Спостерігачі ОПОРИ забезпечують незалежне і позапартійне спостереження на перших місцевих виборах у об’єднаних територіальних громадах, охоплюючи моніторингом кожну з них. У територіальних громадах працює 69 довготермінових спостерігачів, до яких безпосередньо перед початком голосування приєдналися короткотермінові спостерігачі. 29 жовтня 2017 року відбулися перші вибори у 201 об’єднаній територіальній громаді. Виборчі процеси офіційно розпочалися 9 вересня і охоплюють територіальні громади в усіх без виключення областях України. Найбільша кількість перших виборів у об’єднаних громадах відбувається у Дніпропетровській (19) та Волинській областях (19), натомість у Закарпатській та Миколаївській областях відбувається виборчий процес лише у одній громаді.

УЗАГАЛЬНЮЮЧЕ РЕЗЮМЕ

Виборчий процес на перших виборах у об’єднаних територіальних громадах був достатньо конкуретним, при цьому виборці отримали можливість обирати серед широкого переліку кандидатів, висунутих місцевими організаціями політичних партій або самовисуванців. Перебіг виборчого процесу та день голосування засвідчує гостру необхідність внесення змін до чинного законодавства, яке має попередити відтворення виявлених проблем виборчого процесу вже на виборах у об’єднаних територіальних громадах у грудні 2017 року. Порушення законодавчих вимог щодо ведення передвиборної агітації, непрозорість фінансування кампаній кандидатів, випадки втручання державних службовців до виборчого процесу, проблеми із утворенням виборчих округів та виготовленням виборчих бюлетенів, прояви підкупу виборців залишаються переконливим аргументом на необхідності проведення комплексного удосконалення виборчого законодавства. За результатами спостереження ОПОРА може констатувати порушення на відповідних виборах принципу правової визначеності низки важливих виборчих процедур, що негативно впливало на адміністрування виборів та довіру громадян до інституту виборів у цілому.

Протягом процесу голосування 29 жовтня ключовими порушеннями стали спроби без належних підстав отримати виборчі бюлетені (без пред’явлення паспорта громадянина України), при цьому спостерігачі відзначили зменшення масштабу та статистики виборчих зловживань на етапі голосування, порівняно з попередніми місцевими виборами. Натомість силовий напад невідомих осіб на членів ДВК, працівників поліції, пошкодження приміщення виборчої дільниці №120505 Дніпропетровської області є переконливим доказом необхідності посилення заходів безпеки на виборах. ОПОРА звертає увагу правоохоронних органів на те, що ефективне розслідування цього злочину має стати переконливою демонстрацією виборцям гарантій вільного волевиявлення та безпечних умов для голосування з боку держави.

І хоча масштаб та статистика виборчих зловживань порівняно з попередніми виборами зменшилися, безпрецедентні випадки кримінального втручання в перебіг виборів на етапі голосування (як це було на виборчій дільниці №120505 Дніпропетровської області) прямим чином унеможливлюють реалізацію виборцями своїх прав, а отже є неприпустимими.

Остаточні висновки ОПОРИ щодо перших місцевих виборів у об’єднаних територіальних громадах 29 жовтня 2017 року будуть оприлюднені після завершення усіх етапів виборчого процесу та перевірки усіх зібраних спостерігачами фактів.

ВИСНОВКИ ЩОДО ПІДГОТОВКИ ТА ПЕРЕБІГУ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ

• Перші місцеві вибори у об’єднаних територіальних громадах підтвердили необхідність комплексного удосконалення законодавства про місцеві вибори, забезпечуючи належну правову визначеність виборчих процедур. Виборчий процес супроводжувався неоднаковим застосуванням законодавства виборчими комісіями та іншими суб’єктами виборчого процесу, що у цьому аспекті не відповідало базовим стандартам виборів. Нові законодавчі можливості для об’єднання територіальних громад, зокрема і тих, які належали до суміжних районів, не були гармонізовані з іншими законами України і створили низку неприпустимих для якісного виборчого процесу правових колізій. Невідповідність низки положень Закону України «Про місцеві вибори» іншим законодавчим актам, розбалансованість та застарілість окремих виборчих процедур створювали сприятливе підґрунтя для маніпуляцій правовими нормами та суперечливих рішень виборчих комісій. Таким чином, ключовим завданням залишається повноцінна виборча реформа, яка б стосувалася не лише політично резонансних питань, таких як виборча система, а й вирішувала проблему із гармонізацією та правовою визначеністю процедур.
• Система адміністрування виборчого процесу, як правило, забезпечувала можливості для різних суб’єктів виборчого процесу контролювати процес організації і проведення голосування на перших місцевих виборах. Процедурні порушення, допущені під час утворення ТВК та ДВК на відповідних виборах, не могли суттєво вплинути на збалансованість складу цих комісій та їхню здатність організовувати підготовку до голосування на засадах політичної неупередженості. Але, як і на попередніх місцевих виборах 2015 – 2017 рр., ключовим викликом залишається професійність виборчих комісій. Результати спостереження в черговий раз підтвердили необхідність впровадження комплексної системи навчання членів ТВК та ДВК, забезпечення стабільності корпусу підготовлених членів виборчих комісій, які залучаються до адміністрування виборів. Протягом виборчого процесу до спостерігачів надходили окремі повідомлення про здійснення незаконного тиску на окремих членів виборчих комісій. ОПОРА підтверджує свою налаштованість забезпечити незалежний контроль за розслідуванням цих повідомлень і послідовно закликає правоохоронні органи провести належне вивчення усіх виявлених фактів та обставин.
• За даними ОПОРИ, фінансове та матеріально-технічне забезпечення виборчого процесу підготовки та проведення виборів не було повною мірою забезпечено. Значна частина ТВК та ДВК працювали у неналежних приміщеннях та/або не мали практичної можливості вчасно отримати доступ до фінансових ресурсів або варіантів удосконалення їх матеріально-технічного забезпечення. Зокрема, перші місцеві вибори 29 жовтня 2017 року актуалізували питання достатнього фінансування районних виборчих комісій та належної підготовки приміщень виборчих дільниць до дня голосування.
• Процес реєстрації кандидатів, залишаючись ключовим фактором гарантування конкурентності виборів, не супроводжувався значною кількістю відмов у реєстрації претендентів на виборні посади і забезпечив належну кількість альтернатив для волевиявлення громадян. Втім, на перших виборах у конкретних об’єднаних територіальних громадах не вдалося уникнути довготривалих судових оскаржень, пов’язаних із відмовою в реєстрації або скасуванням реєстрації кандидатів. У низці випадків виборчі спори призвели до дестабілізації процесу підготовки до дня голосування чи навіть до неналежного виготовлення виборчих бюлетенів.
• Реалізація громадянами пасивного виборчого права, як правило, забезпечувалася належним чином, але правоохоронні органи зобов’язані всеохоплююче та на засадах політичної неупередженості перевірити заяви окремих політичних партій та кандидатів щодо здійснення незаконного впливу на учасників передвиборної боротьби. Зокрема, заяви окремих політичних сил та кандидатів про застосування до них непублічних погроз, у тому числі за місцем працевлаштування, можуть бути підтверджені або спростовані виключно правоохоронними органами за результатами професійного розслідування. На жаль, технологія так званих кандидатів-двійників не втратила свою популярність серед недобросовісних учасників виборчого процесу.
• Неналежне виконання низкою комісій повноважень щодо виготовлення виборчих бюлетенів не лише створило складнощі у процесі підготовки до дня голосування, а й мало ознаки перешкоджання виборчому праву громадян. Виявлені факти відсутності окремих кандидатів у текстах бюлетенів щодо конкретних територіальних громад спричинили порушення прав виборців та кандидатів, додаткові бюджетні витрати на виготовлення виборчих бюлетенів. Свою частку відповідальності за допущені помилки у виборчих бюлетенях несуть і місцеві організації парламентських політичних партій, які проігнорували можливість подати власну кандидатуру до комісії з контролю за виготовленням бюлетенів. Проблеми виборчого процесу, пов’язані з виготовленням виборчих бюлетенів, засвідчують гостру необхідність посилення законодавчих вимог до цього етапу виборчого процесу.
• Законодавчі вимоги щодо утворення виборчих округів залишалися незрозумілими для значної частини виборчих комісій, які нерідко не дотримувалися загальновизнаних стандартів щодо допустимого відхилення кількості виборців у виборчому окрузі та довільно трактували положення законодавства. Виборчі спори щодо утворення виборчих округів у окремих територіальних громадах продовжувалися безпосередньо до дня голосування, що знижувало суcпільну легітимність передвиборної кампанії і формувало передумови для непрогнозованих правових наслідків.
• Враховуючи значну кількість кандидатів, які на момент проведення виборів залишалися посадовими або службовими особами органів влади (включаючи чинних сільських, селищних, міських голів, голів райдержадміністрацій тощо), держава зобов’язана посилювати гарантії забезпечення рівності умов та можливостей для кандидатів, зміцнювати механізми попередження зловживань адміністративним ресурсом. Пріоритетним напрямком повинно стати і унеможливлення використання бюджетного адміністративного ресурсу в інтересах окремих кандидатів або політичних сил. При цьому посадові особи мають дотримуватися не лише конкретних положень законодавства, а й поважати загальні принципи виборчого процесу, які спрямовуються на забезпечення рівних умов для усіх кандидатів. Протягом виборчого процесу Громадянська мережа ОПОРА звертала увагу на низку випадків незаконної залученості державних службовців до передвиборної агітації кандидатів та/або організації виборів, що потребує подальшого розслідування та притягнення до відповідальності винних осіб.
• У порівнянні з іншими порушеннями виборчого законодавства, масовий характер отримали випадки недотримання кандидатами та місцевими організаціями правил ведення передвиборної агітації. Практики розповсюдження матеріалів передвиборної агітації у недозволених законом місцях або відсутність обов’язкових вихідних даних відповідних матеріалів набули значного поширення. Критичним для виборів в Україні залишається питання прозорого фінансування передвиборної агітації кандидатів. Громадянська мережа ОПОРА, на жаль, змушена констатувати відсутність ефективних механізмів контролю за фінансуванням передвиборної агітації місцевих організацій політичних партій та кандидатів, оскільки законодавчо передбачені вимоги щодо звітування суб’єктів виборчого процесу більшістю з них ігноруються. У подальшому процесі реформування виборчого законодавства має бути знайдений баланс між інтересами кандидатів на локальних виборах, які нерідко мають обмежені можливості професійно організовувати власні передвиборчі кампанії, та ефективними процедурами попередження зловживань.
• Виборчі кампанії у об’єднаних територіальних громадах супроводжувалися застосуванням технологій матеріального заохочення виборців, при цьому нерідко користувалися недоліками чинного законодавства для уникнення відповідальності за подібні методи ведення передвиборної боротьби. На основі верифікованої інформації щодо фактів підкупу виборців у різних формах немає підстав стверджувати про його масштабне поширення у більшості територіальних громад, але усі зафіксовані випадки потребують належної реакції з боку правоохоронних органів.
• Активний етап передвиборної агітації місцевих організацій політичних партій та кандидатів розпочався незадовго до дня голосування, але виборці мали можливість ознайомитися із позиціями, перевагами та недоліками кандидатів. Кількість кандидатів-самовисуванців та висуванців політичних партій засвідчують зацікавленість останніх щодо власної участі у перших місцевих виборах. Це стосується насамперед найбільш рейтингових на загальнонаціональному рівні політичних сил. Натомість спроби політичних партій реалізувати загальнонаціональний порядок денний під час агітаційних кампаній на місцевому рівні не сприяли локальним дискусіям про перспективи розвитку територіальних громад.

ОЦІНКА ПРОЦЕСУ ГОЛОСУВАННЯ ТА ПІДРАХУНКУ ГОЛОСІВ 

• Протягом усього дня виборів 29 жовтня 2017 року Громадянська мережа ОПОРА здійснювала комплексне спостереження за ходом голосування у всіх областях України. Безпосередньо за активністю виборців та роботою ДВК і ТВК на перших місцевих виборах в об’єднаних територіальних громадах слідкували 69 довготермінових і 122 короткотермінові спостерігачі ОПОРИ. Дані, зібрані на основі репрезентативної кількості виборчих дільниць, дозволяють оцінити масштаб порушень виборчого законодавства та якість дотримання усіх основних процедур суб’єктами виборчого процесу в день голосування.
• За даними ОПОРИ, які були отримані зі статистично репрезентативної кількості виборчих дільниць, 85,6% ДВК розпочали підготовчі засідання не раніше як за 45 хвилин до початку голосування, забезпечуючи спостерігачам та іншим суб’єктам виборчого процесу можливість контролювати процедури підготовки виборчих дільниць до початку голосування. Раніше 07:15 розпочали підготовчі засідання 14,4% ДВК. Недотримання ДВК законодавчих вимог щодо належного часу для проведення підготовчих засідань у день голосування негативно впливало на можливості суб’єктів виборчого процесу фіксувати кількість виборчих бюлетенів на дільниці, оглядати виборчі скриньки та підписувати контрольні листи, які опускаються до відповідних скриньок. Разом з тим спостерігачі ОПОРИ на 98,3% виборчих дільниць мали можливість повноцінно спостерігати за підготовчими засіданнями ДВК та початком голосування, у поодиноких випадках ці можливості були обмежені.
• Спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА зафіксували наявність належного кворуму під час проведення членами ДВК підготовчого засідання. На 100% виборчих дільниць, які включені до репрезентативної вибірки ОПОРИ, у підготовчому засіданні взяли участь більше половини членів ДВК від складу відповідної комісії. Майже 6% ДВК не вели протокол підготовчого засідання ДВК.
• Зафіксовано відкриття 1,7% виборчих дільниць пізніше 08 год., що було пов’язано із проблемами в організації голосування. Натомість 98,3% виборчих дільниць відкрилися вчасно.

• Спостерігачі на 98,3% виборчих дільниць мали можливість повноцінно спостерігати за підготовчими засіданнями ДВК та початком голосування, у поодиноких випадках ці можливості були обмежені.
• В цілому, з моменту відкриття виборчих дільниць, усім виборцям була забезпечена вільна можливість проголосувати. Разом з тим змушені констатувати, що в низці випадків ДВК не створили комфортні умови для практичної реалізації виборцями свого виборчого права, що призводило до черг на окремих дільницях чи створювало додаткові незручності під час голосування. У день голосування проявилися проблеми з матеріально-технічним забезпеченням ДВК, на які попередньо звертала увагу ОПОРА у своїх звітах: невідповідність площі приміщень для голосування заявленій кількості виборців, брак стаціонарних та переносних виборчих скриньок (Вінницька, Волинська, Закарпатська, Сумська, Тернопільська обл.), кабінок для голосування, відсутність в комісій сейфів для збереження бюлетенів та іншої виборчої документації (Житомирська обл.). Черги на ДВК (наприклад, в Херсонській області) були спричинені тим, що значна кількість комісій сформована у мінімальному складі. Хоча контроль за облаштуванням приміщення для голосування покладається на дільничну виборчу комісію, саме через пасивність або бездіяльність місцевих органів влади комісіям не були створені умови для належної підготовки та облаштування приміщень.
• Не всі ДВК, як засвідчують спостерігачі ОПОРИ, належним чином забезпечували охорону виборчих бюлетенів до початку голосування. На 12,3% ДВК, за інформацією ОПОРИ, працівниками правоохоронних органів не здійснювалася охорона бюлетенів. Напередодні дня голосування спостерігачі повідомляли про недостатньо ефективну комунікацію поліції та ТВК з питань охорони виборчих бюлетенів. В той же час на 1,7% дільниць виборчі бюлетені не зберігалися в опечатаному сейфі, через відсутність сейфів (металевих шаф) на ДВК.
• За даними ОПОРИ, ключовим зафіксованим в день голосування зловживанням є спроби видачі бюлетенів виборцям без пред’явлення паспорта або на підставі неналежних документів (наприклад, ксерокопії). Такі випадки були зафіксовані на 13,1% ДВК, де відбувалося голосування (зокрема в Сумській, Житомирській областях). В більшості випадків спостерігачі ОПОРИ запобігли вчиненню таких кримінальних правопорушень. Однак навіть за наявності незалежного спостереження і реагування з боку спостерігачів, практика незаконної видачі бюлетеня толерується членами виборчих комісій чи навіть супроводжується спробами формального закріплення таких дій колегіальними рішеннями комісій. Те, що такі неправомірні дії членів комісій зазвичай знаходять підтримку та розуміння у виборців, вказує на критично низький рівень правової культури громадян і їхньої обізнаності із законом та наслідками його порушення. Єдиною законною підставою для голосування на виборах є пред’явлення паспорта або тимчасового посвідчення громадянина України. 92,6% виборчих дільниць послідовно дотримувалися цієї норми Закону.
• У день голосування критично проявилися проблеми з друком бюлетенів, на які звертала увагу ОПОРА напередодні, інформуючи про те, що у 59% (118) територіальних громад не були створені контрольні комісії, які мали забезпечити контроль за виготовленням виборчих бюлетенів на підприємствах-виготовлювачах, дотриманням вимог щодо знищення друкарських форм, технічних відходів, поліграфічного браку, помилково виготовлених виборчих бюлетенів. Відтак спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА з початку дня голосування зафіксували низку фактів неналежного виготовлення виборчих бюлетенів, включаючи відсутність у їхніх текстах кандидатів, помилки у написанні персональних даних кандидатів, некоректне вказування назви виборів. Ці випадки включають відсутність кандидата у тексті бюлетеня в одному з одномандатних виборчих округів Станіславської ОТГ Херсонської області, Лука-Мелешківської ОТГ Вінницької області, Малодівицькій ОТГ Чернігівської області. Неточності у написанні прізвища кандидата у бюлетені зафіксовані у Баранинській ОТГ Закарпатської області та Званівській ОТГ Донецької області, неправильно вказане ім’я кандидата у виборчому бюлетені виявлено у Малоданилівській ОТГ Харківської області. У Великомостицькій ОТГ Львівської області ДВК отримали виборчі бюлетені для голосування за міського голову без зазначення у відповідному місці виду виборів та дати їх проведення. В Овруцькій та Радомишлівській ОТГ Житомирської області виявлено невідповідність встановленій формі 6 бюлетенів (бюлетені без тексту або без нанесених ступенів захисту). Натомість у Андріївській громаді Донецької області для трьох виборчих округів було виготовлено бюлетені у меншій кількості, ніж передбачено законодавством.
• Протягом усього дня голосування спостерігачами було виявлено більше 10 інцидентів у різних громадах, які були пов’язані із неналежним виготовленням виборчих бюлетенів. І хоча такі факти часто є результатом безвідповідального ставлення ДВК до виконання своїх обов’язків, за своїми наслідками для встановлення результатів голосування, вони підривають довіру громадян до виборчого процесу та ставлять під сумнів дотримання принципу змагальності виборів.
• Не всі ДВК дотримувалися вимоги щодо права присутності в приміщенні ДВК лише виборців, кандидатів, їх довірених осіб, офіційних спостерігачів, представників ЗМІ, членів ЦВК. Зокрема, в Запорізькій, Полтавській, Херсонській, Вінницькій, Рівненській, Луганській, Донецькій, Волинській областях спостерігачі фіксували присутність на ДВК посадовців органів місцевого самоврядування, правоохоронців, народних депутатів та інших сторонніх осіб. І хоча виборчі комісії належним чином реагували на випадки присутності цих осіб на дільницях, проблема полягає в тому, що посадовці та депутати, які найчастіше фігурують в таких інцидентах, зловживають своїм статусом та повноваженнями, вчиняючи неправомірні дії і провокуючи комісії до ігнорування вчинених ними порушень виборчого законодавства.
• В день голосування спостерігачі ОПОРИ виявили випадки порушення таємниці голосування на 0,8% виборчих дільниць. Так само на 0,8% ДВК зафіксовано спроби фотографування виборцями бюлетенів. Незначна кількість таких інцидентів і їх зменшення порівняно з попередніми місцевими виборами є позитивними ознаками того, що такі порушення фактично на мають впливу на результати волевиявлення.
• Протягом дня голосування з’являлися поодинокі повідомлення від спостерігачів про підвезення виборців до дільниць (Харківська, Запорізька, Івано-Франківська, Сумська області). При наявності фактів підвезення виборців правоохоронні органи повинні були перевірити, за які кошти здійснювалося таке підвезення, чи підвозилися лише прихильники окремих кандидатів, чи всі виборці. На жаль, у всіх подібних випадках працівники правоохоронних органів не вдавалися до активних дій з метою з’ясування обставин інцидентів.
• Достатньо висока активність виборців протягом усього дня голосування (48,2%) вплинула на появу черг виборців на момент закриття дільниць. Такі ситуації виявлені спостерігачами на 1,6% ДВК.

• ДВК закрилися о 20:00 і всі дільничні виборчі комісії вчасно розпочали вечірні засідання. Лише на 2,3% дільничних виборчих комісій протягом дня голосування і до початку вечірнього засідання були подані скарги щодо порушень виборчого законодавства. За інформацією, зібраною спостерігачами Громадянської мережі ОПОРА, 99,2% ДВК дотримувалися процедури підрахунку голосів. На 0,8% ДВК її не було дотримано. 
• Процес підрахунку голосів відбувався в безконфліктній атмосфері, на 98,4% виборчих дільниць спостерігачі не фіксували жодних випадків перешкоджання з боку членів комісій, кандидатів чи довірених осіб проведенню підрахунку. Загалом, 99,2% спостерігачів констатували, що вони довіряють результатами підрахунку голосів на виборчих дільницях і була забезпечена безперешкодна можливість спостерігати за усіма етапами підрахунку.
• В цілому на перших місцевих виборах в об’єднаних громадах 29 жовтня 2017 року проявилися ті ж типові порушення, що були зафіксовані ОПОРОЮ за результатами спостереження в грудні 2016 року й пов’язані з недотриманням учасниками виборчого процесу процедури голосування і спробами сторонніх осіб впливати на законний перебіг виборчого процесу. Загалом процедурні порушення, свідками яких стали спостерігачі ОПОРИ, насамперед спричинені незлагодженою роботою та низьким рівнем компетентності членів окремих ДВК.

• І хоча масштаб та статистика виборчих зловживань порівняно з попередніми виборами зменшилися, безпрецедентні випадки кримінального втручання в хід виборів на етапі голосування (як це було на виборчій дільниці №120505 Дніпропетровської області) прямим чином унеможливлюють реалізацію виборцями своїх прав, а отже є неприпустимими.
• Детальніше з оперативним описом основних інцидентів та випадків порушень в день голосування можна ознайомитися в Дайджестах ОПОРИ.

АКТИВНІСТЬ ВИБОРЦІВ У ДЕНЬ ГОЛОСУВАННЯ 29 ЖОВТНЯ 2017 РОКУ

• Протягом усього дня голосування Громадянська мережа ОПОРА здійснювала регулярні заміри активності виборців на підставі даних, зібраних на основі статистично репрезентованої кількості виборчих дільниць в межах усієї України. За результатами фіксації явки, середня активність виборців у день голосування на перших місцевих виборах 29 жовтня 2017 року склала 48,2% (похибка 3,7%).
• Порівняно з явкою 47,29%, яка спостерігалася на перших місцевих виборах 18 грудня 2016 року (відбувалися у 144 об’єднаних територіальних громадах у 22-х областях України), зафіксоване незначне зростання активності виборців. Нагадаємо, що на чергових загальнонаціональних місцевих виборах 2015 року середня активність виборців у межах України була ще меншою і склала 46,6%.

Порівняння активності виборців у день голосування на перших місцевих виборах

Активність виборців у день голосування 29 жовтня 2017 року (дані ОПОРИ)

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Центральній виборчій комісії

• Забезпечити дієвий контроль за застосуванням законодавства виборчими комісіями на етапі встановлення результатів виборів.

Правоохоронним органам України

• Забезпечити розслідування правопорушень на перших місцевих виборах, оперативно інформуючи громадськість про їхні результати.
• Оперативно розслідувати заяви окремих політичних партій про незаконний вплив та тиск на кандидатів, зареєстрованих на перших місцевих виборах.
• Проінформувати про попередні результати розслідування нападу невідомих осіб на одну із виборчих дільниць Дніпропетровської області.

Територіальним виборчим комісіям

• Забезпечити процес законного встановлення результатів голосування на перших місцевих виборах (у тому числі не допускати незаконне внесення ДВК уточнень до протоколів про підрахунок голосів на виборчій дільниці).
• Забезпечити належний контроль за виконанням місцевими організаціями політичних партій та кандидатами вимог законодавства щодо остаточного звітування розпорядників виборчих фондів.
• Дотримувати прав спостерігачів, забезпечивши максимальні можливості для фіксації завершального етапу виборчого процесу.