13 жовтня 2020 року Президентом України у відеозверненні було анонсовано проведення на виборчих дільницях загальнонаціонального опитування з 5 питань. Також про це було повідомлено на сайті глави держави. 

Оскільки правових передумов такої ініціативи главою держави не було озвучено, слід розділяти її на дві складові:

  • те, що вже відбулося – оголошення Президентом проведення загальнонаціонального опитування;
  • те, що можливо відбудеться – загальнонаціональне опитування.
1. Оголошення (ініціювання) Президентом проведення загальнонаціонального опитування.

В українському законодавстві відсутнє правове регулювання порядку ініціювання або оголошення загальнонаціонального соціологічного опитування з боку глави держави.

 Зважаючи на відсутність юридичного обґрунтування та оформлення (у вигляді указу чи розпорядження) оголошення (ініціювання) загальнонаціонального опитування  Президентом, розміщення інформації про проведення такого опитування на офіційних ресурсах глави держави свідчить про позиціонування суб'єкта ініціювання не як приватної особи, а як вищої виборної посадової особи держави – Президента України. У ч. 2 ст. 19 та ст. 106 Конституції чітко окреслений обов’язок глави держави діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією. Якщо узагальнити, Президент України володіє виключно тими повноваженнями, які визначені Конституцією, у тому числі, які закріплені в ст. 106, серед яких правова можливість оголошення (ініціювання) всеукраїнського опитування не передбачена. Такий підхід до розуміння принципу вичерпності конституційних повноважень продемонстрований й в одному з останніх рішень Конституційного суду України від 16 вересня 2020 року N 11-р/2020. Разом з тим, в окремій думці до цього рішення суддя Лемак В. В. зазначає, що Президент України в розрізі доктрини “inherent powers” здійснює й інші повноваження, які випливають з органічної суті та конституційної ролі Президента, якщо при цьому вони є законними та не суперечать фундаментальним конституційним принципам (поділу влади, демократії, поваги до прав людини). Зважаючи на конституційну природу інституту Президента як гаранта прав і свобод людини і громадянина, дехто можливо припускає ініціювання такого опитування як реалізацію принципу народовладдя. Однак, як зазначає суддя, доктрина “inherent powers” застерігає від надто широкого й довільного її розуміння та перетворення на спосіб маніпулювання конституційними нормами, що може створити загрозу для суті Конституції України (ідеї обмеження публічної влади для захисту прав людини).

Найбільш наближеним тут є повноваження у сфері народовладдя стосовно проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Однак, оскільки воно сформульовано чітко і не містить відкритих формулювань, Президент відповідно до Основного закону не вправі оголосити або ініціювати проведення опитування суспільства в такий спосіб. 

Разом з цим, за відсутності будь-якого правового регулювання порядку оголошення (ініціювання) главою держави та проведення такого опитування як на конституційному, так і законодавчому рівні, такі дії Президента можуть свідчити про можливий вихід за межі визначених Конституцією повноважень.

2. Про те, що можливо відбудеться або що нам відомо про ініціативу Президента з проведення загальнонаціонального опитування.

1) Що ініціював Президент? Проведення загальнонаціонального опитування.

Тут варто відзначити, що ст. 5 Конституції України передбачає, що народ може здійснювати владу безпосередньо, тобто шляхом виборів, референдумів, мирних зібрань, колективних звернень (петицій), місцевих ініціатив, громадських слухань, через органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні комітети тощо) та ін. Цей перелік не є вичерпним. У той же час будь-яка з цих форм безпосередньої демократії здійснюється у визначеному Конституцією та Законами України порядку. Натомість інститут загальнонаціонального опитування та порядок його проведення як можлива форма здійснення влади громадянами України не передбачений ні Конституцією України, ні Виборчим кодексом України, ні будь-яким іншим законом.

2) В якій формі відбуватиметься опитування? Невідомо, однак в засобах масової інформації й серед експертів озвучується – соціологічне опитування як форма з'ясування громадської думки. Водночас залишається відкритим питання до методології проведення, репрезентативного чи не репрезентативного його характеру.

3) Коли та ким буде проведено таке опитування? У день голосування. Наразі невідомо, хто проводитиме опитування, але з інших джерел озвучується, що це будуть волонтери, однак від якої організації, не згадується.

Слід застерегти, що члени виборчих комісій не мають права проводити такі опитування. Їх коло обов'язків передбачене Виборчим кодексом, в якому немає згадки про опитування. 

4) Де відбуватиметься опитування? На виборчих дільницях. В той час виборчою дільницею є територія, в межах якої живуть (мають відповідну виборчу адресу та включені до списку виборців) та голосують виборці. Голосування в межах відповідної виборчої дільниці може відбуватися як в приміщенні для голосування, так і за місцем перебування.

З урахуванням того, що Президентом не було озвучено, де саме в межах виборчої дільниці має відбутися таке опитування, пізніше з різних джерел публічно було уточнено, що опитування не проходитиме в приміщенні для голосування, а ЦВК – не буде його організовувати.

Незважаючи на це, ще раз наголошуємо, що законних підстав для організації опитування в приміщенні для голосування немає, а такі дії можуть мати негативний вплив на хід волевиявлення і не можуть бути допущені. У приміщенні для голосування виборчої дільниці можуть бути присутні члени комісій, офіційні спостерігачі, кандидати, представники ЗМІ та виборці лише для реалізації власних прав, виконання передбачених законом обов'язків і виключно на період, необхідний для цього. Наприклад, волонтери, які не є виборцями цієї дільниці, не володіють правом присутності у приміщенні для голосування, а виборець з цієї дільниці (території), який є волонтером, не може здійснювати опитування громадян, оскільки це не охоплюється реалізацією його виборчих прав. Окрім того, таке опитування може перешкоджати законному ходу голосування.

5) Кого запитуватимуть? У відеозверненні Президент вказав, що опитування буде проведено серед громадян України, однак не всі громадяни України є виборцями. Тому залишається відкритим й питання щодо його цільової аудиторії.

6) Що запитуватимуть? На загальнонаціональне опитування буде винесено 5 питань, які з певною періодичністю по одному питанню будуть озвучуватися до дня голосування. 14 та 15 жовтня 2020 року на сайті глави держави було оприлюднено два питання: 1) Чи потрібно запровадити довічне ув’язнення за корупцію в особливо великих масштабах?; 2) Чи підтримуєш ти створення на Донбасі вільної економічної зони? Водночас зміст інших питань поки що невідомий, але в будь-якому разі їх формулювання не мають містити агітації або прихованого спонукання голосувати за осередки партії, політичним/ідейним лідером якої є Президент. В такому разі тут можуть бути ознаки порушення правил ведення агітації поза строками, визначеними Виборчим кодексом. 

7) Хто фінансуватиме? Офіційна інформація відсутня, однак в ЗМІ Голова Верховної Ради України Дмитро Разумков наголосив, що наразі Державний бюджет України й ухвалені зміни до нього не передбачають коштів на проведення опитування. Від джерел фінансування й залежатиме юридична оцінка проведення загальнонаціонального опитування. В разі фінансування опитування, що супроводжуватиметься особистою піар-підтримкою Президента, з боку приватних донорів, можуть бути наявні ознаки політичної корупції.

8) Які наслідки? На сайті глави держави зазначено, що таке опитування не матиме прямих юридичних наслідків. Однак законодавство не містить вимог щодо необхідності врахування чи неврахування будь-якого соціологічного дослідження, тобто таке опитування не може мати апріорі жодних юридичних наслідків, й не може прирівнюватися до волевиявлення народу. Таким чином, застерігаємо від маніпулювання результатами опитування та підміни ним інституту референдуму.

9) Для чого взагалі проводити таке опитування? Зі слів заступника Голови Верховної Ради України Руслана Стефанчука: “Всеукраїнське опитування – це пробник референдуму для того, щоб ми могли визначити, які питання для громадян України є важливі, і яка позиція з цих питань. Я не виключаю, що деякі з цих питань, які будуть обговорені, надалі можуть бути ініційовані у порядку референдуму”. Тут варто відзначити, що порядок ініціювання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою визначений Конституцією України, а саме ч. 2 ст. 72, згідно з якою всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Такий референдум проголошує Президент України. 

3. Опитування та Covid-19.

В умовах неповноцінного вирішення державою питань із забезпечення безпечного голосування на місцевих виборах, проведення в день голосування  масового заходу у формі опитування може створити додаткове навантаження на епідеміологічну ситуацію в країні. ОПОРА закликає Президента України, офіс Президента України, інших організаторів даного опитування публічно оприлюднити власну позицію щодо забезпечення стандартів безпечного проведення відповідного масового заходу, роз’яснити джерела фінансування необхідних заходів з протидії захворюваності. 

4. Позиція ЦВК та законопроєкт № 4043. 

На фейсбук-сторінці Центральної виборчої комісії було оприлюднено коментар голови ЦВК Олега Діденка: “ЦВК робить все можливе і неможливе для того, щоб вибори 25 жовтня були організовані на належному рівні навіть у таких непростих умовах, що склались у зв'язку з пандемією. Вибори відбудуться відповідно до вимог Виборчого кодексу, жодних дій щодо організації опитування громадської думки ЦВК не здійснює. Вбачається, що ініціатива Президента буде організовуватись не відповідно до виборчого законодавства, а деталі щодо цієї ініціативи, зокрема формату її реалізації, думаю, всі ми дізнаємось найближчим часом”.

Разом з тим у парламенті залишається зареєстрованим законопроєкт № 4043 “Про внесення змін до Закону України "Про Центральну виборчу комісію" щодо опитувань громадської думки", згідно з яким ЦВК може бути уповноважена забезпечувати організацію підготовки і проведення опитування громадської думки у разі прийняття Кабінетом Міністрів України рішення про проведення такого опитування. Слід звернути увагу, що проведення таких опитувань пропонувалося дозволити саме в день голосування на загальнодержавних або місцевих виборах, що наразі й ініціював Президент.

5. Рекомендації Президенту України Володимиру Зеленському:
  • На підставі статті 102 Конституції України забезпечити виборчі права громадян України, демонструючи на публічному рівні однакове  ставлення до громадян із різними політичними позиціями та поглядами. 
  • Гарантувати, що діяльність Президента України, інших посадових осіб, органів влади здійснюється лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Ці гарантії є надзвичайно важливими для забезпечення конкурентності виборчого процесу, а також політичного процесу в цілому.
  • Оперативно оприлюднити повну методологію організації і проведення опитування, ініційованого Президентом України, із метою надання можливості урядовим і неурядовим інституціям прогнозувати його вплив на законний перебіг місцевих виборів, забезпечення правопорядку і заходів із протидії поширенню  COVID-2019.
  • Попередити використання бюджетних ресурсів на проведення відповідного опитування у будь-якій формі (прямій чи опосередкованій), а також забезпечити повну  прозорість джерел фінансування ініціативи.
  • Не допустити проведення передвиборної агітації на користь суб’єктів виборчого процесу під час організації опитування у період до і у день голосування. У разі проведення такої агітації буде порушено ключові вимоги українського законодавства щодо рівності можливостей кандидатів, прозорості фінансування їхніх передвиборчих кампаній. 
  • Відмовитись від вже наявної практики використання  гасел, положень передвиборчої програми партії “Слуга народу” або будь-якої іншої політичної сили, її місцевої організації під час промоції, організації і проведення опитування за ініціативи Президента України.