Вступ

14 травня 2025 року Уряд України схвалив Дорожню карту з питань функціонування демократичних інституцій як один із документів трансформації за кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Урядовий звіт за 2025 рік прямо фіксує, що ця Дорожня карта стала частиною Національної програми адаптації законодавства України до acquis ЄС, її виконання підлягає щоквартальному звітуванню та моніторингу через систему «Пульс вступу», а після звіту Європейської комісії від 4 листопада 2025 року має бути підготовлено окремий новий план заходів із виконання рекомендацій Єврокомісії, наданих у межах Пакета розширення 2025 року.

У Пакеті розширення, оприлюдненому 4 листопада 2025 року, Європейська Комісія зазначила, що за відсутності активної парламентської робочої групи з виборчої реформи основною рамкою для визначення пріоритетів виборчої реформи стала Дорожня карта з питань функціонування демократичних інституцій, розроблення якої координував Офіс Віцепрем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції. Єврокомісія окремо віднесла до найбільш нагальних для перших повоєнних виборів питань забезпечення політичних прав громадян, переміщених в Україні й за кордоном, та прав військовослужбовців, аудит і оновлення Державного реєстру виборців, протидію кіберзагрозам і дезінформації, а також реформування правил політичної реклами. Згодом, 22 грудня 2025 року, розпорядженням Голови Верховної Ради України №1993 було утворено Робочу групу з підготовки комплексних законодавчих пропозицій щодо особливостей порядку організації та проведення виборів в умовах особливого періоду та/або повоєнних виборів в Україні, в межах якої було сформовано 7 тематичних підгруп.

Протягом січня-березня 2026 року робота тематичних підгруп дозволила окреслити коло питань, із яких уже сформовано попередні підходи до законодавчого врегулювання, а також виявила низку тем, щодо яких остаточного узгодження поки не досягнуто. Напрацьовані пропозиції стосуються безпекових критеріїв проведення виборів, участі у голосуванні громадян України за кордоном, реалізації виборчих прав військовослужбовців, адміністрування виборів та функціонування виборчої інфраструктури, а також забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб і громадян, пов’язаних із тимчасово окупованими та прифронтовими територіями. 

Критерії безпеки і неможливість проведення виборів на окремих територіях

У блоці, присвяченому критеріям безпеки щодо можливості організації та проведення виборів, предметом обговорення стали насамперед процедури оцінювання безпеки та прийняття остаточного рішення про проведення чи непроведення виборів. За результатами обговорення було змінено попередній підхід, який передбачав покладення цих повноважень на Раду національної безпеки і оборони України. Натомість запропоновано модель, за якою комплексну оцінку безпекових, організаційних та інших умов здійснює Кабінет Міністрів України, а остаточне рішення про встановлення неможливості проведення голосування або виборів на відповідних територіях ухвалює Верховна Рада України.

Водночас передбачено відмінності у підходах до загальнодержавних та місцевих виборів. Для загальнодержавних виборів можливе встановлення неможливості організації голосування на окремих виборчих дільницях або територіях без впливу на встановлення результатів виборів загалом, за умови забезпечення можливості реалізувати право голосу на інших територіях. Для місцевих виборів передбачено додаткову умову: якщо неможливо організувати голосування на дільницях, до яких віднесено понад половину виборців відповідної територіальної громади, району або області, може бути прийняте рішення про неможливість проведення місцевих виборів у цій адміністративно-територіальній одиниці в цілому з подальшим повторним переглядом цього питання після проведення нової оцінки безпекових умов. 

Голосування громадян України, які перебувають за кордоном

У межах підготовки пропозицій щодо участі у виборах громадян України, які перебувають за кордоном, було погоджено низку положень, спрямованих на врегулювання особливостей організації голосування за межами України та адаптацію процедур адміністрування виборів до умов масового переміщення громадян. Зокрема, підтримано підхід щодо запровадження механізму активної реєстрації виборців, який передбачає можливість для громадян України, що перебувають за кордоном, самостійно подати заяву на участь у голосуванні поза межами України. Також погоджено низку технічних положень щодо використання виборчих скриньок, можливості їх альтернативного забезпечення у виняткових випадках, окремих аспектів фінансового забезпечення організації голосування за кордоном, а також питання обміну інформацією між органами влади для підвищення ефективності адміністрування виборів та планування виборчого процесу.

Окремо підтримано збереження редакції положень щодо визначення кількості виборчих бюлетенів для голосування у закордонному виборчому окрузі, за якою кількість бюлетенів для кожної закордонної виборчої дільниці визначає Міністерство закордонних справ України на підставі пропозицій закордонних дипломатичних установ з урахуванням кількості виборців, віднесених до відповідної дільниці, даних про кількість виборців, які отримували бюлетені на попередніх загальнодержавних виборах, а також пропускної спроможності виборчої дільниці. Разом з тим, не було підтримано підхід спрощення процедури виготовлення бюлетенів шляхом їх виготовлення безпосередньо дільничними виборчими комісіями з використанням контрольних марок підвищеного ступеня захисту; залишено модель централізованого виготовлення бюлетенів. 

Частина питань у цьому блоці залишилися нерозв’язаними або були передані на подальше обговорення. Не було підтримано пропозицію щодо забезпечення можливості ознайомлення з електронним списком виборців у закордонному виборчому окрузі, однак питання конкретизації підсудності спорів щодо уточнення списків виборців у закордонному виборчому окрузі вирішено винести на додаткове фахове обговорення. Так само не було деталізовано на рівні законопроєкту порядок використання тимчасових споруд за кордоном для розміщення дільничних виборчих комісій та організації голосування; залишено загальне формулювання про визначення відповідних вимог Центральною виборчою комісією. 

Окремо предметом обговорення стали можливі зміни до тривалості голосування — від збільшення кількості годин голосування у день виборів до запровадження голосування протягом кількох днів, але остаточного рішення з цього питання не було вироблено. На подальше обговорення також винесено визначення критеріїв створення додаткових закордонних виборчих дільниць, порядок організації голосування громадян України, які перебувають на території Російської Федерації та Республіки Білорусь, і визначення статусу виборчих дільниць для військовослужбовців, дислокованих за кордоном. Питання передвиборної агітації за кордоном, цензу осілості, декларування проживання за кордоном під час воєнного стану і так званої «м’якої люстрації» у межах цього блоку не розглядали.

Реалізація виборчих прав військовослужбовців

У контексті реалізації виборчих прав військовослужбовців, основну увагу було зосереджено на процедурах утворення спеціальних тимчасових виборчих дільниць, формування списків виборців та гарантій відкритості виборчого процесу. Було уточнено перелік виняткових обставин, за наявності яких можуть утворюватися тимчасові спеціальні виборчі дільниці на території чи в місцях дислокації військових частин або формувань. До таких обставин віднесено, зокрема, перебування військової частини або підрозділу у районі виконання бойових чи спеціальних завдань, неможливість організації та проведення голосування на відповідній звичайній виборчій дільниці, а також інші обставини, що унеможливлюють реалізацію виборчого права військовослужбовців на звичайних виборчих дільницях. Також встановлено вимоги до обґрунтованості подань Міністерства оборони України про утворення таких дільниць, зокрема щодо орієнтовної кількості виборців, підстав утворення дільниці, наявності приміщення і його відповідності вимогам, встановленим Центральною виборчою комісією. 

Окрема дискусія стосувалася формування списків виборців із числа військовослужбовців. У підсумку було узгоджено формулювання, за яким до подання командирів включаються особи, які на момент його формування фактично проходять службу та належать до наявного особового складу підрозділу, включно з тимчасово прибулим особовим складом. Паралельно було деталізовано порядок присутності суб’єктів виборчого процесу на спеціальних тимчасових виборчих дільницях: передбачено можливість присутності кандидатів, довірених осіб, уповноважених осіб партій, офіційних спостерігачів, представників міжнародних організацій та медіа за умови отримання дозволу Міністерства оборони України, а також визначено, що рішення про відмову має бути мотивованим і може бути оскаржене у судовому порядку. 

У блоці гарантій пасивного виборчого права підтримано підхід із наданням відпусток для подання документів для реєстрації кандидатом та внесення грошової застави. Водночас не було підтримано пропозицію передбачити можливість подання заяви про намір балотуватися. Крім того, підтримано підхід до створення міжвідомчих механізмів запобігання, виявлення та реагування на порушення виборчих прав військовослужбовців за участю Військового омбудсмана, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державного управління охорони, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України та Центральної виборчої комісії. Окремі питання, зокрема щодо формування дільничних виборчих комісій спеціальних тимчасових дільниць та обов’язкового навчання членів таких комісій, залишилися поза межами розгляду та були додатково надіслані до обговорення. 

Адміністрування виборів та виборча інфраструктура

У блоці, що стосується адміністрування виборів і виборчої інфраструктури, обговорювали питання цензу осілості, так званої «м’якої люстрації», безпеки виборчого процесу, протидії зовнішньому втручанню, а також окремі аспекти відповідальності за маніпуляції з виборчою адресою. Підтримано запровадження кримінальної відповідальності за умисну зміну виборчої адреси не за фактичним місцем проживання. Водночас досягнуто домовленості про необхідність уточнення формулювання цієї норми, зокрема шляхом конкретизації мети правопорушення або його масштабності, щоб мінімізувати ризики маніпуляцій із відкриттям кримінальних проваджень щодо виборців. Питання скасування результатів виборів у разі їх спотворення остаточно не було вирішене і залишене для подальшого окремого обговорення. 

Щодо цензу осілості сформувалися три підходи. Перший передбачає, що перебування особи на законних підставах за межами України під час дії воєнного стану не вважається порушенням вимоги проживання. Другий полягає у відмові від будь-якого спеціального винятку, виходячи з того, що навіть перебування за кордоном під час війни може розглядатися як переривання цензу осілості. Третій підхід пропонує враховувати вимушений характер перебування за кордоном, зумовлений збройною агресією РФ, за умови дотримання законодавства України та підтвердження цього декларацією кандидата з подальшою перевіркою державними органами. Остаточного консенсусу з цього питання досягнуто не було. 

У питанні так званої «м’якої люстрації» базова редакція передбачає обов’язкове подання кандидатом заяви про наявність або відсутність обставин, пов’язаних з участю в агресії проти України, співпрацею з державою-агресором, отриманням фінансування з іноземних джерел та іншими діями, що можуть становити загрозу державності. Неподання заяви визначається як підстава для відмови в реєстрації, а встановлення судом факту приховування інформації — як підстава для скасування реєстрації кандидата. Поряд із цим обговорювали й інші моделі — від розширення переліку обставин, які підлягають декларуванню, до максимально вузького підходу, а також питання декларування кандидатами перебування за кордоном під час воєнного стану. Остаточного консенсусу щодо цієї статті не досягнуто, тому питання було винесено на подальші тематичні обговорення. 

Окремо у цьому блоці доопрацьовували положення щодо безпеки виборчого процесу та міжвідомчої групи з протидії зовнішньому втручанню. У доопрацьованій редакції передбачено створення такого органу при Кабінеті Міністрів України, закріплено принципи його діяльності (законність, політична нейтральність, неупередженість і прозорість), визначено його ширший склад і розширено функції — це, зокрема, протидія дезінформації, незаконному іноземному фінансуванню, кібератакам, узагальнення інформації про загрози та підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства. Водночас не встановлено чіткого строку створення такого органу після припинення воєнного стану, а також визначено, що його рішення є рекомендаційними.

ВПО, тимчасово окуповані та прифронтові території

У частині, що стосується внутрішньо переміщених осіб, тимчасово окупованих і прифронтових територій, було погоджено, що виборчі дільниці не можуть утворюватися на території Російської Федерації та Республіки Білорусь, а також на тимчасово окупованих територіях України. Підтримано необхідність проведення спеціальної інформаційної кампанії для мешканців ТОТ, які можуть не мати належного доступу до українських інформаційних джерел. Альтернативні способи голосування, зокрема дистанційні чи інші спеціальні механізми, підтримки не отримали. Також погоджено підхід, за яким правила реалізації виборчих прав для внутрішньо переміщених осіб з окупованих територій мають бути однаковими незалежно від дати їх переміщення. 

Питання автоматичного визначення місця голосування або виборчої адреси внутрішньо переміщених осіб на основі даних Єдиної інформаційної бази ВПО повного консенсусу не отримало. Обговорювали модель, яка передбачає надання Міністерством соціальної політики доступу Центральній виборчій комісії до відповідних даних, їх верифікацію і можливість тимчасової зміни місця голосування або зміни місця голосування без зміни виборчої адреси. Разом з тим, було визнано необхідність додаткового експертного обговорення цього механізму. Окремо не викликала суттєвих заперечень можливість використання посвідчення особи на повернення в Україну як підстави для отримання виборчого бюлетеня. Найбільш дискусійним у цьому блоці стало запровадження механізму декларування кандидатами відомостей про можливу співпрацю з державою-агресором: остаточного консенсусу з цього питання також не досягнуто, тому його винесено на подальші тематичні обговорення. 

Інформаційне забезпечення виборів, інформаційна безпека і передвиборна агітація

У межах цього блоку обговорювали положення щодо спеціального режиму передвиборної агітації за кордоном. Пропонувалося, що така агітація допускається лише за правилами Виборчого кодексу України з урахуванням права приймаючої держави, виключно за рахунок коштів виборчих фондів і на договірній основі. Також пропонували передбачити повну заборону залучення іноземців та осіб без громадянства до агітації або використання їхнього іміджу в агітаційних матеріалах.

Також запропоновано вичерпний перелік дозволених форм агітації за кордоном: зустрічі з виборцями, дебати, мітинги, поширення матеріалів у медіа, в інтернеті, друкована агітація тощо — разом із додатковими запобіжниками. Йдеться, зокрема, про заборону будь-якого фінансування або співорганізації з боку іноземних держав, їх органів, посадових осіб, політичних партій і юридичних осіб; обов’язок завчасного письмового повідомлення Центральної виборчої комісії та дипломатичних установ про заходи; обмеження щодо символіки і зовнішньої реклами; вимогу прозорості замовника онлайн-агітації та попереднього подання макетів друкованих матеріалів до Центральної виборчої комісії. Будь-які інші, не передбачені статтею форми агітації за кордоном, пропонується заборонити, а можливість дублювання матеріалів мовою приймаючої держави прямо пов’язується з вимогами законодавства про державну мову. 

Відповідність заходам Дорожньої карти з питань функціонування демократичних інституцій 

За своїм змістом ці напрацювання охоплюють низку напрямів, визначених у блоці «Виборчий процес» Дорожньої карти з питань функціонування демократичних інституцій. 

Насамперед це захід II.A.1.1, який передбачає внесення до початку виборчого процесу повоєнних виборів змін до виборчого законодавства України з метою забезпечення активних і пасивних виборчих прав громадян з урахуванням негативних наслідків, спричинених військовою агресією Російської Федерації. Саме в цій площині підготовлено пропозиції щодо участі у голосуванні громадян України за кордоном, внутрішньо переміщених осіб, виборців, пов’язаних із тимчасово окупованими територіями, а також військовослужбовців. 

Готове й рішення для заходу II.A.1.2, який стосується визначення на законодавчому рівні об’єктивних критеріїв та порядку ухвалення рішення щодо можливості або неможливості проведення виборів на окремих територіях України. Йому відповідає блок напрацювань щодо критеріїв безпеки та процедури прийняття рішення про непроведення голосування. 

Низка пропозицій уже співвідноситься з заходом (II.A.2.1), який передбачає внесення змін до законодавства України, спрямованих на імплементацію рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ та Єврокомісії. Зокрема, напрацьовано підходи до реалізації виборчих прав військовослужбовців, ВПО, громадян за кордоном, цензу осілості, механізмів так званої «м’якої люстрації», реагування на спотворення результатів виборів та відповідальності за зловживання процедурами зміни виборчої адреси. 

Так само предметно охоплено захід II.A.4.1, що передбачає забезпечення функціонування Державного реєстру виборців та його електронних сервісів з урахуванням безпекових факторів і вимог кіберзахисту, що відображено у пропозиціях щодо активної реєстрації виборців за кордоном, електронних списків виборців, інформаційного обміну між органами влади та використання даних державних реєстрів. 

У медійному й інформаційному вимірі напрацювання також узгоджуються із заходами II.B.2.1 і II.B.2.2, які передбачають набрання чинності змінами до виборчого законодавства щодо регулювання агітації в усіх видах медіа, поширення правил офлайн-агітації на онлайн-агітацію та впорядкування правил політичної реклами, а також із заходом II.B.2.3, що стосується проведення інформаційно-просвітницьких кампаній, спрямованих на протидію дезінформації у виборчому процесі та іноземному інформаційному маніпулюванню. Саме в цій частині підготовлено пропозиції щодо інформаційного забезпечення виборів, інформаційної безпеки, спеціальних інформаційних кампаній для виборців з тимчасово окупованих територій та міжвідомчої координації у сфері протидії зовнішньому втручанню.

Висновки

Узагальнення результатів роботи тематичних підгруп дає підстави констатувати, що частина положень уже набула форми попередньо узгоджених рішень. Це стосується, зокрема, процедури оцінки можливості проведення виборів на окремих територіях, окремих елементів організації голосування за кордоном, механізмів забезпечення виборчих прав військовослужбовців, а також базових підходів до участі у виборах громадян, пов’язаних із тимчасово окупованими територіями. Водночас значний масив питань залишається відкритим і потребує подальшого доопрацювання. Йдеться, зокрема, про тривалість голосування за кордоном, критерії створення додаткових закордонних виборчих дільниць, статус дільниць для військовослужбовців за кордоном, автоматичне використання даних ВПО, ценз осілості, зміст і межі механізмів так званої «м’якої люстрації», а також окремі аспекти реагування на спотворення результатів виборів і забезпечення безпеки виборчого процесу. Саме ці питання визначатимуть остаточну конфігурацію законодавчої моделі перших повоєнних виборів.

У контексті рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ ці напрацювання відображають потребу в інклюзивній і завчасній виборчій реформі, усуненні перешкод для реалізації рівного виборчого права громадянами, переміщеними в Україні та за кордоном, уточненні процедур, пов’язаних із непроведенням виборів на окремих територіях, а також удосконаленні регулювання інформаційної безпеки, політичної реклами та реагування на виборчі правопорушення. Водночас значна частина відповідних рекомендацій ще перебувають на стадії подальшого опрацювання, зокрема щодо цензу осілості, окремих аспектів списків виборців, меж обмеження пасивного виборчого права та підстав реагування на спотворення результатів виборів.

З огляду на це, підготовлені тематичними підгрупами напрацювання доречно розглядати як проміжний результат парламентського етапу імплементації міжнародних рекомендацій, які створюють основу для виконання заходів блоку «Виборчий процес» Дорожньої карти з питань функціонування демократичних інституцій та частково відповідають пріоритетам, визначеним Європейською Комісією у 2025 році, насамперед щодо захисту політичних прав переміщених осіб і військовослужбовців, оновлення Державного реєстру виборців, протидії кіберзагрозам і дезінформації та реформування правил політичної реклами.

Цей матеріал профінансовано в рамках проєкту "Інклюзивні діалоги для демократичної реформи в Україні" МЗС Ірландії, але висловлені в ньому погляди не обов'язково відображають офіційну політику уряду Ірландії.