РЕЗЮМЕ
За даними ОПОРИ, отриманими протягом липня – початку вересня 2016 р., на чергових місцевих виборах в Україні було розпочато 422 кримінальних провадження за статтями 157-160 Кримінального кодексу України. Найбільше досудових розслідувань стосувалися підкупу виборців – 159, розслідувань за статтею 160 Кодексу та випадків перешкоджання виборчому праву громадян, роботі виборчої комісії та офіційного спостерігача – 97 розслідувань (стаття 157).
На чергових місцевих виборах в Україні 2015 р. кількість розпочатих кримінальних проваджень стала найбільшою, у порівнянні із позачерговими виборами Президента та Верховної Ради України. При цьому найбільшу кількість досудових розслідувань на місцевих виборах зафіксовано у Чернігівській (46), Київській (44), Дніпропетровській (40), Одеській (40) областях, м. Київ (42).
Станом на початок вересня 2016 року слідчими було прийнято рішення закрити майже 65% кримінальних проваджень, розпочатих на чергових місцевих виборах в Україні. З 442 кримінальних проваджень 272 було закрито, 66 завершилися направленням до суду обвинувальних актів, 84 досі розслідуються.
ДОСУДОВІ РОЗСЛІДУВАННЯ ЗЛОЧИНІВ ПРОТИ ВИБОРЧИХ ПРАВ ГРОМАДЯН НА ЧЕРГОВИХ МІСЦЕВИХ ВИБОРАХ 2015 РОКУ
Чергові місцеві вибори в Україні 2015 р. відбувалися в умовах високої конкуренції між місцевими організаціями політичних партій та кандидатами, при цьому перебіг кампанії, способи боротьби за голоси виборців не завжди супроводжувалися дотриманням суб’єктами виборчого процесу законодавства та загальновизнаних стандартів виборів. За результатами спостереження на чергових місцевих виборах в Україні Громадянська мережа ОПОРА відзначала наявність значних проблем у практиках адміністрування виборів, насамперед у аспекті діяльності територіальних та дільничних виборчих комісій, дотримання стандартів прозорості і підзвітності фінансування передвиборної агітації, забезпечення законності та чесності підрахунку голосів та встановлення результатів голосування в цілій низці територіальних громад. Натомість, за оцінками ОПОРИ, підкуп виборців у його різноманітних формах став ключовим фактором, який не дозволяє встановити повну відповідність місцевих виборів 2015 р. національному законодавству та міжнародним стандартам виборчого процесу.
За даними офіційних спостерігачів ОПОРИ, які протягом місцевих виборів здійснювали перевірку фактів щодо недотримання місцевими організаціями партій та кандидатами вимог законодавства, найпоширенішими порушеннями стали випадки проведення незаконної агітації, включаючи фінансування відповідної агітації не з офіційного виборчого фонду, підкуп виборців шляхом надання їм матеріальних цінностей, товарів та послуг або безпосередньо грошей, зловживання з боку виборчих комісій різних рівнів. Протягом виборчого процесу спостерігачами було виявлено та верифіковано майже 1600 порушень, доступних для ознайомлення на офіційному веб-ресурсі ОПОРИ. Враховуючи методологію спостереження ОПОРИ за виборчим процесом, правоохоронні органи активно інформувалися про виявленні факти недотримання законодавства з боку місцевих організацій політичних партій та кандидатів.
Однією із базових задач для держави та суспільства залишається дієве забезпечення принципу невідворотності покарання за злочини проти виборчих прав громадян. І ця задача не лише є співмірною із необхідністю реформування виборчого законодавства чи пошуку оптимальної виборчої системи, а й має високий рівень пріоритетності, враховуючи загальну зневіру громадян у справедливості та реалістичності притягнення до відповідальності політиків.
У процесі реформування правоохоронної та судової системи в Україні суспільство ставить нові вимоги до оновлених інституцій. Виборчі справи, кримінальні та адміністративні правопорушення на виборах є важливим тестом для правоохоронної та судової системи, оскільки якість відповідних розслідувань не лише дозволяє визначити компетентність та об’єктивність суддів і правоохоронців, а й надає можливість визначити їх здатність протидіяти незаконним політичним інтересам і впливам.
У Заяві Громадянської мережі ОПОРИ щодо результатів спостереження на чергових місцевих виборах 2015 р. зафіксовано певний прогрес правоохоронних органів щодо реагування на повідомлення про правопорушення на виборах, фіксації обставин порушень, а у низці випадків і протидії зловживанням місцевих організацій політичних партій та кандидатів. У той же час у Заяві зазначалося, що ефективність правоохоронної системи має бути продемонстрована на етапі розслідування виявлених правопорушень та забезпечення справедливого покарання для злочинців шляхом надання судам належної доказової бази.
Із липня 2016 р. Громадянська мережа ОПОРА здійснює постійний моніторинг досудових розслідувань, пов’язаних із місцевими виборами 2015 р., вивчає судові рішення щодо притягнення до відповідальності винних у вчиненні злочинів проти виборчих прав громадян. Збір, узагальнення інформації про розслідування правоохоронними та судовими органами виборчих злочинів є не лише важливим механізмом громадського контролю, а й дозволяє усім зацікавленим сторонам на підставі вивчення досвіду спільно формувати напрямки удосконалення законодавства та перегляду відповідних практик.
Цей звіт, серед іншого, є закликом до представників правоохоронних та судових органів, громадських та науково-дослідницьких установ посилити спільні зусилля щодо забезпечення невідворотності покарання для осіб, причетних до порушення виборчих прав громадян. Ці зусилля, очевидно, знаходяться у площині реформування законодавства, унеможливлення корупційних проявів під час реагування на виборчі злочини, підвищення компетентності правоохоронців та суддів, просвітницької діяльності.
За інформацією ОПОРИ, отриманою у відповідях Національної поліції України та Генеральної прокуратури на запити щодо отримання публічної інформації, на чергових місцевих виборах 2015 року було розпочато 422 досудових розслідувань за статтями 157-160 Кримінального кодексу України.
У статтях 157, 158, 158-1, 158-2, 159, 159-1, 160 Кримінального кодексу України встановлюється кримінальна відповідальність за злочини проти виборчих прав громадян.
Як засвідчує зібрана статистика, у порівнянні із позачерговими виборами Президента України та Верховної Ради України 2014 р., саме на чергових місцевих виборах минулого року було розпочато найбільшу кількість розслідувань, пов’язаних із виборчими злочинами.
Якщо на місцевих виборах 2015 р. було розпочато 422 досудові розслідування, то на позачергових виборах народних депутатів України 2014 р. ця кількість була меншою на 73 розслідування (349). Натомість на позачергових виборах Президента України було розпочато 150 розслідувань.
Зростання кількості досудових розслідувань на чергових місцевих виборах 2015 р. пояснюється як великою кількістю кандидатів на локальних виборах різних рівнів, так і певною активізацією правоохоронних органів у аспекті реагування на повідомлення різних суб’єктів виборчого процесу.
У сукупності досудових розслідувань (442) безумовним лідером є стаття 160 Кримінального кодексу України. За статтею 160 Кодексу, якою встановлюється відповідальність за підкуп виборців/учасника референдуму, було розпочато 159 проваджень.
Кримінальний кодекс України встановлює відповідальність як для виборців, які одержують неправомірну вигоду (приймають пропозицію чи обіцянку) за вчинення або невчинення дій, пов’язаних із безпосередньою реалізацією ним свого виборчого права, так і для тих, хто їх підкуповує. Як передбачає стаття 160 Кодексу, виборець може бути покараний штрафом від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на той самий строк. Натомість особам, які займаються підкупом виборців, загрожує обмеження волі на строк до трьох років або позбавленням волі на той самий строк з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від одного до трьох років.
Частиною 3 статті 160 Кодексу також встановлюється відповідальність за здійснення передвиборної агітації (агітації референдуму) шляхом надання підприємствам, установам, організаціям неправомірної вигоди або надання безоплатно товарів, робіт, послуг. Винятком у даному випадку є товари, що містять візуальні зображення найменування, символіки, прапора політичної партії, вартість яких не перевищує розміру, встановленого законодавством. Повторні дії щодо надання виборцю неправомірної вигоди (пропозиції/обіцянки) або здійснення передвиборної агітації шляхом надання підприємствам, установам та організаціям товарів, робіт та послуг, змова під час здійснення цих злочинів з членом виборчої комісії чи кандидатом має призвести до позбавлення волі на строк від п’яти до семи років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від одного до трьох років.
Враховуючи перебіг місцевих виборів та непоодиноку спрямованість значної частини кандидатів щодо матеріального мотивування виборців, найбільша кількість досудових розслідувань щодо фактів підкупу виборців є прогнозованою. Якщо оцінювати наслідки впливу на результати голосування виборців різних типів порушень, то підкуп виборців необхідно віднести до найбільш серйозних порушень.
За статтею 157 Кримінального кодексу України, яка включає широкий спектр випадків перешкоджання здійсненню виборчого права, роботі виборчої комісії чи діяльності офіційного спостерігача (у тому числі втручання службової особи в діяльність виборчої комісії), було розпочато 97 досудових розслідувань. Стаття Кримінального кодексу, враховуючи можливість поєднання цих діянь із застосуванням насильства, попередньою змовою групи осіб чи здійснення злочину членом виборчої комісії, передбачає різні міри покарання. Зокрема, у випадку із втручанням службової особи із використанням службового становища у здійснення виборчою комісією її повноважень відповідальність може передбачати позбавленням волі на строк від п’яти до десяти років, з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від двох до трьох років.
Достатньо масовими були розслідування за статтею 158-1 (78) та статтею 158 (71).
Стаття 158-1 стосується незаконного використання виборчого бюлетеня, голосування виборцем, учасником референдуму більше ніж один раз. Ця стаття Кодексу включає випадки надання або отримання виборчого бюлетеня без законних підстав, викрадення або приховування виборчого бюлетеня, надання виборцю заповненого виборчого бюлетеня. Як передбачає законодавство, ці діяння у разі їх повторного вчинення або за попередньою змовою групою осіб, кандидатом, членом виборчої комісії караються позбавленням волі на строк від п’яти до семи років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від двох до трьох років.
У той же час стаття 158 Кримінального кодексу України встановлює відповідальність за надання неправдивих відомостей до органу ведення Державного реєстру виборців або фальсифікацію виборчих документів, документів референдуму, підсумків голосування або відомостей Державного реєстру виборців. На практиці найчастіше у досудових розслідуваннях за статтею 158 Кодексу мова йде не про надання неправдивих відомостей до Державного реєстру виборців, а розслідуються достатньо масові випадки фальсифікації виборчих документів з боку членів виборчих комісій. Найсерйозніша міра покарання за цією статтею передбачає позбавлення волі на строк від семи до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від двох до трьох років.
Нечисленними були розслідування за статтями Кримінального кодексу 158-2 (незаконне знищення виборчої документації) – 9, 159-1 (Порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації, агітації з всеукраїнського або місцевого референдуму) – 7.
Звертає увагу незначна кількість досудових розслідувань щодо порушення порядку фінансування передвиборної агітації, незважаючи на широке визнання однією із ключових проблем, саме – непрозорість фінансування передвиборчих кампаній місцевих організацій партій та кандидатів. Зокрема, у Підсумковому звіті Місії зі спостереження за черговими місцевими виборами в Україні ОБСЄ/БДІПЛ було відзначено відсутність співмірних санкцій за порушення під час фінансування кампаній.
Лише одне досудове розслідування проводилося за статтею 159 Кримінального кодексу України (порушення таємниці голосування).
Станом на 11 вересня 2016 р., на підставі даних Національної поліції, можна стверджувати про закриття майже 65% досудових розслідувань на чергових місцевих виборах 2015 р.
Зокрема, за статтею 160 Кодексу (підкуп виборців) було закрито 77% досудових розслідувань. Натомість за іншою «масовою» статтею – 157 (перешкоджання виборчому праву, роботі виборчої комісії) – було закрито 74% досудових розслідувань.
Оперативна інформація, зібрана ОПОРОЮ станом на 11 вересня 2016 р., свідчить про те, що лише 15,6% досудових розслідувань були завершені шляхом направленням до суду обвинувального акта (66 з 422 досудових розслідувань). Натомість біля 20% досудових розслідувань досі тривають (84 провадження).
Станом на 11.09.2016 найчастіше розслідування кримінальних проваджень триває за статтями Кримінального кодексу 158 (29), 157 (23) та 160 (20).
Таким чином, станом на 11.09.2016 66 з 422 досудових розслідувань завершилися направленням обвинувальних актів до суду (15,6%).
Незначна у порівнянні із закритими кримінальними провадженнями кількість обвинувальних актів, з одного боку, може засвідчувати недостатню обґрунтованість заяв і повідомлень суб’єктів виборчого процесу про правопорушення. З іншого, не можна виключати вплив низької вмотивованості слідчих змістовно розглядати усі обставини подій і знаходити належне підтвердження складу злочину. Останню гіпотезу підтверджують непоодинокі випадки оскарження рішень про закриття кримінальних проваджень або рішення судів про скасування постанов слідчих про закриття. До прикладу, скасування судами постанов слідчих про закриття досудового розслідування були виявлені спостерігачами ОПОРИ у Вінницькій та Волинській областях.
РЕГІОНАЛЬНИЙ ВИМІР РОЗСЛІДУВАННЯ ЗЛОЧИНІВ ПРОТИ ВИБОРЧИХ ПРАВ ГРОМАДЯН
За даними Національної поліції України, які були надані Громадянській мережі ОПОРА, до топ-5 регіонів України із найбільшою кількістю кримінальних проваджень, розпочатих на чергових місцевих виборах 2015 р., входять Чернігівська обл. (46), Київська обл. (44), м. Київ (42), Дніпропетровська обл. (40), Одеська обл. (40). До умовного топ-3 регіонів із найменшою кількістю кримінальних проваджень входять Івано-Франківська (1), Чернівецька (3), Миколаївська (5) області. У Івано-Франківській досудове розслідування завершилося направленням обвинувального акта до суду.
Важливо підкреслити, що деякі регіони-«лідери» за кількістю розпочатих кримінальних проваджень не відправили жодного обвинувальних акта до суду. В умовах відсутності обвинувальних актів у Чернігівській області було закрито 45 з 46 кримінальних проваджень, натомість у місті Києві закрито 33 з 42 кримінальних проваджень.
У 19 областях та місті Києві було закрито більше 50% розпочатих на місцевих виборах кримінальних проваджень, при цьому в 7 областях закриті кримінальні провадження становили 70% і більше кримінальних проваджень від їх загальної кількості. Абсолютним рекордсменом за закритими кримінальними провадженнями є Чернігівська область, в якій органами слідства було закрито майже 100% кримінальних проваджень (45 – закрито, 1 – розслідується досі).
Найбільша кількість розслідувань виборчих злочинів, що триває, зберігається у Київській обл. (14), Одеській обл. (10), м. Київ (9), Дніпропетровській обл. (8).
СУДОВІ РІШЕННЯ ЩОДО ЗЛОЧИНІВ ПРОТИ ВИБОРЧИХ ПРАВ ГРОМАДЯН
Станом на 11.09.2016 до судів різних регіонів направлено 66 кримінальних проваджень. Найбільше обвинувальних актів направлено до судів Одеської, Волинської, Тернопілської областей.
44 з 66 обвинувальних актів були направлені до судів за статтею 158-1 Кримінального кодексу України (незаконне використання виборчого бюлетеня, голосування виборцем більше ніж один раз). Лише 18 кримінальних проваджень, які розглядалися судами, стосувалися підкупу виборців. Поодинокими були судові розгляди за статтями 157, 158, 158-2 Кодексу.
Цей звіт було розроблено за фінансової підтримки Ради Європи. Висловлені тут думки жодним чином не відображають офіційну позицію Ради Європи.
Додатково: