Проміжний звіт ОПОРИ за вересень по результатам спостереження на місцевих виборах 25 жовтня 2015 року

ВСТУП

Громадянська мережа ОПОРА здійснює громадське спостереження за місцевими виборами в Україні, які відбудуться 25 жовтня 2015 року. Громадське спостереження ОПОРИ – це сфера діяльності мережі, спрямована на об’єктивну оцінку процесу підготовки та проведення виборів, а також на запобігання порушенням виборчого законодавства через ефективно організований громадський контроль. Починаючи з 5 вересня, у всіх регіонах України працюють 144 довготермінові спостерігачі, до яких приєднаються понад 3000 короткотермінових спостерігачів у день голосування.

РЕЗЮМЕ ЗВІТУ

У відповідності до вимог  Закону України «Про місцеві вибори»  керівні органи 142 з 294 зареєстрованих в Україні політичних партій прийняли рішення про участь їхніх місцевих організацій у місцевих виборах 25 жовтня 2015 року.

Належним чином оформлені документи щодо рішень про участь у виборах місцевих організацій подали до ЦВК 132 політичні партії, що складає 45% від загальної кількості зареєстрованих партій.  Тобто, менше половини українських політичних партій планують взяти участь у місцевих виборах.

За даними ОПОРИ  51 політична партія, їхні місцеві організації протягом вересня 2015 року проявляли в регіонах України активність, пов’язану із місцевими виборами.  При цьому, політичні партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність», «Наш Край», ВО «Батьківщина», «Українське Об’єднання патріотів-УКРОП», «Об’єднання «Самопоміч», ВО «Свобода», Радикальна партія Олега Ляшка, Партія «Відродження», «Опозиційний блок», Аграрна партія України, «Громадський Рух «Народний контроль» охоплювали власною діяльністю більшість або значну кількість регіонів, претендуючи на загальнонаціональний характер передвиборчої кампанії. Ще 40 політичних партій обмежували свою  активність в окремих областях, містах чи районах України. Таким чином, передвиборча кампанія включатиме  загальнонаціональні  та локальні передвиборчі стратегії.

Спостерігачі ОПОРИ фіксували численні приклади порушення порядку ведення передвиборчої агітації та фінансування кампаній, що пов’язано з політичною активністю кандидатів, які після офіційного старту виборів ще не були зареєстровані як суб’єкти виборчого процесу. Політична діяльність окремих партій та кандидатів також мала ознаки адміністративного ресурсу, або ж дій, що можуть трактувати як підкуп виборців. Ситуація, що склалась, прямо суперечить принципу рівних умов для кандидатів, одні з яких зловживаючи лояльністю закону в частині санкцій проти “потенційних” кандидатів, порушують законодавство, інші – є законослухняними і відмовляються від політичних маніпуляцій.

Етап висування та реєстрації кандидатів на всій території України був переважно безконфліктним, за винятком прецедентів щодо недопуску журналістів на збори/конференції місцевих організацій політичних партій, які заявили про участь у виборчому процесі. Найбільше фактів, що суперечать приципу пулічності та відкритості виборчого процесу, було зафіксовано щодо “Опозиційного блоку” (6 регіонів), “Наш край” (1 регіон), “Свобода” (1 регіон). Крім того, політичні партії в переважній більшості не дотрималися вимоги законодавства щодо забезпечення гендерної квоти (не менш ніж 30% осіб однієї статі у списках політичних партій), а ЦВК дала роз’яснення, відповідно до якого не допускається відмова в реєстрації кандидатів, у зв’язку з порушенням частини 3, Ст.4 ЗУ “Про місцеві вибори”. У той же час, резонансні випадки відмови в реєстрацій списків політичних партій мають місце щодо партій “Наш край” (до Запорізької обласної ради), Опозиційний блок (до Бердянкої міської ради), Партії вільних демократів – 12 кандидатів з запропонованого списку (до Черкаської міської ради). Всі відмови пов’язані зі трактування відповідними територіальними виборчими комісіями норм закону щодо умов реєстрації кандидатів.

Процедура формування виборчих округів завершилась у визначені законодавством терміни, втім, близько половини ТВО утворені для виборів депутатів обласних рад мають відхилення від середньої кількості виборців на понад 15%, для виборів депутатів районних рад – зафіксовано 2/3 таких ТВО. Максимальне відхилення в кількості виборців в територіальному виборчому окрузі сягає до 790% для районних рад і до 240% - для обласних.

Показник ротацій серед членів територіальних виборчих комісій на станом на 28 вересня становить лише 8%, що є значно менше за традиційну кількість замін серед членів комісій.

ПЕРЕДВИБОРЧА АКТИВНІСТЬ В РЕГІОНАХ УКРАЇНИ

Закон України «Про місцеві вибори» передбачає, що  політичні партії не пізніше ніж за 35 днів до дня голосування подають до Центральної виборчої комісії (далі-ЦВК) копії відповідного рішення вищого керівного органу партії про участь її місцевих організацій у відповідних виборах разом з копіями свідоцтва про реєстрацію партії та її статуту (до 19 вересня 2015 року включно). У свою чергу, не пізніш як за тридцять чотири дні до дня голосування (до 20 вересня 2015 року включно) на офіційному веб-сайті ЦВК оприлюднюється перелік політичних партій, якими прийнято рішення про участь їх місцевих організацій у відповідних місцевих виборах.   

ЦВК на своєму засіданні 20 вересня 2015 року прийняла Постанову №352 від 20.09.2015 р. «Про Перелік політичних партій, якими прийнято рішення про участь їхніх місцевих організацій у чергових виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, перших виборах депутатів рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року»[1].

У встановлений Законом України «Про місцеві вибори» строк до ЦВК надійшли документи від 142 політичних партій, зареєстрованих в Україні. З цих 142 партій, 10 партій допустили порушення вимог законодавства у документах, які були подані до ЦВК. Таким чином,  у місцевих виборах братимуть участь місцеві організації 132 політичних партій. Враховуючи, що в Україні зареєстровано 294 політичні партії, у  місцевих виборах 25 жовтня 2015 року  планують і матимуть можливість взяти участь  майже 45 % з них.

З 21 вересня на місцевих виборах розпочався процес висування кандидатів, яке здійснюється місцевими організаціями політичних партій (лише тих партій, які прийняли рішення про участь їх місцевих організацій у відповідних місцевих виборах) або шляхом самовисування. 30 вересня включно завершується строк  подання до територіальної виборчої комісії документів для реєстрації кандидатів, а 01 жовтня  територіальні виборчі комісії мають прийняти рішення щодо реєстрації відповідних кандидатів.  

Станом на 27.09.2015 спостерігачі ОПОРИ відзначали, що місцеві організації політичних партій та кандидати-самовисуванці, у тому числі ті, які вже проявляють інформаційну та іншу активність в територіальних громадах, не поспішали подавати документи до територіальних виборчих комісій  для офіційної реєстрації. Це було пов’язано не тільки із формальним процесом висування кандидатів, а й намаганнями окремих політичних суб’єктів проводити публічні заходи, які до офіційної реєстрації кандидатів не підпадатимуть  під обмеження та заборони, встановлені виборчим законодавством.

Відповідно до вимог Закону України «Про місцеві вибори» передвиборна агітація може здійснюватися місцевими організаціями політичних партій, кандидати яких зареєстровані у багатомандатному виборчому окрузі, кандидатами у депутати в одномандатному виборчому окрузі, кандидатами на посаду сільського, селищного, міського головиз дня, наступного за днем прийняття відповідною територіальною виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидатів. Передвиборна агітація закінчується о 24 годині останньої п’ятниці перед днем голосування. При чому,  ведення передвиборної агітації до початку і після закінчення встановлених у цій статті строків забороняється. У той же час, передвиборною агітацією вважається здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за кандидатів. 

Враховуючи положення законодавства, значна частина місцевих організацій політичних партій та потенційних кандидатів розпочала роботу із виборцями до офіційної реєстрації кандидатів, уникаючи, здебільшого, прямих закликів голосувати за відповідну політичну силу або потенційних кандидатів.

Таким чином, імовірні учасники місцевих виборів підвищували поінформованість виборців щодо власних політичних програм та переваг шляхом проведення публічних заходів та медійних кампаній, при цьому витрати на які не  можна було проконтролювати за процедурами, визначеними виборчим законодавством. Зокрема, передвиборна агітація здійснюється за рахунок і в межах коштів власних виборчих фондів кандидатів у депутати в одномандатному виборчому окрузі, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, місцевих організацій партій, кандидати у депутати від яких зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі. Закон забороняє використання для передвиборної агітації коштів з інших джерел, але ці положення законодавства фактично не розповсюджуються на передчасну агітацію, яку здійснюють ще незареєстровані кандидати.

Як зафіксовано ОПОРОЮ, в регіонах України станом на 27.09.2015 до офіційної реєстрації кандидатів розпочали роботу із виборцями із різною інтенсивністю приблизно 50 політичних партій,  місцеві організації яких зареєстровані у відповідних регіонах або територіальних громадах.

Таблиця 1. «Політичні партії в умовах місцевих виборів -2015»

Загальнонаціональні кампанії, пов’язані із участю їх місцевих осередків у місцевих виборах, розпочали 11 політичних партій («Блок Петра Порошенка «Солідарність», «Наш Край», ВО «Батьківщина», «Українське Об’єднання патріотів-УКРОП», «Об’єднання «Самопоміч», ВО «Свобода», Радикальна партія Олега Ляшка, Партія «Відродження», «Опозиційний блок», Аграрна партія України, «Громадський Рух «Громадський контроль»). Ці політичні партії розпочали роботу із виборцями, застосовуючи різні форми інформування та взаємодії, більше ніж у 5 регіонах України.

Таблиця 2. «Політичні партії, ісцевих організації яких де-факто розпочали передвиборчу кампанію  в значній кількості регіонів (до офіційної реєстрації кандидатів)».5 2 ві20.09.2015                                                                                                                                                                         

За підрахунками ОПОРИ, ще 40 політичних партій, місцеві організації яких імовірно братимуть участь у місцевих виборах,  проводили свою активність у 1-5 регіонах України.

Таблиця 3. «Політичні партії, місцеві організації яких де-факто розпочали  передвиборчу кампанію в декількох регіонах України»

Передчасна агітація місцевих організацій політичних партій засвідчила, що одна частина потенційних учасників місцевих виборів планує реалізувати універсальні загальнонаціональні кампанії, а інша частина позиціонує  політичні партії в якості суб’єктів виключно локальної політики. Зокрема, активність вже демонструють партії,  діяльність яких пов’язана виключно з окремими регіонами чи містами (партія «Вінницька Європейська стратегія» (Вінницька обл.), партія «За конкретні справи» (Хмельницька обл.), партія «Добрий самарянин» (Тернопільська обл.), ВО «Черкащани» (Черкаська обл.), Українська морська партія Сергія Ківалова (Одеська обл.), партія «Рух за реформи» (м. Київ), партія «Херсонці» (Херсонська область), "КМКС" Партія угорців України (Закарпатська обл.), партія «Довіряй ділам» (Одеська обл.) та інші). 

Таким чином, відсутність можливості самовисування на  виборах депутатів  обласних, районних, міських рад, районних в містах рад сформувала зацікавленість суб’єктів локальної політики в проведенні передвиборчої кампанії  від імені політичних партій, діяльність яких на практиці поширюється  лише на один регіон, місто чи район[2].

ОСНОВНІ ФОРМИ ВЗАЄМОДІЇ З ВИБОРЦЯМИ. ПРОЯВИ МАТЕРІАЛЬНОГО МОТИВУВАННЯ ВИБОРЦІВ В АКТИВНОСТІ ПОТЕНЦІЙНИХ КАНИДИДАТІВ.

До найбільш розповсюджених форм взаємодії місцевих організацій партій, потенційних кандидатів із виборцями належали медійна та зовнішня реклами,  соціальні та благодійні акції, вуличні акції та розповсюдження інформаційних матеріалів у партійних наметах, надання виборцям товарів та послуг, реалізація в територіальних громадах інфраструктурних проектів.  При цьому взаємодія з виборцями була більш активною в обласних центрах, ніж в інших містах чи районах.

Як і на місцевих виборах 2010 року, надзвичайно широкого розповсюдження набула практика надання виборцям товарів та послуг, впровадження інфраструктурних та соціальних, благодійних проектів з боку потенційних кандидатів та місцевих політичних партій, які ще офіційно не набули статусу суб’єктів виборчого процесу. Після офіційної реєстрації кандидатів аналогічна діяльність могла би трактуватися як підкуп виборців та отримати  відповідні   перспективи правової оцінки та встановлення складу злочину проти виборчих прав громадян. Крім цього, масово фіксується зростання активності посадових осіб органів місцевого самоврядування та депутатів чинних місцевих рад щодо реалізації соціальних та інфраструктурних проектів, що прямо чи опосередковано пов’язується з виборчим процесом. Необхідно зазначити, що заходи із проявами матеріального мотивування виборців були притаманні представникам місцевих організацій усіх парламентських політичних партій, а також значній частині непарламентських політичних сил.

До найбільш розповсюджених прикладів соціальних/благодійних, інфраструктурних акцій потенційних кандидатів належали[3]:

• Благоустрій прибудинкових  територій та ремонт житлового фонду;
• Ремонт  дорожньої інфраструктури та відновлення вуличного освітлення;
• Надання виборцям продуктових сертифікатів та проведення акцій знижених цін у закладах торгівлі;
• Надання обладнання освітнім, соціальним, комунальним закладам;
• Роздача товарів, цінних призів та матеріальних цінностей під час масових акцій;
• Надання виборцям медичних, юридичних та інших послуг;
• Проведення безкоштовних екскурсій для виборців або безкоштовних квитків у заклади культури;
• Встановлення дитячих та спортивних майданчиків.

Характерною ознакою виборчого процесу стала активізація діяльності посадових осіб та депутатського корпусу місцевих рад,  які здебільшого є потенційними кандидатами. Зокрема, у  м.Київ масовими стали факти реалізації депутатами чинного складу Київської міської ради різноманітних інфраструктурних та соціальних проектів. Це, серед іншого, пов’язано із використанням депутатами Київської міської ради коштів місцевого бюджету, передбачених для виконання доручень виборців у 2015 році (відповідною міською програмою передбачено 500 тис. грн.  на виконання доручень виборців кожним депутатом міської ради). 

Також під час проведення робіт з благоустрою чи реконструкції  місцевої інфраструктури достатньо часто розміщуються інформаційні стенди, на яких повідомляється про сприяння Київського міського голови Віталія Кличка відповідним заходам (Віталій Кличко є зареєстрованим кандидатом від партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність»). 

У Кривому Розі Дніпропетровської області в контексті місцевих інфраструктурних проектів активно висвітлюється діяльність міського голови Юрія Вілкула. Зафіксовано, що інфраструктурні проекти міської ради Одеси висвітлюються в контексті діяльності політичної партії «Довіряй ділам», висуванцем якої на виборах міського голови є Геннадій Труханов.  Місцевий проект «Миколаївський двір», який фінансується за рахунок бюджетних коштів, став приводом для іміджевої активності міського голови, кандидата на відповідну посаду від партії «Наш край» Юрія Гранатурова.  В умовах виборчого процесу аналогічні проекти реалізуються посадовими особами органами місцевого самоврядування, потенційними чи зареєстрованими кандидатами також і в інших територіальних громадах.

Законодавство про місцеві вибори  не забороняє посадовим та службовим особам органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, які є кандидатами на місцевих виборах, вести передвиборну агітацію в робочий час.

У той же час, кандидатам, які займають посади  в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, у військових частинах (формуваннях), на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях (у тому числі за сумісництвом), забороняється залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов’язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб, службовий транспорт, засоби зв’язку, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи, а також організовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації (частини 1-2 статті 60 Закону України «Про місцеві вибори»).

Як засвідчує досвід місцевих виборів 2010 року,  відсутність розмежування посадової та передвиборчої активності осіб, які під час виборчого процесу займають посади в органах державної влади та органів місцевого самоврядування,  формує серйозні ризики для конкурентності виборчого процесу та забезпечення принципу рівності можливостей для  кандидатів.

Натомість використання місцевих програм розвитку та офіційних заходів органів влади кандидатами-посадовцями для публічності та медійності спричиняє залучення ресурсів органів влади для ведення де-факто передвиборчої кампанії, при цьому формально порушення вимог законодавства не допускається.  Ці обставини стали однією з причин виникнення неконкурентного середовища місцевих виборів 2010 року, що необхідно враховувати під час нинішньої передвиборчої кампанії.  Тим більше, недопустимою є ситуація, коли кандидати, які є посадовими чи службовими особами органів влади, безпосередньо не проводять передвиборчу кампанію,  а натомість обмежуються формально посадовою активністю під час виборів.

Позитивною практикою має стати перебування кандидатів, які є посадовими особами органів влади, у відпустці під час виборчого процесу. З одного боку, дана практика дозволить виборцям розмежувати поточну посадову діяльність та передвиборчу активність відповідних кандидатів. З іншого, публічно демонструватиме суспільству готовність кандидатів уникати зловживань адміністративними ресурсами на виборах.

ВИСУВАННЯ ТА РЕЄСТРАЦІЯ КАНДИДАТІВ НА МІСЦЕВИХ ВИБОРАХ

З 21 вересня 2015 року  розпочався процес висування кандидатів місцевими організаціями політичних партій та шляхом самовисування. На виборах депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад  право висувати кандидатів реалізується громадянами України через місцеві організації політичних партій, які прийняли рішення про участь місцевих організацій у відповідних місцевих виборах. Натомість висування кандидатів на виборах депутатів сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів здійснюється місцевими організаціями політичних партій або шляхом самовисування.

Як вже було зазначено вище, належні документи про рішення щодо  участі місцевих організацій у виборах були подані ЦВК 132 політичними партіями.  Перелік політичних партій, якими прийнято рішення про участь їхніх місцевих організацій у чергових виборах депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, перших виборах депутатів рад об’єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року, було вчасно оприлюднено ЦВК на офіційному веб-сайті[4].

Закон України «Про місцеві вибори» встановлює низку вимог до загального порядку висування кандидатів місцевими організаціями політичних партій. Зокрема,  висування кандидатів місцевою організацією партії проводиться на зборах (конференціях) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом партії (частина 1 статті 37 Закону України «Про місцеві вибори»). При цьому, про дату, час і місце проведення зборів чи конференції з метою висування кандидатів місцева організація партії повідомляє у письмовій формі відповідну територіальну виборчу комісію не пізніш як за день до дня проведення зборів чи конференції.

На таких зборах чи конференції мають право бути присутніми члени відповідної територіальної виборчої комісії. Крім цього, про дату, час і місце проведення зборів чи конференцій з метою висування кандидатів місцева організація партії повинна повідомити також засоби масової інформації (частина 5 статті З7 Закону України «Про місцеві вибори»).

Представники ОПОРИ у кожному регіоні України відвідували збори (конференції) місцевих організацій різних політичних партій. Здебільшого, відповідні заходи місцевих організацій політичних партій відбувалися у безконфліктній атмосфері, із дотриманням вимог щодо інформування територіальних виборчих комісій та ЗМІ про дату, час та місце їх проведення,  забезпечуючи вільний доступ журналістів.  У той же час, в окремих випадках представники ЗМІ зіштовхувалися із обмеженням доступу на конференції місцевих організацій політичних партій. Такі інциденти найчастіше фіксувалися на зборах (конференціях) місцевих організацій політичної партії «Опозиційний Блок» (Волинська, Кіровоградська, Дніпропетровська, Запорізька, Житомирська, Хмельницька області). Натомість  у Миколаївській області на збори однієї з місцевих організацій політичної партії «Наш край» не було забезпечено доступ журналіста газети «Точка ОПОРИ»,  у Тернопільській області на зборах районної організації ВО «Свобода» присутнього журналіста закликали покинути приміщення після висування кандидатів, аргументуючи це розглядом на партійному заході конфіденційного питання порядку денного.

У Волинській області окремі місцеві осередки політичних партій змінювали місце проведення конференцій (зборів), не забезпечуючи територіальні виборчі комісії та ЗМІ інформацією про відповідні зміни  (Аграрна партія України). 

Як зазначають представники ОПОРИ, збори (конференції) місцевих осередків політичних партій лише у поодиноких випадках супроводжувалися внутрішньопартійними конфліктами. Зокрема, після зборів Самбірської міської політичної партії «Блок Петра Порошенка “Солідарність» до територіальної виборчої комісії надійшло повідомлення від окремих представників цієї партії про те, що дані збори пройшли з порушенням статутних вимог (у частині належного інформування членів партії про відповідні збори). У Чернівцях внутрішні конфлікти на етапі підготовки зборів (конференцій) зафіксовані в місцевих організаціях політичних партій «Блок Петра Порошенка «Солідарність» та «Об’єднання «Самопоміч». 

На конференції місцевої організації партії «Наш край» (Троїцький район Луганської області) було виявлено, що один із висунутих  кандидатів залишається головою місцевої організації іншої партії.  При цьому Закон України «Про місцеві вибори» дозволяє місцевим організаціям політичних партій висувати кандидатами лише членів цієї партії або позапартійних осіб.

У той же час, внутрішньопартійні конфлікти не були масовими в перші дні процесу висування кандидатів на місцевих виборах. Це, серед іншого, пов’язано із достатньо серйозним впливом керівних органів політичних партій на їхні місцеві осередки в межах виборчого процесу, що передбачено новим Законом України «Про місцеві вибори».

До 30 вересня включно місцеві організації політичних партій та самовисуванці мають право подавати документи до територіальних виборчих комісій для реєстрації кандидатів. 1 жовтня включно завершується строк прийняття рішень територіальними виборчими комісіями щодо реєстрації кандидатів.

ОПОРА  здійснює моніторинг процесу реєстрації кандидатів і після завершення відповідного строку детально проінформує  громадськість про виявлені  обставини виконання законодавства в цьому аспекті.

У той же час,  на поточний момент були зафіксовані деякі особливості процесу реєстрації кандидатів у окремих регіонах:

• Місцеві організації політичних партій не завжди дотримуються вимог Закону України «Про місцеві вибори» щодо забезпечення представництва осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах не менше 30 відсотків загальної кількості кандидатів у виборчому списку (частина 3 статті 4 Закону України «Про місцеві вибори»);

Враховуючи ці обставини,  ЦВК  прийняла окреме роз’яснення, у відповідності з яким відмова в реєстрації кандидатів у депутати у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад з підстав недотримання положення Закону щодо  представництва осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів в депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах не допускається[5]. ЦВК звертає увагу на те, що серед передбачених частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеві вибори» підстав для відмови в реєстрації кандидата в депутати, кандидата на посаду сільського, селищного, міського голови, старости села, селища, висунутих на місцевих виборах, указане положення відсутнє[6].

• У перші дні процесу висування та реєстрації кандидатів (з 21 вересня 2015 року) зафіксовані резонансні випадки прийняття ТВК рішень про відмову в реєстрації кандидатів на місцевих виборах.

Зокрема, 28 вересня 2015 року Запорізька обласна виборча комісія відмовила в реєстрації кандидатам у багатомандатному виборчому окрузі з виборів Запорізької обласної ради, висунутих місцевою організацією партії «Наш Край».   У своєму рішенні  обласна ТВК зазначила, що у деклараціях про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру осіб, висунутих місцевою організацією політичної партії «Наш Край»,  не вказані деякі відомості:  не зазначена дата народження, серія і номер паспорта членів сім’ї декларанта, в окремих випадках вказане неналежне місце роботи, не вказана дата складання декларації, не вказані усі члени сім’ї декларанта,  вказано номер  телефону, який не належить особі (Постанова Запорізької обласної ТВК № 29 від 29.09.2015 ).

Виборча комісія шляхом візуального огляду виявила  наявність різних почерків у складених деклараціях, що ніби свідчить про складання відповідних документів різними особами. Як вказано  у рішенні  Запорізької обласної ТВК, обсяг, форма,  зміст  зазначених обставин вказує, що вони не є помилками та неточностями у поданих деклараціях, що унеможливлює їх виправлення.  На цих підставах територіальна виборча комісія прийняла рішення про відмову в реєстрації кандидатів в депутати Запорізької обласної ради, висунутих місцевою організацією партії «Наш Край» . У той же час,  у відповідності зі статтею 46 Закону України «Про місцеві вибори» однією із підстав відмови в реєстрації кандидата є відсутність передбачених Законом документів, необхідних для реєстрації особи кандидатом (до переліку таких документів належить декларація про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру).  Натомість помилки і неточності, виявлені в поданих на реєстрацію кандидатів документах, підлягають виправленню і не є підставою для відмови в реєстрації кандидата в депутати (частина 12 статті 41 Закону України «Про місцеві вибори»). Таким чином, обласна ТВК визнала відсутність окремих відомостей в у деклараціях про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру осіб, висунутих місцевою організацією політичної партії «Наш Край», підставою вважати, що відповідні документи не були подані до виборчої комісії. У свою чергу,  представники обласної організації політичної партії «Наш Край» збираються оскаржувати в судовому порядку  рішення територіальної виборчої комісії.

У той же час, 28 вересня 2015 року Бердянська  міська виборча комісія прийняла  рішення про  відмову в реєстрації кандидатів у депутати міської ради від «Опозиційного блоку». За даними комісії, документи для реєстрації кандидатів, що були подані місцевою організацією «Опозиційного Блоку»,  містили неналежно оформлені автобіографії, некоректні дати народження (у заявах та ксерокопіях паспортів, за даними виборчої комісії,  вони  не співпадали), багато заяв було написано однією рукою тощо. Проте головною причиною відмови у реєстрації було  порушення вимогчастини 5  ст. 41 Закону «Про місцеві вибори»,  оскількиуповноважена особа місцевої організації партії надала довіреність від обласного, а не міського осередку партії, ще й не оригінал, а ксерокопію, не завірену нотаріально[7].

У той же час, 27.09.215 Черкаська міська виборча комісія  відмовила в реєстрації дванадцятьом кандидатам у депутати міської ради, висунутим місцевою організацією Партії вільних демократів. Як зазначається в рішенні комісії, в документах, поданих цією місцевою організацією політичної партії, були порушені законодавчі вимоги до автобіографій висунутих кандидатів.

УТВОРЕННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ВИБОРЧИХ ОКРУГІВ НА МІСЦЕВХ ВИБОРАХ

Через недостатню врегульованість норм законодавства та неможливість забезпечити належний контроль з боку ЦВК за процесом утворення виборчих округів з виборів депутатів місцевих рад, випадки аномального відхилення кількості виборців в територіальних округах набули системного прояву. На практиці для територіальних виборчих комісій виявилося проблематичним при розподілі округів дотримуватися декларативного критерію щодо максимально наближеної до середньої кількості виборців в кожному з територіальних округів. Як наслідок, близько половини територіальних виборчих округів утворених для виборів депутатів обласних рад мають більш ніж 15% відхилення від середньої кількості виборців в окрузі (допустиме за рекомендаціями Венеціанської комісії). На виборах до районних рад кількість таких аномальних округів сягає 2/3. Подекуди максимальне відхилення в кількості виборців в територіальних округах в межах багатомандатного округу сягає 790% для районних рад і 240% для обласних. В такий спосіб комісії допустили порушення принципу рівноправності голосів виборців. Адже вага голосу виборця в малих територіальних округах є суттєво більшою, ніж в великих ТВО в межах відповідного багатомандатного округу. Це може мати вирішальне значення в умовах персоналізованої системи пропорційного представництва і на етапі розподілу мандатів. 

Порядок утворення округів

Законом визначено, що вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі, межі якого мають збігатися з територією відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, району в місті, міста згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм або територією утвореної відповідно до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" об’єднаної міської територіальної громади.

Кожен багатомандатний виборчий округ поділяється на територіальні виборчі округи, загальна кількість яких має дорівнювати загальному складу (кількості депутатів) відповідної ради. Кількісний склад кожної ради визначається відповідно до частин третьої і четвертої статті 16 Закону, залежно від кількості виборців, які належать до відповідних територіальних громад. 

В той же час вибори депутатів сільських, селищних рад відповідно до Закону проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища, територія утвореної відповідно до Закону України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" об’єднаної сільської, селищної територіальної громади.

3 вересня ЦВК своєю Постановою[8] на підставі відомостей Державного реєстру виборців визначала кількість територіальних, одномандатних виборчих округів, що мали бути утворені відповідними територіальними виборчими комісіями на територіях адміністративно-територіальних одиниць для організації виборів депутатів усіх місцевих рад.

Обов’язок з утворення територіальних і одномандатних виборчих округів Законом закріплений за відповідними територіальними виборчими комісіями:

• Обласні виборчі комісії  утворювали територіальні виборчі округи для проведення виборів депутатів обласної ради;
• Районні виборчі комісії утворювали територіальні виборчі округи для проведення виборів депутатів районної ради; 
• Міські виборчі комісії, районні у місті виборчі комісії утворювали територіальні виборчі округи для проведення виборів депутатів міської ради, районної у місті ради;
• Сільські, селищні виборчі комісії утворювали одномандатні виборчі округи для проведення виборів депутатів сільської, селищної ради.

При утворенні територіальних виборчих округів комісія мала дотримуватися принципу, за якого кількість виборців у кожному окрузі має бути за можливості максимально наближеною до середньої кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного округу.

Також при утворенні виборчих округів комісії мали брати до уваги адміністративні межі відповідних територій:

• На виборах до обласної ради – кожного району і міста обласного значення.
• На виборах до районної ради – кожного села, селища, міста районного значення.
• На виборах міської ради – кожного села, селища, району в місті, міста, які входять до складу цього міста.

На території кожної зі згаданих адміністративних одиниць має утворюватися щонайменше один територіальний виборчий округ або кілька територіальних виборчих округів. Такий територіальний виборчий округ може включати територію чи частину території лише однієї адміністративної-територіальної одиниці в межах багатомандатного виборчого округу. Тобто на виборах до обласної ради, один виборчий округ не може охоплювати територію двох (чи більше) районів чи міст обласного значення.

Аналіз процесу утворення округів

Громадянська мережа ОПОРА проаналізувала результати утворення територіальних виборчих округів з виборів депутатів усіх обласних рад, 150 найбільших районних рад і усіх міських рад у містах обласного значення.

Основним критерієм аналізу була відповідність кількості виборців у кожному з територіальних виборчих округів середній кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного округу.

Згідно Рекомендацій Венеціанської комісії, викладених у Кодексі належної практики у виборчих справах, максимально припустиме відхилення від прийнятного критерію розподілу округів не мало перевищувати 10%, але в жодному разі  не може перевищувати 15% за винятком особливих обставин (захист інтересів компактно розселеної меншини, адміністративна одиниця з низькою густиною населення).

ОПОРА виявила, що майже в половині територіальних округів, утворених для проведення виборів депутатів обласних рад, відхилення від середньої кількості виборців значно перевищує допустимий показник у 15%. У понад 50 ТВО з виборів до обласних рад відхилення в кількості виборців становить більше 100%.  ТВО №9 (м. Харків) з виборів депутатів Харківської обласної ради утворений у кількості 60779 виборців, що на 242% більше, ніж середня кількість виборців ТВО в межах відповідного багатомандатного округу. ТВО №68 (м. Запоріжжя) з виборів депутатів Запорізької обласної ради утворений у кількості виборців, що на 191% перевищує середню.

Таблиця 4. Обласні ради: територіальні виборчі округи з найбільшим відхиленням від середньої кількості виборців.

У середньому зафіксовано чотирикратну різницю між найбільшими та найменшими (за кількістю виборів) округами з виборів депутатів обласних рад. Для прикладу  на виборах до Харківської міської ради територіальний округ №9 нараховує трохи більше 60 тисяч виборців, тоді як в ТВО №78 налічується близько 5 тисяч виборців. На виборах до Львівської міської ради в ТВО №1 нараховується 45 тисяч виборців, а в ТВО №21 менше 4 тисяч.

Таблиця 5.  Обласні ради: територіальні виборчі округи з найбільшою і найменшою кількістю виборців (по кожній області)

Розбіжність у величині територіальних виборчих округів, утворених для виборів депутатів районних рад, є ще більш разючою. 2/3 територіальних округів утворених для проведення виборів депутатів районних рад мають відхилення більше ніж 15% від середньої кількості виборців в окрузі. В понад 180 округах відхилення перевищує 100%. Так ТВО №1 (м. Збараж) з виборів депутатів  Збаразької районної ради (Тернопільська область) нараховує 10360 виборців, що на 790% перевищує середню кількість виборців в ТВО відповідного багатомандатного округу (1163 виборці). Подібні аномальні відхилення зафіксовані в ТВО №1 з виборів Сокальської районної ради (Львівська область) – 705%, ТВО №1 з виборів Коломийської районої ради (Івано-Франківська область) – 677%, ТВО №1 з виборів Прилуцької районної ради (Чернігівська область) – 656%.

Таблиця 6. Районні ради: територіальні виборчі округи з максимальним відхиленням від середньої кількості виборців. Топ-20.

Перевищують допустимий показник в 15% відхилення і понад третина територіальних округів з виборів депутатів міських рад в обласних містах. Наприклад, ТВО №39 з виборів депутатів Івано-Франківскої обласної ради утворений в кількості виборців на 65% меншій за середню в окрузі. На виборах до Тернопільської міської ради величина чотирьох округів (№6, 27, 14, 3) є меншою на приблизно 50% від середньої в багатомандатному окрузі. 

 Таблиця 7. Міські ради в обласних центрах: територіальні виборчі округи з найбільшим відхиленням від середньої кількості виборців.

ДІЯЛЬНІСТЬ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ

На місцевих виборах 25 жовтня 2015 року  створено  10 619 територіальних виборчих комісій.

У відповідності із Законом України «Про місцеві вибори» ЦВК сформувала склад 22 обласних ТВК,  146 ТВК в містах обласного значення, 462 районних ТВК,  10 районних в місті Києві ТВК.

У свою чергу,  утворені ЦВК територіальні виборчі комісії сформували склад 213 ТВК в містах районного значення, 73 районних в містах ТВК, 567 селищних ТВК, 9126 сільських ТВК. Як передбачає законодавство, районні територіальні виборчі комісії сформували склад міських, сільських, селищних територіальних виборчих комісій (крім міст обласного значення, а також міст, сіл, селищ,  які входять до складу інших міст). Натомість міські територіальні виборчі комісії (у містах з районним поділом, крім міст Києва та Севастополя[9]) сформували склад районних у місті територіальних виборчих комісій. Міські територіальні виборчі комісії міст, до складу яких входить інше місто, селище, село, мали повноваження із формування складу відповідних міських, селищних, сільських територіальних виборчих комісій (стаття 22 Закону України «Про місцеві вибори»).

Традиційним викликом для діяльності виборчих комісій в Україні є нестабільність їх складу. ОПОРА на постійній основі відстежує ротації у складі територіальних виборчих комісій, утворених ЦВК (обласні, районні, міські ТВК в містах обласного значення,  районних в місті Києві ТВК).

Станом на 28.09.2015 у обласних ТВК, міських ТВК в містах обласного значення, районних ТВК, районних в місті Києві ТВК з моменту формування їх складу (06 вересня 2015 р.) було замінено 793 членів виборчих комісій, що складає біля 8 % від загальної кількості членів цих виборчих комісій.

Таблиця 8. «Ротації членів ТВК, сформованих  ЦВК, у розріз політичних партій із найбільшим представництвом у відповідних виборчих комісіях»

У порівнянні із окружними виборчими комісіями на  позачергових виборах народних депутатів України  2014 року,  інтенсивність ротацій у складі  ТВК  є суттєво меншою і не загрожує стабільності їх функціонування. Дана тенденція пов’язана із строком повноважень ТВК, які будуть здійснюватися до наступних чергових місцевих виборів. Суб’єкти подання кандидатур до складу ТВК були зацікавлені у підборі своїх представників, вмотивованих  виконувати відповідні повноваження.

Спостерігачі ОПОРИ відзначають, що більшість ТВК на місцевих виборах здійснюють повноваження у законний спосіб, забезпечуючи належну реалізацію виборчих процедур та безконфліктний характер взаємодії із суб’єктами виборчого процесу.

Натомість ОПОРОЮ були зафіксовані наступні проблеми у діяльності ТВК, які не були масовими:

1. Порушення строків утворення виборчих округів та неналежне дотримання комісією виборчих процедур. 
2. Порушення строків утворення ТВК та проблеми із формування їх складу.
3. Обмеження права присутності журналістів на засіданнях територіальних виборчих комісій.

Зокрема, відповідні порушення допустили Горохівська районна виборча комісія (Волинська обл.), Полтавська та Диканська районні виборчі комісії (Полтавська обл.), Бучанська міська виборча комісія (Київська обл.), Дубровицька міська та Рокитнівської селищна ТВК (Рівненська обл.), Ренійська районна ТВК (Одеська обл.).

Представниками ОПОРИ також було зафіксовано, що  оприлюднене рішення Дніпропетровської міської виборчої комісії  про утворення територіальних виборчих округів на виборах депутатів міської ради суттєво відрізнялося від того рішення, яке було прийнято на відповідному засіданні ТВК[10].

Строків утворення ТВК не дотрималися, зокрема, Новоселицька районна виборчої комісія (Чернівецька обл.), Шацька районна виборча комісія (Волинська область) та деякі інші виборчі комісії.   Новомиколаївська районна ТВК, яка утворювала сільські, селищні, міські ТВК (в містах районного значення, у неналежний строк прийняла подання щодо внесення кандидатур до складу ТВК від місцевої організації партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність». Спостерігачі ОПОРИ відзначали низьку зацікавленість місцевих організацій політичних партій щодо внесення кандидатур до складу сільських та селищних ТВК.

До прикладу, Рубіжанська міська виборча комісія (Луганська область) прийняла особливий порядок надання документів та реєстрації на засіданнях комісії, що не передбачено законодавством.При цьому, ця ж комісія 22 вересняодноголосно  прийняла рішення про недопуск журналіста газети «Точка опори» на своє засідання. У той же час,  члени Дніпропетровської міської виборчої комісії із залученням озброєних осіб з шевронами "Січеслав"  незаконно позбавили права присутності кореспондента видання «Точка опори» на засіданні комісії, яке відбувалося 26 вересня 2015 року.

Натомість діяльність Київської обласної виборчої комісії в приміщеннях Київської облдержадміністрації, де діє спеціальний режим доступу громадян,  ускладнює ознайомлення суб’єктів виборчого процесу  із рішеннями  відповідної комісії та присутність представників ЗМІ на її засіданнях.

ВИБОРЧІ ПРАВА ВНУТРІШНЬО ПЕРЕМІЩЕНИХ ОСІБ НА МІСЦЕВИХ ВИБОРАХ 25 ЖОВТНЯ 2015 РОКУ

В умовах самоусунення держави невирішеним залишається питання забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб.  Проблема участі даної категорії виборців у місцевих виборах набула актуальності ще на етапі розробки нової редакції Закону України «Про місцеві вибори». 

Зокрема,  механізми забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб були відображені у проекті Закону України «Про місцеві вибори» № 2831-2, який в межах Робочої групи при Голові Верховної Ради України був розроблений у травні-червні 2015 р. низкою громадських організацій та народними депутатами. Перед другим читанням до проекту Закону України «Про місцеві вибори» № 2831-3, який пізніше був ухвалений Верховною Радою як закон, вносились поправки щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб.

Незважаючи на наявність законодавчих пропозицій,  український  парламент не спромігся вирішити проблему із забезпеченням виборчих прав громадян чи навіть системно її обговорити. Враховуючи бездіяльність депутатського корпусу, Громадянська мережа ОПОРА, Донецька обласна організація ВГО «Комітет виборців України»,  Восток-SOS, Крим-SOS, благодійний фонд «Захист» у співпраці з низкою народних депутатів України у серпні 2015 року зареєстрували у Верховній Раді України проект Закону України №2501а-1 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб».

Законопроектом пропонувалося передбачити, що належність виборців внутрішньо переміщених осіб до певної територіальної громади може бути визначена за адресою фактичного проживання, зазначеною у довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, отриманої у відповідності до вимог Закону України «Про забезпечення прав і свобод  внутрішньо переміщених осіб». 

При цьому визнання належності до територіальної громади на місцевих виборах стосуватиметься лише тих виборців внутрішньо переміщених осіб, які змінили виборчу адресу у відповідності до Закону України «Про Державний Реєстр виборців» шляхом особистого звернення з відповідною заявою до органу ведення Реєстру виборців. Виборча адреса внутрішньо переміщеної особи,  яка не зверталася із заявою до органу ведення Державного Реєстру виборців, залишається незмінною та відноситься до тимчасово окупованих територій.

Таким чином, було запропоновано заявний принцип участі в місцевих виборах для тих внутрішньо переміщених осіб, які з альтернативних варіантів планування свого майбутнього обрали можливість інтеграції в нових територіальних громадах.  На думку ОПОРИ, такий підхід до гарантування виборчих прав внутрішньо переміщених осіб на чергових місцевих виборах в Україні відповідатиме положенням Керівних принципів з питань щодо переміщення осіб у середині країни від 1998 року, Рекомендаціям № 1877 Парламентської Асамблеї Ради Європи від 2009 р., Рекомендаціям Комітету Міністрів Ради Європи від 2009 р. (про створення умов для внутрішньо переміщених осіб щодо вільного вибору з трьох варіантів: повернення додому, інтеграція за місцем переміщення чи облаштування в іншій безпечній частині країни). Дана законодавча ініціатива дозволила б уникнути непрямої дискримінації внутрішньо переміщених осіб в аспекті реалізації ними свого конституційного права обирати органи місцевого самоврядування. При цьому, участь внутрішньо переміщених осіб у виборах могла стати важливим інструментом їх інтеграції.

У той же час,  у парламенті зареєстровано ще два альтернативних законопроекти (№2501а, 2501а-2), в яких запропоновано інші механізми забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб.

Із наближенням дня голосування на місцевих виборах України шанси на врегулювання проблеми із забезпеченням виборчих прав внутрішньо переміщених осіб все більше стають примарними. При цьому, негативною обставиною є відсутність публічної позиції органів державної влади, у тому числі Верховної Ради України,  щодо проблем із забезпеченням виборчих прав внутрішньо переміщених осіб.  Ця обставина не сприяє належній інтеграції внутрішньо переміщених осіб та  загальній консолідації українського суспільства.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ

• Переглянути вимоги до реєстрації кандидатів в багатомандатному окрузі щодо дотримання гендерної квоти на рівні 30%, передбачивши санкції для партій за недотримання ч.3, Ст.4 ЗУ “Про місцеві вибори”, а також законодавчо врегулювати вичерпний перелік вимог до подань від місцевих організацій партій, що планують зареєструвати список кандидатів, з метою уникнення двотрактувань на рівні ТВК;
• Визначити допустимий відсоток відхилення для кількості виборців в територіальних виборчих округах, з метою забезпечення рівної ваги мандата на етапі їх розподілу;
• Запровадити адміністративну відповідальність для потенційних учасників виборів, які розпочали діяльність з ознаками агітації після офіційного старту кампанії, але до фактичної їх реєстрації в якості суб’єктів виборчого процесу, з метою забезпечення рівних умов для кандидатів;

ЦЕНТРАЛЬНІЙ ВИБОРЧІЙ КОМІСІЇ

• Проаналізувати результат формування територіальних виборчих округів та оприлюднити висновки щодо дотримання на рівні ТВК загальновизнаних міжнародних стандартів територіальної організації виборів та прогнозів щодо дотримання принципу рівної ваги мандата. На основі висновків підготувати рекомендації щодо законодавчого врегулювання проблеми;
• Сприяти однаковому застосуванню законодавства України про вибори на всій території України, особливо на етепі реєстрації кандидатів.