Відкликання як елемент дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад в Україні (2021–2024 роки)

Відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою — відносно нове для України явище. Впровадження цього механізму в 2015 році стало наслідком запиту громадянського суспільства на відповідальність депутата перед виборцями. Однак законодавче його вдосконалення і розширення як елемента відповідальності не лише перед виборцями, а й перед партіями викликало бурхливу реакцію.

Прихильники таких змін (вони були в меншості) вважали, що через слабкість і нерозвиненість партійної системи в Україні впровадження механізму правової відповідальності депутата могло б стати позитивним аспектом розвитку партійної системи. 

Противники ж цього підходу, навпаки, вказували, що інститут відкликання не поширений у розвинених і сталих демократіях. Він запроваджений переважно в країнах, що розвиваються, а в європейській практиці його вважають недемократичним. Серед європейських країн право відкликання депутатів на загальнодержавному рівні передбачене лише у ФРН, на місцевому — в деяких кантонах Швейцарії (Берн, Золотурн, Тургау, Урі, Шаффхаузен). 

Загалом же механізм відкликання вважають американським інститутом. Впровадження так званого імперативного мандату розглядалося також як елемент партійної диктатури, адже депутат як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси всіх виборців свого виборчого округу, територіальної громади. Для цього його мандат має бути вільним, як це передбачає ст. 7 Європейської хартії місцевого самоврядування. 

Більшість учасників цих дискусій сходилися на тому, що висновки про ефективність впровадження механізму імперативного мандату можна буде робити лише після практичного його застосування. У цьому дослідженні ОПОРА мала на меті проаналізувати, як виборці та партії використовували чинний механізм відкликання, наскільки це вплинуло на зміну складу депутатів в обласних радах та міських радах обласних центрів, якою є ефективність відкликань та судова практика оскарження таких рішень.

1.Підстави припинення повноважень депутата

Закон України “Про статус депутатів місцевих рад” (далі — Закон) містить однозначно вказує, що повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради після офіційного оголошення підсумків виборів територіальною виборчою комісією (далі — виборча комісія, ТВК). Повноваження депутата місцевої ради, обраного замість того депутата, який вибув, або на повторних виборах, починаються з дня заслуховування повідомлення ТВК про підсумки виборів на черговому після виборів депутата місцевої ради пленарному засіданні відповідної місцевої ради. А от щодо припинення повноважень є різні опції — за загальним правилом, повноваження закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання. Втім, у випадку дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради Закон не вказує на конкретний момент припинення повноважень, адже він залежить від підстав та обставин. 

Стаття 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” визначає виключний перелік підстав для дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради. При цьому для деяких із них необхідне прийняття рішення про припинення повноважень місцевою радою, а для інших — ні. Цей законодавчий аспект важливий для розуміння моменту припинення повноважень.

Повноваження депутата місцевої ради можуть припинятися за рішенням відповідної ради у зв'язку з:

1. з набранням законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі;
2. з особистою заявою депутата місцевої ради про складання ним депутатських повноважень;
3. з несплатою аліментів на утримання дитини, що призвела до виникнення заборгованості, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за 12 місяців із дня пред’явлення виконавчого документа до примусового виконання.

Останню підставу називають так званим “виборчим цензом за наявністю заборгованості”. Зазначимо, що в цьому випадку пасивне виборче право залежить від рішення відповідної ради і є дискреційним повноваженням.

Однак є випадки, коли рада допускала бездіяльність щодо розгляду заяви депутата про складення повноважень. У справі №300/5540/23, що стосувалася складення повноважень депутатом Тисменицької міської ради Івано-Франківської області, суд зобов'язав раду розглянути заяву депутат про складення депутатських повноважень та прийняти рішення відповідно до п. 16 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" та п. 2 ч. 2 ст. 5 ЗУ "Про статус депутатів міських рад".

Прийняття окремого рішення відповідної ради не потрібне, якщо повноваження депутата припиняються за наявності таких підстав:

1. відкликання депутата за народною ініціативою;
2. припинення громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;
3. обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законодавством не сумісне з виконанням депутатських повноважень;
4. обрання депутатом іншої місцевої ради;
5. визнання судом недієздатним або безвісно відсутнім;
6. набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі, або набрання законної сили рішенням суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов’язаного з корупцією, та застосовано покарання або накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;
7. набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів чи активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених ст. 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;
8. смерті депутата.

Всі ці підстави повинні бути засвідчені відповідними офіційними документами.

В цьому дослідженні ми проаналізуємо лише першу з вказаних підстав — відкликання депутата за народною ініціативою.

2.Процедура відкликання депутата

Строк відкликання. Процедура може бути застосована не раніше ніж через рік з моменту набуття депутатом повноважень. Повторно питання про відкликання депутата місцевої ради може бути порушене в будь-який час. 

Суб'єкти висування пропозицій про відкликання. Попри те, що процедура називається відкликанням за народною ініціативою, право її вносити мають не лише громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу, а й місцева організація політичної партії, яка висунула його кандидатом.

Відповідна місцева рада може звернутися до виборців із пропозицією про відкликання депутата, якщо депутат протягом року пропустив більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, членом якої він є, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів (відповідно до ч. 5 ст. 20 Закону). 

Після внесення у 2020 році змін щодо порядку відкликання депутата місцевої ради (розділ 5 Закону), визначено п`ять підстав для відкликання депутата місцевої ради:

1. Порушення положень Конституції й законів України, що встановлено судовим рішенням, яке набрало законної сили. У цьому випадку законодавець чітко визначив, що підставою можуть бути лише рішення судів. Однак дискусійним залишається питання про те, чи йдеться про порушення, допущені під час виконання депутатом своїх повноважень протягом поточної каденції, чи ці порушення не обмежуються каденцією й обов'язками депутата.
2. Пропуск депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин обов’язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі, передбачених ст. 10 Закону. Пригадаємо ці обов'язки: 
   1. підтримувати зв’язок із виборцями, місцевою організацією політичної партії, яка висунула його кандидатом, відповідною територіальною громадою, а також громадськими організаціями, трудовими колективами підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території;
   2. не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради й доручень виборців;
   3. брати участь у громадських слуханнях з питань, що стосуються його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та її органів, доручень виборців, у масових заходах, які проводять органи місцевого самоврядування на території громади або виборчого округу;
   4. вивчати громадську думку; вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні;
   5. визначити й оприлюднити дні, години та місце для прийому виборців, інших громадян; вести регулярний (не рідше одного разу на місяць) прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів для забезпечення їх оперативного вирішення.

 

Як помітно з цього переліку, деякі обов'язки депутата “прив'язані” до його виборчого округу. Зважаючи на використання різних виборчих систем, ці підстави для відкликання мають бути більш регламентовані — зокрема щодо роботи у виборчому окрузі депутата, обраного за пропорційною виборчою системою.

3. Невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням передвиборної програми місцевої організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, чи програмі політичної партії, від місцевої організації якої його обрано. Тут потрібно зауважити, що подання передвиборчої програми організації партії передбачене лише щодо кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також міських, сільських, селищних рад — територіальних громад із кількістю виборців 10 і більше тисяч (стаття 222 Виборчого кодексу України), тож перша частина може бути застосована лише щодо депутатів таких рад. Важливо розуміти, що тлумачення невідповідності може бути дуже суб'єктивним.
4. Невиконання депутатом місцевої ради обов'язку звітування перед виборцями та проведення зустрічей з ними. Це ще одна підстава для відкликання, яку процедурно регламентують внутрішні акти політичної партії. Зважаючи на безпекові чинники та заборону масових зібрань під час дії воєнного стану, реалізація депутатом цього обов'язку може бути ускладнена.
5. Невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він обраний, або припинення членства депутата місцевої ради у фракції. Це, на думку експертів, є доволі дискусійною підставою дострокового припинення повноважень місцевого депутата й суперечить принципу вільного представницького мандата. Також ця норма утворює колізію, оскільки, відповідно до іншої норми ЗУ “Про статус депутатів місцевих рад”, обʼєднання з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції є правом депутата місцевої ради, а не обовʼязком.

Чимало громадських організацій щорічно намагаються оцінити відповідність діяльності депутатів місцевих рад їхнім обов'язкам. За результатами таких досліджень, чи не в кожній раді є депутати, яких можна відкликати на підставі невиконання ними депутатських обов'язків. 

Відкликання, ініційоване виборцями

Процедура відкликання депутата, ініційована виборцями, детально прописана у ЗУ “Про статус депутатів місцевих рад”. Можна виділити такі її основні етапи: проведення зборів виборців, на яких вносять пропозицію про відкликання, створення ініціативної групи та збирання підписів, перевірка ТВК документів та прийняття остаточного рішення про відкликання (комісією чи партією, якщо депутат обирався за партійним списком). Тут важливо акцентувати, що остаточне рішення про відкликання депутата, обраного за партійними списками, приймає все одно вищий керівний орган партії, а строки прийняття такого рішення не визначені, тож сукупно це може демотивувати виборців у реалізації цього права.

Внесення пропозиції про відкликання

Для того, аби внести пропозицію щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою виборцями, потрібно провести збори виборців. Місце проведення таких зборів визначають виборці. Втім, їх заборонено проводити в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, місцях видачі заробітної плати, пенсій, допомоги, стипендій, інших соціальних виплат, надання благодійної допомоги.

Мінімальна необхідна кількість присутніх на зборах залежить від того, депутата якого рівня планують відкликати: для депутатів сільської та селищної ради присутніх має бути не менше ніж 30, для депутатів обласної ради — не менш як 400. При цьому в Законі існує колізія щодо кількості виборців на зборах, де ініціюватимуть відкликання депутатів районних у місті рад. Детальніше про кількість див. у Таблиці 1. 

Також Закон містить норму про обов'язковість публічності цього процесу — не пізніше як за два дні до дня зборів виборців про дату, місце та час їх проведення організатори мають повідомити регіональні та/або місцеві медіа, яким гарантується безперешкодний доступ на збори.

Коли йдеться про сільські, селищні ради чи невеликі міста, які не мають місцевих медіа, а регіональні друковані видання виходять з періодичністю в тиждень-два, таке інформування може бути неефективним. Імовірно, для таких випадків більш дієвим буде розміщення оголошення на офіційних сторінках органу місцевого самоврядування в мережі Інтернет (сайт ОМС, соціальні мережі) й на дошках оголошень.

Експерти зазначають, що законодавство потребує уточнень щодо того, які саме виборці (ті, які мали такий статус на день голосування, чи ті, які мають такий статус на момент ініціативи) мають право ініціативи на відкликання. Однак, на нашу думку, звернення до Виборчого кодексу України та Закону України “Про державний реєстр виборців” дає розуміння того, що виборцем є особа, яка володіє активним виборчим правом та внесена до бази даних Державного реєстру виборців, тобто набуття статусу виборця не пов'язане з датою виборів, а з внесенням даних до відповідного реєстру. Тож право ініціативи має громадянин, який є виборцем відповідного округу станом на день проведення зборів.

Ініціативна група. На зборах після підтримки рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата одразу ж утворюється й затверджується персональний склад ініціативної групи для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції. Така ініціативна група має складатися від 10 до 100 осіб (залежно від рівня ради, депутата якої намагаються відкликати). Щодо районних у місті рад тут також є колізія. Детальніше див. Таблиця 1.

Таблиця 1. Вимоги до кількості осіб для ініціювання відкликання та строки (залежно від рівня ради)

Закон також містить детальні вимоги до оформлення протоколу зборів — крім звичних даних (дата, місце проведення, кількість учасників, інформація про головуючого і секретаря, хід обговорення, результати голосування та зміст прийнятого рішення), він має містити інформацію про встановлену підставу для відкликання депутата, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа. Додатками до протоколу мають бути:

1. затверджена форма підписного листа;
2. перелік учасників зборів (із зазначенням ПІБ, числа, місяця і року народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України, адресу місця проживання, засоби зв’язку (контактний телефон), підпис кожного учасника зборів;
3. письмові заяви-згоди кожної особи, включеної до ініціативної групи на входження до її складу (з особистими даними, вказаними вище, копіями паспорта і довідки про місце проживання). 
4. письмова заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи (також з особистими даними).

Не можуть бути офіційним представником ініціативної групи, входити до її складу посадові та службові особи органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, військовослужбовці, судді, працівники судів і правоохоронних органів.

Протягом 3 днів після проведення зборів виборців про них повідомляють ТВК. Голова (в разі його відсутності — заступник голови, а в разі відсутності голови і його заступника — секретар ТВК) на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців повинен проінформувати депутата та місцеву раду.

Збір підписів

Збір підписів починається з дня, наступного за днем повідомлення ТВК про створення ініціативної групи. Час на збір підписів обмежений (від 10 до 30 днів) та залежить від того, депутата якої ради намагаються відкликати.

Кількість підписів, яку потрібно зібрати на підтримку пропозиції про відкликання залежить від того, в якому виборчому окрузі обрано депутата: 

• в багатомандатному виборчому окрузі — кількість підписів має перевищувати кількість голосів, поданих за цього кандидата на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний депутатом; 
• в єдиному багатомандатному виборчому окрузі — кількість підписів має бути більшою за виборчу квоту, визначену під час проведення виборів, за результатами яких цей кандидат був обраний депутатом. 

Тут варто згадати, що на місце­вих виборах 2020 року, які відбулися за пропорційною системою, депутатами стали 69 кандидатів, на підтримку яких не було віддано жодного голосу. Всі ці депутати обрані від місцевих організацій партій у єдиному багато­мандатному виборчому окрузі.

Виборець, який підтримує вимогу про відкликання депутата, повинен власноруч вказати на підписному листі свої прізвище, ім’я та по батькові, число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію і номер паспорта громадянина України, адресу місця проживання, а також поставити на підписному листі дату підписання й свій підпис.

Важливою є вимога щодо заборони збирати підписи в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях (крім партійних організацій), у місцях видачі заробітної плати, пенсій, допомоги, стипендій, інших соціальних виплат, надання благодійної допомоги. Щодо останнього в часи повномасштабного вторгнення виникають спірні ситуації, які розглядаються судами. 

Участь посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування у збиранні підписів виборців заборонена. Відповідно до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, посадова особа місцевого самоврядування — це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій та отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Забороняється платити коштами, товарами або послугами за підписи на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, а також перешкоджати виборцю у підтримці цієї пропозиції.

Прийняття ТВК рішення про відкликання чи припинення ініціативи

Не пізніше дня закінчення строку збору підписів заповнені підписні листи збирає офіційний представник ініціативної групи. Їх прошивають та скріплюють його підписом і підписами не менше трьох членів ініціативної групи із зазначенням кількості зібраних підписів. Не пізніше як на другий день разом з протоколом зборів виборців та іншими документами проведених зборів підписні листи передають до ТВК, що встановила результати відповідних місцевих виборів.

ТВК після надходження підписних листів і документів проведених зборів аналізує їх на відповідність до вимог Закону, перевіряє дотримання порядку збору підписів, вибірково перевіряє достовірність відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та їхніх підписів (не менше 10% від загальної кількості).

З метою вибіркової перевірки достовірності відомостей про громадян у підписних листах ТВК скеровує запит до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців і відповідного територіального органу поліції. Обидва органи обмежені строками для надання відповіді — не пізніш як на п’ятий календарний день з дня отримання запиту виборчої комісії.

Орган ведення Державного реєстру виборців здійснює відповідну перевірку з використанням відомостей Державного реєстру виборців. Територіальний орган поліції здійснює відповідну перевірку шляхом вибіркового опитування громадян, відомості стосовно яких містяться у підписних листах.

Закон містить перелік підстав, коли підписи виборців не враховуються: якщо відсутні окремі відомості про виборця, порушені строки, вчинено підпис за іншого виборця, підписано особою, яка не має права голосу у відповідному окрузі на день підписання. В такому випадку ТВК приймає рішення про підсумки збору підписів, в якому зазначаються підстави неврахування підписів окремих виборців та підписних листів (за наявності), а також загальна кількість підписів, зібрана на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради.

За результатами перевірки ТВК у строк від 10 до 30 днів приймає одне з таких рішень:

1. про відкликання депутата за народною ініціативою (у разі, якщо депутат був обраний шляхом самовисування) або 
2. про звернення до політичної партії, від місцевої організації якої обрано відповідного депутата, щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, або 
3. про припинення ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради.

Розгляд звернення виборчої комісії політичною партією

Вищий керівний орган політичної партії повинен розглянути звернення ТВК щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та прийняти рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції. Граничні терміни розгляду такого звернення законом не визначені.

Рішення вищого керівного органу партії, прийняте відповідно до її статуту, передається до відповідної ТВК, яка інформує про зміст рішення ініціативну групу.

Відкликання, ініційоване партією

Процедура відкликання депутата місцевої ради, ініційована місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, значно простіша й не така тривала.

Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради приймають на зборах (конференції) цієї організації (далі — Конференція), які проводять у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймають не менш ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

Публічність процесу. Про дату, час і місце проведення Конференції, порядок акредитації місцева організація політичної партії повинна повідомити медіа. На відміну від повідомлення про проведення зборів виборців, вимог до терміну публікації повідомлення про Конференцію немає. У триденний строк після дня проведення Конференції місцевої організації партії така організація повідомляє ТВК, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення Конференції. До повідомлення додають витяг із протоколу Конференції, в якому зазначають дату, місце проведення Конференції, кількість учасників, хід обговорення, результати голосування та зміст прийнятого рішення.

ТВК на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення Конференції місцевої організації політичної партії, на якій було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Місцева організація політичної партії надсилає протокол конференції політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата її вищим керівним органом.

Вищий керівний орган політичної партії повинен розглянути протокол та прийняти рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції. Граничні терміни розгляду такого звернення законом не визначені. Прийняте рішення про відкликання передають до відповідної ТВК.

Гарантії прав депутата під час розгляду питання про його відкликання

Стаття 48 Закону містить перелік гарантій прав депутата місцевої ради під час розгляду питання про його відкликання. Аналіз судових рішень дає підстави стверджувати, що саме їх недотримання найчастіше є причиною звернення до суду для скасування рішення про відкликання депутата. До них належать такі гарантії:

1. про дату, час і місце проведення зборів виборців організатори письмово повідомляють депутата, щодо якого розглядатиметься відповідне питання; 
2. депутат має право на гарантований виступ на зборах до моменту прийняття відповідного рішення для пояснення своєї позиції;
3. про дату, час і місце проведення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії місцева організація політичної партії письмово повідомляє депутата, щодо якого розглядатиметься відповідне питання. Такий депутат має право на гарантований виступ на зборах (конференції) до моменту прийняття відповідного рішення для пояснення своєї позиції;
4. депутат має право бути присутнім під час розгляду вищим керівним органом політичної партії звернення ТВК щодо його відкликання за народною ініціативою чи протоколу зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо його відкликання, та при прийнятті відповідного рішення, а також на засіданнях ТВК при розгляді нею питань, що стосуються його відкликання. Однак такому праву не кореспондує відповідний обов'язок партії чи комісії повідомляти депутата;
5. депутат місцевої ради має право давати пояснення щодо суті питань стосовно його діяльності, робити відповідні заяви на засіданнях ради та її органів, зборах виборців, зборах (конференціях) об'єднань громадян. Депутат місцевої ради може використовувати медіа для пояснення своєї позиції;
6. депутат має право звернутися до місцевої ради з усною або письмовою заявою з приводу обставин, що стали підставою для порушення питання про його відкликання.

Заміщення депутатського мандату

Закон містить зобов'язання ТВК або визнати обраним наступного за черговістю кандидата у депутати, або оголосити вибори на цю “вакантну” посаду, якщо депутат був обраний шляхом самовисування. Закон визначає: “На підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, — на підставі свого рішення, відповідна ТВК зобов’язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі”.

На практиці ж цю норму реалізувати не завжди просто. Інколи причиною є політичне саботування роботи ТВК, коли комісія тривалий час не може зібратися на засідання (як у випадку Львівської обласної ТВК) або ж утримується від прийняття позитивного рішення (як у Полтавській міській ТВК), про що йтиметься нижче. Іншою, більш аргументованою причиною є те, що у випадку, коли депутат результативно оскаржує в судовому порядку рішення про його відкликання, процедури поновлення прав немає. Тож у процесі судової практики, оскаржуючи рішення керівного органу політичної партії, депутати одразу подають клопотання про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення партії та, відповідно, унеможливлення ТВК приймати рішення щодо визнання наступного за черговістю депутата до прийняття остаточного судового рішення. 

У квітні 2024 року, зважаючи на судову практику, ЦВК доповнила Роз’яснення щодо порядку реєстрації обраних депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у місті, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів положенням про те, що  перед прийняттям рішення щодо визнання депутатом відповідної ради наступного за черговістю кандидата у депутати у відповідному територіальному або єдиному виборчому списку від місцевої організації політичної партії ТВК повинна з’ясувати всі обставини, що мають значення для прийняття нею такого рішення, зокрема наявність чи відсутність судових справ у спорах щодо дострокового припинення повноважень депутата.

Перші спроби відкликання депутатів місцевих рад (2015-2020 рр.)

Відкликання депутатів місцевих рад було запроваджено Законом України “Про місцеві вибори” в липні 2015 року. В його перехідних положеннях внесено зміни до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", якими й визначено механізм відкликання за народною ініціативою.

Спроби реалізувати на практиці цю норму почалися одразу ж після закінчення річного терміну перебування депутатів у цьому статусі — з 2016 року — і переважно не були успішними через недотримання процедур та недосконалість законодавчої бази. Такі справи тривалий час оспорювалися в судах, що тривали до наступних чергових виборів або й довше. Географія відкликань була різною.

У 2016 році рішенням депутатської фракції “За Харків, за Відродження” з неї виключили фракції депутата Харківської міської ради. Харківському міському голові запропонували внести на розгляд Харківської міської ради питання про дострокове припинення повноважень депутата (нібито за його власною усною заявою). Міська рада проголосувала за таке рішення. Остаточне рішення в цій ситуації прийняв аж у серпні 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (справа №638/8440/16-а), скасувавши відповідне рішення міської ради.

З 2017 року було більше прикладів відкликання депутатів:

• почергове відкликання двох депутатів Кам’янської міської ради на Дніпропетровщині — там виборці збирали підписи за відкликання;
• масове відкликання депутатів у Кривому Розі (червень 2017);
• відкликання 5 депутатів Луцької міської ради (серпень 2017);

• припинення повноважень двох депутатів Рівненської обласної ради (грудень 2018);
• відкликання трьох депутатів від ВО “Свобода” у Тернопільській міській раді;
• відкликання 8 депутатів Київської обласної ради (січень 2020).

Результатом деяких судових процесів стало внесення законодавчих змін. Зокрема, це стосується постанови Верховного Суду у справі №816/1544/18 від 26 травня 2021 року. Тоді Полтавська міська виборча комісія прийняла рішення про припинення народної ініціативи з відкликання депутата Полтавської міської ради у зв`язку “з неможливістю дотримання вимог статті 41 Закону України ‘Про статус депутатів місцевих рад’ щодо залучення до перевірки підписних листів правоохоронних органів та органів ведення Державного реєстру виборців”. Відповідно, комісія звернулася до вищого керівного органу політичної партії "Соціал-Демократична партія" щодо відкликання цього депутата за народною ініціативою.

Верховний Суд підтвердив, що врегульована ст. 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" процедура відкликання за народною ініціативою на день вирішення спору в цій справі мала низку правових прогалин, які, зокрема, стосуються перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою, із залученням органів ведення Державного реєстру виборців і вибіркової перевірки підписів громадян у цих листах із залученням правоохоронних органів (територіальних органів поліції).

Після законодавчого вдосконалення цих процедур і розширення способів відкликання кількість відкликань новообраного нового складу місцевих рад значно збільшилася.

3.Припинення повноважень депутатів місцевих рад, обраних у 2020 році

В результаті виборів до органів місцевого самоврядування 25 жовтня 2020 року було обрано 42228 депутатів до 1577 обласних, районних, міських, районних у містах, селищних і сільських рад. Вакантними за результатами виборів залишилися 894 депутатських мандати.

Для дослідження тенденцій щодо припинення повноважень депутатами ми надіслали запити на доступ до публічної інформації до 22 обласних та 22 міських рад обласних центрів. Відповіді на запити ми отримали протягом 10–31 січня, тож зведені дані стосуватимуться стану, в якому перебував депутатський корпус у цей період.

Також ми надіслали інформаційні запити до 44 ТВК, які визначали результати виборів до відповідних обласних рад та міських рад. Однак відповіді на наші запити надіслали лише 7 виборчих комісій.

Обласні ради

У розрізі обласних рад найбільше мандатів здобули такі політичні партії: “Слуга народу” — 17,7% від усіх депутатів облрад, “Європейська Солідарність” — 15,1%, “Опозиційна платформа — За життя” — 13,1%, “За майбутнє” — 11% та ВО “Батьківщина” — 10,8%. Загалом на згадані вище 5 парламентських партій припадає 67,7% усіх обраних депутатів обласних муніципалітетів. Ці ж політичні сили лідирують за рівнем представ­ництва в районних радах і територіальних громадах із кількістю виборців понад 10 тисяч, делегувавши відповідно 65% і 61% усіх обраних депутатів. Своїх депутатів у всіх обласних радах (крім тимчасово оку­пованих Донецька та Луганська) мають дві політичні сили — “Слуга народу” і “Європейська Солідарність”.

Найбільше (у відсотках) депутатів, визнаних обраними за результатами місцевих виборів 2020 року, припинили свої повноваження у Запорізькій та Київській обласних радах (35,7% та 25% відповідно). Від 15% до 20% депутатського складу припинили повноваження у Миколаївській (18,8%) Харківській (16,7%), Тернопільській (15,6%), Одеській (15,5%), Чернігівській (15,6%) обласних радах. Дещо менше — у Сумській (14%), Рівненській (14,6%) Херсонській (12,5%), Львівській (12%) та Полтавській (10,7%). В інших обласних радах повноваження припинили до 10% депутатів. Менше змін відбулося в Кіровоградській та Хмельницькій обласних радах, де припинили свої повноваження по 2 депутатів (з 64), тобто лише 3 %. Тільки в одній обласній раді — Черкаській — жоден з депутатів до січня 2025 року не припиняв своїх повноважень. 

Що ж стосується підстав для припинення повноважень депутатів обласних рад, то переважають особисті заяви депутатів про припинення повноважень — 65,5%. Втім, слід вказати, що в деяких випадках, надаючи відповіді на наші інформаційні запити ради, не виділяли таку підставу дострокового припинення повноважень, як обрання або призначення депутата на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень, а натомість відносили таких депутатів до тих, які припинили повноваження за особистою заявою.

Майже до п'ятої частини депутатів, яких позбавили мандату, була застосована процедура відкликання (18,9%), про яку детальніше йтиметься нижче. Повноваження 23 депутатів (11,2%) були припинені у зв'язку з їхньою смертю. Іншими підставами для припинення повноважень стали рішення судів і виїзд за кордон на постійне проживання (за останньою підставою припинено повноваження депутатів Запорізької обласної ради від ПП “Опозиційна платформа — За життя” Ярослава Іванова і Сергія Кальцева, від ПП ВО “Батьківщина” Віктора Щербини, від ПП “Слуга народу” Віталія Боговіна). 

Що ж стосується припинення повноважень за рішенням судів, то серед них є двоє депутатів Запорізької обласної ради (Євген Балицький та Микола Пастушенко від ПП “Опозиційний блок” — у зв'язку з набранням законної сили обвинувальними вироками (вирок та вирок) за колабораційну діяльність), один депутат Львівської обласної ради (Дзюдзь Михайло від ПП “Європейська солідарність” — за вироком суду про прийняття неправомірної вигоди та один депутат Рівненської обласної ради (Віталій Сухович від ПП “Сила і честь” — за вироком суду про незаконне збагачення). 

Що стосується припинення за рішенням суду повноважень депутата Житомирської обласної ради від ПП “За майбутнє” Віктора Развадовського, то реальною підставою була особиста заява депутата. Так, на початку лютого 2023 року він подав до ТВК заяву про дострокове припинення повноважень депутата у зв`язку зі станом здоров`я, однак під час голосування у Житомирській обласній раді проєкт рішення двічі не отримував необхідної кількості голосів, тож депутат звернувся до суду, який у результаті припинив його повноваження.

Якщо детальніше аналізувати особисті заяви депутатів про складання повноважень, то простежується їх значне зростання у 2023 році. З усіх таких заяв лише незначна частина написані у 2020–2022 роках. Найчастіше депутати просили припинити свої повноваження у 2023 (45,9% від усіх заяв) та 2024 (приблизно 43,7%) роках. Причиною різкого зростання кількості таких заяв можуть бути прийняті Кабінетом Міністрів зміни до Правил перетину державних кордонів, за якими депутати й депутатки місцевих рад отримали право перетинати державний кордон лише на підставі рішень про службові відрядження. Деякі депутати називали такі зміни єдиною причиною складання повноважень.

Відкликання депутатів

Що ж стосується відкликання депутатів обласних рад, то з кінця 2021 до початку 2025 року за пропозиціями своїх місцевих осередків вони відкликали 39 депутатів обласних рад. Найбільші кількісні показники відкликаних депутатів — у Київській та Запорізькій областях (9 та 8 депутатів відповідно). В цю статистику не входять випадки відкликання депутатів, які оскаржуються в судовому порядку та в межах розгляду яких зупинено рішення партії про відкликання. Депутати, оскаржуючи процедури й рішення щодо їх відкликання, переважно подавали заяву про забезпечення позову шляхом зупинення рішення партії про відкликання. До остаточного рішення суду такі депутати виконують свої депутатські повноваження та обов'язки. Про ці випадки йтиметься нижче.

Відкликали своїх депутатів у Волинській, Дніпропетровській, Житомирській, Івано-Франківській, Кіровоградській, Львівській, Миколаївській, Черкаській та Чернівецькій радах такі партії: “Слуга народу”, “ВО “Батьківщина”, “Європейська Солідарність” та “За майбутнє”. У низці обласних рад партії не відкликали депутатів або ж такі відкликання оскаржуються — до остаточного рішення суду ці депутати виконують свої повноваження й обов'язки. 

В Київській обласній раді відкликано Руслана Кузьменка (від ПП “ЄС”), а також Андрія Засуху, Ганну Старикову та Ірину Панченко (від ВО “Батьківщина”). Від ПП “Слуга народу” були відкликані Денис Дьомін, Володимир Тимофійчук, Денис Січевий, Станіслав Семергей і Марія Кисельова. Всіх цих депутатів партії відкликали у 2023 році. Наступних у партійному списку кандидатів визнано обраними депутатами. 

Деякі з депутатів оскаржували прийняті партією рішення. Зокрема, в квітні 2024 року Ірина Панченко звернулася до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення партії. Однак досі в ЄДРСР немає жодного іншого документа, крім відкриття провадження у справі.

Станіслав Семергей звертався до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою про визнання протиправним і скасування рішення. Однак ухвалою суду позовну заяву залишено без руху (справа №320/30510/24). 

Публічна інформація в ЄДРСР у справі Дениса Січевого (№320/44643/24) закінчується ухвалою про відкриття провадження. 

Денис Дьомін також звертався до суду. У грудні 2024 року його позовну заяву було повернуто, а в лютому 2025 відкрито апеляційне провадження (справа №320/30274/24). 

Ще одного депутата, обраного від Київської обласної організації політичної партії ВО “Батьківщина”, Григорія Піцика, рішенням політичної ради партії №06-11-467/2 від 18 грудня 2023 відкликано за народною ініціативою. Однак депутат одразу звернувся до суду з заявою про забезпечення позову, яку в січні 2024 року було задоволено частково — зупинено дію рішення політичної ради партії до набрання законної сили відповідним судовим рішенням. Саму ж позовну заяву депутата у вересні 2024 року суд повернув позивачеві, а в жовтні було відкрите апеляційне провадження по цій справі. Депутат наразі виконує свої повноваження.

У Запорізькій обласній раді першими відкликали депутатів — представників ПП “Слуга народу” (рішення партії від 9 лютого 2022 року) — Віталія Толочека, Сергія Селевича, Юрія Капустянського і Романа Терехова. Рішення про заміщення мандатів, які стали вільними в результаті відкликання, ЦВК прийняла аж у жовтні 2022 року.

Окремо варто проаналізувати першу спробу припинення повноважень Віталія Толочека ще у 2021 році — нібито за його власною заявою. Депутат стверджує (справа №280/1105/21), що необхідною передумовою включення до списків ПП “Слуга народу” було написання кандидатом у виборчі списки заяви про припинення повноважень без проставлення дати та ПІП голови Запорізької обласної ради. Як зазначено в судовому рішенні, написання таких заяв — “це була виключно ініціатива місцевої організації партії, метою яких було спонукання дотримання майбутніми депутатами своїх політичних поглядів та виконання умов політичної угоди”. Таку заяву написав і Віталій Толочек у вересні 2020 року. А 22 грудня 2020 року невідома особа передала її до канцелярії виконавчого апарату Запорізької обласної ради, де заяву зареєстрували. У червні 2021 року своїм рішенням Запорізький окружний адміністративний суд визнав протиправним і скасував рішення Запорізької обласної ради VIII скликання від 24.12.2020 №10 “Про дострокове припинення повноважень депутата Запорізької обласної ради восьмого скликання Толочека В.А.”. Запорізька обласна рада подавала апеляцію на це рішення, однак суд залишив її без задоволення.

У вересні 2022 року відкликана Ніна Гурська, обрана від місцевої організації “Партії Володимира Буряка ‘Єднання’”. Невдовзі, в січні 2023 року, обласна прокуратура повідомила їй про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ч. З ст. 111-1 Кримінального кодексу України (далі — ККУ) — дії громадянина України, спрямовані на впровадження стандартів освіти держави-агресора у закладах освіти.

ПП “Європейська Солідарність” у вересні 2023 року відкликала свого депутата Дмитра Тріаліна. 

Ще двоє депутатів Запорізької обласної ради — Олег Ніколенко та Ірина Лєх — були відкликані у червні 2024 року політичною партією “За майбутнє”.

У Харківській обласній раді відкликано депутатів від ПП “Блок Кернеса — Успішний Харків!” Павла Столбового, Володимира Святаша та Альберта Кононенка. Детальніше причини їх відкликання ОПОРА описувала у цьому матеріалі.

Альберт Кононенко оскаржував у суді процедуру і підстави прийняття рішення про своє відкликання (справа №260/5415/22). За результатами розгляду справи порушення процедури не підтверджені. Водночас суд наголосив, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Тож суд витребував від регіональної організації партії докази, які слугували підставою для висновку щодо недотримання депутатом положень ч. 1 ст. 37 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (про які йдеться у протоколі конференції регіональної Харківської обласної організації політичної партії “Блок Кернеса — Успішний Харків!” №1-Р/К/2022 від 18.10.2022 року). Однак суду не було надано жодного доказу на підтвердження таких обставин, окрім виключення з фракції. Таким чином, Восьмий апеляційний адміністративний суд прийняв постанову про виключення з рішення Вищого керівного органу політичної партії "Блок Кернеса — Успішний Харків!" посилань про порушення депутатом положень пунктів 2, 3, 4 ч. 1 ст. 37 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”.

Згідно з інформацією, яку ОПОРА отримала від керуючої справами виконавчого апарату Харківської обласної ради у відповідь на запит, відкликаними також є депутати від ПП “Блок Світличної “Разом!” Вікторія Белявцева (2021 рік) та Олександр Турінський (2022 рік).

 

Однак згідно з інформацією, озвученою на пленарному засіданні XII сесії Харківської обласної ради 2 липня 2022 року, Олександр Турінський склав повноваження за власною ініціативою.

У Рівненській обласній раді відкликано чотирьох депутатів, обраних від ПП “За майбутнє”, — Руслана Потапчука, Віктора Щербачука, Івана Калюту і Руслану Потапчук-Чернєнкову. Рішення про відкликання прийняв ХХІІ з'їзд політичної партії 31 жовтня 2022 року. 

Віктор Щербачук оскаржував рішення партії у суді (справа №460/40010/22). Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 2 травня 2023 року в задоволенні позову відмовлено. Пізніше Восьмий апеляційний адміністративний суд скасував це рішення, а позов у частині визнання протиправним та скасування рішення загальних зборів Рівненської обласної організації ПП “За майбутнє” закрито. Депутат подавав і касаційну скаргу, але в січні 2024 року її було повернуто депутату. 

В ЄДРСР є ще одна справа (№640/19253/22) про оскарження в листопаді 2022 року Русланою Потапчук-Чернєнковою відповідного рішення партії, однак суд відмовмв їй у відкритті провадження. Таке рішення згодом підтвердив Шостий апеляційний адміністративний суд. За інформацією місцевих медіа, позов також був і від її батька, Руслана Потапчука.

За інформацією Чернігівської обласної ради, у 2023 році позбавлено мандату двох депутатів від ПП “ВО “Батьківщина” — Сергія Пащенка і Галину Синявську. При цьому Сергій Пащенко був першим номером у списку. Ще одного депутата, Григорія Данька, ПП “Наш край” відкликала на 38-му позачерговому з'їзді 16 грудня 2023 року.

За даними Полтавської обласної ради, за ініціативою партій було відкликано двох депутатів — одного позафракційного та одного з фракції ПП “ВО ‘Батьківщина’”. Однак як раніше писала ОПОРА, ініціатив про відкликання було більше.

У травні 2023 року ВО “Батьківщина” провела конференцію обласного осередку, на якому ухвалила рішення відкликати, зокрема, 3 депутатів Полтавської обласної ради: Івана Сидоренка, Дмитра Кравченка й Віталія Бабака. Замість Івана Сидоренка, який на час відкликання був позафракційним, і Віталія Бабака повноважень набули наступні за черговістю депутати. А Дмитро Кравченко досі продовжує виконувати депутатські повноваження.

Полтавська обласна організація партії “Слуга народу” у травні 2023 року прийняла рішення відкликати депутатів Олександра Смірнова й Олександра Руденка. Однак, очевидно, таке рішення не підтримала політична рада партії. Зрештою, Олександр Смірнов склав повноваження за власною заявою в жовтні 2023 року, а вже в 2024 році був засуджений Вищим антикорупційним судом за заволодіння коштами, призначеними для виплати грошової допомоги. Натомість Олександр Руденко досі залишається у раді як позафракційний депутат.

В грудні 2024 року також було прийняте рішення про дострокове припинення повноважень депутата від ПП “Довіра” Миколи Бондаря.

За інформацією, отриманою у відповідь на наш запит, у Херсонській обласній раді за народною ініціативою було відкликано двох депутатів ПП “Слуга народу”. З інформації на сайті ради, датованої травнем 2024 року, вбачається, що йдеться про Данила Репілевського і Юрія Ковальова. Однак саме рішення про їх відкликання партія прийняла ще 18 травня 2023 року. За інформацією місцевих ЗМІ, обидва депутати є колаборантами. В січні 2024 року СБУ арештувала майно Юрія Ковальова, а Данило Репілевський є дотичним до справ батька, Едуарда Репілевського, діяльність якого розслідує СБУ.

Один депутат Вінницької обласної ради був відкликаний за ініціативи ПП "Українська стратегія Гройсмана". Так, 21 лютого 2022 року відбувся позачерговий з`їзд партії, на якому учасники підтримали пропозицію Вінницької обласної організації про відкликання депутата Геннадія Ткачука. Той оскаржував процедуру прийняття цього рішення, а саме неналежне його повідомлення, а також рішення ТВК, прийняті на його основі (справа №120/3426/22). Однак у задоволенні позову було відмовлено.

У Тернопільській обласній раді відкликано депутата від ПП “Слуга народу” (рішення політичної ради партії від 28 грудня 2023 року) Ігоря Жмінку. Не погодившись із таким рішенням, депутат оскаржує його (справа №500/324/24). На час написання матеріалу після задоволення заяви про забезпечення адміністративного позову і зупинення дії рішення політичної ради справу розглядає Тернопільський окружний адміністративний суд. Процес забезпечення адміністративного позову був непростим — спершу Тернопільський окружний суд ухвалив рішення про призупинення дії рішення політичної ради партії, пізніше Восьмий апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу окружного, а вже в січні 2025 постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду касаційну скаргу Ігоря Жмінки було задоволено.

Щодо позовної заяви, то ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 березня 2024 року (залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 8 травня 2024 року) провадження у справі закрито з підстав, того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Але постановою Верховного Суду від 9 січня 2025 року касаційну скаргу задоволено, а справу скеровано на новий судовий розгляд до Тернопільського окружного адміністративного суду.

У Закарпатській області відкликано депутатку від ПП "За майбутнє" Андріану Сушко за рішенням з'їзду від 18 грудня 2023 року.

Разом з тим, у мережі є інформація про рішення обласної організації цієї партії про відкликання в червні 2022 року ще чотирьох депутатів: Олександра Ледиди, Василя Іванча, Олександра Антала, Василя Федурця. Ймовірно, таке рішення не підтримав вищий орган політичної партії. У відповідь на інформаційний запит ОПОРИ секретаріат партії "За майбутнє" зазначив, що випадки відкликання були, однак не уточнив, яких саме депутатів це стосувалося.

Депутата Одеської обласної ради Олега Каптура відкликала політична рада ПП “Слуга народу” рішенням від 13 липня 2023 року. Депутат оскаржував процедуру прийняття рішення про його відкликання та просив поновити його повноваження, однак рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2024 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено (справа №420/20118/23). За результатами розгляду в апеляційній інстанції рішення залишено без змін.

У Сумській обласній раді в 2023 році відкликано депутата від ПП “Європейська Солідарність” Араза Гулієва (рішення партії від 20 вересня 2023 року).

У Хмельницькій обласній раді відкликано депутатку від ПП “Слуга народу” Тетяну Крупу за рішенням політичної ради партії від 28 жовтня 2024 року. За кілька днів у межах кримінального провадження щодо незаконного оформлення інвалідності чоловікам, які намагаються уникнути військової служби, Державне бюро розслідувань затримало ексдепутатку та повідомило їй про підозру у незаконному збагаченні.

У Львівській обласній раді станом на початок 2025 року, за інформацією, отриманою у відповідь на інформаційний запит, відкликаних депутатів не було. А все тому, що судові справи, які стосуються оскарження рішень про відкликання, тривають. 

Місцева організація ПП “Українська галицька партія” ще в кінці 2021 року ініціювала відкликання депутатів Львівської обласної ради Тараса Чолія, Івана Щурка, Марії Кульчицької-Волчко й Віталія Андрейка. В січні 2022 року рішення про їх відкликання прийняла політрада партії. Сама ж заява партії про майбутнє відкликання була озвучена ще на початку 2021 року. Всі четверо депутатів окремо почали оскарження процедур прийняття політрадою таких рішень, залишаючись депутатами облради. 

Станом на початок березня 2025 року лише в одній справі є остаточне рішення, але, всупереч вимогам законодавства, Львівська обласна ТВК не приймає рішення про визнання обраним наступного за черговістю кандидата. 14 березня 2025 року ЦВК визнала бездіяльність Львівської обласної ТВК та зобов’язала її не пізніше 31 березня 2025 року розв'язати питання щодо визнання обраними депутатами Львівської облради відповідних наступних за черговістю кандидатів у депутати (тут ідеться про одного депутата від списку ПП “УГП” та одного депутата від списку ПП “ЄС”).

У справі Марії Кульчицької-Волчко (№380/4166/22) у вересні 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду прийняв остаточне рішення, в якому залишив без змін Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року. Тобто суд визнав, що партія дотрималася гарантій прав депутатки місцевої ради під час розгляду питання про її відкликання. Також суд констатував, що “в межах перевірки правомірності рішення вищого керівного органу політичної партії суд не може втручатись у дискреційні повноваження та впливати на свободу вільного вибору керівництва партії щодо ставлення до тих чи інших дій депутатів, обраних шляхом висування місцевою організацією політичної партії, натомість до повноважень суду належить саме перевірка дотримання визначеної законодавством процедури прийняття рішення про відкликання депутата за народною ініціативою”.

У справі Івана Щурка (№380/4165/22) триває касаційне оскарження. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 4 червня 2024 йому відмовлено в задоволенні позову, а 30 жовтня 2024 року Восьмий апеляційний адміністративний залишив це рішення без змін.

Справа Віталія Андрейка (№380/9838/22) ще триває. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2023 року в задоволенні позову відмовлено. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року рішення суду першої інстанції скасовано й ухвалено нове, яким провадження у справі закрито. 31 липня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постанову в частині вимог скасував, а справу скерував до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду. 30 вересня 2024 року Восьмий апеляційний адміністративний суд залишив без змін рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12 січня 2023 року. Останні дані в реєстрі датовані листопадом 2024 року і містять інформацію про відкриття касаційного провадження в цій справі.

Розгляд справи Тараса Чолія також ще триває (справа №380/4157/22). Ухвалою Верховного Суду від 9 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ПП “Українська галицька партія” на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року. Рішеннями першої й апеляційної інстанцій у задоволенні позову відмовлено.

Заміщення. Вільні мандати

Що ж стосується заміщення вакантних депутатських мандатів, то в більшості рад цей процес відбувається в робочому режимі. До ТВК надходять рішення партій про відкликання депутатів чи рішення рад про припинення повноважень депутатів, ТВК оголошує про визнання обраним наступного за черговістю кандидата, надає йому час для подачі документів та реєструє його депутатом. Таке рішення ТВК оголошують на пленарному засіданні ради. Воно є підставою для набуття повноважень. 

В графіку нижче наведено кількість депутатів рад, які станом на січень виконували свої повноваження, та кількість вакантних депутатських мандатів. У радах, які мали 1-2 вільні мандати, ймовірно, ці місця вже заміщені, адже припинення повноважень відбулося в кінці грудня, і, як зазначали ради у відповідях на наші запити, процес заміщення тривав, а отже, на наступних сесіях депутати мали приймати присягу.

В деяких обласних радах частину депутатів не можна замістити через заборону діяльності політичних партій. В першу чергу це стосується рішення Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2022 року в справі №П/57/8/22 про заборону діяльності партії “ОПЗЖ”. ТВК переважно приймають постанови, де визнають це рішення обставиною, що унеможливлює прийняття ТВК рішення про визнання обраним наступного за черговістю кандидата в депутати. 

Станом на січень 2025 року кількість “підвішених” мандатів (тих, які не можуть бути заміщені) така: 9 (із 9 вакантних) в Одеській обласній раді, 3 (з 5 вакантних) у Дніпропетровській обласній раді, 6 (із 8) у Київській обласній раді, 7 (із 12) у Харківській обласній раді, 2 (із 5) у Херсонській обласній раді, 3 (з 4) у Миколаївській обласній раді, 2 (з 2) у Кіровоградській обласній раді. 

Найбільше ж незаповнених мандатів — у Запорізькій обласній раді. За весь час роботи скликання в ній відбулося лише одне заміщення — ще у листопаді 2021 року. Пізніше, зважаючи на вторгнення російської федерації, заміщень не було. Остання сесія обласної ради відбулася 15 березня 2022 року, а з 24 лютого 2022 року створена Запорізька обласна військова адміністрація, повноваження якої були розширені в березні 2024 року Постановою ВРУ №3625-ІХ. Тож наразі до складу ради входять 56 депутатів (із 84 початкових).

Бездіяльність ТВК щодо визнання обраними наступних депутатів 

Ще однією проблемою незаміщених мандатів є бездіяльність ТВК, які не приймають рішень про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата — шляхом “утримання” від голосування або ж відсутності кворуму на засіданнях.

Прикладом такої бездіяльності може бути Полтавська міська ТВК, яка у 2022 році не прийняла рішення про заміщення відкликаного за народною ініціативою депутата від ПП “Свобода” Юрія Бублика — реєстрацію обраним наступного за черговістю депутата Полтавської міської ради. Комісія аргументувала це тим, що більшість депутатів “утрималися” під час відповідного голосування. Це стало підставою для звернення до суду особою, яка мала набути статусу депутата (справа №440/2975/22). Суд підтвердив, що ТВК допустила протиправну бездіяльність.

В результаті бездіяльності Запорізької обласної ТВК щодо невизнання обраними депутатами Запорізької обласної ради наступних за черговістю кандидатів від ПП “Слуга народу” після відкликання Віталія Толочека, Сергія Селевича, Юрія Капустянського, Романа Терехова таке рішення прийняла ЦВК 31 жовтня 2022 року.

Неодноразові скарги до ЦВК були й на Львівську обласну ТВК. Зокрема, в березні 2025 року ЦВК визнала її бездіяльність, яка полягає у неприйнятті рішення про визнання обраними депутатами Львівської обласної ради наступних за черговістю кандидатів у виборчих списках від Львівської обласної організації ПП “Українська галицька партія” та Львівської територіальної організації ПП “Європейська Солідарність”.

Міські ради обласних центрів

У міських радах обласних центрів протягом 2020–2024 років, як і в обласних радах, припинили повноваження близько 12% усіх обраних депутатів. Звичайно, таке припинення не є рівномірно розподіленим за радами. У Кропивницькій міській раді жоден із депутатів до січня 2025 року не припиняв своїх повноважень достроково. Найбільше ж у відсотковому відношенні до загального складу ради припинено повноважень у Херсонській міській раді (37%). Близько п'ятої частини складу 6 міських рад — Черкаської (21,4%), Чернівецької (21,4%), Одеської (21,8%), Запорізької (20,3%), Полтавської (19%), Харківської (19%) — також зазнали змін через припинення повноважень депутатів.

 

Що ж стосується підстав для припинення повноважень депутатів, то тут простежується така ж тенденція, як і в обласних радах, — найбільш поширеною підставою є особисті заяви депутатів. Повноваження 14 депутатів були припинені у зв'язку зі смертю. Ще 11 були відкликані за ініціативою політичних партій. Повноваження трьох депутатів припинені за рішенням суду. Це два депутати Херсонської міської ради від ПП “Блок Володимира Сальдо” Ігор Семенчев-старший (вирок за ст. 111-1 ККУ — колабораціонізм) і Володимир Сальдо (вирок за колабораціонізм та заперечення збройної агресії рф проти України), а також депутат Черкаської міської ради від ПП “ОПЗЖ” Олександр Завмирайло (вирок за ст. 436-2 ККУ — заперечення збройної агресії рф проти України).

Якщо аналізувати роки складення повноважень депутатами за особистими заявами, то, як і в обласних радах, найбільше заяв депутати писали у 2023 та 2024 роках. Як зазначалося вище, основною причиною складання повноважень може бути рішення про внесення депутаток і депутатів місцевих рад до категорії осіб, які мають право перетинати державний кордон лише на підставі рішень про службові відрядження. 

Відкликання депутатів

Порівняно з депутатами обласних рад, кількість відкликаних партіями депутатів міських рад обласних центрів менша — всього 11. Не було відкликань за народною (партійною) ініціативою в Дніпровській, Житомирській, Івано-Франківській, Кропивницькій, Львівській, Миколаївській, Рівненській, Сумській, Тернопільській, Херсонській, Хмельницькій, Чернівецькій та Чернігівській міських радах.

У Київській міській раді відкликані два депутати. У травні 2022 року рішенням ПП “ВО ‘Батьківщина’” №06-11-388 відкликано депутата Михайла Ковальчука. За поясненнями голови фракції ВО “Батьківщина” у Київській міській раді Дениса Москаля, приводом для цього стали неоднозначні висловлювання депутата про легітимність мобілізації.

За інформацією Київської міської ТВК, 13 липня 2023 року рішенням Політичної ради ПП “Слуга народу” відкликано депутата Владислава Трубіцина. Такому рішенню передувало оголошення Вищим антикорупційним судом цього депутата у міжнародний розшук через обвинувачення в одержанні неправомірної вигоди.

Одеська міська рада повідомила ОПОРІ про відкликання депутатів від ПП “Партія Шарія” Олексія Нагаткіна й Ганни Шабанової. Одеська міська ТВК підтвердила, що в листопаді та грудні 2021 року отримала повідомлення про відкликання депутатів від ПП “Партія Шарія” (як від обласної організації партії, так і від керівництва політичної партії про результати проведеного з'їзду). Однак оскільки в межах кримінального провадження (№22020160000000117, справа №522/20691/20) слідчі вилучили в ТВК всі документи, які надійшли від обласної організації партії, прийняти рішення про визнання депутатами наступних за черговістю кандидатів не було можливості.

У Полтавській міській раді також відкликано двох депутатів: Юрія Бублика від ПП “Свобода” та Ігоря Кислова від ПП “Партія простих людей Сергія Капліна”. Втім, спроб відликань було значно більше — детальніше ОПОРА розповідала про них у матеріалі. 

ПП “ВО ‘Свобода”’ відкликала свого депутата одразу ж після закінчення річного мораторію на відкликання. 30 грудня 2021 року конференція Полтавської обласної організації ВО "Свобода" прийняла рішення про внесення пропозиції щодо відкликання за народною ініціативою депутата Юрія Бублика. 15 січня 2022 року з`їзд партії цю пропозицію врахував та прийняв рішення відкликати депутата. Однак рішення про визнання наступним за черговістю депутатом ТВК не прийняла одразу. 4 лютого 2022 року на засіданні Полтавської міської ТВК рішення про реєстрацію обраним наступного по черговості депутата Полтавської міської ради не прийняли. “За” проголосували 4 члени комісії, “проти” — 0, “утрималися” 9 членів ТВК. Це стало підставою для звернення до суду особою, яка мала набути статусу депутата (справа №440/2975/22). Суд вирішив, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо неприйняття рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата. На початку грудня 2022 року міська ТВК визнала депутаткою наступну за черговістю кандидатку — Оксану Лазаренко. Попри намагання відкликаного депутата Юрія Бублика подати апеляційну скаргу та змінити рішення суду, апеляційний суд залищив це рішення без змін (травень 2023).

ПП “Партія простих людей” відкликала свого депутата Ігоря Кислова в кінці 2022 року, в січні 2023 міська ТВК прийняла постанову про визнання депутаткою Олени Денисенко. Невдовзі партія ініціювала припинення і її повноважень, і повноважень іншого депутата від цієї партії Олександра Артеменка.

У Вінницькій міській раді 5 лютого 2022 року відкликано депутата від ПП “Українська стратегія Гройсмана” Ігоря Ткачука. Його відкликання відбулося разом з відкликанням з обласної ради його брата, Генадія Ткачука. Щоправда, обидва депутати стверджували, що склали свої мандати добровільно після виключення їх із фракцій міської й обласної рад відповідно.

У Луцькій міській раді у 2023 році за ініціативою місцевого осередку ПП "Слуга народу" було відкликано депутата Андрія Костенка (рішення Політичної ради від 13 липня .2023 року). Луцька ТВК розглянула таку заяву партії аж в жовтні 2023 року.

В жовтні 2024 року відкликано депутата Ужгородської міської ради від ПП “Європейська Солідарність” Андрія Рибу, а в листопаді 2024 року визнано депутатом Володимира Комарницького. При цьому ще в лютому 2024 року Ужгородська міська рада розглядала проєкт рішення про дострокове припинення повноважень Андрія Риби на підставі його особистої заяви, але депутати не підтримали його. За інформацією місцевих ЗМІ, депутат з кінця 2022 року перебуває за межами території України.

Запорізька міська рада повідомила, що в кінці 2023 року була відкликана депутатка від ПП “Партія Володимира Буряка ‘Єднання’” Марина Лісова (постанова Запорізької міської ТВК від 25 жовтня 2023 року). Це єдине відкликання в цій раді.

У Харківській міській раді наразі немає депутатів, які припинили свої повноваження в результаті відкликання, хоча такі спроби були. У 2021 році за ініціативою місцевої організації ПП “Партія Шарія” відкликано двох депутатів — Сергія Сироту і Микиту Роженка (рішення №2/ІХ позачергового з'їзду Харківської обласної організації ПП ”Партія Шарія” від 14 грудня 2021 року). Депутати одразу почали оскарження процедури відкликання (справи №953/24946/21, №520/27642/23). На початку 2022 року суд задовольнив їх заяву про забезпечення позову: зупинив дію рішення партії та заборонив Харківській міській ТВК вчиняти дії на підставі цього рішення. І хоча наразі у цій справі є остаточне рішення (червень 2024 року), яким у задоволенні позову депутатам відмовлено, вони продовжують брати участь у засіданні ради.

У Черкаській міській раді ПП “За майбутнє” відкликала депутатку Любов Майбороду (грудень 2023). В січні 2024 Черкаська міська ТВК визнала депутатом наступного за черговістю кандидата в списку політичної партії — Юрія Єфремова. Депутатка оскаржувала процедуру відкликання, однак Черкаський окружний адміністративний суд у задоволенні позову їй відмовив (рішення залишив без змін Шостий апеляційний адміністративний суд).

4.Відкликання депутатів у розрізі партій

У цьому розділі ми пропонуємо розглянути питання відкликання депутатів з погляду не складу конкретних рад, а в розрізі масовості застосування таких процедур партіями.

За результатами голосування на місцевих виборах 2020 року найкращий результат порівняно з іншими партіями здобула ПП “Слуга народу”, от­римавши 15,5% мандатів у місцевих радах усіх рівнів. До переліку лідерів за кількістю здобутих мандатів увійшли ще чотири політичні сили: ВО “Батьківщина” (10,5% мандатів), “За майбутнє” (9,6%), “Опозиційна плат­форма — За життя” (9,6%), “Європейська Солідарність” (9%). Усі разом ці партії делегували й контролюють більш ніж половину депутатів місце­вих рад (54%). Ще дві партії отримали не настільки відчутну перевагу в радах, однак мають понад 2% депутатських мандатів кожна: “Наш край” (4,5%) і ВО “Свобода” (2,1%). Решта депутатських місць у новоо­браних радах (23%) розподілилася між 106 політичними силами.

Для дослідження масовості відкликання депутатів за рішенням з'їздів (конференцій) партій ми надіслали звернення до політичних партій, які за результатами місцевих виборів отримали найбільше голосів виборців: “Слуга народу”, ВО “Батьківщина”, “За майбутнє”, “Європейська Солідарність”, ВО “Свобода”, “Українська стратегія Гройсмана”, а також до ПП “Голос”, яка має свою фракцію у Верховній Раді.

Однак не всі партії відкриті до комунікації з цього питання. Відповіді ми отримали лише від трьох партій: ВО “Батьківщина”, “ЄС”, “За майбутнє”. Партії “Слуга народу”, “ВО Свобода”, “Стратегія Гройсмана”, “Голос” та “УГП” на звернення не відповіли.

Проблема відкликання депутатів забороненими судом партіями

За повідомленням Міністерства юстиції України станом на 2023 рік, суд заборонив діяльність 18 політичних партій. У 2024 році до цього переліку додалася ПП “Наш край”. Утім, приймаючи остаточне рішення про заборону політичної партії, суд не розглядає питання діяльності депутатів, обраних від цієї партії до рад різного рівня.

Серед заборонених партій найчисленніше представлені в місцевих радах ПП “Опозиційна платформа — За життя” та ПП “Наш край” (по завершенню виборів ці партії мали у місцевих радах понад 5,5 тис. депутатів). Відповідно до ст. 21 ЗУ “Про політичні партії”, заборона діяльності політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск її керівних органів, обласних, міських, районних організацій і первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, виключення з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відомостей про членів таких органів, припинення членства в політичній партії, а також прийняття центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань, та його територіальними органами рішень про припинення політичної партії та її структурних утворень відповідно. Тож звернень до цих партій щодо отримання даних про відкликання ми не надсилали. Разом з тим, ми знайшли публічну інформацію про те, що ще в травні 2022 року партія “Наш край” заявляла про початок процедури відкликання депутата Херсонської міської ради.

Ще з 2020 року у Верховній Раді зареєстрований законопроєкт №8089 від 29 вересня 2022 року, який мав би врегулювати питання юридичних наслідків для статусу депутатів місцевих рад у зв’язку з ухваленням судом рішення про заборону політичної партії. Однак він досі не розглянутий, а повноваження депутатів, обраних від заборонених партій, не припинені. Відповідно, процедура відкликання депутатів таких партій не може бути застосована в чинній редакції, адже однією з ланок прийняття рішення є керівний орган партії. За попереднім аналізом Руху ЧЕСНО, проведеним у 2022 році, в разі відкликання представників заборонених або ліквідованих партій правомочність втратить 91 місцева рада (11,5% рад із кількістю виборців понад 10 тисяч). 

Більшість обласних рад констатували, що після заборони партій депутати, які входили до відповідних фракцій, повідомляли про вихід із фракції та залишалися позафракційними депутатами. Деякі ради самостійно приймають рішення про призупинення повноважень таких депутатів. Так, у жовтні 2023 року Київська обласна рада прийняла рішення про призупинення повноважень 8 депутатів ПП “Опозиційна платформа — За життя” та блокування їхніх карток для голосування.

У випадку припинення повноважень депутата з інших причин ТВК приймають рішення про неможливість визнати обраним наступного депутата, тож такий мандат залишається вакантним (наприклад, рішення Київської обласної ТВК №117 від 19 грудня 2023 року).

Публічність конференцій (з'їздів) партій 

Відповідно до законодавства, про дату, час і місце проведення зборів (конференції), на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцева організація політичної партії повідомляє медіа. Ми проаналізували сайти політичних партій на предмет наявності інформації про відкликання депутатів. На жаль, більшість партій не інформують про проведення конференцій обласних організацій, хоча про засідання вищого керівного органу партії публічної інформації більше. Втім, інформації про результати прийнятих на цих засіданнях рішень бракує.

ПП “Слуга народу”

Політична партія не відповіла на наше звернення з проханням надати інформацію про відкликаних партією депутатів місцевих рад.

Розгляд звернень щодо відкликання депутатів місцевих рад, відповідно до Статуту, належить до повноважень Політичної ради партії як одного із керівних органів партії (п. 7.14.17 Статуту партії). Засіданню Політради має передувати висловлення своїх рекомендацій щодо відкликання Національною радою громад (органом партії, що формує її регіональну політику).

Проаналізувавши сайт партії, можемо зробити висновок, що партія неохоче ділиться інформацією про прийняті щодо відкликання депутатів рішення. На сайті є лише одне повідомлення-анонс про розгляд Політичною радою питання про відкликання 8 депутатів місцевих рад, і датується воно початком лютого 2022 року. Повідомлення більше спрямоване на самих депутатів, яких інформують про можливість долучитися до засідання у форматі онлайн. Повідомлення-запрошення оприлюднено за 1 день до проведення такого заходу.

Станом на кінець лютого 2022 року на сайті партії міститься інформація про те, що триває процес відкликання “61 депутата з 6407, які є представниками партії у місцевих радах”. Однак у листопаді 2024 року партія інформувала, що завдяки імперативному мандату всього відкликано 64 депутати місцевих рад. З цього робимо висновок, що після початку повномасштабного вторгнення партія збавила темп відкликань — такі ініціативи були поодинокими. Це підтверджує також інформація про зупинення Головою політичної партії “Слуга народу” Оленою Шуляк рішення політради Чернівецької обласної організації партії від 18 липня 2022 року про скликання зборів обласної організації партії, на яких мали б розглядати питання про відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою. Зупинення обґрунтоване тим, що партія прийняла політичне рішення застосовувати процедуру відкликання депутатів місцевих рад під час дії воєнного стану в Україні винятково щодо зрадників, колабораціоністів та корупціонерів, яким повідомлено про підозру. А в цьому випадку йдеться про внесення пропозицій про відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою з інших підстав.

ПП “Всеукраїнське об'єднання “Батьківщина” 

В політичній партії “ВО ‘Батьківщина’” прийняття рішення про відкликання депутатів місцевих рад належить до повноважень політичної ради партії (п. 5.2.3 Статуту).

За інформацією партії, наданою у відповідь на наше звернення, до партії надійшло 19 протоколів зборів обласних організацій (Київської, Вінницької, Рівненської, Львівської, Чернігівської, Одеської, Полтавської, Хмельницької) з пропозиціями про відкликання депутатів місцевих рад. За результатами розгляду цих пропозицій прийняті рішення про відкликання 79 депутатів.

За період з кінця 2021 до 2024 року на сайті партії містилася інформація про засідання політичної ради щодо 47 депутатів місцевих рад. Перші випадки відкликань детальніше інформують виборців про розгляд такого питання. В листопаді 2021 року партія повідомляла про прийняте обласною організацією рішення відкликати депутата Ірпінської міської ради, Дениса Лавровського, а в грудні того ж року — про завершення цієї процедури та заміщення посади депутата наступним у списку кандидатом Артемом Гуріним. Пізніші повідомлення вже містилися в розділі анонсів та інформували про майбутні конференції обласних організацій (11 повідомлень) і засідання політичної ради (10 повідомлень). Найбільш активно інформували про проведення конференцій Вінницької обласної організації. Однак усі повідомлення про засідання політичної ради публікували за кілька годин до їх проведення, тож називати їх публічним та вчасним інформуванням засобів масової інформації складно.

ПП “За майбутнє”

Сайт партії на час написання дослідження не працював, тож проаналізувати визначену в Статуті процедуру відкликання немає можливості.

За інформацією, наданою у відповідь на наш запит, партія відкликала 43 депутати місцевих рад (з 4133). Найбільше рекомендацій щодо відкликання подавала Закарпатська обласна організація — 16 депутатів. Менше рекомендації подавали такі обласні організації: Запорізька — 9, Рівненська — 8, Полтавська — 6, Хмельницька — 4, Донецька — 3, Черкаська — 2, Запорізька, Кіровоградська, Одеська, Сумська, Тернопільська — по 1. При цьому партія зазначила, що 9 рішень місцевих організацій про відкликання депутатів вищий керівний орган партії не підтримав, але не вказала, яких саме депутатів чи подань від яких обласних організацій вони стосуються.

Також партія повідомила, що 19 рішень вищого керівного органу ПП “За майбутнє” депутати місцевих рад оскаржили рад в судах. Станом на 20 січня 2025 року тривало 10 судових процесів.

ПП “Європейська Солідарність”

Відповідно до Статуту партії (п. 6.1.9), розгляд звернень про відкликання депутатів місцевих рад та прийняття рішення з цього питання належить до повноважень з'їзду партії. В розділі “Анонси” на сайті партії опублікована інформація про проведення п’яти чергових етапів XIII з’їзду ПП “Європейська Солідарність”, на яких розглядали питання відкликання. Перший із них відбувся 2 лютого 2022 року. Згідно з повідомленнями на сайті, сумарно на всіх етапах з'їзду мали розглядати питання про відкликання 40 депутатів місцевих рад. У відповіді на наше звернення партія підтвердила, що до кінця 2024 року було відкликано 41 депутата місцевих рад (із 3906, обраних у 2020 році). Лише одне повідомлення (про відкликання у 2023 році депутата Чорноморської міської ради Одеського району Одеської області) не було опубліковане. Загалом можемо говорити про відкритість та публічність партії у цьому питанні. 

Однак окремої інформації про результати розгляду пропозицій про відкликання сайт не містить. Згідно з наданою партією інформацією, всі пропозиції про відкликання були підтримані. Попри оскарження деякими депутатами рішень з'їзду, жодне рішення про відкликання не було визнане протиправним та не було скасовано у судовому порядку.

Що ж до вчасності публікацій таких повідомлень-анонсів про відкликання, то їх зазвичай публікують за 1-2 дні до відповідних подій. У справі №300/6866/23 за позовом депутата Верховинської селищної ради Верховинського району Івано-Франківської області Романа Клима Восьмий апеляційний адміністративний суд зробив висновок, що розміщення на сайті інформації до початку конференції є належним виконанням обов'язку партії щодо повідомлення засобів масової інформації про проведення зборів, оскільки “законодавцем не визначено строків, в які має бути розміщено оголошення”.

ПП “Всеукраїнське об'єднання ‘Свобода’”

Політична партія не надала відповіді на наше звернення з проханням надати інформацію про відкликання партією депутатів місцевих рад.

У статуті партії немає окремо виписаних повноважень керівного органу щодо відкликання депутатів.

На сайті організації є лише одне повідомлення від березня 2023 року про те, що відбудеться черговий з'їзд ВО “Свобода”. Повідомлення адресоване перш за все двом депутаткам Кам’янець-Подільської міської ради, питання про відкликання яких мали розглядатися на з'їзді. Повідомлення розміщене за чотири дні до анонсованої дати з'їзду. Інші два повідомлення на сайті (це та це) стосуються інформування про результати проведеного з'їзду та прийнятих рішень щодо відкликання депутатів.

Інші партії

Політична партія “Українська стратегія Гройсмана”

ПП “Українська стратегія Гройсмана” представляють в органах місцевого самоврядування близько 700 депутатів (партія восьма за кількістю обраних депутатів місцевих рад). Більшість депутатів обрані у радах Вінницької області — одному з 6 регіонів України, де одна політична сила одночасно має най­більшу фракцію в обласній раді, міській раді обласного центру і кон­тролює посаду міського голови. Політична партія не надала відповіді на наше звернення щодо інформації про відкликання партією депутатів місцевих рад.

На сайті партії розміщений статут у редакції 2021 року, який не містить окремих повноважень керівних органів щодо відкликання депутата. На сайті немає будь-якої інформації про проведення зборів місцевих організацій щодо висунення ініціативи про відкликання депутатів чи рішення вищого керівного органу з цього приводу. Однак у ЗМІ є інформація про відкликання депутатів Козятинської міської, Вінницької обласної, Вінницької міської, Оратівської селищної рад. Щодо останньої відбувалася спроба масового відкликання депутатів, про що детально писала ОПОРА.

Політична партія “Голос”

Політична партія представлена в місцевих радах 340 депутатами, однак наявність фракції у Верховній Раді дає підстави вважати її активним учасником політичного процесу. Відповіді на наше звернення щодо відкликання депутатів партія не надала.

На сайті партії немає статуту в чинній редакції. Він опублікований у редакції 2020 року, однак на сайті також є інформація про його зміну в 2021 році. Відповідно, проаналізувати прописану в ньому процедуру відкликання немає можливості.

В ЗМІ немає інформації про реалізацію цією партією права на відкликання депутатів місцевих рад.

Політична партія “Українська галицька партія” 

Політична партія представлена в місцевих радах лише 216 депутатами. Однак, зважаючи на публічний розголос та тривалі судові процеси, пов’язані з відкликанням депутатів Львівської міської ради, ми надіслали запит про надання інформації щодо відкликання партією депутатів місцевих рад. Втім, відповіді від партії ми не отримали.

На сайті партії розміщений статут у редакції 2018 року, який не містить окремих повноважень якогось з керівних органів щодо відкликання депутатів.

Загалом інформації про відкликання депутатів на сайті партії небагато. Є повідомлення що в кінці 2021 року місцева організація партії ініціювала процедуру відкликання 4 депутатів Львівської обласної ради. В січні 2022 року рішення про відкликання прийняла політрада партії. Сама ж заява партії про майбутню процедуру відкликання була озвучена ще на початку 2021 року. Всі четверо депутатів окремо почали оскарження процедур прийняття таких рішень політрадою, виконуючи в той час обов'язки депутатів обласної ради. І хоча станом на початок березня 2025 року в одній справі є остаточне рішення, інформації на сайті про це немає.

5.Судова практика щодо оскаржень депутатами їх відкликання

В ЄДРСР є чимало документів щодо оскарження відкликання депутатів місцевих рад. Левова частка стосується відкликання партійними організаціями, однак є і справи щодо відкликання за ініціативою виборців. Переважно справи проходять і апеляційну, і касаційну інстанції, тож процедура оскарження є тривалою в часі. Ми проаналізували понад 250 судових документів — ухвал, рішень та постанов, що стосуються оскаржень депутатами, обраними за результатами місцевих виборів 2020 року, рішень щодо їх відкликання.

Більшість проаналізованих нами справ розглядають адміністративні суди, але ця практика неодноманітна. Наприклад, справа №761/15647/23 стосується оскарження депутаткою Бобровицької міської ради Чернігівської області рішення з'їзду ПП “Наш край” від 22 грудня 2022 року про відкликання її за народною ініціативою. Спершу депутатка подала позов до адміністративного суду (справа №620/1283/23), однак суд відмовив у відкритті провадження. Згодом депутатка звернулася до суду за правилами цивільного судочинства. 26 лютого 2025 року Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду прийняв постанову в цій справі, де констатував, що “з огляду на існування юрисдикційного конфлікту та імперативні положення ч. 5 ст. 170 КАС України … Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду, що справа в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою має бути розглянута за правилами цивільного судочинства лише тому, що позивачу має бути забезпечено доступ до правосуддя, навіть в іншому, ніж це передбачено законом, судочинстві, оскільки перешкоди до розгляду в належному (адміністративному) судочинстві виникли у зв`язку з процесуальною діяльністю суду”.

Науковці вважають, що для однозначного розв'язання питання, чи може політична партія бути відповідачем у справах, пов’язаних із відкликанням депутатів місцевих рад за народною ініціативою і чи взагалі підлягає такий спір розгляду в порядку адміністративного судочинства, варто доповнити ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України такою категорією справ.

Предмет позову 

Предметом позову для депутатів переважно ставали оскарження (1) рішення місцевої організації політичної партії, (2) рішення про відкликання, прийняте керівним органом партії, (3) рішення ТВК про визнання обраним наступним за черговістю кандидатом, (4) відновлення порушених прав та інші. 

Втім, не всі ці позовні вимоги були предметом розгляду в судах. Рішення місцевої організації про висунення пропозиції про відкликання стосуються внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії, тож юрисдикція адміністративних судів на них не поширюється. А в межах перевірки правомірності рішення вищого керівного органу партії суд не може втручатися в дискреційні повноваження. Натомість до повноважень суду “належить саме перевірка дотримання визначеної законодавством процедури прийняття рішення про відкликання депутата за народною ініціативою”. В цьому питанні суди неодноразово посилаються на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі №819/151/18, яка стосується відкликання депутатів попереднього скликання. 

Тож переважно суди досліджували процедуру прийняття рішень (визначену і Законом, і Статутом партії — щодо порядку організації зборів, з'їздів, висунення делегатів та ін.) та дотримання гарантій прав депутата під час розгляду питання про відкликання. 

В одній з останніх постанов Касаційного адміністративного суду в складі Верховного суду від 16 січня 2025 року у справі №500/324/24 так підсумована правова позиція щодо можливості розгляду у судах рішення зборів місцевої організації політичної партії та рішення вищого керівного органу партії: “У постанові від 12 жовтня 2023 у справі №500/3175/22 Верховний Суд зазначив, що рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції щодо відкликання саме по собі не спричиняє його відкликання з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про підтримку такої пропозиції чи відмову в її задоволенні. Тож у цьому випадку рішення зборів (конференції) належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їх виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом (за винятком передбачених Законом України “Про політичні партії в Україні” випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій). Тож позовні вимоги щодо рішення місцевої організації не можуть бути предметом судового розгляду”. 

Аналогічні висновки Верховний Суд виклав у постановах від 27 червня 2023 року (справа №380/16146/22), 28 вересня 2023 року (справа №420/1276/22), 19 лютого 2024 року (справа №380/4165/22), 31 липня 2024 року (справа №380/9838/22).

В останній постанові суд також оцінив рішення вищого керівного органу партії як фінальний етап у процедурі відкликання депутата місцевої ради, зазначивши, що … “рішення Політичної ради політичної партії про відкликання за народною ініціативою депутата є остаточним рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради. Отже, таке рішення, може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги про його скасування — предметом розгляду адміністративного суду”. Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 29 грудня 2020 року в справі №819/151/18, від 2 листопада 2023 року в справі №460/37812/22 та від 30 вересня 2024 року в справі №380/4166/22.

Разом з тим, діяльність політичних партій у частині формування органу місцевого самоврядування, обрання, призначення і звільнення їх посадових осіб не може бути свавільною та має допускати розумний публічний нагляд і контроль.

Оскільки в межах перевірки правомірності рішення вищого керівного органу політичної партії суд не може втручатись у дискреційні повноваження та впливати на свободу вільного вибору керівництва партії щодо ставлення до певних дій депутатів, варта уваги постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду у справі №260/5415/22 від 3 червня 2024 року. В ній суд, серед іншого, досліджує підстави для прийняття керівним органом рішення про відкликання і робить висновок, що апеляційна скарга депутата підлягає до часткового задоволення шляхом виключення з рішення Вищого керівного органу політичної партії "Блок Кернеса — Успішний Харків!" №1 від 19 жовтня 2022 року про відкликання депутата Харківської обласної ради VIII скликання за народною ініціативою посилань про порушення позивачем положень пунктів 2, 3, 4 ч. 1 ст. 37 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”. Разом з тим, суд у цій справі підтвердив, що “невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він обраний, або припинення членства депутата місцевої ради у фракції є самостійною та незалежною підставою для внесення пропозиції та прийняття відповідного рішення про відкликання депутата Харківської обласної ради за пунктом 5 ч. 1 ст. 37 Закону України ‘Про статус депутатів місцевих рад’”.

Порушення гарантій прав депутата 

Повідомлення депутата про збори (конференцію) місцевої організації партії та з'їзд 

Участь депутата в зборах місцевої організації партії під час розгляду питання про його відкликання є важливою гарантією забезпечення його прав. Сукупно з іншими правами (правом давати пояснення щодо діяльності, взаємодії з партією, звітування) участь у розгляді питання дозволяє депутату довести до відома учасників свою позицію, переконати у її правильності, спростувати висунуті йому звинувачення і, зрештою, вплинути на кінцеве рішення щодо наявності/відсутності підстав для його відкликання.

При цьому варто взяти до уваги ст. 48 ЗУ “Про статус депутатів місцевих рад”, яка зобов'язує місцеву організацію політичної партії письмово повідомити депутата, щодо якого розглядатиметься відповідне питання, про дату, час і місце проведення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії. Неприбуття на збори депутата, який був належно повідомлений про них, не перешкоджає розгляду питання про внесення пропозиції щодо його відкликання за народною ініціативою. 

Водночас положення законодавства не містять обов`язку керівного органу політичної партії повідомляти депутата про дату, час і місце розгляду питання керівним органом партії. Визначене лише право депутата бути присутнім під час розгляду вищим керівним органом політичної партії протоколу зборів (конференції) місцевої організації політичної партії та під час прийняття відповідного рішення. Хоча право депутата бути присутнім на засіданні (з`їзді, конференції) вищого керівного органу партії під час розгляду відповідного питання Сьомий апеляційний адміністративний суд у постанові від 26 листопада 2024 року в справі №120/6296/24 визначає не лише як рівне праву брати участь у зборах місцевої організації партії, а й як таке, що в багатьох сенсах набуває навіть більшої ваги, оскільки саме вищий керівний орган партії, відповідно до Закону, приймає остаточне рішення у процедурі відкликання депутата за народною ініціативою та наділяється дискреційними повноваженнями щодо задоволення пропозиції місцевого осередку партії або відмови в її задоволенні. Тож питанню належного повідомлення депутата приділена велика частка судових рішень.

Розглядаючи ці справи, суди акцентують, що законодавство передбачає необхідність письмового повідомлення депутата, однак не визначають спосіб такого повідомлення. У рішенні №380/13066/24 від 7 жовтня 2024 року Львівський окружний адміністративний суд визнав, що оголошення про проведення конференції Львівської крайової організації ПП “Народний Рух України”, розміщене на офіційному вебсайті партії, не може вважатися письмовим повідомленням конкретного депутата про розгляд питання про його відкликання, оскільки воно є публічним і звернене до невизначеного кола осіб. А в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року в справі №320/21645/23 надсилання письмового повідомлення засобами електронного поштового зв`язку на адресу позивача не суперечить відповідним нормам Закону. 

При цьому суд зауважує, що повідомляти депутата слід у розумні строки. Наприклад, у справі про відкликання депутата Шаргородської міської ради Жмеринського району Вінницької області розміщення на вебсайті партії оголошення про скликання засідання Політичної ради Партії з означеного питання, на думку суду, не може підтверджувати виконання відповідачем вищевказаних вимог, оскільки момент оприлюднення оголошення (об 11:51 16 квітня 2024 року), час, дата і місце засідання політичної ради (о 15:00 16 квітня .2024 року в м. Києві) та місце проживання (здійснення депутатської діяльності) позивачів (м. Шаргород Вінницької області) свідчать про неможливість прибуття позивачів на засідання політичної ради, навіть якби вони ознайомилися з таким оголошенням одразу після його опублікування.

Саме тому на виконання вимог про повідомлення депутатів партії часто використовують сукупність різних методів, як-от “направлення офіційного листа кур'єрською службою, повідомлення на електронну адресу, телефонним зв'язком, а також через апарат ради” (справа №420/20118/23).

У своєму рішенні від 20 грудня 2024 року (станом на час написання дослідження рішення не набрало законної сили, подана апеляційна скарга) в справі №460/9390/24 Рівненський окружний адміністративний суд зазначив, що “відносини між оператором поштового зв`язку, який доставляє лист, та адресатом (позивачем) перебувають поза контролем відправника (відповідача). Відправник не знає і не може знати, хто саме та за яких обставин отримає поштове відправлення і чи отримає взагалі. У зв`язку з цим, відправник не може відповідати за доставку кореспонденції”. Тобто відправлення листа з повідомленням про вручення суд визнав належним виконанням вимоги щодо повідомлення депутата, адже “Положеннями Закону визначено лише обов'язок письмово повідомити депутата про проведення зборів, що і здійснено …, однак не встановлено ані строків направлення такого (повідомлення), ані наслідків в разі, якщо повідомлення не отримано з незалежних від організації причин”.

Така сама позиція викладена і в постанові  Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2024 року в справі №580/709/24. Суд вважає належним повідомленням депутата ситуацію, коли партія надіслала повідомлення, але “всі поштові відправлення повертались без вручення у зв`язку із закінченням строку зберігання або ж за відсутністю адресата за адресою (адреса місця реєстрації)”.

Повідомлення ЗМІ

Ст. 38 Закону визначає обов'язок місцевої організації політичної партії повідомляти медіа (засоби масової інформації) про дату, час і місце проведення зборів (конференції), на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Знову ж, не визначено ні строків, ні способу повідомлення.

Вище у цьому дослідженні ми вказали, що партії переважно розміщують повідомлення про проведення з'їзду чи засідання керівного органу партії в себе на сайті за день або кілька днів до їх проведення, однак є і випадки, коли повідомлення розміщують за годину-дві. Розміщення на сайті інформації про проведення зборів місцевої організації партії є менш поширеним.

У рішенні Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 9 квітня 2024 року у справі №300/6866/23 зазначено, що, оскільки вебсайт є засобом масової інформації, розміщення оголошення на ньому до початку конференції можна вважати виконанням обов'язку щодо повідомлення засобів масової інформації про проведення зборів. У цьому випадку оголошення було розміщено напередодні конференції.

Забезпечення позову

За правилами ч. 1, 2 ст. 151 КАС України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 4) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Депутати, які мали намір оскаржувати рішення партії про відкликання, часто подавали заяви про забезпечення позову до подання позовної заяви або ж одночасно з пред’явленням позову. Основні заходи забезпечення позову, про які просили позивачі:

1. зупинення дії рішення-пропозиції місцевого осередку політичної партії, яке є підставою для прийняття рішення вищим керівним органом партії;
2. зупинення дії рішення вищого керівного органу політичної партії;
3. заборону ТВК вчиняти дії щодо визнання депутатом наступного за черговістю кандидата.

Розглядаючи підстави для забезпечення позову, суди переважно виходили з того, що законодавство України не передбачає правового механізму відновлення за особою статусу депутата у випадку, якщо рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата буде визнано протиправним і скасовано судом. Так само немає й підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом — наступним за черговістю кандидатом у депутати від місцевої організації політичної партії — який буде визнаний обраним депутатом. У законодавстві немає механізму поновлення порушених виборчих прав у разі незаконного визнання обраним депутатом місцевої ради.

Згідно з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 18 жовтня 2023 року в справі №260/5415/22, забезпечення позову у цих справах необхідне, адже невжиття заходів фактично унеможливить виконання рішення суду у випадку задоволення позовних вимог, а також ефективний захист і поновлення порушених/оспорюваних прав/законних інтересів позивачів, за захистом яких вони звернулися до суду.

Зупинення дії рішення керівного органу партії є заходом забезпечення позову в спосіб, що не змінює обсягу прав та обов`язків сторін у спорі, не спричиняє негативних наслідків для інших осіб, не зумовлює фактичного вирішення спору по суті. Такі заходи є адекватними та співмірними із заявленими позовними вимогами, спрямовані винятково на збереження наявного становища до розгляду справи по суті й тимчасові — до набрання законної сили рішенням у справі. Такі позиції виклав Верховний Суд у постановах від 21 березня 2023 року у справі №120/11267/23 та від 21 грудня 2023 року у справі №260/3329/22. 

В останній з них Верховний Суд зазначає, що прийняття постанови ТВК про обрання депутатом наступного за черговістю депутата та постанови про реєстрацію депутата й подальше оголошення її на пленарному засіданні ради матиме наслідком набуття ним повноважень депутата цієї ради, що в разі вирішення цієї справи на користь позивача унеможливить виконання рішення суду. Шкода, яка полягає у тимчасовій неможливості реалізації права обраних депутатів щодо набуття ними повноважень депутатів ради у зв`язку із застосуванням заходів забезпечення позову, значно менша, ніж та, яка може бути завдана позивачам в разі невжиття таких заходів. Ці позиції Верховний Суд підтвердив і в постанові від 16 січня 2025 року в справі №500/324/24.

Варто зауважити, що до цього деякі суди помилково приймали протилежні рішення. Зокрема, Восьмий апеляційний адміністративний суд у постанові від 3 травня 2023 року відмовив у задоволенні заяви про забезпечення адміністративного позову. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції помилково виходив із того, що “забезпечення позову у такий спосіб є втручанням у внутрішню діяльність політичної партії. Рішення суду за такими позовами полягає у констатації факту правомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування. Тому у справі за таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду. Отже, і заходів забезпечення позову вони не потребують”. Однак це рішення суду було скасоване, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2023 року про забезпечення позову у справі № 260/5415/22 залишено в силі.

Зважаючи на механізм відкликання (рішення партії про відкликання зобов'язує ТВК вчинити певні дії), має значення, коли саме подано заяву про забезпечення позову, зокрема те, чи  вчинила вже ТВК певні дії щодо наступного кандидата. У квітні 2024 року ЦВК доповнила своє Роз’яснення щодо порядку реєстрації обраних депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у місті, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів положенням про необхідність комісії перед прийняттям такого рішення з’ясувати всі обставини, що мають значення, зокрема наявність чи відсутність судових справ у спорах щодо дострокового припинення повноважень депутата.

Розглядаючи питання про забезпечення позову, суд також перевіряє співмірність із предметом поданого позову. Наприклад, у справі №120/6138/24 суд першої інстанції заборонив Жмеринській міській ТВК вчиняти будь-які дії, що стосуються відкликання за народною ініціативою депутата Жмеринської міської ради, в тому числі оголошувати на пленарному засіданні ради постанови про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати (яка була прийнята до подання позову). Однак під час апеляційного розгляду Сьомий апеляційний адміністративний суд у постанові від 2 жовтня 2024 року стверджує, що заборона міській ТВК вчиняти будь-які дії, що стосуються відкликання за народною ініціативою депутата, неспівмірна з предметом спору, який стосується винятково законності рішення Політичної ради політичної партії "ВО "Батьківщина" від 16 квітня 2024 року за №06-11- 496/3. “Відтак, забезпечення позову судом у такий спосіб є втручанням у дискреційні повноваження виборчої комісії, оскільки на невизначений строк повністю обмежує її повноваження у процедурі відкликання відповідного депутата місцевої ради за народною ініціативою, безвідносно до оспорюваних рішень вищого керівного органу політичної партії”.

Від того, який спосіб забезпечення позову буде обрано, залежить також, чи зможе депутат продовжувати виконувати свої повноваження, зокрема брати участь у голосуванні. Прийняття вищим керівним органом партії рішення про відкликання за народною ініціативою є юридичним фактом, в результаті якого відбувається фактичне припинення повноважень депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії. Його участь у засіданнях ради під час дії такого рішення ставить під сумнів легітимність прийнятих радою рішень, оскільки в засіданнях фактично бере участь неповноважний депутат. Однак, якщо способом забезпечення позову є зупинення дії такого рішення, депутат може продовжувати виконувати свої повноваження. 

Показовою тут є справа про відкликання одного з депутатів Львівської обласної ради (постанова ВСУ від 5 грудня 2024 року у справі №ЗД/380/6/22). Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 3 лютого 2022 року задовольнив частково заяву депутата і застосував захід забезпечення позову — зупинення дії рішення Політичної ради політичної партії “Українська галицька партія” про відкликання за народною ініціативою депутата Львівської обласної ради до набрання законної сили відповідним судовим рішенням. 21 лютого 2023 року партія звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із заявою про заміну заходу забезпечення позову, а саме просила “заборонити Львівській обласній територіальній виборчій комісії визнавати обраним депутатом Львівської обласної ради наступного за черговістю кандидата у депутати …” Аргументами, які взяв до уваги суд, було те, що за такого способу забезпечення позову суд не втручається у внутрішню діяльність і виключну компетенцію політичної партії, оскільки на час розгляду справи в суді “повноваження депутата призупиняються” до вирішення спору судом та надання судом правової оцінки законності процедури дострокового припинення повноважень. Наступний за черговістю кандидат не набуває повноважень депутата, що дає можливість виконати рішення суду та відновити порушені права, якщо такі висновки зробить суд за результатами розгляду справи. Втім, Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 вересня 2023 року скасував цю ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року про заміну заходу забезпечення позову. Верховний Суд, розглядаючи касаційну скаргу партії, зробив висновок про відсутність правових підстав для задоволення заяви про заміну заходу забезпечення позову іншим.

У справі №520/5324/23 розглядалося питання можливості виконання своїх обов'язків депутатом, щодо якого партія прийняла рішення про відкликання, коли суд вжив заходів забезпечення адміністративного позову способом зупинення дії рішення вищого керівного органу політичної партії. У постанові від 25 вересня 2023 року Другий апеляційний адміністративний суд підтвердив, що ухвала про забезпечення позову, прийнята судом, виконується безпосередньо, і для її виконання не вимагається ухвалення будь-яких інших додаткових судових рішень. Тобто участь депутата у пленарному засіданні Харківської обласної ради під час дії цієї ухвали (пізніше її скасували постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду у справі №260/5415/22) є законною.

Справи про бездіяльність виборчої комісії та рад 

Відповідно до норм Закону України, ТВК зобов’язана в порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

Оскільки не всі ТВК виконували ці зобов'язання вчасно, предметом судового розгляду була і бездіяльність ТВК. Наприклад, у справі №300/6780/23 про визнання депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати в єдиному виборчому списку кандидатів у депутати Калуської міської ради Калуського району Івано-Франківської області від Івано-Франківської обласної організації ПП “УДАР (“Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка”.

Суди також розглядали справи щодо бездіяльності рад про розгляд заяви депутата про складення повноважень за власною ініціативою. У справі №300/5540/23 суд зобов'язав Тисменицьку міську раду розглянути заяву депутата про складення депутатських повноважень та прийняти рішення відповідно до п. 16 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та п. 2 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про статус депутатів міських рад".

Відкликання виборцями

Попри те, що відкликання за ініціативою виборців менш поширене, його процедуру також оскаржували в судах. Так, є кілька справ, які стосуються відкликання депутатів Феодосіївської сільської ради Обухівського району Київської області. Остаточного рішення у цих справах на час написання матеріалу нема. У цій раді влітку 2024 року відкликали одразу п'ятьох депутатів (Олександра Гладуша, Євгенія Голоту, Анатолія Походню, Руслана Максименка, Дмитра Бойка). Кілька з яких звернулися до суду (справи №320/37657/24, №620/15650/24, №320/58842/24, №320/36050/24). При цьому були зустрічні позови і від представників ініціативної групи (справа №320/18107/24). 

У справі №320/36050/24 Київський окружний адміністративний суд задовольнив позов депутата і скасував постанову ТВК №1 від 24.07.2024 про його відкликання. Серед підстав, які взяв до уваги суд, було те, що (1) депутат не був поінформований про дату, час і місце проведення зборів виборців, на яких розглядалося питання про внесення пропозиції щодо його відкликання як депутата за народною ініціативою, у зв`язку із чим він не брав участі у цих зборах та не мав можливості виступити на них для пояснення своєї позиції до прийняття зборами відповідного рішення; (2) позивач не був поінформований виборчою комісією про одержання нею повідомлення про проведення таких зборів виборців; (3) відсутність у ТВК журналу реєстрації документів, заяв і скарг виборчої комісії не дозволяє достовірно встановити обставини дотримання офіційним представником ініціативної групи визначеного строку подання до комісії повідомлення про проведення зборів виборців та витягу з протоколу таких зборів, а також строків подання заповнених підписних листів.

Інший депутат Феодосіївської сільської ради, відкликаний того ж дня іншою постановою ТВК, також звертався до суду й отримав позитивне для себе рішення. Однак наразі дію рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 січня 2025 року в цій справі (№320/37657/24) на час розгляду справи апеляційним судом зупинено.

6.Висновки

1. Найбільш поширеними підставами для припинення повноважень депутатів є їхні особисті заяви (понад 65% усіх депутатів, які припинили свої повноваження). При цьому з кожним наступним роком після набуття повноважень депутатами їх кількість зростає. Ймовірною причиною такого зростання може бути введене у 2023 році обмеження для депутатів (як чоловіків призовного віку, так і жінок) щодо можливості перетину державного кордону.
2. Відкликання депутатів непоодинокі, але й не є масовими. Правом відкликання користується переважно партія, а не виборці. Ця тенденція може бути зумовлена досить простою процедурою партійного відкликання. Також, попри тривалі зусилля виборців для відкликання за їхньою ініціативою, остаточне рішення все одно прийматиме керівний орган партії (якщо депутат обраний за партійними списками). Тож якщо партія має підстави та політичне бажання відкликати депутата, залучення виборців тут не є необхідним. Така роль політичної партії у процесі відкликання нівелює ідею народної ініціативи.
3. Через введення воєнного стану постало багато викликів, зокрема неможливість проведення проміжних виборів депутата у багатомандатному виборчому окрузі в разі дострокового припинення повноважень депутата. Оскільки проведення таких виборів є актуальним для територіальних громад із кількістю виборців до 10 тисяч, а такі ради не були предметом нашого дослідження, не можемо робити висновків про неможливість роботи рад через наявність великої кількості “вакантних” мандатів.
4. Зважаючи на активний початок партіями процесів відкликання депутатів з кінця 2021 — початку 2022 року, можемо припускати, що за відсутності повномасштабного вторгнення виборці та партії були б значно активніші в питанні відкликанні депутатів. Натомість під час воєнного стану важливо зберегти можливість рад працювати у повному складі. Зокрема, партія “Слуга народу”, наймасовіше представлена у місцевих радах, прийняла політичне рішення про застосування процедури відкликання лише щодо корупціонерів, зрадників і колабораціоністів, яким повідомлено про підозру. 
5. У дискусії про можливість перетворення механізму відкликання на механізм жорстокого партійного контролю однозначної позиції наразі немає. Проаналізувавши відкликання депутатів обласних рад та міських рад обласних центрів, бачимо, що частина депутатів не погоджується з висновками партії щодо них, вважає їх тиском на депутата та оспорює такі рішення в судах. Очевидно, що задля встановлення і розвитку міцної партійної системи дотримання партійної дисципліни є важливим елементом. На це у своїх рекомендаціях також вказує Венеційська комісія, яка пропонує розвивати партійну відповідальність через культуру партійної дисципліни — розуміння і дотримання членами партій статуту партії. Разом з тим, партійна дисципліна не повинна бути надмірною та порушувати свободу дій членів партії та депутатів, і саме цю “золоту середину” потрібно шукати партіям. Ситуацію з дисципліною ускладнює те, що переважна більшість депутатів не є членами партій, адже формальних вимог щодо членства в партії як передумови участі у виборах. немає За підрахунками ОПОРИ, на місцевих виборах 2020 року більшість кандидатів були безпартійними — 76,4%, натомість лише 23,6% перебували в статусі членів політичних пар­тій. Найбільше безпартійних кандидатів, балотували­ся до рад громад із кількістю виборців до 10 тисяч — 87,4%.
6. У статутах партій варто детальніше прописувати систему гарантій для депутата, щодо якого порушено питання про відкликання. Крім права виступу на зборах, депутатам-членам партії важливо надавати змогу оскаржити таке рішення в межах партійної системи, адже суди переважно не розглядають питання про підстави для відкликання. В структурі партії важливо створювати спеціальний дисциплінарний орган, який би розробив критерії оцінки (не)відповідності практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням передвиборної програми місцевої організації політичної партії та за необхідності розглядав питання відповідності практичної діяльності депутата цим критеріям.
7. Застосовуючи процедуру відкликання депутата місцевої ради, партії мають бути більш публічними та відкритими як до засобів масової інформації, так і до своїх виборців. Зокрема, варто більше інформувати про випадки ініціювання відкликання, підстави та причини, які зумовили таку ініціативу, і прийняте рішення.
8. Судова практика щодо розгляду позовних заяв відкликаних депутатів неоднорідна. Тривалий час суди закривали провадження у справах, оскільки відносили питання щодо прийняття рішення вищим керівним органом партії до внутрішньої діяльності партії. Однак вже протягом 2023–2024 років формується послідовна правова позиція Верховного суду, яка дає відповіді на питання підсудності справ, застосування ефективних запобіжних заходів у цих справах.
9. Відкритим залишається питання відсутності законодавчого механізму відновлення за особою статусу депутата, як і підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом в разі скасування в судовому порядку рішення вищого керівного органу партії про відкликання депутата за народною ініціативою.

 

Це дослідження стало можливим\реалізується завдяки підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Громадянська мережа ОПОРА несе повну відповідальність за зміст, який може не відображати поглядів АМР США або Уряду Сполучених Штатів Америки