Можливі моделі прийняття рішення про неможливість проведення виборів: переваги та ризики

У результаті агресії Росії проти України в 2014 році Автономна Республіка Крим та окремі території Донецької й Луганської областей були окуповані. Через бойові дії або їх загрозу на деяких підконтрольних Україні територіях на так званій лінії зіткнення (розмежування) або поряд з нею вибори не відбувалися. Для таких випадків законодавство уповноважило ЦВК приймати рішення щодо проведення виборів на основі висновків військово-цивільних адміністрацій. Слід зазначити, що згідно з чинною на сьогодні законодавчою базою, таке повноваження ЦВК стосується лише місцевих виборів (п. 7 ч. 1 ст. 205 ВК України), тоді як щодо національних виборів та референдумів такі процедури не закріплюються. Водночас застосування такого повноваження ЦВК на практиці викликало занепокоєння громадянського суспільства та міжнародних місій спостереження через ризики ухвалення суб’єктивних і політично мотивованих рішень.

Напередодні чергових місцевих виборів 2020 року ЦВК ухвалила постанову «Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів від 25.10.2020» від 08.08.2020 № 161. Постанову було оскаржено в суді та скасовано Шостим апеляційним адміністративним судом. Суд вказав на те, що спірну постанову ЦВК на його думку прийнято свавільно, виключно на підставі п. 7 ч.1 ст. 205 ВК України. Колегія суддів прийшла до висновку, що ця норма може застосовуватися, лише при наявності певного порядку (алгоритму) її застосування, прийнятого законодавцем відповідно до норм Конституції України та за умови самостійного вивчення ЦВК фактичної обстановки у відповідних територіальних громадах та виборчих дільницях. На жаль остаточне рішення у цій справі так і не було прийнято, оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду 14 грудня 2021 року повернув справу на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва. Цей суд ліквідовано 13 грудня 2022 року Верховною Радою України, натомість Київський окружний адміністративний суд справу не розглядав, а склад Київського міського окружного адміністративного суду наразі не сформований. В будь-якому випадку вирішення цієї справи вже очевидно втратило свою актуальність, а ефективно поновити виборчі права на визначених територіях вже неможливо. Слід підкреслити, що така ситуація має місце, не лише внаслідок застосування до цієї категорії справ загальних, а не властивих для виборчого процесу скорочених строків оскарження, а і через відсутність в законодавстві чітких критеріїв прийняття рішення про неможливість проведення виборів на окремих територіях та брак у уповноваженого органу закріпленої законом компетенції на прийняття рішення, що відповідало б критеріям визначеним у ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративного акта (прийняття рішення обґрунтованого, пропорційного, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження було надано).

У зв'язку з непрозорим механізмом визначення територій, де не можливо організувати вибори, Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування і Громадянська мережа ОПОРА розробили проєкт Закону України про вдосконалення процедури неможливості проведення виборів, всеукраїнського та місцевого референдуму на окремих територіях та виборчих дільницях. У парламенті його так офіційно і не зареєстрували, але цей законопроєкт розглянули Венеційська комісія і БДІПЛ на предмет відповідності демократичним стандартам. У своєму спільному висновку авторитетні міжнародні організації наголошували на необхідності чітко визначити, який орган влади ініціює і розпочинає процес оцінки безпекової ситуації щодо можливості проведення виборів/референдумів.

Окрім того у спільному висновку , зокрема у пунктах 10,12, 31-36, наголошено на тому, що:

відповідна правова база має зберігати головні принципи верховенства права та відповідати критеріям пропорційності та несвавільності;
у експертів викликає занепокоєння факт, що проект змін виключає ЦВК як з процесу прийняття рішення про можливість проведення виборів чи голосування на окремих територіях відповідно до виборчого закону так і навіть з участі у цьому процесі;
слід забезпечити адекватне залучення ЦВК до процесу прийняття рішень, незалежно від того, чи зберігатиме вона свої повноваження щодо прийняття кінцевого рішення, чи таке рішення прийматиме РНБО та Президент, а також при прийняття рішення необхідна міжвідомча взаємодія, залучення відповідних експертів та публічних консультацій;
рішення про неможливість проведення виборів чи референдумів на певних територіях передбачає врахування як безпекових, так і виборчих аргументів, тому логічно залучати до процесу прийняття цього рішення як органи безпеки, так і органи адміністрування виборів. Беручи до уваги оцінки РНБО або зібрані дані, пов’язані з безпекою організації виборів у певних громадах ЦВК, якщо повноваження з цього питання будуть залишені за нею, могла б прийняти рішення (або надати рекомендації у випадку, якщо ЦВК не буде органом, що прийматиме остаточне рішення), про альтернативні вирішення, що відповідають виборчому законодавству, окрім призупинення виборів;
закон повинен включати невичерпний перелік органів, уповноважених оцінювати безпекову ситуацію щодо можливості проведення виборів чи референдуму на певних територіях, а також залучати ЦВК та регіональні органи влади до процесу оцінювання та регулювати порядок взаємодії включених до цього процесу органів;
питання про те, який орган буде найбільш властивим для виконання цього завдання, є складним, тим більше, що рішення включає як питання безпеки, так і аспекти, пов’язані з виборами. Вибір органу має вирішальне значення, оскільки безпосередньо впливає на здійснення виборчих прав і може позначитися на результатах виборів чи референдумів.

Внаслідок агресивних дій російської федерації після повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 року постраждав значний обсяг територій, частина з захоплених у 2022 році громад є на сьогодні деокупованою, інша все ще залишається під контролем окупантів. Таким чином, виникає необхідність законодавчого закріплення повноваження щодо прийняття рішення про неможливість проведення виборів в окремих громадах не лише на місцевих, але і на перших повоєнних загальнодержавних виборах. Ключовим питанням в цьому контексті є визначення органу, уповноваженого на прийняття такого рішення.

З урахуванням Конституції України, практики застосування законодавства про місцеві вибори у 2020 році, висновків судів, Венеційської комісії і ОБСЄ БДІПЛ щодо пропозицій до законопроєкту, ОПОРА проаналізувала переваги та недоліки/ризики різних моделей (алгоритмів) визначення відповідального органу для прийняття такого рішення.

Сценарій 1: Рада національної безпеки і оборони України (РНБО)

Опис моделі

РНБО розробляє та розглядає питання, які, відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України, належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо визначення стратегічних національних інтересів України, проєктів державних програм, доктрин, нормативно-правових актів, удосконалення системи забезпечення національної безпеки й організації оборони тощо. Тож інколи висловлюють пропозиції, щоб РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України приймала кінцеве рішення щодо можливості або неможливості проведення виборів загалом або на окремих територіях з огляду на безпекові ризики. Це рішення своєю чергою вводимуть у дію указом Президента.

Саме такий сценарій був запропонований у проєкті Закону України про вдосконалення процедури неможливості проведення виборів, всеукраїнського та місцевого референдуму на окремих територіях та виборчих дільницях. Сценарій аналізувався Венеційською комісією і ОБСЄ БДІПЛ і не дістав однозначного схвалення у спільному висновку. Зокрема, у висновку міститься думка, що можна поставити під сумнів, чи пропоновані повноваження належать до конституційних повноважень РНБО та Президента, враховуючи прямий вплив на виборчі права. На думку Венеційської комісії і ОБСЄ БДІПЛ, з часом це питання можливо доведеться розглядати Конституційному Суду України (п. 33 Спільного висновку).

Переваги

РНБО має експертизу в сфері безпеки, оскільки:

- є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони;

- має доступ до необхідної інформації, аналізує на її основі стан і тенденції розвитку подій, що відбуваються в Україні та світі, визначає потенційні й реальні загрози національним інтересам;

- має у своєму складі всіх профільних міністрів та посадовців, що відповідають за безпеку (міністр оборони України, голова Служби безпеки України, міністр внутрішніх справ України);

може оперативно приймати узгоджені рішення, зокрема тому, шо її головою є Президент, також до неї входить Прем'єр-міністр України, і в засіданнях може брати участь Голова Верховної Ради.

Ризики/Недоліки

сумнівна конституційність наділення РНБО невластивими їй повноваженнями, оскільки, згідно з Основним Законом, РНБО є лише координаційним органом при Президентові, який координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони;
РНБО не має необхідної експертизи у сфері виборів, оскільки це не входить до її компетенції;
існує ризик прийняття РНБО рішень під впливом Президента України, який може розцінюватися як політичний (цьому можуть сприяти спосіб формування РНБО, головування Президента на її засіданнях та порядок введення рішень у дію);
складність оскарження рішень РНБО, які вводять у дію указами Президента України, оскільки інформація, покладена в основу рішення, може бути з обмеженим доступом або міститися в додаткових документах та повністю не відображатися в тексті рішення РНБО. Також виникає питання, що оскаржувати — указ Президента чи рішення РНБО.

Сценарій 2: Центральна виборча комісія (ЦВК)

Опис моделі

ЦВК — постійно діючий колегіальний державний орган, наділений повноваженнями з організації підготовки і проведення виборів. На основі даних або висновків інших органів щодо безпекових ризиків ЦВК могла би приймати кінцеве рішення щодо можливості або неможливості проведення виборів загалом або на окремих територіях.

Переваги

ЦВК наділена необхідною компетенцією та має потрібну інформацію в сфері виборів;
ЦВК найкраще розуміє потреби для організації та проведення виборів;
колегіальність роботи і прийняття рішень сприяє пошуку консенсусу та певною мірою мінімізує політичний вплив;
долученість ЦВК до процедури встановлення неможливості проведення виборів на певних територіях є однією з рекомендацій Венеційської комісії (п. 12 Спільного висновку Венеційської комісії та БДІПЛ від 14 грудня 2021 року (CDL-AD(2021)045).

Ризики/Недоліки

ризик прийняття рішення, яке може розцінюватися як політичне, з огляду на порядок формування та дострокового припинення повноважень ЦВК;
ЦВК не є органом, спроможним оцінювати ризики у сфері безпеки, оскільки не має необхідної інформації, а може її отримати лише від інших компетентних органів;
ЦВК не є органом, уповноваженим Конституцією приймати відповідні рішення, оскільки її діяльність насамперед спрямована на адміністрування виборів.

Сценарій 3: Верховна Рада України (ВРУ)

Опис моделі

ВРУ — єдиний орган законодавчої влади, що представляє однойменну гілку влади й уповноважений приймати найважливіші рішення в парламентсько-президентській республіці. ВРУ є органом народного представництва, її склад формують різні політичні сили за результатами виборів. Тому ВРУ могла би приймати кінцеве рішення щодо можливості або неможливості проведення виборів загалом або на окремих територіях з огляду на безпекові ризики. Прийняття такого рішення має відбуватися на основі рекомендацій Комітету з національної безпеки, оборони та розвідки, які враховують відповідний висновок РНБО. У підсумку парламент ухвалював би остаточне рішення, яке зобов'язувало б ЦВК прийняти постанову про неможливість проведення виборів або початок виборчого процесу на певних територіях.

Переваги

природа парламенту дозволяє йому приймати такі рішення;
колегіальність роботи і прийняття рішень сприяє дискусії, пошуку консенсусу та могла би мінімізувати політичний вплив, насамперед за умов, коли коаліція депутатських фракцій сформована з кількох партій;
у складі ВРУ працюють профільні комітети як щодо виборів, так і національної безпеки, члени яких мають необхідну інформацію та доступ для оцінки безпекових ризиків. Профільні комітети можуть шляхом запитів перевірити інформацію, на основі якої РНБО проаналізувала безпекову ситуацію.

Ризики/Недоліки

повноваження ВРУ вичерпно визначені у Конституції України, яка поки не передбачає прийняття парламентом рішення про неможливість проведення виборів;
ризик прийняття політично мотивованих рішень, насамперед в умовах, коли більшість складу ВРУ представлена однією фракцією, внаслідок чого об'єктивні фактори можуть поступитися політичній доцільності (депутати можуть оцінювати, наскільки проведення виборів є обґрунтованим з точки зору електоральної підтримки для них особисто або політичної сили, яку вони представляють);
через надмірну політизацію цього процесу та за умов політичної роздробленості парламенту прийняття такого рішення може затягнутися у часі або не відбутися взагалі, попри наявність об'єктивних факторів.

Альтернативний сценарій 3: Спеціальний орган, утворений парламентом

Опис моделі

При Верховній Раді України утворюється спеціальний колегіальний орган, якого законом уповноважують приймати рішення щодо можливості чи неможливості проведення виборів та тих чи інших територіях. Прийняття такого рішення має відбуватися на основі оцінки ситуації у відповідних громадах відповідно до законодавчо визначених критеріїв. Склад такого органу міг би включати представників органів влади, що відповідатимуть за підготовку висновків за окремими безпековими критеріями (зокрема Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Служби безпеки України, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національного банку України, Центральної виборчої комісії), експертів різних сфер, насамперед, виборів та безпеки, які відповідають вимогам політичної нейтральності.

Переваги

колегіальність роботи і прийняття рішень сприяє дискусії, пошуку консенсусу та могла би мінімізувати політичний вплив;
міжвідомча взаємодія, пряма залученість до обговорення та прийняття рішення представників органів відповідальних за формування інформації за окремими безпековими критеріями;
політична нейтральність (за умови забезпечення відповідних гарантій).

Ризики/Недоліки

повноваження ВРУ вичерпно визначені у Конституції України, яка поки не передбачає можливість утворення такого органу, окрім як у статусі тимчасових спеціальних комісій (які за Конституцією також не наділені такими повноваженнями, окрім як для підготовки і попереднього розгляду таких питань парламентом) або комітету (в рамках виконання ним контрольних функцій відповідно до Конституції України). Утім оскільки вони формуються з числа народних депутатів, вони не зможуть бути політично нейтральними;
відсутність конституційного статусу у такого органу, що може поставити під сумнів конституційність закону, яким його утворено, так як наслідок, легітимність його рішень.

Сценарій 4: Кабінет Міністрів України (КМУ)

Опис моделі

Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади. КМУ здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Тож КМУ міг би приймати кінцеве рішення щодо можливості або неможливості проведення виборів загалом або на окремих територіях з огляду на безпекові ризики.

Переваги

широка предметна спрямованість діяльності, окремі напрямки стосуються національної безпеки та оборони (Міністерство оборони України), охорони та оборони державних об’єктів та органів влади (таких як виборчі комісії), протидії злочинності (Міністерство внутрішніх справ України), комунікації з міжнародними партнерами щодо змісту прийнятого рішення про проведення або непроведення виборів (Міністерство закордонних справ України);
наявність субординації в КМУ як органу виконавчої влади та взаємодії між різними міністерствами може сприяти ефективному обміну інформацією та оперативному прийняттю рішення.

Ризики/Недоліки

попри колегіальність, порядок формування КМУ є політичним, а посади членів КМУ належать до таких згідно з законом, що може призвести до сприйняття мотивів рішення як політичних;
КМУ загалом не є спеціалізованим органом ні у сфері виборів, ні у сфері національної безпеки та оборони (чим займається лише профільне міністерство).

Цей матеріал підготовлено в межах проєкту “Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС”, який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу. Його вміст є винятковою відповідальністю Громадянської мережі ОПОРА і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.