Визнання голосування на дільниці недійсним та скасування результатів виборів: міжнародні стандарти, європейська практика, український досвід та рекомендації

Матеріал створено в рамках проєкту "Просування демократичної доброчесності та врядування в Україні", що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за підтримки ЄС. Його зміст є виключною відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу.

 

 РЕЗЮМЕ

Венеційська комісія та Європейський суд з прав людини напрацювали низку позицій і рекомендацій щодо законодавчого врегулювання підстав та процедур скасування результатів виборів. Скасування виборів і проведення повторних виборів чи повторного голосування є крайнім заходом поновлення порушених виборчих прав, який слід застосовувати пропорційно, обґрунтовано та виважено — коли інші засоби поновлення виборчих прав (повторний підрахунок голосів, призначення повторного голосування на виборчій дільниці, скасування реєстрації кандидата тощо) не можуть досягти поставленої мети. Законодавство більшості держав Європи передбачає можливість скасування результатів виборів у випадку порушень, які вплинули на результати виборів чи не дозволяють встановити справжній зміст волевиявлення виборців, не встановлюючи при цьому кількості порушень, які необхідно виявити для прийняття рішення про скасування результатів виборів. У більшості європейських держав результати виборів можуть бути скасовані як повністю, так і на окремих дільницях, що відповідає принципу пропорційності, відображеному в документах Венеційської комісії. Рішення про скасування результатів виборів приймає, як правило, або орган адміністрування виборів, або суд, рішення якого може бути оскаржене в апеляційному порядку.

Закріплені у чинному виборчому законодавстві України підстави визнання голосування на виборчій дільниці недійсним не відповідають міжнародним стандартам і загальноєвропейській практиці й не враховують рекомендацій Венеційської комісії та місій БДІПЛ зі спостереження за виборами. Ці підстави не забезпечують досягнення своєї мети, посилюють ризики маніпуляцій результатами виборів через скасування голосування на окремих виборчих дільницях, передбачають встановлення меж толерантності до порушень виборчого законодавства та не враховують можливості впливу на результати голосування на дільниці порушень, що відбулися не лише під час самого голосування, а й до та після його закінчення. Неможливість проведення повторного голосування або скасування результатів виборів у випадку визнання голосування на дільниці недійсним фактично позбавляє виборців, результати волевиявлення яких на дільниці було скасовано, дієвих засобів правового захисту та поновлення порушених виборчих прав. Усупереч загальноєвропейській практиці та міжнародним стандартам, Виборчий кодекс не визначає підстав скасування результатів виборів. Хоча на практиці ЦВК фактично скасовувала результати виборів на підставі положень Конституції, які мають пряму дію, ця прогалина у законодавчому регулюванні потребує заповнення.

Перегляд підстав і процедури визнання голосування на виборчій дільниці недійсним, а також законодавче врегулювання процедури скасування результатів виборів має включати:

• оцінку доцільності збереження у Виборчому кодексі (далі — ВК) самої можливості визнання голосування на виборчій дільниці недійсним, адже таке визнання, за чинним законодавством, не передбачає ефективних засобів поновлення виборчих прав виборців, які проголосували і не порушили при цьому вимог закону про вибори;
• у випадку збереження можливості визнання голосування недійсним:

• виключення з ВК положень, які визначають відсотки виявлених порушень, при досягненні яких голосування на виборчій дільниці визнається недійсним;
• розширення переліку підстав визнання голосування недійсним за рахунок включення до нього порушень, які відбулися в межах території виборчої дільниці до початку, під час та після закінчення голосування, і вплинули на результати виборів чи справжній зміст волевиявлення виборців;
• передачу повноважень із встановлення наявності або відсутності підстав для визнання голосування на дільниці недійсним від дільничних виборчих комісій комісіям, які встановлюють результати відповідних виборів, та/або судам;
• проведення навчання;
• обовʼязок фіксації ДВК порушень (шляхом складання відповідних актів), які можуть бути підставою для визнання голосування на дільниці недійсним відповідною виборчою комісією вищого рівня та передачі таких актів комісіям, які встановлюватимуть підсумки голосування/результати виборів;
• можливість ініціювання питання про визнання голосування недійсним виборцями, партіями, кандидатами, членами самої виборчої комісії, до повноважень якої віднесено визнання голосування недійсним;

• уніфікацію підстав визнання голосування недійсним та підстав скасування виборів;
• закріплення за ЦВК і ТВК (на місцевих виборах) повноважень щодо визнання неможливості встановлення підсумків голосування та результатів виборів за результатами розгляду протоколів про підрахунок голосів та/або про підсумки голосування — у випадку порушення передбачених Конституцією або законом принципів виборчого права або засад виборчого процесу;
• визначення у Кодексі адміністративного судочинства особливостей процедури визнання голосування недійсним та скасування результатів виборів, встановлення більш тривалих строків звернення з позовом та розгляду справ щодо скасування результатів виборів відповідними судами в порядку адміністративного судочинства;
• навчання членів виборчих комісій та суддів щодо процедур та підстав визнання голосування на виборчій дільниці недійсним і скасування результатів виборів, яке має включати вивчення міжнародних стандартів, практики ЄСПЛ та підходів європейських держав до скасування результатів голосування і виборів.

Вступ

Позитивні зобовʼязання держав щодо проведення вільних, справжніх і чесних виборів передбачають захист інституту виборів та виборчих прав від порушень, а також поновлення порушених виборчих прав. Найбільш радикальним, але далеко не єдиним інструментом такого поновлення є скасування результатів виборів та призначення повторних виборів. Хоча в останні десятиліття практика скасування результатів виборів на європейських теренах є радше винятком, а не усталеною практикою, активне втручання Росії у виборчі процеси в Європі, зокрема з використанням дезінформації, кібератак, маніпуляцій, штучного інтелекту та прихованого фінансування, посилює вразливість виборчих процесів і потребує посиленої уваги законодавця до механізмів реагування на ці загрози. Про актуальність проблеми свідчить досвід місцевих виборів у Молдові та президентських виборів у Румунії. В обох випадках Росія намагалась активно, хоч і невдало, вплинути на результати виборів.

В Україні ВК визначає підстави визнання голосування на дільниці недійсним, однак при цьому не передбачає можливості скасування результатів виборів. Венеційська комісія та Бюро демократичних інституцій і прав людини (БДІПЛ) неодноразово критикували підстави визнання голосування на дільниці недійсним і закликали їх переглянути. Своєю чергою виконання рекомендацій БДІПЛ щодо реформування виборчого законодавства є невіддільною частиною загального процесу гармонізації національного законодавства з правом ЄС, а отже — однією з умов вступу до Євросоюзу. 

Саме тому питання про шляхи і механізми виконання рекомендацій БДІПЛ в частині підстав визнання голосування на дільниці недійсним набуває особливої ваги. З урахуванням загроз, повʼязаних із російським втручанням у виборчі процеси, цю проблему слід розв’язувати в контексті загального удосконалення регулювання процедур, повʼязаних зі скасуванням виборів. Саме цим двом питанням і приділено увагу в цьому документі.

1. Міжнародні стандарти

Міжнародні договори, що мають обов'язкову силу, не дають відповіді на питання про те, чи можуть національні закони передбачати можливість скасування результатів голосування та виборів. Утім, вони й не виключають такої можливості. 

Позитивним зобов'язанням держав є проведення справжніх і періодичних виборів на основі загального і рівного виборчого права шляхом таємного голосування в умовах, які гарантують вільне волевиявлення. У Загальному коментарі 25 до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права йдеться: "Має існувати незалежна оцінка процесу голосування та підрахунку голосів, доступ до юридичного перегляду результатів виборів або аналогічного процесу з тим, щоб виборці могли пересвідчитись у безпечності голосування та підрахунку голосів".

Вчинення порушень, які мають на меті вплив на вільне формування і вираження волі виборців, суперечить як принципу вільних виборів, так і принципу рівного виборчого права, та виключає можливість проведення справжніх виборів. Одним з ефективних засобів поновлення порушених виборчих прав може бути скасування результатів виборів (повністю або частково) з наступним проведенням повторного голосування або повторних/ проміжних виборів. Однак скасування результатів виборів ставить під сумнів волевиявлення виборців, які не вчиняли порушень, і є дискримінаційним щодо доброчесних кандидатів — вони вимушені заново проводити агітацію, збирати кошти на неї тощо. Необґрунтоване скасування результатів також зменшує довіру виборців до самого інституту виборів та органів адміністрування і зменшує їх зацікавленість в участі у повторних виборах чи повторному голосуванні, що негативно впливає на явку й породжує питання легітимності обраних на таких виборах представників. Саме тому до визначення підстав і процедур перегляду результатів волевиявлення необхідно підходити зважено.

Венеційська комісія в низці документів напрацювала орієнтири для законодавчого врегулювання підстав і процедури скасування результатів виборів:

• рішення про скасування результатів виборів має приймати вищий орган адміністрування виборів; такі рішення мають оскаржуватись до найвищого судового органу, конституційного суду або спеціалізованого суду з питань виборів, якщо такий створено;
• результати виборів можуть скасовувати як на одній дільниці, так і в окремому окрузі або ж загалом — у цьому випадку в межах відповідної території мають відбутися повторні вибори/повторне голосування;
• центральним питанням, яке слід розв’язувати в контексті скасування результатів виборів, є те, чи вплинули порушення в ході підготовки та проведення виборів на їхній результат;
• скасування виборів — повністю чи частково — є крайнім заходом, який слід застосовувати у виняткових випадках (ultima ratio), коли незаконні дії чітко встановлені, а незаконна поведінка спотворила результат;
• скасування результатів виборів у зв'язку з дрібними/незначними порушеннями, які не вплинули на результат, може зробити виборчий процес більш вразливим, викликати недовіру до механізму поновлення виборчих прав, знизити інтерес до участі у повторних виборах і явку на них;
• законодавство держав, які встановлюють певний рівень толерантності до порушень (Азербайджан, Україна) — коли результати можуть бути скасовані лише за наявності певного відсотка випадків незаконного голосування — або де розподіл мандатів відбувається ще до офіційного оприлюднення результатів повторних виборів (Молдова), — не відповідає міжнародним стандартам;
• оскільки рішення про скасування виборів фактично нівелює результати вираження волі громадян, ступінь дискреції органу, який приймає це рішення, має обмежуватись і скеровуватись умовами, визначеними законом;
• процедура прийняття рішення про скасування результатів виборів має включати належні й достатні гарантії чесності, об’єктивності, а також обґрунтованості прийняття рішення, яке має базуватись на чітко встановлених фактах, які доводять, що масштаб порушень міг вплинути на результат виборів, а саме рішення прийняте упродовж розумних строків;
• підставами для оскарження результатів виборів можуть бути порушення виборчих прав та свобод, інтересів держави, публічних та приватних заінтересованих у виборах сторін, вплив на діяльність засобів масової інформації (у тому числі соціальних мереж), включно з тими, які фінансуються або спонсоруються з-за кордону;
• держави мають визначати наслідки інформаційних втручань, кібератак та інших цифрових загроз для результатів виборів; партіям і кандидатам має бути надано справедливий та рівний доступ до онлайн медіа; на законодавчому рівні має бути гарантовано, що системи штучного інтелекту, використовувані інтернет-посередниками, не надають переваг певним партіям та кандидатам. 

2. Практика Європейського суду з прав людини

Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) розглядає питання скасування результатів виборів та встановлення їх результатів у контексті статті 3 Протоколу №1 до Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ), яка гарантує право на вільні вибори. Ця стаття не є абсолютною: держави мають широкий простір для маневру (margin of appreciation) у регулюванні виборчого процесу, але скасування результатів виборів або їх встановлення має бути пропорційним, обґрунтованим і не порушувати принципів демократії, рівності, свободи вираження поглядів та інших гарантованих ЄКПЛ прав. Скасування результатів виборів допустиме тоді, коли порушення виборчого законодавства суттєво вплинули на результат виборів і позбавили виборців реальної можливості вільно виразити свою волю. Нижче наведено огляд ключових правових позицій ЄСПЛ, які прямо або опосередковано повʼязані зі скасуванням результатів виборів (більше детально рішення ЄСПЛ у цих справах розглянуто у Додатку 1 до цього дослідження):

• Суттєвість порушень. Результати виборів можуть бути скасовані лише за наявності суттєвих порушень, що вплинули на результат виборів. Скасування результатів виборів не є автоматичним наслідком виявлення порушень (наприклад фальсифікацій волевиявлення чи іншого втручання у виборчий процес). Воно є виправданим, якщо порушення є системними, вплинули на вільне волевиявлення виборців і могли вплинути на остаточний результат голосування/виборів. Держави мають забезпечити пропорційність: менш значущі порушення є підставою не для скасування результатів виборів загалом, а лише для локального реагування (повторного підрахунку голосів, проведення повторного голосування на відповідній дільниці чи у відповідному окрузі, позбавлення обраного депутата мандату тощо). Надмірно абстрактні, невизначені підстави для скасування результатів виборів можуть порушувати статтю 3 Протоколу №1.
• Винятковість скасування результатів (ultima ratio, drastic measure). Результати виборів можуть бути скасовані лише у виняткових випадках, коли вичерпано інші засоби поновлення прав (наприклад, скасовувати результати слід лише в межах тієї території, де порушення вплинули на результати голосування/виборів).
• Пропорційність. Скасовуючи результати виборів, держави мають широкий простір для маневру (наприклад для боротьби з фальсифікаціями чи іншим зовнішнім втручанням у виборчий процес), але скасування виборів не повинно бути свавільним. ЄСПЛ перевіряє, чи було скасування найменш обмежувальним заходом і чи не порушило воно права меншин або опозиції. Недостатність доказів впливу порушень на результат ставить під сумнів пропорційність такого заходу, як скасування результатів виборів.
• Обґрунтованість. Втручання у встановлення результатів виборів через зовнішній тиск або маніпуляції (зокрема дезінформацію) може виправдовувати скасування результатів виборів, але в цьому випадку таке скасування має бути обґрунтованим. Зовнішнє втручання (наприклад іноземна пропаганда чи дезінформація) не скасовує виборів автоматично, але якщо воно суттєво спотворює волевиявлення, держава має право скасувати результати виборів. Скарги на скасування виборів внаслідок зовнішнього втручання розглядаються крізь призму статті 10 ЄКПЛ (свобода вираження поглядів), але потреба захисту демократії переважає над свободою агітації. 
• Тягар доведення відсутності підстав для скасування результатів виборів (відсутності впливу порушень на результат виборів) лежить на державі. Держава має довести, що встановлені порушення не вплинули на результат або, навіть якщо вони могли теоретично вплинути на результат, вони насправді не змінили справжнього змісту волевиявлення виборців (т. зв. “outcome prejudice test”).
• Відсутність ефективного засобу оскарження результатів порушує право на вільні вибори. Кожен учасник виборів (виборець, кандидат, партія тощо) має право на швидке судове оскарження рішень про встановлення чи скасування результатів виборів. Відсутність такого засобу (наприклад, якщо рішення приймає парламент і можливості оскарження такого рішення в суді не передбачено) може порушувати статтю 13 ЄКПЛ (право на ефективний засіб захисту) у її звʼязку зі статтею 3 Протоколу №1.
• Скасування реєстрації кандидатів через перевірки на "лояльність" або їхнє минуле може бути непропорційним втручанням у виборчий процес. Національні перевірки кандидатів (наприклад на співпрацю з комуністичним режимом) можуть бути виправданими для захисту демократії, але вони мають бути пропорційними, предметними, базуватися на чітких критеріях і передбачати ефективне оскарження результатів перевірки. Автоматичне скасування реєстрації кандидата без індивідуальної перевірки може суперечити статті 3 Протоколу №1, оскільки позбавляє виборців права голосу за певних кандидатів і обмежує плюралізм. Держави не можуть використовувати такі заходи для свавільного виключення опозиції з виборчого процесу.
• Відсутність можливості незалежного і вчасного оскарження результатів у конкретних округах порушує принцип прозорості. Встановлюючи результати в конкретних округах (наприклад через скарги на фальсифікації), національні суди мають забезпечити швидкий і незалежний розгляд справ. Затримки чи відмови в доступі до доказів (наприклад протоколів підрахунку голосів) роблять процес оскарження неефективним, що може порушувати як статтю 3 Протоколу №1, так і статтю 6 ЄКПЛ (право на справедливий суд). ЄСПЛ вимагає, щоб оскарження дозволяло реальний, а не формальний перегляд результатів.

3. Європейський досвід

З 1991 року випадки скасування результатів виборів у європейських державах є поодинокими (див. Таблицю 1), хоча законодавство більшості цих держав визначає загальні підстави й порядок скасування результатів виборів, а також механізми оскарження відповідних рішень. З іншого боку, постійні спроби втручання у вибори з боку Росії, масове поширення дезінформації, розширення сфери використання штучного інтелекту та нових способів тіньового фінансування виборів (наприклад через криптовалюти) потребує від держав регіону посиленої уваги до уточнення наявних підходів до регулювання процедури і підстав скасування виборів. На необхідності врахування новітніх небезпечних тенденцій у виборчих процесах, які стають усе більш поширеними, нещодавно наголошувала і Венеційська комісія.

 

 

3.1. Правова основа

Практично в усіх державах Європи (за кількома винятками) законодавець передбачає можливість повного або часткового скасування результатів виборів у випадку вчинення порушень, які вплинули на результат виборів. У деяких державах така можливість передбачена на конституційному рівні (Австрія, Греція, Мальта, Франція, Швейцарія), хоча конкретні підстави і процедури скасування результатів виборів або голосування зазвичай визначаються законами про вибори.

3.2. Підстави скасування

Достатньою умовою скасування результатів виборів є встановлення фактів серйозних порушень, які вплинули на результат волевиявлення громадян. Деякі держави пішли далі й визначали у законах про вибори орієнтовний перелік таких порушень (Албанія, Ірландія, Іспанія, Сполучене Королівство, Польща, Сербія, Франція).

До них належать, наприклад, підкуп виборців та інші форми незаконного впливу на формування і вираження їхньої волі, фальсифікації (підробка бюлетенів та/або інших виборчих документів), фінансові порушення (неподання фінансових звітів про фінансування виборчої кампанії, перевищення граничних обмежень витрат коштів виборчих фондів), порушення таємниці голосування (зокрема колективне голосування), зловживання публічними ресурсами чи їх нецільове використання, порушення порядку підрахунку голосів та встановлення результатів виборів. Як правило, ці дії можуть тягти за собою не лише скасування результатів виборів чи втрату мандату особою, яка перемогла на виборах, а й інші види відповідальності — включно зі штрафами, позбавленням волі чи обмеженням виборчих прав (Ірландія, Сполучене Королівство, Франція).

Переліки таких порушень не є вичерпними, тож, як і рекомендують Венеційська комісія і ЄСПЛ, суд та органи адміністрування виборів мають значний простір для маневру, розв'язуючи питання про те, чи вплинули певні порушення на результати виборів. Водночас у жодній із досліджених держав Європи (більш детально див. Додаток 2) законодавець не передбачив кількісних “порогів толерантності” до порушень, які закріплено в українському виборчому законодавстві: орієнтиром у скасуванні результатів виборів є саме вплив порушень на результат, а не їх арифметична кількість.

Вставка 1. Приклади порушень, які можуть бути підставою для скасування результатів виборів

3.3. Обов'язковість скасування

У переважній більшості європейських держав (за винятком Північної Македонії, Сербії, Румунії) скасування виборів є правом, а не обовʼязком органу, до повноважень якого належить прийняття відповідних рішень. Це видається обґрунтованим із декількох причин:

1) самі по собі підстави для скасування результатів виборів сформульовано настільки загально, що орган, уповноважений їх скасовувати, має широкий ступінь дискреції у встановленні наявності або відсутності цих підстав. Відповідно, навіть якщо цей орган за законом зобовʼязаний скасувати вибори, він може й не виявити підстав для цього, що виключає виконання ним цього обовʼязку. Якщо ж ці підстави буде ним встановлено, то він скасує вибори, навіть якщо на нього цей обовʼязок не покладений;

2) в обох випадках — прийняття рішення про відсутність підстав для скасування або рішення про скасування виборів за наявності підстав — прийняте рішення зазвичай (крім рідкісних випадків, коли останнє слово в цій категорії справ залишається за парламентом) може бути оскаржене в суді, рішення якого у справі про оскарження результатів виборів буде остаточним. Тому питання про те, чи є скасування виборів правом або ж обовʼязком відповідного уповноваженого органу, не має принципового значення.

3.4. Суб'єкти вчинення порушень

У різних державах питання про те, хто саме має вчинити порушення для того, щоб уповноважений орган міг прийняти рішення про скасування виборів, розв’язують по-різному. В деяких європейських державах такі порушення мають бути вчинені виборчою адміністрацією та/або партіями чи кандидатами (Австрія, Боснія і Герцеговина, Кіпр, Північна Македонія, Румунія, Хорватія, Фінляндія, Франція, Швейцарія). Для деяких держав (Албанія, Естонія, Литва, Нідерланди, Німеччина, Португалія, Словаччина, Угорщина, Чехія, Швеція) це не має значення — порушення можуть бути вчинені будь-ким.

Другий підхід видається більш обґрунтованим, адже певні суттєві порушення, які можуть впливати на результати виборів, можуть вчиняти і засоби масової інформації (наприклад ненадання доступу до медіа певним партіям або кандидатам), і виборці (колективне голосування, тиск на інших виборців, багаторазове голосування), і посадові особи (надання/створення преференцій у доступі до публічних ресурсів). З правових позицій ЄСПЛ та рекомендацій Венеційської комісії випливає, що для скасування виборів достатньо суттєвого впливу порушення на результат волевиявлення — незалежно від того, хто саме вчинив таке порушення.

3.5. Територіальний масштаб

Згідно з позиціями Венеційської комісії та ЄСПЛ, скасування результатів виборів в цілому є ultima ratio, тобто заходом, який слід застосовувати лише тоді, якщо інші способи поновлення порушених прав (наприклад повторний підрахунок голосів, точкове скасування результатів голосування за місцем вчинення порушень — на дільниці чи в окремому окрузі, скасування реєстрації кандидата-порушника чи позбавлення його мандату) вичерпані, неможливі або не поновлять порушені права. У звʼязку з цим законодавство більшості європейських країн передбачає можливість скасування виборів як загалом, так і в межах окремого округу (якщо це можливо в рамках виборчої системи), адміністративної одиниці чи конкретної виборчої дільниці (див. Додаток 2).

Серед держав, де вибори/результати голосування можуть бути скасовані в межах однієї дільниці, — Австрія, Албанія, Боснія і Герцеговина, Болгарія, Естонія, Латвія, Нідерланди, Німеччина, Північна Македонія, Португалія, Румунія, Угорщина, Франція, Хорватія, Чехія. В державах, де вибори проводять в одномандатних округах або виборці голосують за конкретних кандидатів, а не партії (Сполучене Королівство, Франція, Ірландія), скасування виборів загалом є непропорційним засобом поновлення порушених виборчих прав, оскільки порушення зазвичай обмежені певним округом, на результати виборів у якому і здійснюється незаконний вплив. Тому виборче законодавство таких держав передбачає можливість скасування результатів виборів в окремому окрузі, а в цілому. Зрештою, у деяких державах законодавець просто не передбачив можливості визнання голосування на дільниці недійсним — результати виборів можуть бути скасовані лише в цілому (Литва, Словаччина, Швеція та Швейцарія).

3.6. Уповноважений орган

Найпоширенішими на європейських теренах є два підходи до визначення органу, уповноваженого приймати рішення щодо результатів виборів: в одних державах відповідне рішення приймає Центральна виборча комісія або аналогічний орган адміністрування виборів, в інших — вищий суд (Конституційний суд, Вищий адміністративний суд або Верховний суд). Кожен із цих підходів (більш детально див Додаток 2) має свої переваги та недоліки. Перевагою закріплення відповідних повноважень саме за вищим органом адміністрування виборів є те, що він встановлює результати виборів, безпосередньо організовує виборчий процес і має можливість як оперативно виявляти порушення, так і вчасно — ще до дня голосування — реагувати на них. Якщо вибори скасовує ЦВК, а не, наприклад, Верховний чи Конституційний Суд, можливості оскарження такого рішення є ширшими, адже рішення Верховного або Конституційного суду часто остаточне і може бути оскаржене лише до спеціального органу в самому суді (палати/колегії чи аналогічного органу). Однак органи адміністрування виборів, на відміну від судів, далеко не завжди належно захищені від політичних та інших впливів на їхню діяльність. Суди мають достатній рівень інституційної автономії й операційної незалежності (що передбачає неупереджений розгляд справи щодо скасування результатів виборів), однак вибори зазвичай не є єдиною сферою їх спеціалізації. Врешті, у разі скасування судом результатів виборів усуненням порушень та належною організацією повторних виборів все одно займатиметься той самий орган адміністрування, що організовував вибори, які було скасовано.

У низці держав (Німеччина, Ісландія, Норвегія, Швеція, Швейцарія) розв'язання питання про скасування результатів виборів віднесено до повноважень парламенту чи його органів (окремого комітету або спеціально створеного органу). Однак такий підхід найменш вдалий з-поміж усіх, оскільки парламент за своєю природою є політичним органом, може мати власний інтерес і далеко не завжди може вирішити справу професійно (на відміну від суду чи органу адміністрування виборів). Цей підхід обґрунтований лише в умовах функціонування в державі усталеної демократії — можливо, саме цим і пояснюється відсутність випадків скасування виборів (як і встановлених випадків системних або суттєвих порушень виборчого законодавства) у відповідних державах протягом останніх 40 років.

4. Українське законодавство і практика

Чинний Виборчий кодекс України передбачає можливість визнання результатів голосування на виборчій дільниці недійсним, якщо під час голосування на цій дільниці ДВК встановила порушення вимог ВК, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати виборів:

• випадки незаконного голосування у кількості понад 5% кількості виборців, які отримали виборчі бюлетені;
• виявлення у виборчих скриньках виборчих бюлетенів у кількості, яка більш ніж на 10% (на виборах народних депутатів та місцевих виборах — 5%) перевищує кількість виборців, які отримали виборчі бюлетені;
• знищення або пошкодження виборчої скриньки, що унеможливлює встановлення змісту виборчих бюлетенів — якщо кількість таких бюлетенів більш ніж на 5% (на виборах народних депутатів та місцевих виборах — 10%) перевищує кількість виборців, які отримали виборчі бюлетені).

Рішення про визнання голосування на дільниці недійсним може прийняти не лише ДВК, а й ОВК (ТВК), якщо підстави для визнання голосування недійсним було виявлено при повторному підрахунку нею голосів на відповідній дільниці. В обох випадках прийняття рішення про визнання голосування недійсним є правом, а не обов'язком ДВК та ОВК (ТВК).

ВК не передбачає можливості визнання недійсним/скасування результатів виборів чи підсумків голосування у виборчому окрузі, хоча така можливість була передбачена попередніми законами про вибори (більш детально див. Додаток 3), а результати виборів фактично скасовували або ЦВК (1998, 2002, 2012 роки) — в окремих одномандатних округах, або Верховний Суд (2004 рік) — повністю — на виборах Президента України 2004 року.

4.1. Визнання результатів голосування на виборчій дільниці недійсним: основні проблеми

4.1.1. Невідповідність міжнародним стандартам та європейським практикам

Місії зі спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ та Венеційська комісія неодноразово критикували положення українського виборчого законодавства (і Виборчого кодексу, і законів про вибори, які були чинними до його прийняття) в частині підстав визнання результатів голосування на виборчій дільниці недійсними. Основною підставою для критики було закріплення у законодавстві відсотків порушень, досягнення яких було (і залишається) підставою для скасування результатів голосування на дільниці. Венеційська комісія і БДІПЛ розглядають ці відсотки як “рівні толерантності” до порушень, адже якщо встановленого відсотка не досягнуто, результати голосування на дільниці не можуть бути поставлені під сумнів і скасовані. У звіті Венеційської комісії щодо врегулювання виборчих спорів прямо наголошено: “Законодавство держав, які встановлюють певний рівень толерантності до порушень — коли результати можуть бути скасовані лише за наявності певного відсотка випадків незаконного голосування, — не відповідає міжнародним стандартам”. Аналогічні зауваження Комісія висловлювала, аналізуючи українське виборче законодавство та проєкти змін до них.

Як зазначалося вище (див. пункт 3.2 цього дослідження та Додаток 2), у жодній із-поміж більш ніж 30 досліджених держав Європи виборче законодавство не передбачає скасування результатів голосування на виборчій дільниці та/або результатів виборів в цілому на основі кількості встановлених порушень. Критеріями скасування є ступінь тяжкості порушень, їхня системність та вплив на результат виборів (можлива зміна переможця виборів/кількості отриманих певною партією мандатів, неможливість достовірно встановити зміст волевиявлення виборців тощо).

4.1.2. Необґрунтованість “меж толерантності до порушень” та їх неузгодженість на різних виборах

Положення про можливість визнання результатів голосування на дільниці недійсним у випадку встановлення/виявлення ДВК або ОВК певної кількості порушень вперше зʼявилися в українському виборчому законодавстві ще у 2001 році (Закон “Про вибори народних депутатів України” 2001 року; більш детально див. Додаток 3). Пізніше відсоток порушень, які мала виявити відповідна комісія для визнання результатів голосування на дільниці недійсними, постійно змінювався — від 5 до 20% залежно від виборів і типу порушення. Втім, питання про те, чому законодавець вирішив обрати саме таку “межу толерантності до порушень”, завжди залишалося відкритим.

Встановлення цієї межі має чи не єдиний позитив — прогнозованість рішень ДВК чи комісії вищого рівня у випадку виявлення порушень у кількості, яка перевищує цю межу (причому така прогнозованість була і залишається умовною, оскільки визнання результатів голосування на виборчій дільниці недійсними за досягнення цієї межі є правом, а не обовʼязком комісії). Натомість негативних наслідків від її наявності набагато більше:

• Як свідчить аналіз практики застосування виборчого законодавства, закріплення у ньому вичерпного переліку підстав для визнання голосування на дільниці недійсним, привʼязаних до відсотків випадків незаконного голосування чи інших порушень, не запобігає визнанню ДВК голосування недійсним з інших підстав, тобто зловживанню правом визнавати голосування недійсним. На виборах 2019–2020 років окремі виборчі комісії скасовували результати голосування на дільниці з не передбачених законом підстав (порушення правил зберігання бюлетенів, порушення процедури їх видачі у день голосування тощо) — і в низці випадків суди підтримали ці рішення;
• З іншого боку, фіксація в законі порогу порушень не гарантує визнання голосування на дільниці недійсним навіть за їх наявності: по-перше, комісія може проігнорувати цей поріг і встановити результати голосування попри порушення (визнання голосування недійсним є правом комісії, а не її обовʼязком); по-друге, певні типи порушень можуть бути встановлені лише в судовому, зокрема кримінальному, процесі (голосування особами, які не мають права голосу, не включені до списків виборців чи включені до нього безпідставно тощо);
• Питання про те, визнавати чи не визнавати голосування на дільниці недійсним, по суті, вирішує 1 голос (вище або нижче встановленої законом межі порушень);
• “Межа толерантності до порушень”, захищаючи результати голосування від незаконних впливів, створює іншу проблему — фактичне ігнорування голосів 80–95% виборців, які не порушували закон і чиї голоси у випадку визнання голосування на дільниці недійсним фактично прирівнюються (особливо під час голосування за мажоритарною системою) до голосів тих, хто зіпсував/знищив/викрав виборчий бюлетень, зробив його недійсним або взагалі не брав участі у голосуванні. Венеційська комісія наголошувала, що необґрунтоване скасування результатів голосування або виборів чи непропорційне застосування цього засобу правового захисту може посилювати недовіру виборців до виборчого процесу та виборчої адміністрації, а також стимулювати абсентеїзм, який своєю чергою може поставити під сумнів саму легітимність виборів;
• Будь-які барʼєри формують поживний ґрунт для маніпуляцій: якщо певний недоброчесний кандидат знає, що на кількох виборчих дільницях його конкурент має значну електоральну підтримку, а розрив у кількості голосів на підтримку кандидатів є незначним, для перемоги йому достатньо домогтись анулювання результатів голосування на відповідних дільницях; причому кількість порушень, які мають бути вчинені для досягнення цієї мети, відома до закінчення голосування;
• “Межі толерантності до порушень” в умовах українського законодавства не забезпечують поновлення виборчих прав: ВК не передбачає повторного голосування на дільницях, де голосування було визнано недійсним (попередні закони про вибори передбачали таку можливість), тоді як анулювання результатів на дільницях не має наслідком скасування виборів, якщо порушення на дільницях є масовими. Теоретично суд або виборча комісія можуть визнати неможливість достовірно встановити результати виборів та скасувати їх на основі положень Конституції (прецеденти було створено на президентських виборах 2004 року та парламентських виборах, коли ЦВК відмовилася встановити результати виборів), однак можливість скасування результатів виборів у ВК прямо не передбачена. Фактично, як зазначалося вище, визнання голосування на дільниці карає доброчесних виборців (а в деяких випадках і кандидатів) без поновлення їхніх виборчих прав.

Зрештою, підхід законодавця до визначення величини “межі толерантності до порушень” для різних виборів не є однаковим: на президентських виборах для визнання голосування недійсним необхідно виявити у виборчих скриньках виборчих бюлетенів у кількості, яка більш ніж на 10% перевищує кількість виборців, які отримали виборчі бюлетені, тоді як для парламентських і місцевих виборів цей поріг з невідомих причин становить 5%, хоча природа порушень та їх наслідки є однаковими для всіх виборів.

Таким чином, переконливих аргументів на користь збереження у ВК “меж толерантності до порушень” немає — недоліків від їх встановлення набагато більше, ніж потенційних переваг.

4.1.3. Неврахування інших порушень на дільниці при визнанні результатів голосування недійсними

Підстави для визнання голосування на дільницях недійсним законодавець фактично зводить до порушень, повʼязаних із самим процесом голосування. Непередання виборчих бюлетенів на виборчу дільницю, пізній початок чи закінчення голосування, агітація у приміщенні для голосування, суттєві порушення порядку видачі виборчих бюлетенів, протиправне надання виборцям можливості проголосувати за місцем перебування, знищення інформаційних плакатів або буклетів (що перешкоджає виборцям ознайомитися з інформацією про партії й кандидатів у день голосування), недопуск у приміщення для голосування спостерігачів чи створення перешкод для їхньої діяльності, надання допомоги виборцям у заповненні виборчих бюлетенів формально не є підставами для визнання голосування на дільниці недійсним. Звісно, якщо такі порушення в межах округу є масовими, існує теоретична можливість скасування результатів виборів (зокрема й через неможливість достовірно встановити їх результат) в цілому. Однак у контексті рекомендацій Венеційської комісії скасування результатів виборів в окрузі — крайній захід, ultima ratio, який доречно застосовувати лише у разі неможливості поновлення виборчих прав в інший спосіб. Якщо законодавець і надалі передбачатиме можливість визнання голосування на дільниці недійсним, перелік порушень, які можуть бути підставою для такого визнання, має бути розширений і містити будь-які порушення, які не дозволяють встановити справжній зміст волевиявлення виборців та/або впливають на результат голосування.

4.1.4. Можливості для маніпуляцій

В ході попередніх виборчих кампаній непоодинокими були ситуації, коли внаслідок визнання голосування на декількох виборчих дільницях недійсним змінювався переможець виборів.

Наприклад, на проміжних виборах в одномандатному окрузі № 87 28 березня 2021 року переможець виборів змінювався декілька разів через оскарження результатів виборів у судах: спочатку шанси на обрання з мінімальним відривом від конкурента (Василя Вірастюка) мав Олександр Шевченко, однак після визнання голосування спочатку на 5, а потім — на 6 дільницях округу недійсним баланс змінився на користь Василя Вірастюка (14 711 голосів) із мінімальним відривом від Шевченка (13 942 голоси). В низці держав Європи скасування результатів голосування на виборчих дільницях і незначний розрив між кількістю дійсних голосів на підтримку кожного з кандидатів міг би стати підставою для скасування результатів виборів і проведення повторних, особливо з урахуванням серйозності порушень, зафіксованих на виборах у цьому окрузі. На місцевих виборах випадки зміни переможця виборів за результатами визнання голосування на окремих дільницях також є непоодинокими. Все це зайвий раз свідчить, що питання про визнання голосування на дільниці недійсним слід розв’язувати в контексті питання про встановлення або скасування результатів виборів — якщо визнання голосування недійсним та наявність суттєвих порушень на дільницях, де воно не було визнано недійсним, впливає на результати виборів, то відповідна виборча комісія має скасовувати результати виборів і призначати повторні вибори.

4.1.5. Спроможність ДВК

В усіх досліджених у цьому документі державах Європи (див. Додаток 2) рішення про скасування результатів виборів — в цілому чи на окремих дільницях — приймає або суд, або орган, який встановлює чи підтверджує результати проведених виборів. За українським законодавством, право визнати голосування на дільниці недійсним має ДВК. 

Такий підхід має певні переваги. Комісія вищого рівня часто не може (з обʼєктивних причин) встановити факти певних порушень, які є підставою для визнання голосування на дільниці недійсним — перевірити цілісність виборчої скриньки, оцінити можливість встановлення змісту виборчих бюлетенів, які в ній знаходяться, зафіксувати випадки порушень правил видачі бюлетенів тощо. Подібні факти простіше виявити на місці, що передбачає надання повноважень щодо їх встановлення ДВК — і, відповідно, повноважень щодо визнання голосування на дільниці недійсним. 

З іншого боку, існує ряд аргументів на користь позбавлення ДВК повноважень щодо визнання голосування на виборчій дільниці недійсним:

• ДВК формуються незадовго до дня голосування (20 днів до дня голосування, в деяких випадках — за 15 або 10 днів до дня голосування), що ставить під сумнів рівень їхнього професіоналізму в оцінюванні фактів, які мають значення для визнання голосування недійсним;
• закріплення за ДВК відповідних повноважень робить їх “суддею у власній справі” і може створювати конфлікт інтересів — адже інколи простіше визнати результати голосування недійсними, ніж проводити підрахунок голосів;
• надання ДВК відповідних повноважень є нетиповим для загальноєвропейської практики;
• ДВК не можуть оцінити вплив порушень на результати виборів в окрузі, оскільки мають інформацією лише про порушення, які відбулись у приміщенні для голосування під час проведення голосування;
• рішення щодо визнання голосування на дільниці у будь-якому разі переглядає комісія вищого рівня або суд, що дозволяє ДВК зловживати наданим їй правом без суттєвих правових наслідків.

Таким чином, наділення ДВК повноваженнями щодо визнання голосування недійсним виглядає недостатньо обґрунтованим. Як і в більшості країн Європи, такі повноваження варто закріпити суто за виборчою комісією, яка встановлює результати виборів і може оцінити вплив порушень на результати. Рішення такої комісії можуть бути оскаржені до суду в загальному порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства.

4.1.6. Неможливість ефективного поновлення виборчих прав у випадку визнання голосування на окремій дільниці недійсним

Визнання голосування на дільниці недійсним не призводить до поновлення виборчих прав: повторне голосування на такій дільниці не проводять, а ВК не передбачає можливості скасування результатів виборів. Як зазначалося вище, визнання голосування на дільниці недійсним із підстав, передбачених ВК, та в умовах відсутності механізмів поновлення виборчих прав виборців на дільниці призводить радше до порушення виборчих прав більшості виборців на цій дільниці, оскільки результати їхнього волевиявлення фактично перекреслюються вкиданням певної кількості виборчих бюлетенів до виборчих скриньок або пошкодженнями таких скриньок, які не дозволяють встановити зміст бюлетенів, які в них знаходяться. Можливі кілька варіантів розв'язання цієї проблеми:

• Виключення можливості визнання голосування на виборчій дільниці недійсним. У цьому випадку системну оцінку порушень у межах округу та їхнього впливу на результати виборів здійснюватиме комісія, яка встановлює результати виборів. Якщо порушення є системними, вчинені на різних дільницях і впливають на результати виборів, відповідна комісія скасує результати виборів і призначить повторні вибори. Недоліком такого підходу є його невідповідність міжнародним стандартам, рекомендаціям Венеційської комісії та практиці більшості європейських держав. У ТВК/ЦВК залишатиметься фактично єдиний спосіб реагування на порушення — скасовувати результати виборів, а не точково реагувати на них у межах території, на якій вони вчиняються;
• Закріплення можливості проведення повторного голосування на виборчій дільниці у випадку визнання голосування на ній недійсним. Такий підхід застосовується у низці європейських держав, зокрема тих, де вибори проводять за пропорційною системою. Також цей підхід був передбачений попередніми законами про вибори (до 2006 року) — в цьому випадку повторне голосування мало проводитися за 2 тижні після визнання голосування на дільниці недійсним. Повторне голосування дозволяє поновити порушені виборчі права виборців саме на конкретній дільниці. Однак цей підхід має низку суттєвих недоліків: 1) немає гарантій того, що повторне голосування буде проведено без порушень, які стали підставою для визнання попереднього голосування недійсним; 2) суттєво збільшується час встановлення результатів виборів; 3) зазвичай під час повторного голосування явка виборців є набагато нижчою; 4) підвищується функціональне навантаження на виборчу адміністрацію, витрати партій і кандидатів на виборчу кампанію; 5) на момент проведення повторного голосування результати виборів загалом відомі, що може вплинути на електоральну поведінку виборців (вони або голосуватимуть за лідера перегонів, або не братимуть участі у голосуванні взагалі — особливо якщо розрив у кількості голосів між лідерами кампанії є значним); 6) якщо результати голосування на виборчій дільниці є вирішальними для результатів виборів, суттєво зростають ризики маніпуляцій, порушень та недоброчесних практик;
• Розширення й уточнення переліку порушень, які можуть бути підставою для визнання голосування на дільниці недійсним. Такі порушення фактично мають дублювати підстави скасування результатів виборів в окрузі, обмежуючи територію їх вчинення конкретною дільницею. ВК не повинен визначати їх повний перелік — достатньою підставою для визнання результатів голосування на виборчій дільниці недійсним має бути вчинення таких порушень, які не дозволяють встановити справжній зміст волевиявлення виборців (доведені факти підкупу виборців, суттєві порушення під час прийому-передачі виборчих документів, унеможливлення реалізації права голосу за місцем перебування значною кількістю виборців, які мають відповідне право, систематичне перешкоджання діяльності офіційних спостерігачів тощо). Оскільки такі порушення можуть вчинятись на території виборчої дільниці задовго до формування ДВК, рішення про визнання голосування на виборчій дільниці має приймати не ДВК, а виборча комісія, яка встановлює результати виборів. Основним ризиком можливості визнання голосування на дільниці недійсним є потенційне ігнорування волевиявлення більшості виборців і спотворення результатів виборів в окрузі — якщо голосування було визнано недійсним на значній кількості дільниць. Цей ризик стає особливо актуальним у випадку проведення виборів у невеликих громадах, де визнання голосування недійсним навіть на одній дільниці може вплинути на результат виборів і призвести до його скасування. Тому доцільність збереження у ВК положень щодо визнання голосування на дільниці недійсним — навіть за умови розширення підстав для такого рішення — видається дискусійною.

4.2. Скасування результатів виборів: основні проблеми

Чинний ВК прямо не передбачає можливості скасування результатів виборів. Така можливість передбачалася виборчими законами до 2004 року включно, однак через ризики потенційних зловживань з боку виборчих комісій та зміну виборчих систем для парламентських і місцевих виборів її було вилучено з більш пізніх редакцій законів про вибори. Ба більше, за ВК виборча комісія зобовʼязана встановити результати виборів незалежно від кількості виборчих дільниць, на яких голосування було визнано недійсним. З буквального тлумачення відповідних норм випливає, що навіть якщо на всіх дільницях, крім однієї, голосування було визнано недійсним, результатом виборів фактично є результат голосування на такій одній дільниці. 

Відсутність у чинному ВК підстав для визнання результатів виборів недійсними суперечить як міжнародним стандартам, так і загальноєвропейській практиці (див. Додаток 2). Ба більше, на практиці ЦВК фактично скасовувала результати виборів шляхом визнання неможливості достовірного встановлення підсумків голосування та результатів виборів внаслідок проведення виборів без дотримання принципів і засад виборчого процесу, передбачених Конституцією та законом.

Оскільки норми Конституції (зокрема в частині принципів виборчого права) є нормами прямої дії, порушення конституційних принципів виборів може бути підставою для скасування результатів виборів навіть в умовах відсутності підстав для такого скасування у Виборчому кодексі. З іншого боку, можливість широкого тлумачення змісту конституційних принципів виборчого права створює умови для свавільного скасування результатів виборів, непослідовної судової практики щодо оскарження відповідних рішень виборчих комісій та підвищення недовіри до виборчої адміністрації, судів та інституту виборів в цілому. Тому до ВК варто внести зміни, які визначатимуть підстави скасування результатів виборів. На законодавчому рівні також необхідно визначити субʼєкта, уповноваженого приймати таке рішення, та порядок його прийняття.

Визначення у ВК підстав для скасування результатів виборів

Окремі редакції законів про вибори, які діяли до 2004 року, передбачали можливість скасування результатів виборів ЦВК (на загальнодержавних виборах) або ТВК (на місцевих виборах). Перелік цих підстав не повною мірою узгоджувався з міжнародними стандартами та європейською практикою.

Крім загальноприйнятого підходу — скасування виборів через неможливість достовірно визначити результати волевиявлення виборців — закони про вибори передбачали також можливість скасування результатів виборів у випадку визнання голосування недійсним на 25% і більше дільниць у відповідному окрузі, і лише у випадку, якщо порушення стосувались обраної особи.

Визначення в законі кількості виборчих дільниць, на яких голосування необхідно визнати недійсним для того, щоб поставити під сумнів дійсність виборів в цілому, по суті, є аналогом “межі толерантності до порушень” на виборчих дільницях, але в масштабі округу. У жодній із досліджених держав Європи скасування результатів виборів не повʼязане з кількістю дільниць, на яких голосування було визнано недійсним.

Можливість скасування результатів виборів лише у випадку, якщо порушення стосувались обраної особи, так само є дискусійною:

• далеко не завжди порушення можна повʼязати з обраною особою, тобто встановити її вину у його вчиненні. Участь у виборах може брати значна кількість “технічних кандидатів”, які можуть діяти як в інтересах обраної особи, так і для її дискредитації;
• масові й суттєві порушення законодавства — навіть якщо вони були вчинені іншими субʼєктами — підривають довіру до виборчого процесу, а визнання легітимності виборів у таких умовах фактично спонукає учасників виборів до вчинення порушень у майбутньому;
• далеко не всі суттєві порушення вчиняють партії й кандидати. Наприклад, зловживання адміністративним ресурсом може здійснювати публічний службовець (навіть без відома кандидата, в інтересах якого відбувається зловживання), обмеження доступу кандидатів до медіа — редакції й окремі журналісти, підкуп виборців — інші виборці (як в інтересах кандидата чи партії, так і для його/її дискредитації), створення умов для незаконного голосування — члени виборчих комісій.

Чи не єдиною перевагою цього підходу є те, що він забезпечує результативність виборів і не передбачає покарання кандидата, який став обраним без будь-яких порушень. Однак, з огляду на наведені аргументи, недоліки цього підходу суттєво переважають над його сильними сторонами.

Саме тому у ВК чи іншому законодавчому акті (наприклад Кодексі адміністративного судочинства) підстави скасування результатів виборів варто визначати з урахуванням наявної практики (тобто фактичного скасування ЦВК результатів виборів в одномандатних округах на виборах 2012 року) та досвіду держав Європи. Такими підставами можуть бути порушення визначених Конституцією чи законом принципів виборчого права та/або засад виборчого процесу, які не дозволяють встановити справжній зміст волевиявлення виборців та/або впливають чи на момент їх вчинення могли вплинути на результати виборів, зокрема встановлення осіб, які вважаються обраними.

Визначення субʼєкта скасування результатів виборів

У державах Європи результати виборів зазвичай скасовує або орган адміністрування виборів, який встановлює результати виборів, або суд. В умовах, коли ЦВК мала право розглядати широкий перелік скарг на порушення виборчого законодавства (рішення, дії й бездіяльність виборчих комісій, партій і кандидатів, засобів масової інформації тощо) та впливати на виборчий процес загалом, можливість наділення Комісії повноваженнями щодо скасування результатів виборів виглядала цілком природною. Власне, до 2004 року ЦВК й мала ці повноваження. 

В умовах, коли відповідальність за врегулювання більшості виборчих спорів було передано від виборчих комісій судам, комісії мають дуже обмежені можливості для встановлення порушень виборчого законодавства іншими субʼєктами — посадовими особами, медіа, виборцями тощо. За ВК, наприклад, ЦВК має право розглядати скарги лише на бездіяльність окружних виборчих комісій, тоді як оскаржувати дії чи бездіяльність членів виборчих комісій, їхніх рішень і дій слід у судовому порядку.

Фактично єдине, що може зробити виборча комісія (ЦВК або ТВК) в частині скасування результатів виборів, — визнати неможливість достовірного встановлення цих результатів на основі розгляду отриманих протоколів про підрахунок голосів та підсумки голосування у територіальних виборчих округах. Вплив інших порушень на виборчий процес має оцінювати суд, оскільки саме він врегульовує переважну більшість категорій виборчих спорів. Рішення про скасування результатів виборів має приймати той суд, до якого оскаржуються рішення, дії та бездіяльність виборчих комісій щодо встановлення результатів відповідних виборів. Наділення виборчих комісій повноваженнями щодо скасування результатів виборів у звʼязку з порушеннями, які вплинули на результати виборів, є доцільним лише за умови розширення повноважень комісій щодо розгляду скарг на порушення виборчого законодавства. Однак таке розширення призведе до дублювання функцій судів і виборчих комісій щодо врегулювання виборчих спорів, проти якого виступали Венеційська комісія та БДІПЛ.

Визначення особливостей процедури скасування результатів виборів

Якщо закон визначатиме широкі підстави для скасування результатів виборів і передбачатиме комплексну оцінку судом чи виборчою комісією впливу різних порушень на різних етапах виборчого процесу на результат виборів, то строки звернення зі скаргами/позовами щодо скасування результатів виборів та строки їх розгляду мають бути збільшені порівняно зі строками оскарження рішень, дій та бездіяльності виборчих комісій.

5. Висновки та рекомендації

Закріплені у чинному виборчому законодавстві України підстави визнання голосування на виборчій дільниці недійсним не відповідають міжнародним стандартам і загальноєвропейській практиці, не враховують рекомендацій Венеційської комісії та місій БДІПЛ зі спостереження за виборами. Ці підстави не забезпечують досягнення своєї мети, посилюють ризики маніпуляцій результатами виборів через скасування голосування на окремих виборчих дільницях, передбачають встановлення “меж толерантності” до порушень виборчого законодавства та не враховують можливості впливу на результати голосування на дільниці порушень не лише під час самого голосування, а й до та після його закінчення. Неможливість проведення повторного голосування або скасування результатів виборів у випадку визнання голосування на дільниці недійсним фактично позбавляє виборців, результати волевиявлення яких було скасовано, дієвих засобів правового захисту й поновлення своїх порушених виборчих прав. Усупереч загальноєвропейській практиці та міжнародним стандартам, ВК не визначає підстав скасування результатів виборів. Хоча на практиці результати виборів фактично скасовувала ЦВК на підставі положень Конституції, які мають пряму дію, ця прогалина у законодавчому регулюванні потребує заповнення.

Перегляд підстав і процедури визнання голосування на виборчій дільниці, а також законодавче врегулювання процедури скасування результатів виборів має включати:

• оцінку доцільності збереження у ВК самої можливості визнання голосування на виборчій дільниці недійсним — адже таке визнання, згідно з чинним законодавством, не передбачає ефективних засобів поновлення виборчих прав виборців, які проголосували й не порушили при цьому вимог закону про вибори;
• у випадку збереження можливості визнання голосування недійсним:

• виключення з ВКУ положень, які визначають відсотки виявлених порушень, після досягненні яких голосування на виборчій дільниці визнається недійсним;
• розширення переліку підстав визнання голосування недійсним шляхом включення до нього порушень, які відбулися в межах території виборчої дільниці до початку, під час та після закінчення голосування і вплинули на результати виборів чи справжній зміст волевиявлення виборців;
• передачу повноважень із встановлення наявності або відсутності підстав для визнання голосування на дільниці недійсним від дільничних виборчих комісій комісіям, які встановлюють результати відповідних виборів, та/або судам;
• проведення навчання;
• обовʼязок фіксації ДВК порушень (шляхом складання відповідних актів), які можуть бути підставою для визнання голосування на дільниці недійсним відповідною виборчою комісією вищого рівня та передачі таких актів комісіям, які встановлюватимуть підсумки голосування/результати виборів;
• можливість ініціювання питання про визнання голосування недійсним виборцями, партіями, кандидатами, членами самої виборчої комісії, до повноважень якої віднесено визнання голосування недійсним;

• уніфікацію підстав визнання голосування недійсним та підстав скасування виборів;
• закріплення за ЦВК і ТВК (на місцевих виборах) повноважень щодо визнання неможливості встановлення підсумків голосування та результатів виборів за результатами розгляду протоколів про підрахунок голосів та/або про підсумки голосування — у випадку порушення передбачених Конституцією або законом принципів виборчого права або засад виборчого процесу;
• визначення особливостей процедури визнання голосування недійсним та скасування результатів виборів у Кодексі адміністративного судочинства, встановлення більш тривалих строків звернення з позовом і розгляду справ щодо скасування результатів виборів відповідними судами в порядку адміністративного судочинства;
• проведення навчання членів виборчих комісій і суддів щодо процедури та підстав визнання голосування на виборчій дільниці недійсним, скасування результатів виборів, яке має передбачати вивчення міжнародних стандартів, практики ЄСПЛ та підходів європейських держав до скасування результатів голосування і виборів.

6. Додатки