Міжнародний воркшоп "Громадянське суспільство і точність реєстру виборців: міжнародний обмін досвідом та спільні рекомендації". Резюме та проєкт рекомендацій

3 вересня 2026 року Громадянська мережа ОПОРА організувала міжнародний воркшоп "Громадянське суспільство і точність реєстру виборців: міжнародний обмін досвідом та спільні рекомендації". Під час заходу представники неурядових організацій із Вірменії, Грузії, Кенії, Молдови, Сербії й України представили огляди практичних проблем у сфері реєстрації виборців та забезпечення повноти й точності даних реєстрів виборців, наслідків цих проблем, а також запропонували кроки для їх розв’язання. Участь в обговоренні також взяли представники Центральної виборчої комісії, українських громадських організацій та інших стейкхолдерів.

У цьому документі підбито підсумки дискусії, а також запропоновано проєкт рекомендацій щодо вдосконалення процедур реєстрації виборців та забезпечення повноти й точності реєстрів виборців.

1. Основні переваги та недоліки / ризики систем активної та пасивної реєстрації виборців

Майже в усіх державах, досвід яких обговорювали під час міжнародного воркшопу, запроваджено модель пасивної реєстрації виборців. Винятком із цього правила є Кенія, де включення виборця до реєстру відбувається на основі активної реєстрації.

Пасивна реєстрація передбачає формування й оновлення даних реєстрів виборців загалом без участі виборців — на основі обміну даними з іншими державними реєстрами й інформаційними системами. Ключовим із таких реєстрів є демографічний реєстр/реєстр населення чи інші аналогічні системи, в яких фіксується вік, громадянство і постійне місце проживання виборців. Система активної реєстрації виборців відводить ключову роль у формуванні бази даних реєстру виборців саме виборцю.

Кожна з цих систем реєстрації має свої переваги та недоліки, які необхідно враховувати при її запровадженні (див. таблицю нижче).

Таблиця. Основні переваги та недоліки / ризики активної та пасивної реєстрації виборців

Джерела: Ace Project. Impact of Voter Registration Methods; MIT Election Data & Science Lab. Automatic Voter Registration; National Conference of State Legislatures. Automatic Voter Registration; UK Parliament Written Evidence discussing registration models on a continuum.

2. Практичні проблеми реєстрації виборців та їхні наслідки

Представлений під час воркшопу досвід у сфері регулювання і практики реєстрації виборців у Вірменії, Грузії, Кенії, Молдові, Сербії та Україні засвідчив, що проблема неточності даних реєстрів виборців була й залишається актуальною для всіх розглянутих держав, незалежно від запровадженої в них системи реєстрації виборців ­— відрізняється лише масштаб цієї проблеми.

Серед найбільш типових неточностей ­— кратне включення одного й того самого виборця до реєстру виборців; відсутність у реєстрі громадян, які набули або мають право голосу; наявність у реєстрі тих, хто втратив право голосу (зокрема померлих громадян); неправильне віднесення виборців до виборчих дільниць або помилки в їхніх персональних даних. 

Ці неточності призводять до негативних наслідків, зокрема таких:

• складність або неможливість реалізації права голосу. Відсутність виборця у реєстрі виборців або включення до реєстру / списків виборців неточних даних не дозволяє виборцю реалізувати право голосу в день голосування;
• ускладнення виборчої логістики й неефективне використання коштів на проведення виборів. Відсутність точної інформації про кількість виборців на дільниці та у виборчому окрузі не дозволяє визначити кількість мандатів, які розподіляються в окрузі (у випадку проведення виборів за пропорційною системою з розподілом мандатів у багатомандатних округах), встановити точну кількість виборчих бюлетенів для відповідних дільниць та оптимальний кількісний склад виборчих комісій, оцінити потребу в утворенні додаткових дільниць. Ці проблеми можуть призвести до виникнення значних черг на дільницях, порушення таємниці голосування й фальсифікації його результатів, затримок у встановленні підсумків голосування та результатів виборів;
• політичні маніпуляції виборчою системою та результатами виборів / референдуму. Якщо кількість мандатів у багатомандатному окрузі або "вага" голосу виборця визначається кількістю зареєстрованих у виборчому окрузі виборців, неточності даних у реєстрі виборців призводять до порушення принципів загального та рівного виборчого права: у різних округах голоси виборців мають різну електоральну вагу; такі округи стають перепредставленими або недопредставленими у відповідних виборних органах. 

Виборчий досвід низки держав (Грузії, Вірменії, Сербії) підтвердив, що політичні актори можуть використовувати неточності реєстру виборців або особливості процедур реєстрації (наприклад, необмежена можливість зміни реєстрації місця проживання перед місцевими виборами) для отримання електоральних переваг і зловживань — незаконного використання персональних даних, голосування за відсутніх виборців (зокрема через масове вкидання бюлетенів у виборчі скриньки), підкупу виборців, багаторазового голосування, "виборчого туризму", досягнення порогу явки, необхідного для визнання референдуму таким, що відбувся (Вірменія, загальнодержавний референдум 2015 року). У Вірменії кількість зареєстрованих виборців у деяких громадах на окремих минулих виборах перевищувала кількість громадян, адреси яких були зареєстровані на території цих громад (включно з дітьми), а в Грузії на деяких дільницях явка виборців була вищою, ніж кількість зареєстрованих на них виборців;

• зниження довіри до інституту реєстрації виборців, виборів, органів влади загалом. Масові включення до списків виборців, які втратили право голосу (зокрема, померли) або фактично не проживають за відповідними адресами, а також неможливість виборця проголосувати через відсутність у списку зумовлюють виникнення небезпідставних підозр у тому, що партії й кандидати використовують неточності реєстру / списків виборців (особливо якщо такі неточності є постійними) для спотворення результатів голосування. Масові й системні неточності реєстру також формують у виборця переконання, що його голос не має цінності і мало впливає на кінцевий результат виборів. Це знижує явку виборців на наступних виборах, може ще більше деактуалізувати дані реєстру (через відсутність зацікавленості виборців в уточненні даних), а також дискредитує / делегітимізує виборчий процес і виборні органи влади.

Повнота й точність даних реєстрів виборців залежать від комплексу факторів, більш детально розглянутих нижче. 

2.1. Активна реєстрація

У Кенії використовується система активної реєстрації виборців. Неточності даних реєстру виборців у цій державі зумовлені такими чинниками:

• небажання виборців реєструватися. На загальнодержавних виборах 2022 року з 6 млн незареєстрованих виборців (згідно з попередніми оцінками) зареєструвалося лише 2,5 млн. Значну частину з них становили молодь і жінки. Серед причин небажання реєструватися і брати участь у виборах — відсутність зацікавленості у виборах або небажання голосувати, нерозуміння важливості виборів, відсутність довіри до виборів як до інституту, зневіра у важливості власного голосу;
• відсутність належного планування етапу активної реєстрації виборців, ефективної міжвідомчої координації та просвітницької кампанії. Діяльність Незалежної ради з питань виборів та округів (IEBC) щодо первинної реєстрації виборців не поєднувалася з агресивною просвітницькою кампанією, не була скоординована з Національним реєстраційним бюро (відповідальним за реєстрацію громадян і видачу паспортів) та місцевими органами влади (які зберігають і безпосередньо видають паспорти). За даними Групи зі спостереження за виборами (ELOG), 51% молоді не реєструвалися для участі у виборах через відсутність паспортів;
• неефективність первинної реєстрації та уточнення реєстру виборців. В Кенії система активної реєстрації застосовується не лише при первинному включенні виборця до реєстру, а й під час уточненні даних про виборця. Під час попередніх виборчих кампаній непоодинокими були випадки помилок або неправильного внесення даних про особу до реєстру виборців чи інших реєстрів, а виборці часто не перевіряли внесені дані — або через небажання, або через технічні складнощі (наприклад, стягнення плати за СМС, пов'язані з верифікацією даних). Згідно з результатами аудиту реєстру виборців, проведеного KPMG перед загальнодержавними виборами 2022 року, у Реєстрі було виявлено 246 456 померлих осіб, 481 711 кратних включень, 226 143 виборці, зареєстрованих за паспортами, які їм не належали, 164 269 виборців, включених до реєстру виборців на підставі недійсних документів. За результатами загальнодержавних виборів 2017 року ELOG виявила 169 646 кратних включень, тобто їх кількість, якщо і не зросла, все одно залишається стабільно високою;
• відсутність ефективної й незалежної верифікації даних реєстру виборців та процедур реєстрації. Перед виборами 2022 року Незалежна рада з питань виборів та округів самостійно визначила компанію — KPMG — для проведення аудиту Реєстру виборців та методологію його проведення. Відведений для проведення аудиту час був коротким (аудит мав тривати після завершення активної реєстрації виборців перед виготовленням і затвердженням остаточних списків виборців; строки закінчення аудиту переносили). Аудиторський звіт у повному обсязі не був оприлюднений, а основні стейкхолдери не були залучені в проведення аудиту. Виявлення на етапі голосування подальших неточностей у Реєстрі виборців поставило під сумнів довіру до результатів аудиту й методології його проведення.

2.2. Пасивна реєстрація

Модель пасивної реєстрації виборців впроваджена у Вірменії, Грузії, Молдові, Україні та Сербії. Вона допускає окремі елементи активної реєстрації, наприклад для виборців, які перебувають за межами держави. Основні причини неповноти й неточностей даних реєстрів виборців за цієї моделі:

• Недоліки системи реєстрації місця проживання. Оскільки зареєстроване місце проживання визначає виборчу адресу виборця і дільницю, на якій він голосуватиме, будь-які формальні перешкоди, пов'язані з реєстрацією нового / фактичного місця проживання (необхідність подання підтверджувальних документів — договорів оренди житла тощо), значна тривалість такої реєстрації або відсутність стимулів для виборців реєструвати нове місце проживання (зокрема й санкцій за бездіяльність) призводить до суттєвих розходжень між фактичним місцем проживання виборців і їхніми виборчими адресами в реєстрі виборців. Так, у Сербії місце проживання і виборча адреса виборця залишаються незмінними доти, доки він не зареєструє нове місце проживання. Відсутність контролю й санкцій за нереєстрацію нового місця проживання призводить до того, що дані Єдиного реєстру виборців Сербії щодо місця проживання виборців не відповідають фактичним даним щодо їх місця проживання. В низці держав, досвід яких обговорювали учасники воркшопу, значна кількість виборців не мають підтвердженого місця проживання, не включена до реєстру виборців, і, відповідно, не може проголосувати на виборах. Наприклад, у Молдові зареєстрованого місця проживання станом на початок серпня 2026 року не мали майже 10% виборців, тоді як в Україні, за даними ДРВ, станом на 31 серпня 2026 року виборчої адреси не мали майже 4% виборців. 
• Відсутність актуальних персональних даних щодо певних категорій виборців. Зазвичай держава не має доступу до інформації про місце проживання і статус виборців, які постійно проживають або перебувають за її межами чи на тимчасово окупованій території цієї держави (Україна, Молдова). Ці дані уточнюються або за ініціативою самого виборця (активна реєстрація / оновлення даних), або третіми особами на підставі документів, які їх підтверджують. У випадку тимчасово окупованих територій уточнення ускладнюється тим, що держави можуть не визнавати документів, виданих окупаційними органами влади. Якщо кількість виборців, які перебувають за межами держави або на окупованій території, є значною, масштаб неточностей даних реєстру виборців також є суттєвим.
• Особливості включення і виключення виборців до/з реєстру виборців. У деяких державах (Грузія, Молдова, Вірменія тощо) з реєстру виборців виключають виборців, які не мають підтвердженого місця проживання, мають недійсні паспорти або не мають паспортів узагалі. Наявність таких підстав, на думку БДІПЛ, покладає на виборців невиправдані обтяження (потреба поновлення реєстрації місця проживання), обмежує активне виборче право (виборці не можуть проголосувати на виборах) і суперечить міжнародним стандартам (зокрема ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, за якою держава має сприяти виборцям у їх реєстрації). В контексті парламентських виборів у Молдові 2025 року БДІПЛ звернуло увагу, що обов'язкова наявність підтвердженого місця проживання та документів, які посвідчують особу, може негативно впливати на реалізацію прав вразливих груп виборців, наприклад ромів. У Сербії до Єдиного реєстру виборців входять лише виборці, які мають зареєстроване місце проживання на території Сербії. Ця вимога законодавства фактично стимулює виборців реєструвати місце проживання на території Сербії — навіть якщо виборець постійно проживає за її межами. Аналогічна проблема існує і в Молдові — виборці, які постійно проживають за межами держави, зберігають реєстрацію місця проживання на території Молдови. Крім того, в певних громадах Молдови (Коржова) мешканці не можуть проголосувати на місцевих виборах, оскільки їхнє місце проживання зареєстроване на території Придністров'я, і ця проблема існує роками.
• Неефективний обмін даними між реєстром виборців і реєстрами / інформаційними системами, які використовуються для його формування й уточнення. Ця неефективність може бути зумовлена низкою чинників: тривалими періодами оновлення бази даних реєстру виборців на підставі даних інших реєстрів (наприклад, один раз на квартал або рідше), відсутністю необхідної кількості службовців, відповідальних за передачу уточнених даних щодо виборців, неналежним виконанням ними своїх обов'язків або відсутністю обов'язків щодо передачі окремих типів даних (наприклад, даних про померлих осіб), неефективністю електронного обміну інформацією між різними реєстрами тощо. В Україні на ефективність обміну даними між Державним реєстром виборців та іншими реєстрами / інформаційними системами негативно впливають масові міграції виборців, неможливість функціонування органів ведення Державного реєстру виборців та інших державних органів на прифронтових територіях, небажання або неможливість реєстрації виборцями свого фактичного місця проживання та інші чинники. Неможливість проведення виборів в умовах воєнного стану ще більше посилює ці фактори, адже виборці не мають переконливих аргументів на користь уточнення даних про себе в Реєстрі. Проблема неефективного обміну даними між реєстрами є актуальною не лише для України, а й низки інших держав, зокрема Сербії та Молдови.
• Відсутність оновлень Реєстру виборців за результатами голосування на виборах. Масштаби неточностей даних реєстру виборців стають найбільш очевидними у день голосування, коли одні виборці не можуть проголосувати через відсутність себе у списках, або коли спостерігачами фіксуються випадки незаконного або багаторазового голосування. Якщо законодавство держави не передбачає механізмів донесення цієї інформації до адміністратора реєстру виборців та реагування на виявлені проблеми, ці неточності зберігаються і проявляються повторно у наступних виборчих циклах.
• Обмеженість доступу до даних реєстру виборців / списків виборців. Персональні дані виборців (номери реєстрації в базі платників податків, демографічному реєстрі, номери паспортів, відомості про зареєстроване місце проживання, факт голосування на виборах) у більшості держав, досвід яких обговорювали під час воркшопу, належить до інформації з обмеженим доступом. Тому закон обмежує доступ до неї (або в частині даних, які підлягають оприлюдненню, або суб'єктів, які мають доступ до цих даних, а також періодів, за які ці дані оприлюднюються) або передбачає особливий порядок її обробки. Обмеження доступу до такої інформації суттєво ускладнює її верифікацію партіями та громадськими організаціями, не дозволяючи усунути неточності у реєстрі виборців і їх причини. Наприклад, на місцевих виборах у Сербії 2024 року в Єдиному реєстрі виборців оприлюднювали тільки імена і прізвища виборців, що фактично виключало можливість верифікації даних Реєстру та виявлення випадків аномальних змін реєстрації виборців, які могли свідчити про практику "виборчого туризму". У цьому контексті БДІПЛ рекомендувало забезпечити оприлюднення даних Єдиного реєстру виборців в обсязі, який би дозволяв проводити належну верифікацію їх точності. БДІПЛ також звертало увагу на те, що, попри збільшення частоти оприлюднення даних про кількість зареєстрованих виборців у громадах, оприлюднюються лише поточні, а не попередні дані, що ускладнює виявлення аномальних відхилень у кількості зареєстрованих виборців. На парламентських виборах у Грузії запити опозиційних партій на отримання списків виборців, які проголосували, для верифікації факту голосування не були задоволені, оскільки законодавство не передбачало обов'язку їх надання виборчими комісіями третім особам, а самі комісії відносили відповідні дані до персональних, які не підлягають розголошенню. В Україні партії мають право верифікувати дані Державного реєстру виборців, однак при цьому законодавство передбачає низку обмежень: право на проведення такої верифікації мають лише партії, що мають власні фракції в парламенті; доступ до даних надається лише під час виборчого процесу, лише одному представнику партії, який має працювати безпосередньо в приміщенні ЦВК (тобто в робочі години) та в режимі читання даних. Такі обмеження дозволяють виявити окремі випадки кратного включення до Державного реєстру виборців, однак не випадки безпідставного включення або виключення з Реєстру. В Молдові — хоча виборче законодавство і передбачає можливість ознайомлення зі списками виборців як онлайн, так і безпосередньо на виборчій дільниці ­— під час проведення виборів Президента у 2024 році доступ до списків на різних дільницях був неоднаковим: на одних дільницях їх вивішували для загального ознайомлення, на інших ­— надавали виборцям на їхнє прохання, на деяких дільницях списки виборців були доступні у приміщеннях органів місцевої влади, а не приміщеннях ДВК. Різні підходи до оприлюднення списків можуть обмежувати можливості їх верифікації.
• Відсутність незалежної комплексної верифікації (аудиту) процедур реєстрації виборців і бази даних реєстру виборців. Можливості партій та громадських організацій верифікувати дані реєстрів виборців об'єктивно є обмеженими: зазвичай вони не мають змоги перевірити дані, на основі яких формується реєстр, та оцінити ефективність і надійність програмних засобів, які використовуються для забезпечення функціонування Реєстру. З іншого боку, аудит реєстру його адміністратором чи органами влади або створює конфлікт інтересів, або породжує сумніви в його повноті та об'єктивності. За таких умов існує потреба у проведенні комплексного зовнішнього аудиту бази даних реєстру та функціонування системи реєстрації виборців загалом. З-поміж усіх держав, досвід яких було обговорено під час воркшопу, такий аудит запроваджено лише в Сербії та Кенії (див. пункт 2.1 цього звіту), однак навіть у цих обмежених випадках його проведення супроводжувалося низкою проблем (в контексті Сербії ці проблеми більш детально розглянуто у пункті 3 цього документа).

3. Механізми забезпечення повноти й точності бази даних реєстру виборців та проблеми їх практичного застосування

У більшості держав, досвід яких обговорювали під час воркшопу, протягом останніх років було вжито низку заходів, спрямованих на вдосконалення процедур реєстрації виборців, забезпечення повноти й точності даних реєстрів виборців і розширення можливостей для верифікації цих даних. В Кенії розв'язання цих проблем перебуває лише на початковому етапі, тоді як в Україні їх вирішення ускладнюється воєнним станом, масовим переміщенням виборців і політичними чинниками (реалізація реформ у сфері виборів не є пріоритетом для українського парламенту).

Нижче розглянуто вжиті державами заходи і практичні проблеми, якими супроводжується їх реалізація:

• Перегляд підстав і процедур реєстрації місця проживання / виборчої адреси, зміни місця голосування. Можливість реєстрації фактичного місця проживання за заявним принципом без підтверджувальних документів (договорів оренди житла тощо) дозволяє суттєво зменшити кількість виборців, які не мають зареєстрованого місця проживання та, відповідно, виборчої адреси, а можливість тимчасової зміни місця голосування за тим самим принципом — проголосувати незалежно від місця перебування виборця в день голосування. Це набуває особливого значення в умовах масової міграції виборців та наявності значної кількості людей, які не можуть проголосувати на тимчасово окупованій території. В Грузії до 2026 року виборців без реєстрації місця проживання включали до Реєстру виборців за останнім зареєстрованим місцем проживання, а внутрішньо переміщених осіб включають до Реєстру виборців за фактичним місцем проживання. В Молдові для забезпечення участі у голосуванні виборців без зареєстрованого місця проживання та виборців, які перебувають на території окупованого Придністров'я чи за межами держави передбачено складання додаткових списків виборців. Разом з тим, спрощення процедури реєстрації постійного місця проживання / виборчої адреси суттєво підвищує ризики "виборчого туризму" на місцевих виборах або парламентських виборах в одно- або багатомандатних округах. Це підтверджує досвід Сербії, де на місцевих виборах 2024 року були виявлені численні випадки аномального збільшення кількості зареєстрованих виборців у певних громадах (Белград, Ніш, Новий Сад, Рашка), реєстрації в будинках, будівництво яких не було завершено або будинках, які фізично не могли вмістити кількість виборців, яка була в них зареєстрована. Перед парламентськими виборами 2026 року до законодавства Сербії було внесено зміни, які передбачили обов'язковість проживання на території громади протягом 6 місяців для включення до списків виборців у цій громаді. Подібні запобіжники проти "виборчого туризму" передбачені і виборчим законодавством України й Молдови, але вони є ефективними лише тоді, якщо зміна виборчої адреси допускається до початку утворення виборчих округів.
• Заборона голосування за межами держави. Через відсутність актуальних персональних даних про виборців, які проживають або постійно перебувають за межами держави, а також унаслідок використання цих даних для втручання у виборчий процес або політичних маніпуляцій деякі держави прямо заборонили проведення голосування за межами держави (Грузія). У Вірменії право голосу на парламентських виборах мають лише виборці, які перебували на її території протягом 366 днів у 730-денний період перед проведенням виборів. Такий підхід фактично позбавляє права голосу не лише виборців, які постійно проживають за кордоном, а й тих, хто зберігає зв'язок із державою і значну частину часу перебуває на її території. У випадку Грузії встановлення заборони голосування за межами держави не суперечить ст. 3 Першого протоколу ЄКПЛ. Однак підхід Вірменії до розв'язання проблеми видається більш сумнівним, оскільки суперечить як Конституції Вірменії, так і міжнародним стандартам. Обмеження має зворотну в часі дію та фактично встановлює ценз осілості як умову реалізації активного виборчого права, до того ж на загальнодержавних виборах, що суперечить Кодексу належних практик у виборчих справах. В українських реаліях встановлення подібних заборон позбавить права голосу більш ніж 4 мільйони громадян. Це не лише порушуватиме принцип загального і рівного виборчого права, а й може поставити під сумнів легітимність відповідних виборних органів та негативно вплинути на майбутню залученість цієї категорії громадян у вибори та політичні процеси в Україні.
• Запровадження активної реєстрації для окремих категорій виборців. В Молдові проблема відсутності актуальних персональних даних про виборців, які перебувають за межами держави або на окупованих територіях, розв’язали по-іншому, ніж у Вірменії та Грузії спосіб. На парламентських виборах 2025 року було запроваджено систему добровільної попередньої онлайн-реєстрації для голосування на закордонній дільниці та обов'язкову попередню реєстрацію для участі у поштовому голосуванні. Однак механізми цієї попередньої реєстрації виявилися вразливими до зовнішніх втручань, підкупу та маніпуляцій: персональні дані виборців були використані для їх фіктивної попередньої реєстрації, підкупу та спроб впливу на результати виборів з боку Російської Федерації та афілійованих з нею політичних акторів. Це було зумовлено низкою причин: неефективною роз'яснювальною кампанією щодо ризиків передачі персональних даних третім особам, неможливістю ефективного розслідування цих дій через відсутність відповідних договорів із Росією, встановленням надмірно довгих (3 місяці з можливістю продовження до 6 місяців) термінів розгляду скарг на порушення у сфері захисту персональних даних Центром з питань захисту персональних даних, фейковими реєстраціями виборців із Молдови на території Росії; простотою самої процедури попередньої реєстрації (для неї були необхідні лише паспортні дані; був відсутній канал ідентифікації виборця — цифровий підпис тощо).
• Збільшення частоти обміну даними між реєстром виборців та іншими реєстрами чи інформаційними системами, які використовуються для його наповнення та уточнення. Хоча проблема неузгодженості даних державних реєстрів із реєстром виборців загалом є актуальною для всіх держав, досвід яких було розглянуто під час воркшопу, у деяких із них було збільшено частоту обміну даними між реєстром виборців та інформаційними системами, які використовуються для його уточнення. Наприклад, у Молдові актуалізація даних Реєстру виборців відбувається щоденно, тоді як у Сербії частоту оприлюднення даних Єдиного реєстру виборців (і, відповідно, його уточнень) було зменшено з кварталу до 30 днів. Такий підхід дозволяє швидко усувати відмінності у даних, проводити їх верифікацію, підвищити загальний рівень прозорості відповідних процедур та залучити виборців і громадські організації в процес уточнення і верифікації даних. В контексті Сербії БДІПЛ віднесло до проблем те, що оприлюдненню підлягають лише останні дані щодо виборців, а не попередні: це ускладнює виявлення випадків аномальних змін у кількості зареєстрованих виборців та не дозволяє ефективно протидіяти "виборчому туризму".
• Запровадження електронної ідентифікації виборців у день голосування. Потенційні негативні наслідки неточностей у реєстрах виборців (насамперед наявність у них значної кількості померлих виборців чи виборців, які не мають права голосу) та ризики багаторазового голосування, зумовлені кратним включенням одного й того самого виборця до реєстру, дозволяють мінімізувати системи електронної ідентифікації виборців у день голосування. Застосування таких систем передбачено законодавством Вірменії та Грузії, однак їх ефективність залежить від низки факторів: 1) надійності відповідного програмного забезпечення й безперешкодності функціонування пристроїв ідентифікації; 2) наявності механізмів запобігання використанню чужих біометричних даних (наприклад, електронних паспортів) іншими виборцями; 3) ефективності обміну даними про виборців, які проголосували, між усіма виборчими дільницями. В Грузії використання системи електронної ідентифікації виборців супроводжувалося низкою проблем: 1) політичні партії та громадські організації не мали можливості взяти участь в аудиті пристроїв електронної ідентифікації та їхнього програмного забезпечення, що негативно вплинуло на довіру до них; 2) використання електронних технологій супроводжувалося залякуванням виборців (розсилка SMS-повідомлень про можливості ідентифікації виборця і встановлення відеокамер на дільницях); 3) сама технологія дозволяла верифікувати дійсність і справжність паспорта, однак не його належність конкретній особі, що посилювало ризик багаторазового голосування з використанням паспортів інших виборців; 4) на виборах 2024 року під сумнів була поставлена надійність роботи обладнання — через некоректну роботу пристроїв ідентифікації виборців на низці дільниць голосування розпочалося з затримками; 5) система електронної ідентифікації охоплювала не всіх виборців — на парламентських виборах 2024 року цією процедурою могли скористатися 89% виборців. Ці проблеми призвели до зловживань: вкидання бюлетенів за виборців членами комісій, голосування за інших осіб та багаторазового голосування — хоча і зменшили обсяг відповідних зловживань порівняно з виборами, на яких цю систему не використовували. Національні громадські організації рекомендували запровадити додаткову систему верифікації виборців за відбитком пальця, що передбачає створення бази даних таких відбитків, її інкорпорацію в базу даних Реєстру виборців та в пристрої ідентифікації документів для голосування. БДІПЛ пропонувало уряду Грузії закріпити у законодавстві положення, які б передбачали обов'язковість верифікації й сертифікації електронних систем, проведення повторного аудиту в разі їх модифікації (результати такого аудиту мають бути оприлюднені до дня голосування), забезпечити доступ стейкхолдерів до процедури й результатів відбору постачальника послуг, умов договору з ним, технічної документації, результатів сертифікації відповідних електронних систем.
• Забезпечення додаткових можливостей верифікації даних Реєстру та списків виборців. Законодавство більшості держав, досвід яких був предметом обговорення під час воркшопу, передбачає низку інструментів додаткової верифікації даних реєстрів / списків виборців, зокрема таких: 1) можливість уточнення персональних даних через електронний кабінет виборця (Україна, Грузія, Молдова), центри надання адміністративних послуг, органи ведення реєстру виборців, дільничні виборчі комісії або інші органи; 2) завчасне оприлюднення списків виборців по кожній виборчій дільниці (Вірменія) або навіть будинку (Сербія), зокрема онлайн; 3) оприлюднення інформації про підстави внесення змін до Реєстру / списків виборців (Сербія); 4) можливість звернення зі скаргами / заявами щодо неточностей у списках виборців, зокрема щодо третіх осіб (Вірменія, Україна); 5) забезпечення доступу громадських організацій і партій до даних реєстру виборців та/або списків виборців (наприклад, перед проведенням парламентських виборів 2024 року в Грузії ЦВК надала Єдиний список виборців 4 партіям і 2 громадським організаціям, що здійснювали спостереження на виборах). Ефективність наведених інструментів залежить від дотримання вимог закону щодо своєчасності оприлюднення списків виборців, обсягу даних, доступних для верифікації, доступних способів роботи з ними (більш детально див. пункт 2.2 цього звіту), масштабу і змісту просвітницьких кампаній серед виборців та бажання самих виборців уточнювати відповідні дані. Наприклад, у Молдові ефективність відповідних інструментів знижувалася тим, що на низці дільниць списки виборців не передавали до встановленого законом дедлайну (проблему розв’язали на парламентських виборах 2025 року, однак виникла проблема надто ранньої передачі списків виборців на дільниці без інформації про останні зміни місця проживання виборців); на деяких дільницях, попри вимоги закону, спостерігачі не отримали доступу до списків виборців до дня голосування.

У Вірменії списки виборців оприлюднюють як до, так і після проведення голосування (з підписами виборців про отримання бюлетенів). Оприлюднення списків виборців, які проголосували на виборах, дозволяє виявити випадки незаконного голосування, розслідувати їх, а також підвищити ступінь довіри до виборів в умовах, коли дані реєстру виборців залишаються неточними. Водночас БДІПЛ вважає таке оприлюднення порушенням міжнародних стандартів захисту персональних даних і таємності голосування, тож за результатами виборів 2021 року рекомендувало уряду Вірменії переглянути відповідні положення для забезпечення захисту персональних даних та таємності участі у голосуванні (хоча опитані БДІПЛ національні респонденти підтримували оприлюднення списків виборців, які проголосували).

• Запровадження незалежного аудиту реєстру виборців. З-поміж усіх держав, досвід яких було обговорено під час воркшопу, незалежний комплексний аудит реєстру виборців на законодавчому рівні було запроваджено лише у Сербії. Зовнішній аудит реєстру виборців також проводився в Кенії (більш детально див. п. 1.2), однак його навряд чи можна вважати незалежним, оскільки орган адміністрування виборів самостійно добирав аудитора та визначав методологію і строки проведення аудиту.

Для проведення аудиту Єдиного реєстру виборців у Сербії 28 лютого 2026 року було сформовано склад незалежної Комісії аудиту, до складу якої ввійшли представники парламентської більшості (5 членів), опозиції (3 члени), а також громадських організацій (2 члени). На практиці ця Комісія стикнулась з низкою проблем: 1) відсутність доступу до реєстрів з даними, які використовуються для формування бази даних Єдиного реєстру виборців та неможливість верифікації цих даних; 2) несвоєчасне надання доступу до даних про динаміку змін даних про виборців (місце реєстрації тощо), а також надання Комісії даних у форматі, який не давав можливості їх аналізу; 3) різний рівень залученості членів Комісії з аудиту у проведення аудиту (основні ініціативи виходили від опозиції й організацій громадянського суспільства); 4) повільне створення належних умов для роботи Комісії з аудиту (забезпечення комп'ютерами тощо); 5) початкові відмови Уряду в проведенні Комісією IT-аудиту програмного забезпечення Єдиного реєстру виборців. В результаті належне проведення аудиту Єдиного реєстру не можна завершити до парламентських виборів 2026 року. Паритетний порядок формування складу Комісії (5 членів від парламентської більшості та 5 від опозиції та громадських організацій), а також особливості прийняття нею рішень (7 голосів на підтримку рішення й не менш ніж по 2 голоси від кожного з трьох суб'єктів номінування кандидатур до її складу на підтримку рішення) суттєво підвищує ризик неспроможності Комісії ухвалювати рішення з питань, віднесених до її компетенції.

4. Проєкт рекомендацій

Наведені нижче рекомендації є проєктом, сформованим за результатами обговорення досвіду країн-учасниць міжнародного воркшопу. Вони відображають спільні проблеми й можливі підходи до їх розв’язання і мають стати основою для подальшого обговорення та узгодження. Застосовність окремих рекомендацій і конкретних механізмів їх реалізації потрібно оцінювати з урахуванням національного законодавства, міжнародних стандартів, інституційної моделі, безпекового контексту та вимог щодо захисту персональних даних. 

1. Для забезпечення принципів загального та рівного виборчого права законодавство має передбачати просту процедуру зміни виборчої адреси й місця голосування за заявним принципом. Водночас спрощення зміни виборчої адреси має поєднуватися із встановленням дієвих запобіжників проти "виборчого туризму". Ці запобіжники можуть передбачати: 1) періодичне оприлюднення органом адміністрування виборів або адміністратором реєстру виборців даних про зміни кількості виборців на території громад, округів, виборчих дільниць і виборчих адрес; 2) встановлення граничного строку, після закінчення якого виборця не включають до списку виборців за новим місцем проживання та/або він не може змінити місце голосування; 3) покладення на орган адміністрування виборів обов'язку перевірки й офіційних пояснень аномальних змін у кількості виборців на певних територіях (громадах, округах, дільницях та за окремими виборчими адресами); 4) визначення ролі та повноважень правоохоронних органів у проведенні перевірок таких аномальних змін і взаємодії з органом адміністрування виборів; 5) проведення роз'яснювальних кампаній серед виборців щодо наслідків "виборчого туризму" та участі в організованих переміщеннях виборців; 6) встановлення ефективних, дієвих і пропорційних санкцій за участь в організованому голосуванні.
2. Забезпечення повноти й точності даних реєстру виборців має передбачати: 1) виключення виборця з реєстру виборців лише у випадку втрати ним права голосу на виборах; 2) встановлення коротких строків обміну даними між реєстром виборців та іншими реєстрами / інформаційними системами, які використовуються для формування та оновлення бази даних реєстру виборців (під час перебігу виборчого процесу такий обмін даними може бути ще коротшим, в ідеалі — щоденним) і визначення фактичного проживання / перебування виборців; 3) можливість автоматизованої перехресної перевірки даних відповідних реєстрів для виявлення неточностей у персональних даних, кратних включень чи незаконного виключення виборців з реєстру виборців, зокрема з використанням унікальних ідентифікаторів; 4) розширення інструментів верифікації даних реєстру виборців як самими виборцями, так і політичними партіями, громадськими організаціями (більш детально див. п. 7 проєкту рекомендацій); 5) покладення на адміністратора реєстру виборців / органи ведення реєстру виборців обов'язку враховувати виявлені у день голосування недоліки у списках виборців (наприклад, розглядати повідомлення, заяви або скарги про виявлені неточності);
3. За наявності значної кількості виборців за межами держави або на тимчасово окупованих територіях виправданим є запровадження їх активної реєстрації для участі у виборах. Активна реєстрація виборців має передбачати встановлення запобіжників маніпулюванню такою реєстрацією з метою втручання у виборчий процес або спотворення його результатів При цьому необхідно: 1) забезпечити простоту і зручність процедури активної реєстрації, зокрема онлайн; 2) передбачити проведення своєчасних та ефективних інформаційних кампаній щодо процедур активної реєстрації й важливості участі у виборах; 3) встановити дієві, пропорційні та ефективні санкції за протиправне використання персональних даних виборців / фіктивну реєстрацію (у тому числі без відома виборця); 4) визначити механізми інформування виборців про зміни їх персональних даних у зв'язку з активною реєстрацією; 5) у випадку електронної активної реєстрації — передбачити механізми авторизації виборця (зокрема використання електронного цифрового підпису) і фактичного місця його перебування; 6) визначити порядок реагування органу адміністрування виборів / реєстру виборців на підозрілі / аномальні випадки реєстрації; 7) забезпечити періодичне оприлюднення узагальнених відкритих даних щодо такої реєстрації.
4. Виключення можливості проведення голосування за межами території держави загалом не суперечить міжнародним стандартам і загалом є допустимим. Однак, розв'язуючи питання про виключення цієї можливості, необхідно враховувати потенційні негативні наслідки такого підходу, зокрема можливе відчуження відповідної категорії громадян ­від участі у політичних процесах загалом та у виборах зокрема, сумніви у легітимності обраних посадових осіб, штучне стимулювання реєстрації на території держави для збереження права голосу на виборах тощо. У кожному разі законодавство не повинно робити цензу осілості умовою реалізації активного виборчого права на загальнодержавних виборах або референдумах.
5. Електронна ідентифікація виборців у день голосування загалом є ефективним механізмом запобігання багаторазовому або іншому незаконному голосуванню. Однак запровадження такої електронної ідентифікації має відбуватися з урахуванням таких вимог: 1) електронна ідентифікація має бути передбачена для всіх виборчих дільниць; 2) факт отримання бюлетеня виборцем необхідно фіксувати централізовано, щоб відповідний виборець не міг проголосувати на іншій виборчій дільниці; 3) система електронної ідентифікації має не допускати можливості отримання виборцем бюлетеня за іншого виборця, наприклад передбачати ідентифікацію виборця за відбитком пальця або іншими біометричними даними; 4) закупівля пристроїв для електронної ідентифікації та відповідного програмного забезпечення повинна відбуватися прозоро (з оприлюдненням критеріїв і процедури вибору постачальника, вимог до нього, істотних умов договору про закупівлю) та неупереджено; 5) застосуванню пристроїв ідентифікації та відповідного програмного забезпечення має передувати їх незалежний аудит / сертифікація на предмет надійності й захищеності від зовнішніх втручань, результати якого мають бути своєчасно оприлюднені, в ідеалі — також тестування відповідних пристроїв; 6) законодавство має визначати правові наслідки технічної неможливості електронної ідентифікації через некоректну роботу відповідних пристроїв ідентифікації або програмного забезпечення, а також алгоритм дій виборчої комісії у цьому випадку.
6. На увагу заслуговує досвід Вірменії з оприлюднення онлайн списків виборців по кожній виборчій дільниці до дня голосування та після дня голосування (з підписами виборців про отримання виборчих бюлетенів). Такий підхід, хоч і не відповідає міжнародним стандартам у сфері захисту персональних даних, рекомендаціям БДІПЛ та Венеційської комісії, дозволяє виявити випадки незаконного голосування, розслідувати їх та запобігти практиці незаконного голосування на наступних виборах. Основні аргументи на користь його впровадження: 1) персональні дані виборців оприлюднюються у повному обсязі у списках виборців на виборчих дільницях, а доступ до таких даних має необмежене коло осіб — у таких умовах аргументи на користь обмеження доступу до персональних даних виборців у загальному реєстрі є непереконливими; 2) без оприлюднення інформації про виборчі адреси виборців виявлення незаконних, кратних включень та аномальних реєстрацій за певною виборчою адресою є фактично неможливим; 3) за загальним правилом, суспільна важливість інформації домінує над потребою обмеження доступу до неї, навіть якщо вона належить до інформації з обмеженим доступом; 4) громадський контроль за реєстрацією виборців передбачає залучення у його проведення великої кількості суб’єктів, які сумарно мають набагато більші можливості для ефективної та неупередженої верифікації даних реєстру виборців, ніж персонал органу адміністрування Реєстру — це може суттєво підвищити повноту й точність реєстру виборців; 5) виборча адреса виборця не завжди тотожна його зареєстрованому місцю проживання; 6) в деяких державах персональні дані громадян оприлюднюються (наприклад, в Україні інформація про місце проживання / реєстрації фізичних осіб-підприємців, номери їхніх телефонів та інші персональні дані розміщується у відкритому доступі), тому відмова від поширення такої практики на виборців загалом не є переконливою й обґрунтованою; 7) оприлюднення інформації про факт участі виборця у голосуванні не передбачає розкриття змісту волевиявлення виборця; натомість таке оприлюднення дозволяє підвищити явку виборців (наприклад, через небажання виборця бути звинуваченим в абсентеїзмі або безвідповідальності), тоді як заборона розголошення такої інформації видається недостатньо обґрунтованою у світлі досвіду держав, де участь у голосуванні обов’язкова (в таких державах абсентеїстів притягають до відповідальності, що є неможливим без встановлення виборців, які не брали участі у голосуванні).
7. Забезпечення належної верифікації реєстру виборців і списків виборців як самими виборцями, так і громадськими організаціями та політичними партіями має передбачати: 1) періодичне оприлюднення органом адміністрування виборів / адміністратором реєстру виборців комплексної й детальної інформації про зміни, пов'язані з реєстрацією виборців та уточненням даних реєстру виборців, зокрема про динаміку, підстави таких змін тощо; забезпечення можливості сортування й іншої автоматизованої обробки цієї інформації стейкхолдерами (зокрема партіями та громадськими організаціями) для виявлення помилок і неточностей; 2) забезпечення ефективного балансу між потребою у захисті персональних даних виборців та необхідністю ефективної верифікації даних реєстру і виключенням можливості незаконного голосування; 3) розміщення списків виборців по кожній дільниці онлайн з визначенням режиму доступу до них виборців та інших суб'єктів; 4) забезпечення можливості повідомлення про неточності у реєстрі виборців / списках виборців, визначення порядку і суб'єктів перевірки таких повідомлень; забезпечення оскарження неточностей у списках виборців щодо третіх осіб з інформуванням таких осіб про факт оскарження, початок розгляду скарги / заяви і результати її розгляду; 5) розширення можливостей для ознайомлення та уточнення (зокрема електронного) виборцями даних про себе в реєстрі виборців та списках виборців — через особисті електронні кабінети, вебпортал / центри надання адміністративних послуг, безпосередньо на виборчій дільниці (у приміщенні дільничної виборчої комісії) тощо; 6) проведення кампаній інформування виборців про необхідність і порядок уточнення даних про себе та/або інших виборців у реєстрі або списках виборців.
8. Встановлення масштабу неточностей даних реєстру виборців, причин цих неточностей та оцінка ефективності роботи адміністратора реєстру / інших органів влади щодо усунення цих причин і самих неточностей потребує періодичного проведення незалежного аудиту даних реєстру виборців. Цей аудит має базуватися на таких загальних принципах: 1) межі, періодичність та методологія проведення аудиту, права і обов'язки аудитора, принципи його взаємодії з іншими державними органами, процедура відбору аудитора мають бути визначені законом; 2) якщо аудит проводить незалежний орган (як, наприклад, у Сербії), закон має передбачати ефективні гарантії забезпечення його незалежності й дієвості, зокрема механізми запобігання блокуванню прийняття цим органом рішень або прийняттю політично упереджених рішень; 3) залежно від визначеної методології аудит може охоплювати повноту і точність даних, джерела, що використовуються для формування й оновлення бази даних реєстру виборців, процедури обміну такими даними, а також окремі аспекти функціонування системи, пов’язані з надійністю та захистом даних від зовнішніх втручань; 4) аудитор повинен мати доступ як до актуальних даних реєстру виборців, так і даних за будь-який інший період часу; 5) законодавство має забезпечувати прозорість усієї інформації, пов'язаної з відбором аудитора та проведенням аудиту, а також передбачати оприлюднення висновку за результатами аудиту; 6) аудит має відбуватися так, щоб виявлені в ході його проведення ключові недоліки можна було усунути перед проведенням відповідних виборів.

Матеріал створено в рамках проєкту «Кожен виборець важливий: оновлення Державного реєстру виборців України задля інклюзивної демократії», що реалізується Громадянською мережею ОПОРА за фінансової підтримки МЗС Німеччини.