Список скорочень

ВК України — Виборчий кодекс України
КУпАП — Кодекс України про адміністративні правопорушення
НМДГ — неоподаткований мінімум доходів громадян
Національна рада — Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення
ЦВК — Центральна виборча комісія
Законопроєкт — законопроєкт №8310 від 27.12.2022 про внесення змін до ВК України щодо вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації
Вступ

Європейський суд з прав людини у справі "Боуман проти Сполученого Королівства" наголосив, що вільні вибори та свобода вираження поглядів, зокрема свобода політичних дебатів, разом утворюють основу будь-якої демократичної системи. Однак за певних умов існує ймовірність конфлікту цих двох прав. Аби його уникнути, держави обмежують свободу вираження поглядів, яка у виборчому процесі набуває форми передвиборної агітації.

Особливий вплив у цьому контексті здійснюють інститути громадянського суспільства, які покликані масово поширювати інформацію, — медіа. З одного боку, без їхньої діяльності як “public watchdogs” свобода вираження поглядів неможлива, з іншого — недотримання ними правил передвиборної агітації може суттєво порушувати принципи рівного виборчого права та вільних виборів, що делегітимізуватиме їх демократичність загалом.

Питання діяльності медіа у виборчому процесі було та є предметом регулювання виборчого (наприклад, цьому присвячені спеціальні ст. 54–56) та суміжного (ст. 212-9 КУпАП, абз. 2 ч. 1 ст. 12 Закону “Про рекламу”, ч. 4 ст. 18 Закону “Про забезпечення функціонування української мови як державної” та ін.) законодавства. Водночас спеціальні норми щодо діяльності медіа та окремих їх різновидів тривалий час були розкидані по різних законах, зокрема “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні” від 16.11.1992, “Про телебачення і радіомовлення” від 21.12.1993, “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” від 23.09.1997, “Про інформаційні агентства” від 28.02.1995 та ін. Із набранням чинності Закону “Про медіа” 31 квітня 2023 року загадані закони чинність втратили.

Попри суттєві зміни, запроваджені Законом “Про медіа”, значну частину його положень, які стосувалися виборів (діяльності медіа у виборчому процесі, здійснення передвиборної агітації та інформаційного забезпечення), вилучили та поклали в основу законопроєкту №8310 від 27.12.2022. Зміст законопроєкту став предметом активних обговорень серед представників громадянського суспільства (неурядових організацій, політичних партій, журналістів) та суб’єктів владних повноважень.

Обґрунтування необхідності зміни виборчого законодавства

Про потребу реформування виборчого законодавства в коментарі виданню ZMINA розповідала старша радниця з юридичних питань Громадянської мережі ОПОРА Ольга Коцюруба. За її словами, нині українські медіа мають:

  • обмежений доступ на публічні заходи, пов’язані з виборами;
  • нечіткі вимоги до інформації про перебіг виборчого процесу, яку поширюють медіа, зокрема щодо маркування агітації, що дозволяє медіа розміщувати “виборчу джинсу”;
  • нерозмежовані контрольні повноваження між виборчими комісіями та Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, що призводить до безкарності у випадку порушень;
  • повну відсутність регулювання агітації в інтернеті та соцмережах, яка нині вже становить значну частку агітаційних матеріалів.

Також можемо виділити проблеми у правовому регулюванні агітації, повʼязані не лише з діяльністю медіа:

  • встановлення граничної вартості брендованої агітаційної продукції на рівні 1 грн 2 коп., що могло бути зумовлено неправильним сприйняттям розміру неоподаткованого прожиткового мінімуму та призвело до необхідності прийняття ЦВК постанови від 14 вересня 2020 року №258;
  • відсутність визначення та/або ознак прихованої передвиборної агітації, що призвело до їх виокремлення у рішенні Верховного Суду у справі №9901/324/20;
  • ігнорування виборчим законодавством різних форм агітаційних матеріалів, крім друкованих, з точки зору вимог до їх поширення (сітілайтів, відео- та динамічних змінюваних бордів, текстильної продукції тощо);
  • недостатньо чітке обмеження участі службових та посадових осіб органів публічної влади у здійсненні агітації “у робочий час (крім випадків, якщо така особа є кандидатом на відповідних виборах)”;
  • розпорошеність окремих обмежень агітації між різними законами (ч. 3 ст. 31 Закону “Про освіту”, ч. 4, 5 ст. 18 Закону “Про забезпечення функціонування української мови як державної”), що частково нівелює мету кодифікації виборчого законодавства.

Таким чином, законодавство у сфері агітації слід модернізувати, аби забезпечити рівні права та можливості учасників виборчого процесу, ефективно протидіяти зловживанням під час виборів та швидко реагувати на виклики інформаційного суспільства.

Положення щодо виборів, які залишилися у Законі “Про медіа”

Із нещодавно прийнятого Закону “Про медіа” вилучили багато положень щодо виборів, однак незначна їх частина все ж залишилася.

Перш за все, у ч. 4 ст. 2 закріплено такий загальний підхід: діяльність медіа щодо агітації та інформування під час виборів і референдумів регулює законодавство про вибори та референдуми. Втім, це не стосується контрольних та наглядових повноважень Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення. Раніше застосування Закону “Про рекламу” могло вступати у конфлікт із виборчим законодавством, але нині можна стверджувати про пріоритетність останнього.

Важливе нововведення медійного законодавства, яке закладає передумови для налагодження міжнародної співпраці, передбачене у ч. 15 ст. 2. Так, якщо суб’єкт у сфері медіа не підпадає під юрисдикцію України, але його діяльність зачіпає права та інтереси громадян України, Національна рада, Центральна виборча комісія та інші державні органи налагоджують співпрацю з таким суб’єктом, в тому числі можуть укладати договори або меморандуми. Така співпраця важлива для організації голосування за кордоном та буде вкрай актуальною у післявоєнний період, оскільки чимало виборців перебуватимуть поза межами України.

Крім того, Національна рада, відповідно до ч. 4 ст. 88, зобов’язана впродовж 3 місяців після дня голосування на виборах чи референдумі оприлюднити звіт про дотримання законодавства суб’єктами у сфері медіа. Це сприятиме покращенню прозорості діяльності ЗМІ у виборчому процесі. 

Закон “Про медіа” (ст. 110–112) також запроваджує триланкову систему покарань: що тяжче порушення, то більший штраф. Порушення бувають:

  • незначні;
  • значні;
  • грубі.

До значних належать порушення вимог законодавства щодо форми, маркування, порядку поширення (розповсюдження), джерел та порядку фінансування агітації, інших обмежень, визначених законодавством для агітації в медіа під час виборів і референдумів та інформаційного їх забезпечення. Незначними є лише порушення щодо діяльності онлайн-медіа. При цьому підставою для звільнення від відповідальності є поширення інформації, яка дослівно відтворює публічні виступи чи повідомлення кандидатів на виборні посади (п. 4 ч. 1 ст. 117).

Крім цього, Законом “Про медіа” внесено зміни до інших нормативних актів, зокрема Кодексу адміністративного судочинства України та Закону “Про рекламу”. Дія останнього більше не поширюється на передвиборчу агітацію, а у визначенні поняття “соціальна реклама” конкретизовано, що вона “не спонукає виборців голосувати за або проти певного суб’єкта виборчого процесу”. Це положення цілком узгоджується із ч. 5 ст. 48 ВК України, згідно з якою на розповсюдження інформаційних матеріалів, що належать до загального інформаційного забезпечення виборів, поширюється законодавство про соціальну рекламу.

Однак варто звернути увагу, що із Закону “Про рекламу” вилучили поняття та регулювання політичної реклами. Відповідно до п. 4 абз. 2 ч. 1 ст. 51 чинної редакції ВК України, однією з форм передвиборної агітації є оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації політичної реклами. Поняття політичної реклами у виборчому процесі тривалий час охоплювалося категорією “передвиборча агітація”. Хоча у законопроєкті №8310, про який ішлося на початку статті, пропонують вилучити поняття політичної реклами з ВК України, остання може потребувати окремого правового регулювання (наприклад, відповідного маркування/позначення) і в міжвиборчий період, під час якого політичні партії фінансують та здійснюють свою статутну діяльність.

Єдина зміна до ВК України, передбачена Законом “Про медіа”, це доповнення ст. 57 частиною 19. Відповідно до неї, суб’єкти у сфері медіа не несуть відповідальності за зміст передвиборної агітації, розміщеної відповідно до договору із замовником, крім випадків, передбачених ч. 3 цієї статті. Своєю чергою ч. 3 ст. 59 ВК України забороняє поширювати матеріали із закликами до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, незаконного захоплення державної влади, пропагандою війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення. З одного боку, ця зміна покликана зняти з медіа потребу контролювати зміст замовленої агітації, крім найбільш кричущих випадків, а з іншого — дотримання окремих обмежень, зокрема використання державної мови або відсутність явно образливих висловлювань, можна було б ефективно контролювати на етапі укладання угод між ЗМІ та політичними суб’єктами.

Аналіз змісту законопроєкту №8310

Розширення кола суб'єктів, участь в агітації яких обмежується

Чинна редакція ч. 1 ст. 57 ВК України забороняє ​​участь у передвиборній агітації органам виконавчої влади, їх посадовцям та службовцям. Таке формулювання не охоплює низку інших суб'єктів владних повноажень. Тому в законопроєкті автори пропонують замінити “органи виконавчої влади” на “органи державної влади”, що дасть змогу охопити ширше коло осіб (наприклад, поширити її дію на Президента та народних депутатів України). 

Також чинне правове регулювання породжує невизначеність через таке формулювання: “Участь у передвиборній агітації забороняється … органам влади … їх посадовим і службовим особам у робочий час (крім випадків, якщо така особа є кандидатом на відповідних виборах)”. У зв'язку з цим, у проєкті закону уточнено, що кандидати, які є публічними особами, можуть агітувати лише у святкові та неробочі дні або перебуваючи у відпустці. 

Такі зміни необхідні й для розмежування статусів публічної особи та кандидата, що зменшить ризики зловживання службовим становищем для здійснення агітації.

Зміни щодо підкупу виборців

Законодавець пропонує виправити помилку, яку допустив у 2020 році, коли привʼязав вартість продукції, яка вважатиметься підкупом виборців, до НМДГ, а не до мінімальної заробітної плати. Справа в тому, що за п. 5 підрозділу 1 розділу XX “Перехідні положення” Податкового кодексу України НМДГ може мати два значення: за загальним правилом — 17 грн, а для норм адміністративного та кримінального законодавства — на рівні податкової соціальної пільги (50% розміру прожиткового мінімуму, що у 2023 році становить 1 тис. 342 грн). Це призвело до того, що, відповідно до ВК України, вартість брендованої агітаційної продукції не може перевищувати 1 грн 2 коп., а це неспівмірно з реальними цінами на товари.

Законопроєкт покликаний розв’язати цю проблему, встановивши максимум для вартості брендованої агітаційної продукції в розмірі 5% розміру мінімальної заробітної плати станом на 1 січня, що у 2023 році дорівнює 335 грн.

Створення Експертної ради під час виборів

Законопроєкт передбачає, що для оцінки порушень у матеріалах агітації в медіа під час виборів Національна рада створює Експертну раду з питань передвиборної агітації. У випадку надання Експертною радою висновку про наявність у матеріалах ознак порушень ч. 3 ст. 57 ВК України (заклики до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, незаконного захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення), медіа зобов’язане відмовити у їх розповсюдженні. Водночас під час доопрацювання законопроєкту до другого читання варто уточнити статус такої ради.

Місця для розміщення передвиборної агітації

Законопроєкт визначає, що розміщувати матеріали передвиборної агітації та повідомлення про перебіг виборчого процесу можна лише:

  • у місцях, визначених ч. 3 ст. 53 ВК України (тобто у спеціально обладнаних місцевими органами влади місцях, на стендах, дошках оголошень у людних місцях для розміщення друкованих матеріалів передвиборної агітації);
  • на законно встановлених рекламних конструкціях.

Такі зміни чіткіше розмежовують порушення виборчого законодавства з порушеннями правил благоустрою. Водночас, можливо, це потребуватиме розширення переліку дозволених місць, щоб не звужувати простір для передвиборної агітації. Формально ця норма означає, що будь-де, в будь-яких приміщеннях, місцях, будь-які агітаційні матеріали (не лише друковані) розміщувати заборонено (в тому числі в законно орендованих), так само, як і розміщувати намети. Крім того, ця норма потребує узгодження з іншими обмеженнями щодо розміщення матеріалів агітації, наприклад, встановленими у ч. 16 ст. 57 ВК України.

Обмеження змісту передвиборної агітації

Законопроєкт містить чимало обмежень змісту передвиборної агітації. Ось неповний перелік заборонених тем і матеріалів:

  • пропаганда російського тоталітарного режиму, збройної агресії Російської Федерації як держави-терориста проти України, а також символіки воєнного вторгнення російського тоталітарного режиму; заперечення або виправдовування злочинного характеру комуністичного тоталітарного режиму 1917–1991 років в Україні, злочинного характеру націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарного режиму;
  • інформація, що принижує або зневажає державну мову; 
  • посягання на права і свободи людини;
  • матеріали, які містять ознаки сексизму або підбурюють до cексизму;
  • матеріали, які можуть завдавати значну шкоду фізичному, психічному або моральному розвитку дітей, викликати у них відчуття неповноцінності;
  • матеріали за участю людей, внесених до Переліку осіб, які створюють загрозу національній безпеці. 

Загалом ОПОРА позитивно оцінює більшість обмежень, але окремі з них недостатньо визначені. Зокрема, йдеться про заборони використовувати засоби і технології, які “діють на підсвідомість виборців” або “вміщують елементи цинізму”.

Попередження за порушення вимог

Крім того, у ч. 19 ст. 57 ВК України законопроєкт пропонує надати право ЦВК під час загальнодержавних виборів або головній виборчій комісії на місцевих виборах виносити попередження кандидату, партії чи її організації в разі порушення заборон або вимог щодо передвиборної агітації. Водночас чітко не зазначено, який орган встановлює факт такого порушення. Тому з погляду юридичної визначеності необхідно уточнити підстави оголошення попередження, наприклад, так: “У разі порушення, встановленого рішенням суду”.

Визначення прихованої агітації

У законопроєкті запропоновано визначення прихованої агітації як діяльності, що має на меті спонукати голосувати за або проти певного кандидата, партію (організацію партії) — суб’єктів виборчого процесу, але здійснюється через форми та засоби, які вводять в оману виборців щодо наявності цієї мети. Це сприятиме її ідентифікації та полегшуватиме притягнення порушників до відповідальності. Крім того, це визначення загалом відповідає юридичній позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 25 жовтня 2020 року у справі №9901/324/20, що дозволить формувати єдину судову практику.

Розширення прав журналістів та медіа у виборчому процесі

Важливими гарантіями прозорих і вільних виборів можуть стати такі положення законопроєкту: 

  • забезпечення журналістам і медіа безперешкодного доступу на всі публічні заходи, пов’язані з усіма типами виборів, зокрема на з'їзди (збори, конференції) партії чи збори (конференції) організації партії з метою висування кандидатів. Це допоможе відійти від практики закритих з’їздів для висування кандидатів. 
  • обов'язок органів влади безперешкодно надавати медіа та журналістам інформацію про підготовку і проведення виборів.

Регулювання агітації в інтернеті 

Законопроєкт пропонує врегулювати агітацію в інтернеті:

  • шляхом поширення вимог виборчого законодавства України до матеріалів передвиборної агітації щодо змісту, форми, маркування, обмежень та джерел фінансування, на матеріали передвиборної агітації, які розповсюджуються в інтернеті, в тому числі на платформах спільного доступу до інформації;
  • шляхом доповнення Виборчого кодексу України новою ст. 56-1, яка передбачає вимоги до поширення, маркування та відокремлення передвиборної агітації в онлайн-медіа та нелінійних аудіовізуальних медіа (тобто сервісах на кшталт YouTube, де користувач сам обирає контент для перегляду або прослуховування), а ч. 5 якої пропонує ще й спеціальне регулювання банерної реклами.

Також ініціатори пропонують визначення “платформи спільного доступу до інформації” як сервісів, що забезпечують своїм користувачам на їхній запит можливість зберігати та поширювати користувацьку інформацію для необмеженого кола осіб, якщо таке зберігання та поширення не є незначною та суто допоміжною функцією іншого сервісу та з об’єктивних і технічних причин не може використовуватися без такого сервісу. 

Таке регулювання агітації в інтернеті — позитивний крок, але дотримання цих норм потребуватиме налагодження ефективної взаємодії з відповідними платформами та медіа.

Розширення повноважень Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення

Національній раді запропоновано дати можливість звертатися до провайдерів для припинення порушення агітаційних вимог, в тому числі шляхом обмеження доступу до такої агітації до кінця виборчого процесу. Також в абз. 4 ч. 4 ст. 49 ВК України запропоновано надати Національній раді право укладати договори та меморандуми про співпрацю з іноземними юридичними особами — провайдерами платформ спільного доступу до інформації, в яких, зокрема, може бути передбачено забезпечення прозорості агітації на платформах шляхом маркування та спеціальних сповіщень, що міститимуть інформацію про замовника агітації, період її розміщення, витрачені з цією метою кошти та можливості оскарження протиправної агітації в межах механізмів, наданих платформами, дотримання інших вимог виборчого законодавства України з боку користувачів. Запропонована норма схожа на положення ч. 15 ст. 2 Закону “Про медіа”, проте вона конкретизує зміст потенційних договорів та меморандумів з іноземними провайдерами платформ спільного доступу до інформації.

Також пропонується, що, крім оприлюднення інформації щодо вартості одиниці площі та одиниці ефірного часу (хвилини, секунди) для проведення передвиборної агітації (ч. 3 ст. 54 ВК України) на своєму вебсайті (за наявності), медіа також повинні надати їх до Національної ради. Якщо ЗМІ цього не зробить, йому не можна буде розміщувати матеріали передвиборної агітації. Своєю чергою, Національна рада публікує ці відомості на своєму вебсайті впродовж 3 робочих днів із дня їх отримання.

Зміни щодо оприлюднення результатів опитувань громадської думки

До позитивних нововведень належить і законодавчий поділ опитувань громадської думки на репрезентативні та нерепрезентативні, а також вимога розміщувати текст “Це опитування відображає думку лише його учасників” під час публікації нерепрезентативних опитувань. Строк, протягом якого забороняється оприлюднення результатів опитування громадської думки, пов’язаного з виборами, збільшено з останніх 2 до 6 днів перед днем голосування. Крім того, це обмеження запропоновано поширити й на день голосування, оскільки у чинній редакції ч. 3 ст. 50 ВК України воно відсутнє.

Удосконалення правового регулювання права на відповідь

Серед нововведень, покликаних ефективніше гарантувати право на відповідь, можна виділити:

  • вимогу передоплати для покриття витрат медіа на оприлюднення відповіді, якщо суб’єкт замовляє інформацію про інших кандидатів, партії та їх організації — суб’єктів виборчого процесу. Якщо відповідні суб’єкти виборчого процесу не звернулися впродовж 5 днів з дня поширення про них інформації з вимогою опублікувати відповідь, медіа зобов’язане повернути передоплату впродовж 5 робочих днів. Якщо відповідне медіа не брало передоплату, тоді відповідь оприлюднюють за його кошт. Чинна ч. 5 ст. 57 ВК України передбачає спростування за рахунок засобу масової інформації.
  • доповнення чинного регулювання новою ст. 54-1, яка регламентує порядок оприлюднення, зміст відповіді, а також передбачає випадки, коли медіа має право відмовити в її публікації (наприклад, якщо інформація, що вважається недостовірною, отримана з офіційних джерел і поширена з посиланням на них). Водночас поняття “офіційних джерел” не уточнено, що може призводити до різнотлумачень на практиці.

Також, згідно з ч. 3 ст. 54-1, якщо вимога про відповідь надійшло до медіа напередодні або в день голосування, вона повинна бути оприлюднена не пізніше закінчення голосування. Хоча відповідь не повинна містити прямих закликів до голосування за або неголосування за кандидата, партію (організацію партії), а також символіки (гімну, прапора, розпізнавального знаку, девізу), логотипів партії передвиборних слоганів, гасел, їх опублікування в “день тиші” або день голосування може певною мірою спонукати виборців голосувати за певного кандидата чи партію.

Вилучення “політичної реклами” з виборчого і рекламного законодавства

Поняття “політична реклама” вилучили з рекламного законодавства ще з прийняттям Закону “Про медіа”. Водночас законопроєкт №8310 пропонує вилучити його і з ВК України. Така пропозиція має на меті усунути проблеми з розмежуванням передвиборної агітації та політичної реклами під час виборчого процесу. При цьому на рекламну політичну діяльність поза межами виборчого процесу поширюватимуться загальні вимоги профільного законодавства. Водночас це не усуває проблему дочасної агітації (яка відбувається до того, як політичні партії та їхні члени набувають статусу суб’єктів виборчого процесу).

Зміни щодо друкованої та зовнішньої агітації

В абз. 1 ч. 2 ст. 53 ВК України автори законопроєкту пропонують уточнити, що вимоги до вихідних даних поширюються як на друковані агітаційні матеріали, так і на матеріали, виготовлені для розміщення на спеціальних конструкціях. Вони повинні містити відомості про:

  • підприємство, що здійснило друк, або інформацію, що друк здійснено з використанням обладнання відповідного кандидата;
  • їх тираж;
  • замовника відповідних матеріалів — суб’єкта відповідного виборчого процесу.

Своєю чергою редакція абз. 2 ч. 2 ст. 53 ВК України у законопроєкті передбачає спеціальні вимоги до поширення матеріалів передвиборної агітації — аудіовізуальних творів, а також при демонстрації статичних (нерухомих) матеріалів передвиборної агітації на світлодіодних екранах (модулях) — спеціальних конструкціях, які використовують для розміщення реклами. Матеріали на таких конструкціях повинні обов’язкового передбачати демонстрацію прізвища, ім’я та по батькові або найменування замовника — кандидата або партії (організації партії) — суб’єкта виборчого процесу у формі текстового повідомлення, яке має бути виконане контрастним кольором до фону, займати не менше 15% площі екрана (поверхні) та бути сприйнятним для виборця.

Якщо порівняти пропозиції законопроєкту з чинною нормою та ст. 212-13 КУпАП (яка передбачає відповідальність за виготовлення або розповсюдження друкованих агітаційних матеріалів  без вихідних даних), можна прослідкувати такі відмінності:

  • чинна редакція ч. 2 ст. 53 ВК України та ст. 212-13 КУпАП передбачає вимогу зазначати інформацію про осіб, відповідальних за випуск, а запропонована у законопроєкті редакція ч. 2 ст. 53 ВК України такої вимоги не містить;
  • як чинна, так і запропонована у законопроєкті редакція ч. 2 ст. 53 ВК України містять вимогу зазначати замовника відповідних матеріалів, а у ст. 212-13 КУпАП такі відомості не зазначені;
  • запропонована у законопроєкті редакція ч. 2 ст. 53 ВК України передбачає, що замовником таких матеріалів повинен бути суб’єкт відповідного виборчого процесу, а чинна норма такого застереження не містить;
  • чинна редакція ч. 2 ст. 53 ВК України та ст. 212-13 КУпАП стосується лише друкованих матеріалів передвиборної агітації, запропонована у законопроєкті редакція стосується й спеціальних конструкцій.

Всі ці положення потребують узгодження.

У другому реченні абз. 1 ч. 2 ст. 53 ВК України передбачено, що перелік друкованих матеріалів передвиборної агітації, що має містити дані, визначені ч. 2 ст. 53 ВК України, встановлюється ЦВК не пізніше ніж за 5 робочих днів до початку відповідного виборчого процесу. Мета і доцільність цієї норми потребує додаткового обґрунтування, оскільки можуть виникати проблеми зі встановленням чіткого й однозначного переліку таких матеріалів або їх різновидів.

Зміни щодо регулювання програм медіа

У ч. 2 ст. 55 ВК України законопроєкт пропонує передбачити вимогу до аудіовізуальних медіа здійснювати аудіо-, відеозапис усіх програм, що містять передвиборну агітацію, і зберігати ці матеріали впродовж 30 днів після офіційного оголошення результатів виборів. Хоча така вимога необхідна, все ж варто розглянути можливість продовження строку зберігання таких матеріалів, щоб вони були релевантними строкам притягнення до відповідальності. Це сприятиме забезпеченню невідворотності покарання винних за виборчі правопорушення осіб.

Також в абз. 6 ч. 3 ст. 49 ВК України запропоновано передбачити положення, яке дозволяє лінійним аудіовізуальним медіа (тобто таким, де контент демонструється на розсуд самого медіа — зокрема, традиційне радіо- або телевізійне мовлення) створювати та поширювати у прямому ефірі програми за участі цих осіб. Водночас в Україні тривалий час існує проблема, коли кандидатів або їхніх представників регулярно запрошують на різні медіапрограми як експертів. Такий підхід до участі в прямих ефірах програм має існувати, але із забезпеченням рівних можливостей й для інших суб'єктів виборчого процесу.

Додаткові гарантії для здійснення передвиборної агітації шляхом проведення мирних зібрань, встановлення наметів

Законотворці пропонують викласти ч. 10 ст. 51 ВК України у новій редакції, де передбачено, що проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів, встановлення наметів для проведення заходів агітації не потребує отримання будь-яких дозволів. Хоча дозвільний порядок не передбачений для проведення будь-яких мирних зібрань в Україні, така норма може спрощувати правозастосування. Втім, варто звернути увагу на ст. 39 Конституції України, де закріплено необхідність завчасно сповіщати про проведення мирних зібрань органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, що необхідно з безпекових міркувань. Відтак, цю норму варто узгодити з конституційною вимогою завчасного сповіщення. Для цього потрібно відповісти на питання: чи є, наприклад, встановлення агітаційних наметів формою мирного зібрання, що зумовлюватиме необхідність завчасного сповіщення про це.

Зміна підходів до виготовлення агітаційних матеріалів на власному обладнанні 

У ч. 1 ст. 53 ВК України запропоновано залишити право друкувати агітаційні матеріали на власному обладнанні лише за кандидатами. Таким чином, політичні партії — суб’єкти виборчого процесу втратять можливість виготовляти матеріали на власному обладнанні. Таке нововведення спричинене результатами аналізу витрат на передвиборну агітацію за попередні виборчі кампанії, які показали, що в низці випадків партії зловживали правом використовувати власне обладнання для виготовлення агітаційних матеріалів, наприклад, коли видатки на друк відображали як витрати політичної партії, а не витрати з виборчого фонду. Також відкритим залишається питання, чи потрібно з рахунків виборчих фондів оплачувати матеріали (папір, фарба тощо), які використовують для виготовлення агітаційних матеріалів кандидатами на власному обладнанні. Крім цього, варто додатково обговорити варіант надання права використання власного обладнання лише кандидатам на місцевих виборах.

Законодавча техніка

Разом з тим, варто покращувати законодавчу техніку, адже деякі запропоновані в законопроєкті зміни до окремих статей не відповідають назвам і самих статей, і розділів, де вони розміщені. Наприклад, ст. 49 називається “Засади участі медіа в інформаційному забезпеченні виборів”, але багато її положень стосуються й передвиборної агітації. Своєю чергою, сама ст. 49 розміщена у розділі VII “Інформаційне забезпечення виборів”, а передвиборній агітації присвячений наступний розділ VIII. Поширення такої практики може нівелювати мету кодифікації виборчого законодавства та ускладнювати правозастосування.

Висновки

Більшість норм щодо передвиборної агітації та інформаційного забезпечення виборів, які передбачені у ВК України, були перенесені туди ще з попереднього виборчого законодавства. Зміни, запроваджені прийняття Закону “Про медіа” лише частково стосувалися виборів. Втім значна частина існуючих на етапі розробки положень була вилучена та покладена в основу законопроєкту № 8310, серед яких:

  • визначення прихованої агітації;
  • розширення прав журналістів та медіа у виборчому процесі;
  • регулювання агітації в інтернеті;
  • розширення повноважень Національної ради;
  • розширення кола суб'єктів, участь в агітації яких обмежується;
  • зміни щодо підкупу виборців;
  • зміни щодо оприлюднення результатів опитувань громадської думки;
  • удосконалення правового регулювання права на відповідь;
  • створення під час виборів Експертної ради;
  • вилучення поняття “політичної реклами” з виборчого та рекламного законодавства;
  • встановлення строків зберігання програм;
  • зміна правових режимів щодо місць розміщення передвиборної агітації;
  • врегулювання участі у прямому ефірі програм медіа осіб, які мають статус суб’єктів виборчого процесу або їх представників;
  • встановлення додаткових гарантій для здійснення передвиборної агітації шляхом проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів, встановлення наметів;
  • зміна підходів до виготовлення агітаційних матеріалів на власному обладнанні;
  • розширення обмежень щодо змісту передвиборної агітації, які передбачені у ч. 3 ст. 57 ВК України та ін.

Аналіз законопроєкту № 8310 про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації дозволяє нам зробити висновок, що запропоновані зміни загалом є позитивним кроком у правовому регулюванні передвиборної агітації. Вважаємо, що законопроєкт № 8310 у такій редакції можна рекомендувати до розгляду в першому читанні. Однак потрібно враховувати, що окремі його положення можуть розглядатися як дискусійні та потребувати уточнень, а також зумовлювати необхідність внесення змін до інших законів.

 

Діяльність Громадянської мережі ОПОРА в сфері медіа та виборів

Громадянська мережа ОПОРА активно долучається до роботи над удосконаленням законодавства у сфері медіа та виборів, бере участь у публічних заходах, надає експертні висновки та здійснює просвітницьку діяльність.

Зокрема, 20 лютого 2023 року в м. Київ за сприяння Громадянської мережі ОПОРА та Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) в Україні за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), Міністерства міжнародних справ Канади (Global Affairs Canada) та британської допомоги від уряду Великої Британії (UK Aid) було організовано круглий стіл “Перспективи вдосконалення виборчого законодавства Або що не увійшло в закон України «Про медіа»”. Для обговорення зібралися народні депутати України, представники Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, а також експерти з громадського сектору.

Громадянська мережа ОПОРА надала Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування висновок щодо проєкту Закону України про внесення змін до Виборчого кодексу України щодо вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборної агітації №8310 від 27 грудня 2022 року, а також разом з іншими неурядовими організаціями підписала спільну заяву про підтримку змін до Виборчого кодексу та Закону України “Про всеукраїнський референдум” щодо інформаційного забезпечення та агітації для подальшого демократичного прогресу України.

Представники Громадянської мережі ОПОРА підготували низку тематичних матеріалів:

  1. Перші повоєнні вибори: які законодавчі аспекти необхідно буде врегулювати
  2. Виборче законодавство у сфері агітації потрібно змінювати
  3. Перспективи вдосконалення виборчого законодавства про обмеження передвиборної агітації
  4. Перспективи вдосконалення виборчого законодавства: нововведення у правовому регулюванні передвиборної агітації
  5. Виклики передвиборчої агітації під час перших повоєнних виборів

Крім цього, юристи Громадянської мережі ОПОРА записали подкаст “Все, що ви маєте знати про Законопроєкт №8310 та передвиборчу агітацію”, доступний на YouTube-каналі “Говорить ОПОРА”.