборчих прав вимушено переміщеними особами") завчасно до проведення виборів (початку виборчого процесу).

5.3. Оптимізація процедури збору коштів для внесення виборчої застави

Хоча значний розмір виборчої застави на виборах (насамперед виборах Президента України) певною мірою зменшує кількість “кандидатів-популістів” і т. зв. "технічних кандидатів" на виборах, він також звужує можливості участі у балотуванні лише до тих кандидатів, які мають у своєму розпорядженні значні фінансові ресурси: виборцю, який отримує середню заробітну плату (станом на лютий 2026 року) для збору суми застави необхідно пропрацювати понад 17 років — без урахування витрат на проживання, харчування тощо. Значний розмір виборчої застави також посилює ризики політичної корупції, оскільки кандидати без значних доходів можуть стати залежними від тих, хто сплачує за них заставу та фінансує виборчу кампанію.

Якщо наявний розмір виборчої застави на загальнодержавних виборах не переглядатимуть, потенційним кандидатам варто надати можливість проведення фандрейзингових кампаній для збору коштів для внесення виборчої застави і фінансування виборчої кампанії у разі реєстрації відповідного кандидата. Ця проблема є актуальною не лише для перших повоєнних виборів, а й для всіх майбутніх виборчих кампаній, тому її розв’язання має передбачати внесення змін до ВКУ. Так зміни можуть передбачати:

• подання кожним потенційним кандидатом на виборах до відповідної виборчої комісії (ЦВК або ТВК на місцевих виборах) заяви про намір балотуватись у будь-який час до завершення строку подання документів для реєстрації кандидатів на відповідних виборах (у тому числі і до початку виборчого процесу);
• надання виборцю, який подав таку заяву, статусу претендента у кандидати з можливістю відкриття спеціального рахунку для збору коштів, необхідних для внесення грошової застави та фінансування передвиборної агітації у разі реєстрації виборця кандидатом;
• неоподаткування зібраних на такий рахунок коштів податком на доходи фізичних осіб з одночасною забороною на перерахування цих коштів на особисті рахунки претендента у кандидати;
• визначення переліку допустимих донорів та розміру внесків (ними можуть бути ті самі суб'єкти, які за законом мають право фінансувати політичні партії, а граничний розмір внеску може бути обмежений розміром внеску на підтримку партії протягом року);
• закріплення можливості перерахування надлишкових коштів, які залишилися після внесення грошової застави, до виборчого фонду кандидата на виборах;
• покладення на претендента у кандидати обов'язку повернення коштів донорам у випадку, якщо йому не вдалося зібрати суму коштів, необхідну для сплати виборчої застави, до закінчення строку подання документів для реєстрації кандидатів на виборах (альтернативним підходом може бути зарахування накопиченої суми коштів до державного чи місцевого (на місцевих виборах) бюджету);
• подання претендентом у кандидати (після його реєстрації кандидатом або закінчення строку подання документів для реєстрації кандидатом) фінансового звіту про розмір та джерела внесків, перерахованих на рахунок для сплати грошової застави на відповідних виборах;
• закріплення обов'язковості надання військовослужбовцю звільнення у разі набуття статусу претендента у кандидати для проведення ним фандрейзингової кампанії — на період до завершення строку подання документів для реєстрації кандидатів, а у випадку реєстрації кандидатом на виборах — до дня голосування або дня офіційного оголошення результатів виборів.

Альтернативою регулюванню процедур фандрейзингу може бути включення до Виборчого кодексу положень, які дозволять внесення грошової застави на користь кандидата будь-якою особою, яка має право здійснювати внески на користь партій або виборчих кампаній. Однак такий підхід може мати кілька суттєвих недоліків: застава може бути внесена для дискредитації кандидата, а тому вносити її потрібно за його згоди; розмір внеску для сплати застави на загальнодержавних виборах буде більшим, ніж граничний розмір внеску фізичної особи (400 розмірів мінімальної заробітної плати) на користь політичної партії протягом року; відсутність диверсифікації коштів для сплати грошової застави може призводити до політичної корупції та залежності у випадку обрання відповідного кандидата на виборну посаду. Тому врегулювання фандрейзингових кампаній, пов'язаних зі збором коштів для внесення виборчої застави, видається більш обґрунтованим, аніж закріплення можливості її внесення третьою особою на користь відповідного кандидата на виборах.

 5.4. Уточнення переліку винятків з цензу осілості

Більш детально питання цензу осілості та можливих винятків із нього в контексті проведення перших повоєнних виборів розглянуто в розділі "Забезпечення реалізації виборчих прав вимушено переміщеними особами". Без встановлення цих винятків, реалізація виборцями, які після запровадження режиму воєнного стану були вимушені залишити територію України, свого права балотування на загальнодержавних виборах буде проблематичною. З моменту запровадження в Україні режиму воєнного стану значна кількість військовослужбовців добровільно або вимушено опинилися за межами держави: у зв'язку з перебуванням в полоні, здійсненням спеціальних/військових операцій (наприклад, на території Курської області), на навчанні або лікуванні (реабілітації). Тому до переліку винятків із цензу осілості необхідно віднести й ці обставини, якщо вони стосуються військовослужбовців.

5.5. Забезпечення реалізації права на балотування

Законопроєкт ЦВК закріплює низку механізмів, покликаних забезпечити реалізацію військовослужбовцями пасивного виборчого права:

• командири військових частин і формувань зобов'язані створювати військовослужбовцям, які балотуються на виборах, належні умови для балотування;
• для подання документів для реєстрації кандидатом військовослужбовцю надається відпустка без збереження грошового забезпечення тривалістю не менш як 5 календарних днів;
• військовослужбовцю не може бути відмовлено у звільненні від виконання завдань військової служби на період із часу його реєстрації кандидатом до закінчення виборчого процесу (або скасування реєстрації) з наданням відпустки без збереження грошового забезпечення.

Запропоновані у законопроєкті ЦВК гарантії реалізації військовослужбовцями пасивного виборчого права потребують посилення:

• із проєкту не зрозуміло, з якого саме моменту військовослужбовцю надається відпустка для подання реєстраційних документів до ЦВК. Оскільки документи потрібно подавати особисто, а для цього військовослужбовцю необхідно прибути до Києва, відпустка слід надавати не менш ніж за добу до дня початку висування кандидатів на виборах. Якщо спеціальний закон про перші повоєнні вибори передбачатиме можливість подання військовослужбовцями заяв про намір балотування (див. пункт 5.3 цього розділу), то відпустку слід надавати за день до початку строку подання відповідних декларацій;
• загальна мінімальна тривалість відпустки (5 днів) є занадто короткою і не враховує потенційної потреби у внесенні виправлень до поданих документів і можливого оскарження відмови ЦВК у реєстрації кандидата в судовому порядку (подати позов щодо рішення ЦВК стосовно реєстрації можна і в електронній формі, однак для кваліфікованого захисту військовослужбовцю може знадобитися юридична допомога), тому її тривалість має становити не менш як 7-10 днів; 
• максимальна тривалість відпустки (завершення виборчого процесу) є надмірною для військовослужбовців, яких не було обрано, — такі військовослужбовці мають повертатися до виконання обов'язків військової служби після спливу строку оскарження результатів виборів або визнання обраною іншої особи (чи включення до бюлетеня для повторного голосування інших кандидатів), а не після закінчення виборчого процесу. Натомість відпустка для подання заяви про намір балотуватися на виборах має закінчуватися у разі відкликання такої заяви, завершення строків на оскарження відмови у (скасування) реєстрації або закінчення строку подання документів для реєстрації кандидатів (якщо відповідні документи подано не було);
• законопроєкт ЦВК не визначає механізмів взаємодії військовослужбовців із військовим командуванням щодо реалізації ними пасивного виборчого права: порядку подання заяв / рапортів, строків їх розгляду, порядку реагування на них, наслідків нерозгляду / невчасного розгляду або неприйняття рішень за результатами розгляду заяв. У зв'язку з цим, законопроєкт міг би передбачати подання заяв / рапортів про звільнення в електронній формі, встановлювати строки їх розгляду та прийняття рішень за результатами розгляду (3 дні), встановлювати принцип мовчазної згоди у зв'язку з розглядом відповідних документів (згідно з яким ненадання відпустки/звільнення у встановлений строк може вважатись прийняттям рішення про її надання з наступного дня після закінчення строку розгляду відповідних документів або з дати, зазначеної у заяві/рапорті).

5.6. Спрощення процедури подання документів для реєстрації кандидатів/отримання відпустки чи звільнення

Якщо спеціальний закон про перші повоєнні вибори не передбачатиме подання заяв про намір балотування і можливості проведення військовослужбовцями фандрейзингових кампаній, у наданні військовослужбовцям відпустки для подання документів для реєстрації кандидатом на виборах не було б потреби, якби ВКУ передбачав механізми цифровізації виборчого процесу: подання документів для реєстрації кандидатів, представників та уповноважених осіб, довірених осіб, спостерігачів, кандидатур до складу виборчих комісій тощо за допомогою застосунку "Дія" або електронних сервісів ЦВК.

Певні елементи цифровізації виборчого процесу передбачені законопроєктом ЦВК або чинним законодавством (наприклад, подання заяв про зміну виборчої адреси, зміну місця голосування або заяв щодо активної реєстрації виборців за кордоном тощо). Електронне подання процесуальних документів та доказів передбачене процесуальним законодавством — через підсистему "Електронний суд" Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄСІТС). Тому переконливих аргументів на користь збереження можливості подання документів до виборчих комісій лише паперовій формі та в електронних копіях — без використання електронних сервісів — наразі немає.

До Виборчого кодексу варто внести зміни, які б дозволяли подавати документи до виборчих комісій як у паперовій формі, так і через застосунок "Дія" або з використанням електронних сервісів ЦВК. Це дозволило б суттєво спростити процес подання і забезпечити більш ефективну реалізацію виборчих прав громадян.

5.7. Запобігання порушенням виборчих прав та реагування на порушення виборчих прав

Як вже зазначалось у цьому розділі, всупереч рекомендаціям Кодексу належних практик у виборчих справах Венеційської комісії, ні чинний ВКУ, ні законопроєкт ЦВК не передбачають дієвих механізмів контролю за забезпеченням виборчих прав військовослужбовців — як загалом, так і на території військових частин/формувань, де створюватимуться тимчасові спеціальні виборчі дільниці у винятковому випадку.

До законопроєкту ЦВК варто внести зміни, які б покладали на Військового омбудсмана, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ / Національну поліцію України, Службу безпеки України, Державне управління охорони, Службу зовнішньої розвідки, Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації обов'язок забезпечити (у взаємодії з ЦВК) розроблення і затвердження узгоджених міжвідомчих механізмів взаємодії, спрямованих на запобігання, виявлення та реагування на порушення виборчих прав військовослужбовців під час підготовки і проведення виборів/референдумів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні. Такі міжвідомчі механізми взаємодії мають бути впроваджені до початку виборчого процесу перших повоєнних виборів в Україні та мають визначати, зокрема:

• алгоритм дій військовослужбовців у разі порушення їхніх виборчих прав або засад виборчого процесу, зокрема у випадках перешкоджання реалізації прав військовослужбовців на реєстрацію кандидатом на виборах, безперешкодного здійснення ними агітації, а також для протидії випадкам застосування адміністративного тиску, контрольованого голосування, порушення таємниці волевиявлення, а також протиправних дій чи бездіяльності командирів (начальників);
• порядок подання, реєстрації та розгляду повідомлень і скарг щодо порушення виборчих прав військовослужбовців, зокрема із забезпеченням можливості анонімного подання таких повідомлень та гарантій захисту заявників від переслідування;
• порядок взаємодії між Військовим омбудсманом, правоохоронними органами й органами військового управління щодо фіксації, перевірки та реагування на факти порушення виборчих прав військовослужбовців;
• порядок реалізації повноважень правоохоронних та інших органів щодо реагування на адміністративні та кримінальні правопорушення, пов’язані з порушенням виборчих прав військовослужбовців, зокрема передбачених статтями 212-10 та 212-24 Кодексу про адміністративні правопорушення України, 157 і 160 Кримінального кодексу України;
• порядок інформування військовослужбовців про способи захисту їхніх виборчих прав та механізми реагування на відповідні порушення з урахуванням вимог безпеки та режиму функціонування військових частин (формувань).

5.8. Уточнення порядку здійснення військовослужбовцями агітації 

У низці держав ЄС балотування військовослужбовця на виборах та здійснення ним агітації можливе лише за умови припинення військової служби. Передбачене законопроєктом надання відпустки/звільнення на час подання документів для реєстрації кандидатом на виборах або балотування не є ефективним запобіжником від застосування тиску чи зловживання адміністративним ресурсом військовослужбовцями начальницького складу. Прикомандирування їх до складу виборних органів (місцевої ради або Верховної Ради України) на період здійснення депутатських повноважень підвищує ризики політичних впливів на військовослужбовців. Тому до Закону "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" варто внести зміни, які б передбачали припинення військової служби особою начальницького складу з дня реєстрації кандидатом на загальнодержавних або місцевих виборах.

6. Висновки

Порядок реалізації військовослужбовцями активного і пасивного виборчого права був визначений у виборчому законодавстві задовго до початку російського повномасштабного вторгнення в Україну і після його початку не зазнав будь-яких змін. Цей порядок не враховує зумовлених війною викликів: суттєвого зростання загальної кількості військовослужбовців (до майже 1 млн виборців, значна частина з яких безпосередньо залучені до виконання бойових завдань); неможливість їх масштабної передислокації та демобілізації через потенційну потребу в забезпеченні дії режиму припинення вогню; руйнування виборчої й іншої інфраструктури в місцях дислокації військових частин і формувань, залучених до ведення бойових дій.

За чинним ВКУ, військовослужбовці голосують на звичайних виборчих дільницях, а створення тимчасових спеціальних виборчих дільниць для забезпечення їх права голосу допускається лише у виняткових випадках. З урахуванням дії зумовлених війною викликів значна частина військовослужбовців, які залишатимуться в місцях дислокації частин/формувань, наразі залучених до виконання бойових завдань, навряд чи зможуть проголосувати на звичайних дільницях: через руйнування виборчої інфраструктури доступні звичайні виборчі дільниці можуть бути розташовані надто далеко від місць дислокації, а масові відпустки для голосування на віддалених дільницях унеможливлять виконання обов'язків військової служби. При цьому поширені в державах ЄС альтернативні способи голосування — електронне, поштове голосування, голосування через уповноважену особу або багатоденне голосування не можуть бути застосовані в Україні через сумнівну конституційність (багатоденне голосування), відсутність безпекових та інших умов (електронне чи поштове голосування) і нетиповість (голосування через уповноважену особу) для української виборчої практики. 

У таких умовах єдиною доступною альтернативою залишається створення для голосування військовослужбовців тимчасових спеціальних дільниць у місцях дислокації військових частин і підрозділів. Однак, за міжнародними стандартами, такі дільниці потрібно створювати лише у виняткових випадках. Не менш актуальною проблемою на перших повоєнних виборах стане і забезпечення пасивного виборчого права військовослужбовцями: гарантії його реалізації у ВКУ чітко не визначено, ризики перешкоджання балотуванню з боку командування є суттєвими, а масове звільнення військовослужбовців для балотування може поставити під сумнів дієздатність частин і формувань, у яких вони проходять військову службу.

Законопроєкт ЦВК "Про особливості забезпечення організації та проведення загальнодержавних виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні", оприлюднений 7 січня 2026 року є позитивним кроком у напрямі розв'язання цих проблем. Однак його положення щодо процедур забезпечення виборчих прав військовослужбовців потребують подальшої конкретизації або доповнення. Серед таких положень — підстави і порядок утворення тимчасових спеціальних дільниць на території військових частин та підрозділів; обставини, які мають належати до винятків з цензу осілості, відповідність якому є підставою балотування на загальнодержавних виборах; механізми запобігання порушенням виборчих прав / реагування на порушення виборчих прав військовослужбовців. Окремі проблеми потребують розв’язання шляхом внесення змін до ВКУ або інших законів. Ці зміни, серед іншого, мають врегулювати порядок збору грошової застави / фандрейзингу; передбачити припинення військової служби у зв'язку з реєстрацією кандидатом (щонайменше для осіб начальницького складу); закріплювати можливість подання реєстраційних документів не лише в паперовій, а й в електронній формі через застосунок "Дія" або з використанням електронних сервісів ЦВК.

7. Рекомендації

У спеціальному законі про порядок проведення перших повоєнних загальнодержавних виборів необхідно передбачити таке:

• визначити перелік виняткових обставин, за наявності яких можуть утворюватися тимчасові спеціальні виборчі дільниці на території чи в місцях дислокації військових частин/формувань. До таких обставин можуть належати перебування військової частини (підрозділу) у районі виконання бойових (спеціальних) завдань, неможливість організації та проведення голосування (виборів) на відповідній звичайній виборчій дільниці або інші обставини, що унеможливлюють організацію і проведення голосування (виборів) осіб, які проходять військову службу (службу) на звичайних виборчих дільницях;
• встановити вимоги до обґрунтованості подань Міністерства оборони щодо утворення тимчасових спеціальних дільниць у винятковому випадку (кількість виборців, які будуть віднесені до дільниці, підстави для її утворення, наявність приміщення для роботи виборчої комісії / проведення голосування, відповідність такого приміщення встановленим ЦВК вимогам);
• передбачити можливість внесення партіями — суб’єктами виборчого процесу на виборах народних депутатів України, кандидатами у Президенти України подань кандидатур до складу ДВК спеціальних виборчих дільниць (щонайменше стосовно керівних посад у складі таких комісій або до 50% складу таких комісій), врахування таких кандидатур ЦВК при формуванні складу комісій та заміщення решти вакантних посад в таких ДВК за поданням Міністра оборони України;
• передбачити врахування у поданні Міністерства оборони пропозицій/заяв щодо утворення спеціальних тимчасових виборчих дільниць від керівників Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Державного управління охорони, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України;
• розглянути доцільність внесення до перехідних положень законопроєкту ЦВК змін, які передбачатимуть обов'язковість проведення навчання членів ДВК спеціальних виборчих дільниць щодо питань виборчих процедур та організацію такого навчання ЦВК до дня голосування;
• визначити вичерпний перелік підстав для голосування військовослужбовців за місцем свого перебування (неможливість голосування у приміщенні для голосування у зв'язку з чергуванням, нарядом, виконанням службових обов'язків), передбачити включення військовослужбовців до витягу зі списку виборців для такого голосування на підставі їхніх заяв, передбачити присутність під час організації та проведення такого голосування осіб, які мають право бути присутніми на засіданнях виборчих комісій без дозволу або запрошення; у випадку неможливості забезпечення такої присутності з міркувань безпеки або режимності об'єкта — виключити можливість його проведення та покласти на командирів/начальників частин/формувань обов'язки щодо організації такого голосування виключно у приміщенні для голосування;
• віднести до винятків з цензу осілості перебування військовослужбовця після 24 лютого 2022 року за межами держави в полоні, на навчанні, реабілітації, виконанні бойових/спеціальних завдань;
• чітко визначити термін, з якого встановлюється тривалість відпустки/звільнення, яке надається військовослужбовцю для подання реєстраційних документів до ЦВК, передбачити збільшення такої відпустки/звільнення принаймні до 7–10 днів; у випадку реєстрації військовослужбовця кандидатом на виборах — передбачити припинення відпустки / звільнення у випадку його необрання з дня спливу строку оскарження результатів виборів; визначити процедуру взаємодії військовослужбовців у зв'язку з поданням заяв/рапортів щодо надання відпустки або звільнення для реалізації пасивного виборчого права;
• покласти на Військового омбудсмана, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Міністерство оборони, Міністерство внутрішніх справ, Службу безпеки України, Державне управління охорони, Службу зовнішньої розвідки, Державну службу спеціального зв'язку та захисту інформації обов'язок забезпечити (у взаємодії з ЦВК) розроблення і затвердження до початку виборчого процесу перших повоєнних виборів узгоджених міжвідомчих механізмів взаємодії, спрямованих на запобігання, виявлення та реагування на порушення виборчих прав військовослужбовців під час підготовки та проведення виборів/референдумів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні.

Також варто розглянути необхідність внесення до Виборчого кодексу і суміжного законодавства змін, які передбачатимуть:

• подання кожним потенційним кандидатом на виборах до відповідної виборчої комісії (ЦВК або ТВК на місцевих виборах) заяви про намір балотуватися — у будь-який час до завершення строку подання документів для реєстрації кандидатів на відповідних виборах (зокрема й до початку виборчого процесу);
• надання виборцю, який подав таку заяву, статусу претендента у кандидати з можливістю відкриття спеціального рахунку для збору коштів, необхідних для внесення грошової застави та фінансування передвиборної агітації у разі реєстрації виборця кандидатом;
• виключення зібраних на такий рахунок коштів з оподаткування податком на доходи фізичних осіб з одночасною забороною на перерахування цих коштів на особисті рахунки претендента у кандидати;
• визначення переліку допустимих донорів та розміру внесків (ними можуть бути ті самі суб'єкти, які за законом мають право фінансувати політичні партії, а граничний розмір внеску може обмежуватися розміром внеску на підтримку партії протягом року);
• закріплення можливості перерахування надлишкових коштів, які залишилися після внесення грошової застави, до виборчого фонду кандидата на виборах у разі його реєстрації;
• покладення на претендента у кандидати обов'язку повернення коштів донорам у випадку, якщо йому не вдалося зібрати суму коштів, необхідну для сплати виборчої застави, до закінчення строку подання документів для реєстрації кандидатів на виборах (альтернативним підходом може бути зарахування накопиченої суми коштів до державного чи місцевого (на місцевих виборах) бюджету);
• подання претендентом у кандидати (після його реєстрації кандидатом або закінчення строку подання документів для реєстрації кандидатом) фінансового звіту про розмір і джерела внесків, перерахованих на рахунок для сплати грошової застави на відповідних виборах;
• закріплення обов'язковості надання військовослужбовцю відпустки у разі набуття статусу претендента у кандидати для проведення ним фандрейзингової кампанії — на період до завершення строку подання документів для реєстрації кандидатів, а у випадку реєстрації кандидатом на виборах — до дня голосування або дня закінчення строку оскарження результатів виборів;
• припинення військової служби особою начальницького складу з дня реєстрації кандидатом на загальнодержавних або місцевих виборах;
• можливість подання документів для реєстрації кандидатів, представників, уповноважених та довірених осіб, спостерігачів, кандидатур до складу виборчих комісій через застосунок "Дія" та/або з використанням електронних сервісів ЦВК з одночасним збереженням можливості подання таких документів у паперовій формі.