Позиція ОПОРИ щодо законопроєкту “Про внесення змін до деяких законів України щодо наслідків ухвалення судом рішення про заборону політичної партії для статусу депутатів місцевих рад”

3 травня 2022 року Верховна Рада України ухвалила Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заборони політичних партій”, у підпункті 1 пункту 2 Прикінцевих положень якого було визначено Кабінету Міністрів України протягом одного місяця з дня набрання чинності цим Законом подати на розгляд Верховної Ради України проєкт Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо наслідків ухвалення судом рішення про заборону політичної партії для статусу депутатів місцевих рад. З набуттям чинності 18 травня 2022 року цим Законом уряд 20 червня 2022 року вніс до парламенту законопроєкт “Про внесення змін до деяких законів України щодо наслідків ухвалення судом рішення про заборону політичної партії для статусу депутатів місцевих рад” № 7476 від 20.06.2022.

24 листопада 2022 року Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування рекомендував прийняти за основу в першому читанні урядовий законопроєкт реєстр. № 7476 від 20.06.2022 р. (далі — законопроєкт).

У зв'язку з цим Громадянська мережа ОПОРА як неурядова та позапартійна всеукраїнська організація, яка здійснює громадський контроль та адвокацію у сфері виборів, парламентаризму та місцевого самоврядування, проаналізувала такі законодавчі ініціативи.

Законопроєкт пропонує врегулювати наслідки прийняття рішення про заборону політичної партії в контексті:

• статусу депутатів місцевих рад (дострокового припинення їх повноважень);
• статусу місцевих рад (дострокового припинення їх повноважень);
• ролі військових та військово-цивільних адміністрацій у разі дострокового припинення повноважень місцевих рад, а також призначення та проведення позачергових виборів.

1. Статус депутатів місцевих рад (дострокове припинення їх повноважень). У законопроєкті запропоновано доповнити перелік підстав для дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради (п. 7-2 ч. 1 ст. 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”) такою підставою, як набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії, від місцевої організації якої висувалася та була обрана відповідна особа депутатом місцевої ради, а також входження депутата місцевої ради до депутатської фракції місцевої організації політичної партії, діяльність якої заборонена за рішенням суду, що набрало законної сили.

Враховуючи використання у формулюванні зазначеної підстави сполучників “та”, “а також”, можемо зазначити, що для її застосування необхідне поєднання таких юридичних фактів, як:

• набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії, від місцевої організації якої висувалася та була обрана відповідна особа депутатом місцевої ради;
• входження депутата місцевої ради до депутатської фракції місцевої організації політичної партії, діяльність якої заборонена за рішенням суду, що набрало законної сили.

Разом з цим, формулювання зазначених підстав не позбавлені недоліків. Так, використання конструкції “входження до депутатської фракції” на практиці може призвести до різнотлумачень. Насамперед — через відсутність у проєкті вказівки, станом на який момент такий депутат має входити до депутатської фракції: на момент набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії чи на момент набуття повноважень або в певний період здійснення своїх повноважень (навіть якщо такий депутат уже тривалий час як припинив членство у фракції й увійшов до іншої). Таким чином, може виникнути запитання: чи припиняє повноваження депутат, який на момент подання позову або прийняття рішення перебував у складі фракції, але до набрання рішенням законної сили вийшов з її складу.

У зв'язку з цим для вдосконалення законодавчої техніки положення щодо входження до депутатської фракції може бути конкретизоване таким чином, що підставою для дострокового припинення повноважень є належність або перебування у складі депутатської фракції на момент подання позову про заборону політичної партії або з прив'язкою до іншого чітко визначеного факту. Така конструкція сприяла би юридичній визначеності норми та мінімізувала б можливість ухилення депутатів місцевих рад від відповідальності у формі дострокового припинення за належність до забороненої політичної партії шляхом припинення членства у фракції напередодні набрання законної сили рішення суду про заборону політичної партії.

Звертаємо увагу й на те, що зі змісту ч. 1 та 2 ст. 27 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” на партійній основі формують депутатські фракції усіх місцевих рад, крім сільських та селищних рад. Депутати сільських та селищних рад  можуть об'єднуватися у депутатські фракції місцевих рад на основі партійного членства або єдності поглядів. До складу депутатських фракцій можуть входити також позапартійні депутати сільської та селищної ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Це породжуватиме питання ідентифікації того, на якій основі сформовано депутатські фракції сільських та селищних рад, та, відповідно, можливості дострокового припинення їх повноважень на підставі “входження депутата місцевої ради до депутатської фракції місцевої організації політичної партії, діяльність якої заборонена за рішенням суду, що набрало законної сили”. Таким чином, оскільки законодавство дозволяє утворювати депутатські фракції у сільській та селищній радах не тільки на основі партійного членства, а й грунтуючись на єдності поглядів, у результаті ідентифікувати утворені в них фракції як фракції місцевої організації політичної партії буде складно. Це може створити додаткові перепони у застосуванні цієї підстави на практиці.

Також у пояснювальній записці варто було би додатково обґрунтувати критерії дострокового припинення повноважень депутатів місцевої ради. Наприклад, чому було обрано модель сукупності юридичних фактів (заборона партії, висування та обрання від організації відповідної партії та входження до фракції), а не окремі з них. Також у пояснювальній записці не пояснено, чому не береться до уваги факт членства у політичній партії, навіть якщо особа висувалася шляхом самовисування. До того ж не зрозуміло, чому законопроєкт не зачіпає питань дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, який також може висуватися та бути обраний від місцевої організації політичної партії, діяльність якої заборонена рішенням суду. При цьому законопроєкт передбачає зміни до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, ст. 79 якого регулює підстави дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідного села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. У зв'язку з цим вбачається логічним, щоб у разі набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії законопроєкт урегульовував питання дострокового припинення повноважень не лише депутатів місцевої ради, а й сільського, селищного та міського голови.

2. Статус місцевих рад (дострокове припинення їх повноважень). Також автори законопроєкту пропонують, щоб повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради також достроково припинялися у разі, коли з підстав, передбачених п. 7-2 ч. 1 ст. 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, достроково припинилися повноваження більше ніж половини депутатів від загального складу ради (абз. 2 ч. 1 ст. 78 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Однак використання у п. 7-2 ч. 1 ст. 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” законодавчої конструкції “припинення повноважень більше ніж половини депутатів від загального складу ради” не зовсім кореспондується із положеннями ч. 6 ст. 45 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо повноважності місцевої ради[1]. Насамперед ідеться про те, що за загальним правилом місцева рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради (ч. 4 ст. 45 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”), однак у разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається повноважною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради (ч. 6 ст. 45 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Таким чином, у разі припинення повноважень рівно половини складу відповідної ради, вона, хоч і не буде повноважною, на основі запропонованої підстави її повноваження не зможуть бути припинені. Тому запропонована норма актуалізує дискусію щодо юридичних наслідків для місцевої ради в разі її неповноважності.

Річ у тім, що за чинного правового регулювання в разі дострокового припинення повноважень депутатів будь-якої місцевої ради допускається доформування останньої шляхом заміщення у тих радах, які формувалися за пропорційною системою за відкритими виборчими списками, або проміжних виборів у громадах, у яких рада формувалася за мажоритарною виборчою системою відносної більшості у багатомандатних виборчих округах. Однак цим законопроєктом пропонується встановити виняток, що в разі дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради з підстави, визначеної п. 7-2 ч. 1 ст. 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, заміщення такого депутата не відбувається, а відповідний депутатський мандат залишається вакантним. Таким чином, у разі дострокового припинення повноважень депутатів рада не зможе бути доукомплектована ні у воєнний, ні в мирний час, що створить ризики для її повноважності. Так, законопроєкт уможливлює виникнення ситуацій, коли кількість депутатів, повноваження яких припинили внаслідок прийняття рішення про заборону політичної партії, є більшою, ніж половина, і меншою ніж дві третини. В такому випадку місцева рада буде діяти до закінчення строку своїх повноважень, а загальне правило про повноважність місцевої ради за умови обрання не менш як 2/3 депутатів від її складу не працюватиме. При цьому звертаємо увагу, що Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає випадки, коли рішення місцевої ради приймається не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради (абз. 2 ч. 2, ч. 4 ст. 59, ч. 3 ст. 79).

Також варто звернути увагу, що після прийняття зазначених змін можуть траплятися випадки, коли повноваження частини депутатів (менше половини) буде припинена на цій підставі, а інша частина — за іншими підставами (також менше половини), але за сукупністю їх загальна кількість становитиме припинення повноважень половини або більше складу ради. Таким чином, формально законодавчо визначених підстав для дострокового припинення повноважень місцевої ради не буде. У зв'язку з цим рекомендуємо на законодавчому рівні врегулювати підстави та процедуру дострокового припинення місцевих рад у разі їх неповноважності.

Крім того, законопроєкт не дає відповіді на питання, прийняття якого акту виступатиме юридичним фактом для припинення повноважень місцевої ради, що може створювати труднощі у правозастосуванні на чому наголошено у висновку Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України (далі — ГНЕУ).

3. Роль військових та військово-цивільних адміністрацій у разі дострокового припинення повноважень місцевих рад, призначення та проведення позачергових виборів.

Законопроєкт передбачає зміни, відповідно до яких у разі дострокового припинення повноважень більше ніж половини депутатів від загального складу ради з підстави, передбаченої новим п. 7-2 ч. 1 ст. 5  “Про статус депутатів місцевих рад”, до проведення першої сесії новообраної ради у відповідних районах, областях, на територіях територіальних громад, де введено воєнний стан або режим у районі проведення антитерористичної операції, утворюються військові (далі — ВА) або військово-цивільні (далі — ВЦА) адміністрації.

У висновку ГНЕУ підкреслено, що новий припис ст. 78 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” не дає відповіді на питання, з якого моменту припиняються повноваження місцевих рад у випадках, коли ВЦА та ВА не утворюються, тобто в умовах мирного часу. Також експерти ГНЕУ вважають, що оскільки нині на території України протягом кількох місяців вже функціонують обласні та районні військові адміністрації, виникатимуть ситуації, коли дострокове припинення повноважень місцевої ради має згідно з вимогами проекту пов’язуватися з набранням чинності актом Президента про утворення ВЦА чи ВА, але ці органи були утворені раніше, ніж судом прийняв рішення про заборону політичної партії.

Звертаємо увагу, що ВА та ВЦА є тимчасовими органами, рішення про утворення яких приймає Президент України. Оскільки за Президентом України залишається певна дискреція, можлива ситуація, коли таке рішення про утворення ВА та ВЦА не прийняте. Це може призводити до правової невизначеності.

Також, згідно із законопроєктом, після закінчення дії правового режиму, під час якого провадять свою діяльність ВА та ВЦА, вони діють до відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на позачергових місцевих виборах, призначених Верховною Радою України в установленому порядку. У разі, коли до чергових місцевих виборів залишилося менше 180 днів, позачергові місцеві вибори не призначаються та не проводяться.

Встановлення такого досить тривалого періоду діяльності ВА та ВЦА (180 днів) може бути дискусійним із погляду природи таких тимчасових органів. Зокрема, ВА утворюються для запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. ВЦА утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції. Тобто природа ВА та ВЦА зумовлена надзвичайними обставинами, такими як воєнний стан і збройна агресія Російської Федерації, тому спірним може вбачатися їх досить тривале функціонування (180 днів) замість органів місцевого самоврядування після того, як зазначені обставини будуть подолані.

Експерти ГНЕУ звертають увагу, що встановлення обмежень щодо проведення позачергових виборів є предметом правового регулювання Виборчого кодексу України і відповідні зміни мали би вноситись саме до нього. Також хочемо додати, що ст. 284 Виборчого кодексу України регулює порядок заміщення депутатів місцевих рад, повноваження яких достроково припинені. Тому запропоновані законопроєктом зміни та доповнення до ч. 7 ст. 5 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, які стосуються проведення виборів та заміщення депутатів, повноваження яких достроково припинені, також, на нашу думку, мають регулюватися Виборчим кодексом України, щоб не нівелювати цілі кодифікації виборчого законодавства.

Варто зауважити, що такі законодавчі ініціативи обумовлені широким запитом у суспільстві щодо протидії наративам держави-агресора у політичному житті, в тому числі, для захисту демократичних цінностей. Тому законопроєкт украй актуальний та важливий. Однак він не позбавлений недоліків, які може бути усунуто до другого читання, зокрема, й з урахуванням рекомендацій наданих у цьому аналізі.