5 серпня 2024 року за № 11462 у Верховній Раді України зареєстрували Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення правил фінансування виборчих кампаній та здійснення контролю виборчих фондів (далі — законопроєкт).

Громадянська мережа ОПОРА брала активну участь у розробці згаданого законопроєкту разом з іншими стейкхолдерами, про що зазначено у пояснювальній записці до законопроєкту. Питання політичного фінансування — важливий напрямок діяльності ОПОРИ, оскільки воно є наскрізним для забезпечення цілої низки принципів виборчого права, зокрема рівного виборчого права, а також вільних та чесних виборів.

Венеційська комісія у Кодексі належної практики у виборчих справах наголошує, що для забезпечення рівних можливостей політичних партій, кандидатів і передвиборних кампаній їх фінансування має бути прозорим (п. 2.3. Керівних принципів), а свобода виборців формувати свою думку як складова принципу вільного голосування передбачає дотримання безсторонності державних органів щодо фінансування партій та кандидатів (п. 3.1. Керівних принципів). Своєю чергою у розділі 3.5. Пояснювальної доповіді додатково підкреслено важливість прозорості фінансування виборчих кампаній незалежно від рівня політичного або економічного розвитку країни.

Рекомендації щодо фінансування виборчих кампаній наявні й у звітах БДІПЛ/ОБСЄ та Громадянської мережі ОПОРА за результатами спостереження на виборах. Частину з них враховує законопроєкт, зокрема: 

1. Однією зі стрижневих пропозицій законопроєкту є зміна чинного порядку подання звітності розпорядниками рахунків виборчих фондів на електронну (онлайн) через спеціальну інформаційно-комунікаційну систему, держателем якої буде Національне агентство з питань запобігання корупції (далі — НАЗК). Враховуючи позитивний досвід функціонування реєстру звітності політичних партій POLITDATA, вважаємо, що запровадження аналогічної системи під час виборів є критично важливим (зважаючи на швидкоплинність виборчого процесу та кількість звітів, особливо на місцевих виборах) з погляду як зручності звітування, так і ефективності контролю. Крім цього, запровадження такої системи сприятиме громадському нагляду і виявленню порушень виокремлення публічної частини інформаційно-комунікаційної системи, куди включаються відомості у вигляді набору даних (доступних для машинозчитування) про рух коштів на поточних рахунках виборчих фондів та звіти про надходження і використання коштів. При цьому розпорядникам рахунків виборчих фондів надається можливість підтвердження або непідтвердження протягом трьох днів інформації щодо операцій про рух коштів, отриманої від банку.

Замість подання двох звітів (проміжного й остаточного) законопроєкт передбачає формування і подання одного звіту безпосередньо до інформаційно-комунікаційної системи не пізніш як на десятий день після дня виборів. Проєкт звіту формується автоматично на підставі відомостей про рух коштів, підтверджених розпорядником відповідного рахунку виборчого фонду, що суттєво спрощуватиме процес звітності, особливо враховуючи, що інформаційно-комунікаційна система здійснюватиме загальний автоматизований логічний та арифметичний контроль правильності формування звіту, а також функціонально забезпечуватиме можливість розпоряднику рахунку виборчого фонду додатково перевіряти достовірність звітної інформації за даними інших державних реєстрів, з якими вона інтегрована. Сформований звіт після його перевірки та редагування підписуватиме розпорядник шляхом накладання особистого кваліфікованого електронного підпису. В разі виявлення неповної або недостовірної інформації розпорядник матиме право одноразово повторно сформувати і подати звіт у межах загального строку його подання. Такі зміни покликані суттєво спростити й автоматизувати процес подання звітів про надходження та використання коштів виборчого фонду, а також мінімізувати випадки допущення технічних помилок (описок). Прикінцеві положення законопроєкту передбачають набуття чинності такими змінами з дня запуску в промислову експлуатацію інформаційно-комунікаційної системи.

Ці зміни спрямовані на виконання рекомендацій БДІПЛ/ОБСЄ, зокрема забезпечуватимуть співпрацю фінансових установ, відстеження фінансових операцій, посилюватимуть спроможність здійснювати ефективний нагляд та надавати цінну інформацію виборцям. Це також сприятиме більш ефективному контролю та громадському нагляду за процесом фінансування виборчих кампаній, що є спільною рекомендацією за результатами спостереження на усіх типах виборів у 2019–2020 роках. На непрозорості джерел фінансування виборчих кампаній та відсутності повноцінної державної системи контр­олю за фінансами на місцевих виборах наголошувала й Громадянська мережа ОПОРА, а необхідність запровадження системи-аналогу POLIDATA для подачі фінансових звітів на виборах, діджиталізації та автоматизації цих процедур підтвердили результати глибинних інтерв’ю, які проводила ОПОРА у 2021–2022 роках.

2. Законопроєкт пропонує залишити на загальнодержавних виборах контрольні повноваження виключно за НАЗК, виключивши з переліку контролюючих органів Центральну виборчу комісію та банки, в яких відкрито рахунки виборчих фондів. На місцевих виборах контрольні повноваження передані від територіальних виборчих комісій до НАЗК. Враховуючи запровадження інформаційно-комунікаційної системи, яка спрощує можливості контролю, і той факт, що протоколи про адміністративні правопорушення складають уповноважені особи НАЗК, — така ініціативна повинна подолати проблему нерозмежованості контрольних повноважень. Однак це можливо лише за умови існування у НАЗК необхідних ресурсів, насамперед кадрових. Для цього передбачені положення, які дозволяють залучати на добровільній основі, у тому числі на договірних засадах, кваліфікованих спеціалістів та експертів, оплата послуг яких відбуватиметься за рахунок бюджетних коштів, виділених на підготовку і проведення виборів. 

Водночас серед контролюючих суб’єктів на місцевих виборах. крім НАЗК, зазначено й банки, в яких відкрито рахунки виборчих фондів. Враховуючи те, що банки не є суб’єктами владних повноважень, може бути додаткового обговорено питання доцільності їх формального включення до переліку контролюючих суб’єктів. Натомість банки, як це передбачено й для загальнодержавних виборів, подаватимуть до НАЗК необхідні відомості про джерела та розміри внесків, рух коштів, а також їх залишки на поточному рахунку.

БДІПЛ/ОБСЄ рекомендували розв’язати проблему дублювання наглядових повноважень ЦВК та НАЗК, а також визначити НАЗК єдиним єдиним наглядовим органом для контролю за дотриманням правил фінансування кампаній, і запропоновані в законопроєкті зміни враховують цю рекомендацію. Однак за результатами спостереження за місцевими виборами БДІПЛ/ОБСЄ наголосив, що незалежний наглядовий орган з регіональними представництвами повинен володіти повноваженнями щодо контролю за дотриманням вимог законодавства про фінансування виборчих кампаній, а також повинен мати достатні повноваження та ресурси для виконання цього завдання. Хоча й НАЗК не має регіональних представництв, можливість залучати на добровільній основі, у тому числі на договірних засадах, кваліфікованих спеціалістів та експертів разом із запровадженням  інформаційно-комунікаційної системи, яка здійснюватиме загальний автоматизований логічний та арифметичний контроль правильності формування звіту, сприятимуть ресурсозабезпеченості контролюючого органу, що, втім, може потребувати додаткової оцінки.

3. Чинні граничні розміри виборчих фондів не мають належного методологічного обгрунтування. На загальнодержавних виборах вони становлять 90 тис. розмірів мінімальної заробітної плати (639 млн грн у 2024 році), а на місцевих виборах — взагалі відсутні. Законопроєкт пропонує формулу, яка дозволяє визначити максимальний обсяг видатків на одного виборця (крім виборів у територіальних громадах з кількістю виборців до 10 тисяч, де використовується стала сума в 75 000 грн) та її індексацію (кількість виборців, які мають право голосу на відповідних виборах, множиться на сталу суму — зокрема, на виборах Президента України це 20 грн — та на величину індексу споживчих цін станом на день початку виборчого процесу, поділену на 100%). Попри те, що окремі параметри запропонованої формули для різних типів виборів можуть бути предметом дискусії, заслуговує на підтримку закріплення динамічного показника, який би враховував інфляцію (котра в нашій країні буває досить стрімкою) та визначався в розрізі максимальних обсягів видатків на одного виборця (така межа була б показовою і зрозумілою для самих виборців).

Із прийняттям Виборчого кодексу Україна врахувала частину рекомендацій БДІПЛ/ОБСЄ щодо обмеження розмірів витрат на виборчі кампанії, зокрема максимальний розмір виборчого фонду було встановлено на виборах Президента України. Однак, як зазначалося вище, методологічне обґрунтування такого розміру відсутнє, він може сприйматися як надмірний, а на місцевих виборів максимальні розміри виборчих фондів не встановлені. На думку БДІПЛ/ОБСЄ, відсутність верхньої межі витрат на передвиборчу кампанію не передбачає жодних гарантій протидії надмірним витратам та суперечить належній міжнародній практиці. Закоропроєкт враховує цю рекомендацію шляхом встановлення граничних розмірів виборчих фондів на різних типах місцевих виборів.

Крім цього, БДІПЛ/ОБСЄ наголошує на проблемі відсутності обмежень для використання власних коштів кандидатами і партіями для наповнення виборчих фондів, тому рекомендує їх встановити. Щодо виборів Президента також підкреслено, що це є дискримінаційним для незалежних кандидатів (самовисуванців). Законопроєкт встановлює обмеження (два розміри максимального внеску на підтримку партії) на використання власних коштів організацій партії та кандидата на місцевих виборах (абз. 3, 4 ч. 2 ст. 215), кандидата на виборах народних депутатів (абз. 4 ч. 2 ст. 152) та Президента України (абз. 3 ч. 2 ст. 96). Однак обсяги власних коштів партії на загальнодержавних виборах обмежується лише розміром виборчого фонду (про що прямо зазначено щодо парламентських виборів у абз. 3 ч. 2 ст. 152). Тому в цій частині можна говорити лише про часткове врахування в законопроєкті рекомендацій БДІПЛ/ОБСЄ.

Варто звернути увагу й на певні технічні недоліки. Якщо на місцевих виборах обмеження розміру власних коштів кандидата прив’язане до розміру внеску фізичної особи на підтримку партії (абз. 4 ч. 2 ст. 215), то щодо власник коштів організації партії не зрозуміло, до якого з максимальних внесків на підтримку партії прив’язуватися — фізичної особи (400 розмірів мінімальної заробітної плати) чи юридичної (800 розмірів мінімальної заробітної плати).

Оскільки виконання зазначених рекомендації враховується при оцінці дотримання умов вступу до Європейського Союзу, Громадянська мережа ОПОРА підтримує щонайшвидше прийняття законопроєкту. 

Однак у ході подальшого реформування виборчого законодавства варто звернути увагу на низку інших дотичних до питання фінансування виборчих кампаній проблем, на які вказували міжнародні та національні місії зі спостереження, або ж які були зумовлені повномасштабною агресією росії проти України:

1. Проблема “дочасної” передвиборної агітації. Щодо виборів президента БДІПЛ/ОБСЄ наголошувало, що деякі кандидати фактично розпочали свої кампанії ще до реєстрації, витрачаючи значні суми на телевізійну і зовнішню рекламу. Виборчим законодавством встановлено, що агітаційні матеріали в рамках кампанії повинні містити дані про замовників і видавців матеріалів, а також їх тираж. Однак політична реклама, розповсюджена не в період офіційної кампанії, не підпадає під регулювання цим законом й не потребує включення будь-якої інформації. Щодо місцевих виборів БДІПЛ/ОБСЄ також зазначає, що період передвиборчої кампанії до реєстрації кандидатів не врегульовано належним чином, тому необхідно внести зміни до законодавства з метою забезпечення включення усіх видів надходжень та витрат, пов’язаних з проведення виборчої кампанії, навіть якщо вони були здійснені до офіційного початку передвиборчої кампанії. На проблему “дочасної” передвиборної агітації, яка ставить у нерівне становище кандидатів і партії, а також впливає на волевиявлення виборців, звертала увагу Громадянська мережа ОПОРА за результатами спостереження на усіх типах виборів у 2019–2020 роках. Шляхи її розв’язання досі є предсметом дискусій, оскільки можуть відбуватися шляхом внесення змін як до виборчого законодавства, так і законодавства про політичні партії та рекламу.

2. На проблему моніторингу фактичних видатків на виборчу кампанію, в тому числі фінансування третіми особами, регулярно звертає увагу БДІПЛ/ОБСЄ, наголошуючи, що аналіз фінансових звітів значною мірою є “технічним”. Жоден наглядовий орган не несе відповідальності й не має слідчих повноважень для визначення випадків обходу положень закону щодо прозорості фінансування виборчих кампаній, у тому числі третіми особами, в натурі або шляхом зловживання державними ресурсами. Громадянська мережа ОПОРА також підкреслює, що на практиці контроль виборчих фондів переважно зводиться до перевірки звітів, а реальні обсяги фінансування передвиборної агітації, в тому числі незаконного, залишаються поза увагою. Перевірка фактичних видатків є радше винятком — наприклад, її опосередковано робить Національна поліція України, зокрема коли поліцейські виявляють факти розповсюдження друкованої агітації без вихідних даних та перевіряють договори й інформацію про їх замовника. Втім, співробітники Національної поліції України не вповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 212-15 та 212-21 КУпАП.

3. Відсутність співмірних та ефективних санкцій, які запобігають порушенню правил фінансування виборчих кампаній. БДІПЛ/ОБСЄ наголошує, що слід внести зміни до закону, якими прописати ефективні, обґрунтовані та стримуючі санкції за порушення правил фінансування виборчих кампаній. Про непропорційність санкцій та складність розслідування порушень правил політичного фінансування зазначала й Громадянська мережа ОПОРА у своїх дослідженнях, матеріалах та на відповідних заходах. Однак, враховуючи вимоги законодавства про кримінальну й адміністративну відповідальність, такі зміни мають вноситися як окремий законопроєкт і належать до предмета відання Комітету з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради України.

4. Питання здійснення передвиборної агітації у закордонному виборчому окрузі. Законопроєкт, як і чинна редакція Виборчого кодексу України, передбачають, що рахунок виборчого фонду відкривається виключно у національній валюті. Водночас оплата рекламних послуг окремих транснаціональних корпорацій (насамперед соціальних мереж) можлива тільки в іноземній валюті, через що виникає необхідність використання посередників. Крім цього, унаслідок масового переміщення громадян за кордон порушується питання запровадження легальних механізмів фінансування передвиборної агітації у закордонному окрузі, наприклад у місцях компактного проживання виборців.

Втім, зазначені положення стосуються змін до законодавства про юридичну відповідальність або ж потребують додаткових обговорень з ключовими стейкхолдерами, тому можуть бути внесені під час подальшого реформування законодавства.

Загалом положення законопроєкту покликані забезпечити дотримання ключових міжнародних стандартів (таких як ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, ст. 7(3) Конвенції ООН проти корупції, Рекомендації 1516 Парламентської асамблеї Ради Європи 2001 року, Рекомендації Rec (2003)4 Комітету міністрів Ради Європи, Керівних принципів та доповіді щодо фінансування політичних партій Венеційської комісії 2001 року CDL-INF(2001)008-e), враховують важливу частину рекомендацій міжнародних і національних місій зі спостереження за виборами та можуть сприяти прозорому й демократичному процесу фінансування виборчих кампаній, більш ефективному контролю та громадському нагляду за їхнім здійсненням, а також полегшать звітування розпорядниками рахунків виборчих фондів.

У звʼязку з цим вважаємо, що слід рекомендувати щонайшвидше прийняття Проекту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення правил фінансування виборчих кампаній та здійснення контролю виборчих фондів №11462 від 5 серпня 2024 року.