Громадське спостереження ОПОРИ – це тип активної діяльності мережі, спрямований на незаангажовану оцінку процесу підготовки та проведення виборів, а також на запобігання порушенням через тотальний громадський контроль. ОПОРА підписала «Декларацію глобальних принципів непартійного спостереження та моніторингу виборів громадськими організаціями», яка передбачає довгострокове спостереження і аналіз усіх етапів електорального циклу, а також більш широкого політичного контексту, який впливає на характер та якість виборів. Професійний моніторинг усіх етапів виборів здійснює опосередкований вплив на якість кампанії. Шляхом збору та поширення інформації серед цільової аудиторії, формується громадська думка всередині країни та за її межами. В стратегічній перспективі громадське спостереження фокусується на покращенні системи виборів та окремих процедур. У 2012 році під час виборів народних депутатів України до ВРУ мережа ОПОРА реалізувала масштабну кампанію довготермінового та короткотермінового спостереження, організувала статистичний підрахунок голосів щодо результатів голосування за пропорційною складовою виборчої системи на основі репрезентативної вибірки. У рамках довготермінового спостереження в кожному з 225 округів працювали спостерігачі ОПОРИ, а в день виборів до них приєднались ще 3 500 активістів. Організація використовувала новітні засоби поширення інформації щодо результатів спостереження, інфографіки та інтерактивну карту.

ОЦІНКА ВИБОРІВ

ОПОРА констатує регрес України щодо проведення демократичних виборів. Спостерігачі відзначають, що протягом всієї виборчої кампанії порушення законодавства мали системний характер, але були менш впливовими на результат. День голосування відбувся в умовах суспільної напруги, але без кричущих масових порушень. Втім, на етапі встановлення результатів волевиявлення виборців, суспільство стало свідком прямого фальшування виборчої документації членами окружних комісій. Ці порушення мали не системний характер, але безапеляційно вплинули на результат виборів.

Парламентська кампанія 2012 року характеризувалася штучним обмеженням змагальності виборчого процесу та грубим порушенням принципу рівних можливостей для партій і кандидатів. В умовах змішаної виборчої системи, позазаконні технології використання адміністративного ресурсу і підкупу виборців мали вирішальний вплив на перебіг кампанії, що в цілому не сприяло чесності її результатів. Ці порушення мали системний характер та жодних правових наслідків для суб’єктів виборчого процесу, які вдавались до них. Враховуючи фактор дня голосування, вибори можна визнати такими, що не відповідають базовим демократичним стандартам через відсутність рівних умов проведення кампанії кандидатами та партіями, безпрецедентно великою кількістю «технічних» суб’єктів виборчого процесу, заангажованістю складу виборчих комісій та незбалансованістю подачі ЗМІ інформації про партії і кандидатів.

Процес встановлення результатів голосування у десяти округах супроводжувався фальшуванням виборчої документації, суперечливими рішенними судів, втручанням силових структур на боці однієї з конкуруючих сторін. Оголосити переможців у виняткових 5 мажоритарних округах відмовилась Центральна виборча комісія. Хоча законодавством не передбачено підстав для проведення повторних виборів, через які ЦВК не змогла прийняти протоколи 5 окружних виборчих комісій, Верховна Рада VI скликання рекомендувала їх оголосити. Протягом місяця після дня голосування жодних правових наслідків для організаторів фальшування виборів не відбулося. ОПОРА переконана, що в системі безкарності за порушення виборчого законодавства, організувати належний виборчий процес в перспективі неможливо.

Парламентські вибори визначили порядок денний євроінтеграційних перспектив держави України на найближчі 10 років. За оцінками західних місій спостереження, висновки яких грунтуватимуться не тільки на основі національного виборчого законодавства, а й загальновизнаних міжнародних стандартів, сформовано міжнародну громадську думку.

Вцілому, спостерігачі ОПОРИ оцінили кампанію як таку, що поставила під сумнів євроінтеграційні прагнення держави Україна та створила небезпечні правові прецеденти. Якщо порушення законодавства та міжнародних стандартів до виборів мали системний характер, але їх вплив важко оцінити, то порушення після дня голосування не були системними, хоча і 100% впливовими в окремих одномандатних округах. Бездіяльність правоохоронної системи та порушення констуційних прав громадян, які залишаються безкарними, ставлять під сумнів випадковість таких дій з боку окремих ораганізаторів виборів.

ВИСНОВКИ І ТЕНДЕНЦІЇ

• Найбільш гострою проблемою виборчого законодавства залишається його нестабільність та відсутність належних гарантій реалізації ряду конституційних прав громадян. Протягом останніх 20 років виборча система в Україні змінювалася 4 рази. У 2011 році Верховна Рада України VI скликання повернула електоральний процес до системи десятирічної давності, яка мала безліч недоліків, з огляду на які від неї і відмовлялись.
• Змішана (паралельна) виборча система, яка застосовувалась у 1998 та 2002 роках, з мажоритарною складовою провокувала суб’єктів виборчого процесу до масового застосування нечесних методів ведення виборчої кампанії в одномандатних округах. У країнах, які не мають сталих традицій демократії, а суспільство в значній мірі лояльно ставиться до побутової та політичної корупції, мажоритарна складова корумпує й виборчий процес.
• Органам державної влади не вдалося забезпечити безстороннє ставлення до усіх суб’єктів виборчого процесу. Використовуючи неврегульованість українського виборчого законодавства, яке чітко не розмежовує агітаційну діяльність та виконання службових повноважень, посадовці систематично використовували доступні їм державні ресурси та повноваження в агітаційних цілях. Кандидати чи партії, наближені до органів влади, отримували значні непрямі інвестиції з муніципальних чи державного бюджету на потреби власної кампанії, що поставило в нерівні умови учасників кампанії та вводило в оману виборців, які не мали можливості розмежувати маніпуляцію та реальні досягнення кандидата.
• Непрямий підкуп виборців став однією з основних технологій впливу на волевиявлення громадян. Благодійні фонди кандидатів опосередковано фінансували заходи передвиборчої агітації, що прямо суперечило нормам закону про виключне фінансування діяльності суб’єктів виборчого процесу з коштів офіційних виборчих фондів. Масовим та системним явищем став непрямий підкуп, який здіснювався кандидатами через товари, послуги, роботи, матеріальні блага, які незаконно надавались виборцям з агітаційною метою.
• Застосування суперечливої процедури жеребкування складу окружних та дільничних виборчих комісій призвело до незбалансованого представлення політичних гравців і домінування так званих «технічних партій».  Як наслідок, робота виборчих комісій (в тому числі в день голосування) відбувалась в атмосфері постійних конфліктів та суспільної недовіри до цих інституцій. Проблемні округи, в яких неприховано відбувалось фальшування виборчої документації після дня голосування за участі комісій, стали наочним свідченням проблеми формування органів, що відповідають за адміністрування виборів.
• У важливих питаннях організації виборчого процесу окремі рішення ЦВК мали деструктивний характер через непрогнозовані зміни процедур. Діяльність ЦВК на парламентських виборах 2012 року засвідчила нагальну необхідність використання практики залучення громадськості та експертного середовища до обговорення рішень, які стосуються організації виборчого процесу.
• Функціонування виборчих комісій ще раз засвідчило гостру необхідність використання нових механізмів відбору та навчання їх членів. Некваліфікованість та низька компетентність членів комісій під час виконання своїх повноважень не лише загрожувала організаційним процесам, а й суттєво підвищувала конфліктність парламентської кампанії.
• Парламентські вибори 2012 року засвідчили нагальну необхідність реформування партійних інститутів на принципах децентралізації процедур прийняття рішень та посилення впливу їх членів та симпатиків. Висування кандидатів у народні депутати України від усіх без винятку партій було непрозорим та закритим.
• День голосування та підсумки виборів не можна розглядати окремо від всієї кампанії. Хоч порушення до 28 жовтня мали системний характер, поширювались на територію всієї країни, але їх плив на волевиявлення громадян вцілому важко оцінити. Безкарне фальшування виборчої документації та втручання правоохоронних органів у процес на етапі встановлення результатів у більш ніж десяти округах, ставить під сумнів демократичність кампанії загалом. Негативний вплив на процес мали упереджені та непрофесійні виборчі комісії. Неприкриті маніпуляції законодавством, ігнорування судами і комісіями результатів волевиявлення виборів, засвідчують те, що дотримання процедур у день голосування не гарантує чесного підбиття підсумків виборів.
• Фінансування кампаній кандидатів та партій залишається у тіньовому секторі економіки, що повокує в перспективі політичну корупцію. Відсутні юридичні санкції за недотримання суб’єктами виборчого процесу вимог щодо порядку фінансування власних кампаній. Не передбачено кпроцедури оцінки фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів. Законом необґрунтовано закладені різні підходи щодо подальшого використання коштів виборчих фондів партій і кандидатів.
• Протягом дня голосування, що тривав до 20 години вечора, в 91% виборчих дільниць не зафіксовано порушень, які могли б вплинути на результат виборів. Втім, з 9% інцидентів, свідками яких стали спостерігачі ОПОРИ, найбільш поширеним виявилось порушення таємниці голосування – 3% та фотографування бюлетеня в кабінці – 3%, що може свідчити про організований підкуп виборців. З меншою частотою спостерігачі фіксували факти видачі бюлетенів виборцям без пред’явлення паспорту – 2%, організоване підвезення виборців до дільниць – 1% та пошкодження виборчої скриньки – 1%. Не було жодних проблем зі списком виборців у 55% виборчих дільниць, 42% – не змогли себе знайти до 50 осіб в межах однієї дільниці, в 3% – від 50 до 100 виборців.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Верховній Раді України та новообраним депутатам

• Невідкладно заслухати звіт правоохоронних органів щодо результатів розслідування резонансних фактів порушення виборчого законодавства;
• Із врахуванням рекомендацій національних та міжнародних експертів провести  кодифікацію виборчого законодавства, а також забезпечити повне виконання зобов’язань України в рамках Плану Дій «Асоціація Україна-ЄС» щодо формування належного законодавчого середовища для організації президентських та парламентських виборів;
• Ініціювати суспільні та парламентські дискусії щодо оптимальної системи виборів народних депутатів України, в межах яких має бути розглянута можливість впровадження  пропорційної виборчої системи  із відкритими партійними списками;
• На основі досвіду парламентської кампанії 2012 року розробити та розглянути законопроекти, що спрямовуватимуться на попередження різноманітних виборчих  зловживань  (адміністративний ресурс, підкуп виборців,  використання бюджетних ресурсів в агітаційних цілях,  незбалансовані політичні інтереси у виборчих комісіях тощо);
• Законодавчо убезпечити соціально-економічну політику держави від негативного впливу кон’юктурних передвиборчих інтересів шляхом встановлення заборони на започаткування нових бюджетних програм та проектів напередодні (за два місяці до початку) і під час виборчої кампанії;
• Забезпечити політичну неупередженість державного апарату управління шляхом  удосконалення законодавства, яким регулюється функціонування державної служби в Україні  та організація усіх типів виборів;
• Встановити пряму заборону посадовим і службовим особам органів державної публічної адміністрації, які є кандидатами в депутати проводити агітацію в робочий час та передбачити адміністративну відповідальність за вчинене правопорушення;
• Організувати широку дискусію щодо законодавчого врегулювання фінансування кампаній суб’єктів виборчого процесу та передбачити можливість створення спеціального органу із моніторингу  надходжень, обігу та витрат коштів виборчих фондів;
• Закріпити у законодавствігарантії участі громадськості у процесі підготовки найбільш важливих рішень ЦВК щодо організації виборчого процесу та посилити прозорість її діяльності.
• Законодавчо посилити механізми внутрішньопартійної демократії у процесі прийняття рішень, які стосуються виборчого процесу.

Центральній виборчій комісії  Україні

• Із метою демонстрації посадової та інституційної відповідальності провести публічне звітування Комісії за результатами її діяльності у виборчій кампанії 2012 року (за участю національних та міжнародних експертів, громадських організацій, дипломатичних   представництв);
• Виступити з пропозиціями щодо удосконалення виборчого законодавства та правового попередження виборчих зловживань;
• Сформувати та обговорити із громадськістю пропозиції щодо запровадження в Україні комплексної системи навчання членів виборчих комісій;
• Із власної ініціативи запровадити практику залучення громадськості та експертного середовища до обговорення  проектів рішень Комісії.

Президенту України, Адміністрації Президента України

• Ініціювати службові розслідування та реалізувати кадрові рішення щодо посадових осіб центральних та місцевих органів виконавчої влади, які під час виборів не дотримувались принципів політичної неупередженості;
• Із дієвим врахуванням позицій громадськості та політичних партій усіх спектрів виступити суб’єктом законодавчої ініціативи щодо попередження різноманітних  виборчих  зловживань, які виявили себе під час парламентських виборів 2012 року.

Генеральній прокуратурі та Міністерству внутрішніх справ України

• Оприлюднити офіційні звіти та аналіз результатів розгляду скарг, заяв, звернень, отриманих від суб’єктів виборчого процесу протягом виборчого періоду, 28 жовтня та після дня голосування.

Національному агентству з питань державної служби України

• Розробити та ухвалити нормативний акт щодо забезпечення політичної неупередженості державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування в умовах виборчого процесу;
• Започаткувати прозорий контроль за виконанням державними службовцями вимог чинного законодавства зпитаннь, що стосуються виборчого процесу.

Рахунковій Палаті України

• Провести аналіз ефективності використання ресурсів Державного бюджету України на заходи із підготовки та проведення виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року та  презентувати його результати широкій громадськості.

Асоціації міст України, іншим об’єднанням органів місцевого самоврядування

• Надати публічну оцінку фактам необґрунтованого та незаконного втручання  посадових осіб органів місцевого самоврядування до виборчого процесу.

ЗАКОНОДАВЧЕ СЕРЕДОВИЩЕ

Правову базу для проведення парламентських виборів в Україні складають закони «Про вибори народних депутатів», «Про Державний реєстр виборців», «Про Центральну виборчу комісію», Кодекс адміністративного судочинства, Кодекс адміністративних правопорушень, Кримінальний кодекс України і постанови ЦВК. 17 листопада 2011 року набув чинності новий закон для проведення парламентських виборів[1], ключовим нововведенням в якому стало повернення до змішаної виборчої системи. Якщо відкинути критичні недоліки Закону, спричинені саме запровадженням змішаної виборчої системи, то в частині регулювання окремих технічних процедур Закон свідчить про деякий прогрес в удосконаленні українського виборчого законодавства. До основних позитивних норм, закріплених в чинному Законі «Про вибори народних депутатів України», можна зарахувати:

• обов’язок подання кандидатами-мажоритарниками власних передвиборчих програм під час реєстрації в ЦВК;
• необхідність оприлюднювати на веб-сайті ЦВК рішень (постанов) ОВК, передвиборчих програм кандидатів і партій, декларацій про майно і доходи кандидатів у народні депутати;
• утворення округів та виборчих дільниць на постійній основі;
• обов’язковість навчань для керівного складу ОВК;
• закріплення за офіційними спостерігачами права звертатися до виборчих комісій зі скаргами;
• збільшення строку подання скарг до виборчих комісій з 2 до 5 днів;
• неможливість відхилення реєстрації кандидата на підставі допущених ним технічних описок та неточностей в поданні;
• ліквідація можливості вносити зміни до уточненого списку виборців у день голосування;
• необхідність передачі попередніх списків виборців безпосередньо від відділів ведення Державного реєстру виборців до ДВК (оминаючи ОВК);
• обов’язок подання до виборчої комісії медичної довідки для осіб, які бажають проголосувати за місцем перебування через нездатність самостійно пересуватися;
• друк на виборчому бюлетені номера виборчої дільниці.

Поряд з тим, при формуванні законодавчої бази для парламентських виборів 2012 року, не були дотримані деякі ключові умови (визначені Кодексом належної практики у виборчих справах), необхідні для належного практичного застосування конституційних принципів виборчого права.

Перш за все, Верховна Рада, Президент та ЦВК не доклали зусиль для забезпечення стабільності виборчого законодавства, що підірвало й без того низький рівень довіри суспільства до виборчого процесу. Зокрема, закон яким запроваджувалася різка відмінність від попередньої виборчої системи, був прийнятий за сім місяців до початку виборчого процесу. Хоча жодних об’єктивних підстав поспішно та кардинально змінювати виборчу систему не було.

Закон «Про особливості забезпечення відкритості, прозорості та демократичності виборів народних депутатів»[2], яким передбачалося встановлення системи відеоспостереження у приміщеннях ДВК – був несподівано прийнятий менш, ніж за місяць до початку виборчого процесу. В цій ситуації таке, позитивне за своєю суттю, рішення справило дестабілізуючий ефект на процес підготовки та організації парламентських виборів.

Постанова ЦВК[3], яка суттєво змінювала спосіб формування (порядок жеребкування) складу ДВК, була прийнята менш ніж за тиждень до проведення жеребкування кандидатур. Це призвело до появи численних порушень та помилок при проведенні окружними виборчими комісіями відповідної процедури.

Ще одна важлива постанова ЦВК про порядок тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни виборчої адреси була відкорегована в розпал кампанії – в середині вересня 2012 року. Цією постановою ЦВК обмежила право змінювати місце голосування виборця територією округу, в якому знаходиться його виборча адреса. Відтак органи ведення Держреєстру виконували протягом половини кампанії, як виявилося, зайву роботу – приймали від виборців заяви про тимчасову зміну місця проживання і видавали їм відповідні посвідчення, які незадовго до дня голосування були скасовані  і підлягали поверненню. 

У ході підготовки до виборів Верховною Радою так і не було прийнято окремого закону «Про територіальну організацію виборів», хоча це цілком обґрунтовано планувалося на етапі обговорення законопроекту «Про вибори народних депутатів України». Як наслідок, питання визначення меж виборчих округів не було достатньо врегульованим у чинному законі, що створювало можливості для маніпуляцій і сприяло правовій невизначеності виборчого процесу.

Поряд із нестабільністю виборчого законодавства, не повною мірою була забезпечена ще одна ключова умова, від якої залежить ефективність застосування закріплених Конституцією та Законом принципів виборчого права: процедурні гарантії у вигляді ефективної системи оскаржень і організації виборів безстороннім органом.

У законі «Про вибори народних депутатів України» було передбачено спосіб оскарження порушень виборчого законодавства як до суду, так і до виборчих комісій. Однак повноваження і функції різних органів, що беруть участь в оскарженні не були чітко врегульованими. Спірні питання можуть бути предметом розгляду і виборчих комісій, і адміністративних судів. Це ускладнює процедуру розгляду виборчих спорів і здатне призвести до її штучного затягування. Таке дублювання функцій (конфлікт юрисдикцій) не є допустимим, адже відповідно до демократичних виборчих стандартів, ані сторона, що оскаржує, ані орган влади не можуть мати права обирати орган із розгляду скарг[4].

Передбачена Законом можливість відкликання партіями і кандидатами членів виборчих комісій, поряд з реєстрацією безпрецедентної кількості «технічних партій», які отримали невиправдано велике представництво у складі виборчих комісій, спричинила масові заміни (понад 50%) складу комісій різних рівнів. Запропонована ЦВК нова і не до кінця розтлумачена процедура жеребкування кандидатур до складу ОВК[5] призвела до формування відверто незбалансованого складу усіх окружних виборчих комісій (трохи більше 75% партій – суб’єктів виборчого процесу не отримали жодного представника у складі ОВК). Таким чином, було поставлено під сумнів незалежність та безсторонність утворених виборчих комісій. 

Окрім невиконання українською владою належних умов щодо забезпечення стабільності виборчого законодавства і процедурних гарантій безстороннього застосування конституційних принципів виборчого права, положення закону «Про вибори народних депутатів» містять ряд суттєвих недоліків.  Основними з яких є:

• повернення до змішаної виборчої системи, яка в українських умовах провокує політичну корупцію;
• необґрунтоване підвищення прохідного бар’єру для отримання парламентського представництва партіями  з 3 до 5 відсотків;
• відсутність у законі чітких та вичерпних критеріїв утворення виборчих округів;
• заборона формування виборчих блоків партій, що є обмеженням права партій на свободу об’єднань;
• неврегульованість питання здійснення передвиборчої агітації посадовими і службовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
• відсутність механізму скасування реєстрації кандидата в депутати як юридичної санкції за неодноразове порушення виборчого законодавства;
• штучне обмеження права спостерігачів вести спостереження лише в межах одномандатного виборчого округу (за місцем реєстрації), а не на всій території України;
• законодавче закріплення «допустимого рівня» фальсифікацій на виборчій дільниці, лише перевищення якого є підставою визнання голосування на цій дільниці недійсним; 
• відсутність законодавчої норми про необхідність оприлюднювати фінансові звіти про надходження і використання коштів виборчих фондів партіями і кандидатами в ході виборчої кампанії – до дня голосування;
• відсутність юридичних санкцій за неоприлюднення на веб-сайті ЦВК рішень (постанов) ОВК.

ОГЛЯД КЛЮЧОВИХ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗМІН

Виборча система

Відповідно до чинного закону вибори в Україні відбуваються за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою. З 450 депутатів парламенту – половина (225) обирається за пропорційною системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за закритими партійними списками, інша половина (225) – за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах.

Виборча система в Україні була змінена за сім місяців до початку виборчого процесу. Подібна практика суперечить положенням Кодексу належної практики у виборчих справах, який виключає можливість перегляду виборчої системи менш як за рік до проведення виборів[6]. Такі дії Уряду і Президента різко контрастували з попередніми заявам керівництва країни щодо нагальної необхідності кодифікувати виборче законодавство[7]. При необхідності нагальних змін виборчого законодавства в майбутньому було б доцільним (з точки зору демократичних виборчих стандартів) послуговуватися правилом, коли на найближчих виборах застосовується стара виборча система, тоді як нова набуває чинності лише на наступних виборах.

Виборчий бар’єр, який необхідно було подолати партіям, щоб претендувати на розподіл мандатів у парламенті був встановлений на рівні 5%. На попередніх виборах (чергових 2006 і позачергових 2007 рр.) він складав 3%. На останніх виборах, які відбувалися за змішаною системою (2002 р.) – 4%. У цілому такий прохідний поріг є звичним у європейській виборчій практиці[8]. Однак викликає застереження той факт, що ініціаторами не було публічно обґрунтовано доцільність його підвищення. Навіть за умов застосування 3% виборчого бар’єру (у 2006 і 2007 рр.) до парламенту проходило лише 5 політичних партій, що було цілком прийнятним і дозволяло звузити можливості потрапляння до парламенту малих/нових партій. Зважаючи на те, що мажоритарні системи є більш обмежуючими щодо малих/нових партій, ніж пропорційні – було б доцільним зберегти виборчий бар’єр на рівні 3% і в умовах змішаної виборчої системи. Також варто змінити спосіб розрахунку виборчого бар’єру, орієнтуючись на усталений міжнародний досвід і вираховувати бар’єр на основі дійсних поданих бюлетенів, а не на основі кількості виборців, які взяли участь у голосуванні.

Позитивним аспектом застосування мажоритарної складової змішаної виборчої системи є надання можливості брати участь у виборах незалежним кандидатам (самовисуванцям), як це і вимагається параграфом 7.5 Документу Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ[9]. Зрештою і від партій можуть кандидатувати особи, які не є членами цих партій.  Однак, в українських реаліях основним недоліком інституту самовисування є те, що дуже часто з його допомогою кандидати і партії вводять в оману виборців щодо своїх реальних політичних намірів та симпатій.  

Формально, демократичні виборчі стандарти не пропонують розподілу виборчих систем на «кращі» і «гірші». Згідно з Кодексом належної практики у виборчих справах, за умови неухильного дотримання усіх основних конституційних принципів виборчого права, застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає. Однак потрібно зважати на те, що в Україні змішана виборча система залишається найбільш дискредитованою в очах громадськості. Перш за все через те, що її застосування супроводжується неконтрольованим зловживанням адмінресурсом і підкупом виборців, при збереженні закритих партійних списків. Типові недоліки використання змішаної виборчої системи в Україні повною мірою проявилися і в ході цьогорічної виборчої кампанії.

Територіальна організація виборів

Згідно чинного виборчого закону парламентські вибори паралельно проводяться у загальнодержавному окрузі, який охоплює усю територію України і закордонні виборчі дільниці та у 225 одномандатних округах, що утворюються ЦВК. Максимальна кількість виборців на дільниці залишилася на рівні 2,5 тисяч. Хоча Венеціанська комісія у своїх рекомендаціях пропонувала зменшити граничну кількість виборців до менше, ніж 2 тисяч. Що мало б полегшити та спростити виборчим комісіям організацію процесу голосування, однак потребувало б дещо більших фінансових витрат на утворення додаткових дільниць. Позитивного відгуку заслуговує норма про необхідність утворення виборчих дільниць на постійній основі.

Законом пропонувалося віднести закордонні виборчі дільниці до одномандатних округів на території м. Київ. Однак це б призвело до штучного дисбалансу між кількістю округів в Києві та інших регіонах України. Тому Конституційний Суд своїм рішенням визнав цю норму Закону неконституційною[10]. Внаслідок рішення КСУ, українських виборців закордоном було позбавлено можливості голосувати за кандидатів в одномандатних мажоритарних округах. Формально це є порушенням принципу рівного виборчого права, відповідно до якого кожен виборець має рівну кількість голосів[11]. 

У Законі було прописано лише два критерії, якими мала послуговуватися ЦВК при формуванні одномандатних виборчих округів. Зокрема, необхідність утворення округів із врахуванням меж областей, АРК, міст Київ і Севастополь. А також вимога забезпечити приблизно рівну кількість виборців у кожному окрузі з допустимим відхиленням не більше 12% орієнтованої середньої кількості виборців в одномандатних округах. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах максимально припустиме відхилення від норми не мало б перевищувати 10%, але в жодному разі не може перевищувати 15%, за винятком особливих обставин[12].

На жаль, інших загальновизнаних критеріїв утворення округів,  зокрема – принцип нерозривності території, врахування меж районів та міст обласного значення, захист інтересів компактно розселених меншин, – у чинному виборчому законі запропоновано не було. Так само не було прийнято окремого закону «Про територіальну організацію виборів», де усі ключові критерії мали б знайти своє відображення. Як наслідок, ЦВК в окремих випадках (Дніпропетровська, Луганська, Черкаська області) відверто проігнорувала існуючі межі адміністративно-територіальних одиниць при утворенні виборчих округів. За відсутності законодавчо закріплених вичерпних критеріїв, у перспективі зберігаються сприятливі умови для застосування технологій маніпуляції межами округів. Так само проблеми можуть бути спричинені відсутністю в законі норми про необхідність перегляду меж округів через певний проміжок часу. Адже, у зв’язку з неминучою зміною кількості виборців, таке питання стане актуальним в недалекому майбутньому.

ЦВК своєю Постановою від 9 квітня 2012 року встановила кількість одномандатних виборчих округів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Київ та Севастополь[13] (див. Таблицю)

Порівняння кількості одномандатних округів в умовах застосування змішаної виборчої системи в Україні.

Варто відзначити, що метод обрахунку, обраний комісією, є найпростішим та, одночасно, найбільш логічним: кількість округів пропорційна кількості зареєстрованих виборців. Значних відхилень при визначенні кількості округів, зокрема в процесі врахування дробових залишків у межах регіонів, не виявлено. Кількість округів для виборів 2012 року у більшості регіонів співпала з показниками 2002 року, в якому вибори до ВРУ відбувалися за аналогічною змішаною виборчою системою. Винятком стали 5 областей. У зв’язку з демографічними показниками та зменшенням кількості виборців порівняно з 2002 роком, на два округи стало менше у Донецькій та на один – у Луганській областях. За рахунок перерозподілу, по одному округу було додано Києву, Київській та Івано-Франківській областям.

Виборчі комісії

Законом закріплена трирівнева система виборчих комісій: Центральна виборча комісія, 225 окружних виборчих комісій і дільничні виборчі комісії (33762). До складу ОВК і ДВК автоматично входять по одному представнику від партій, які належать до 5 парламентських фракцій. Кандидатури від решти партій включаються шляхом жеребкування, яке проводиться в порядку, встановленому ЦВК.  Таким чином із закону було вилучено норму про включення до складу комісій по 3 представника від парламентських фракцій, яка застосовувалася на місцевих виборах 2010 року і спричинила до домінування в комісіях представників партій провладної більшості.     

Кодекс належної практики у виборчих справах містить чітку вимогу: політичні партії мають бути рівною мірою представлені у виборчих комісіях[14]. Однак в українському виборчому законодавстві цей принцип належним чином не відображений. 

19 квітня 2012 року ЦВК ухвалила рішення щодо порядку жеребкування в процесі формування окружних виборчих комісій під час виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року[15]. Процедура суттєво відрізняється від практик парламентських кампаній 1998-2006 років. На попередніх виборах народних депутатів жеребкування організовувалось щодо кожної ОВК окремо. Порядок гарантував дотримання принципу рівності можливостей політичних партій та кандидатів. Натомість цього разу пропонувалося в межах одного жеребкування розподілити вакантні місця в усіх окружних виборчих комісіях. ОПОРА завчасно публічно попереджала про недоліки такої процедури і вимагала від ЦВК повернутися до попередньої практики жеребкування – по кожній виборчій комісії окремо[16]. За результатами жеребкування, лише 19 політичних партій із 81, які брали у ньому участь отримали представництво у складі ОВК. Законом визначалося[17], що при розподілі керівних посад в ОВК має враховуватись приблизна територіальна рівномірність, що позитивно вплинуло на реалізацію цієї умови на практиці.

Неочікувано для більшості суб’єктів виборчого процесу ЦВК в розпал кампанії (13 вересня) внесла зміни до своєї травневої Постанови і кардинально змінила порядок жеребкування кандидатур до складу ДВК[18]. З документу було виключено норму про необхідність окремого жеребкування щодо кожної дільниці (аналогічно як і у випадку жеребкування для ОВК). Але на відміну від аналогічної процедури для ОВК, на основі проведеного жеребкування до складу ДВК включалися саме номери кандидатур, а не суб’єкти подання цих кандидатур. Це незначна, на перший погляд, норма спричинила до численних конфліктів між суб’єктами виборчого процесу та помилок у реалізації процедури.

Законом допускається заміна членів комісій на основі внесення відповідної заяви суб’єктом подання, але не вимагається наведення жодних підстав для проведення заміни. Раніше в українських умовах практика заміни членів комісії мала позитивний ефект, бо слугувала запобіжником для «перекуповування» членів комісій партіями конкурентами. Хоча Кодекс належної практики у виборчих справах містить чітку норму про те, що члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний розсуд органами, які їх призначають[19]. Адже зворотною стороною відкликання є те, що політичні партії можуть використовувати його як механізм тиску і погроз на членів комісії, які відмовляються безапеляційно виконувати вказівки партії.  З огляду на проблему масових замін членів виборчих комісій, яка дуже гостро проявилася на парламентських виборах в Україні, необхідно переглянути законодавче регулювання можливості відкликання партіями (кандидатами) членів комісій.

Законом визначено, що рішення комісії приймається більшістю від складу, а не більшістю від присутніх. Позитивним фактом є і те, що в день голосування, у разі присутності менше, ніж двох третин членів комісії від складу, рішення комісіїприймається не менше, ніж двома третинами від числа присутніх членів. Це унеможливлює ухвалення рішень декількома особами. В контексті європейської демократичної практики бажано, щоб виборчі комісії ухвалювали рішення кваліфікованою більшістю голосів або консенсусом[20]. 

Рішення ЦВК і ОВК, які стосуються виборчого процесу та становлять публічний інтерес, мають оприлюднюються на офіційному веб-сайті. Однак більшість рішень ОВК на момент закінчення виборчої кампанії лишається не оприлюдненою. В законі не конкретизовано, хто і яку відповідальність повинен нести за не оприлюднення цих рішень.

Позитивної оцінки заслуговує законодавче закріплення норми про необхідність проходження керівним складом ОВК навчання, встановленого ЦВК. Це є обов’язковою умовою для призначення осіб на посаду голови, заступника голови та секретаря ОВК. Однак вимога набуває чинності лише 1 січня 2013 року[21].

Списки виборців

Законом змінена процедура передачі попередніх списків виборців від органів ведення Державного реєстру виборців напряму до ДВК, оминаючи ОВК. Це рішення є цілком обґрунтованим і дозволяє ОВК вивільнити час для виконання своїх першочергових обов’язків, а також спрощує роботу відділів Держреєстру. Також законом заборонено вносити зміни в списки виборців у день голосування, що відповідає рекомендаціям Кодексу належної практики у виборчих справах[22]

Достатньо суперечливим стало рішення ЦВК змінити порядок тимчасової зміни місця голосування виборця без зміни виборчої адреси[23]. Відповідно до постанови виборець, який не може проголосувати за місцем своєї виборчої адреси може тимчасово змінити місце голосування на іншу виборчу дільницю, але лише в межах того одномандатного виборчого округу. Ця вимога не поширюється на членів ОВК та ДВК. З одного боку, дії ЦВК вирішували проблему виборчих міграцій, коли певні категорії громадян масово змінювали своє місце голосування з метою концентрації голосів у межах конкретного округу. З іншого боку, ця норма є дискримінаційною, адже штучно позбавляє величезну кількість виборців, які вимушено знаходилися в інших областях у день голосування, – реальної можливості реалізувати своє активне виборче право. Тим самим порушується базовий демократичний принцип рівного виборчого права. Окрім того, прийняття рішення в розпал виборчої кампанії справило дестабілізуючий ефект на регулювання відповідної практики.

Висування і реєстрація кандидатів

Важливі зміни торкнулися порядку реєстрації кандидатів в депутати, яких закон зобов’язав подавати реєстраційні документи не до ОВК, а до ЦВК. Це дозволило зробити процес реєстрації більш контрольованим та передбачуваним. Схвалення заслуговує норма закону, відповідно до якої неправильне оформлення документів (технічні неточності) не є підставою для відмови у реєстрації кандидата.

Згідно з законом кандидати зобов’язані подавати до ЦВК свої передвиборчі програми, які підлягають оприлюдненню на веб-сайті. Також схвалення заслуговує норма про публікації на веб-сайті ЦВК декларацій про майно та доходи кандидатів у депутати. Однак у спостерігачів неодноразово викликали сумніви щодо достовірності відомостей, зазначених в декларації, та питання, викликанні відсутністю дієвого механізму на рівні ЦВК для перевірки даної інформації. 

В закон було включено суперечливу[24] норму про можливість одночасного включення однієї і тієї ж особи до виборчого списку кандидатів у загальнодержавному багатомандатному та одномандатному мажоритарному окрузі. Тому, цілком прогнозованим стало рішення Конституційного Суду про визнання неконституційним відповідного положення виборчого закону, з огляду на порушення принципу рівності суб’єктів виборчого процесу[25].

Законодавчі зміни торкнулися ліквідації можливості для суб’єктів виборчого процесу утворювати виборчі блоки політичних партій. Тим самим було штучно обмежено право партій на свободу об’єднань. Більш прийнятним та ліберальним способом врегулювання питання міжпартійних виборчих союзів  є встановлення вищого, порівняно з партіями, прохідного бар’єру для виборчих блоків. 

У Законі зникла норма про можливість скасування реєстрації кандидата на підставі кількох попереджень від виборчої комісії за порушення виборчого законодавства. З одного боку, це унеможливило використання механізму скасування реєстрації кандидата як інструменту політичного тиску та боротьби з опонентами. З іншого боку, процедура оголошення попередження кандидату (партії) втратила свою дисциплінарну суть, перетворившись на звичайну формальність.

Передвиборча агітація

Закон містить положення, відповідно до яких до ЗМІ можуть застосовуватися санкції непропорційні ступеню тяжкості вчинених правопорушень. Зокрема, суд може приймати рішення про тимчасове (до закінчення виборчого процесу) зупинення дії ліцензії або про тимчасову заборону (до закінчення виборчого процесу) випуску друкованого видання у випадку повторного або грубого порушення вимог закону. До таких порушень може бути віднесено розповсюдження завідомо недостовірних або наклепницьких відомостей про партію чи кандидата, що відповідно до демократичних виборчих стандартів є обмеженням свободи слова та вираження політичних поглядів (в контексті передвиборчої агітації).

Закон не достатньо врегульовує проблему участі посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування в агітаційних заходах. Зокрема, публічні службовці, які не є кандидатами, можуть здійснювати агітацію у вільний від роботи час. На практиці це створює можливості для маніпуляцій та зловживання службовим становищем. Натомість для посадовців, які одночасно є кандидатами в депутати, участь у веденні передвиборчої агітації в робочий час законом взагалі не заборонена[26]. Побічним наслідком цього є ігнорування принципу (закріпленого Кодексом належної практики[27] у виборчих справах та законом[28]) рівного та неупередженого ставлення органів влади до суб’єктів виборчого процесу.

Спостереження за виборами

За громадськими спостерігачами збережено статус суб’єктів виборчого процесу, що зокрема наділяє спостерігачів правом складати акти і звертатися зі скаргами про порушення виборчого законодавства в комісії. Така норма заслуговує схвалення і відповідає параграфу 8 Копенгагенського документа[29]. Разом з тим, спостерігачі можуть повною мірою послуговуватись своїми правами та наданими повноваженнями, лише в межах одномандатного виборчого округу, де вони зареєстровані. Це є суттєвим обмеженням прав спостерігачів щодо спостереження за перебігом виборчої кампанії на всій території України.   

Голосування та встановлення результатів виборів

В чинному законі було закріплено обов’язковість встановлення ЦВК ступенів захисту виборчих бюлетенів, а також необхідність друку на бюлетені номера виборчої дільниці. Що створює додаткові можливості для контролю за процедурою голосування. В законі встановлено, що протоколи про підрахунок голосів складаються у кількості примірників, яка на три (на ОВК) і на чотири (на ДВК) більша, ніж кількість осіб, що входять до складу комісії. Це є позитивним нововведенням і відповідає вимогам Кодексу належної практики у виборчих справах[30].

У законі зберігається норма про можливість визнання виборів на дільниці недійсними, на підставі виявлення щонайменше одного з трьох типів порушень – виявлення фактів незаконного голосування у кількості, що перевищує 10% від кількості виборців, які отримали бюлетені на дільниці; знищення або пошкодження виборчої скриньки, що унеможливлює встановлення змісту бюлетенів, якщо кількість таких бюлетенів перевищує 20% кількості виборців, які отримали бюлетені на дільниці; виявлення у виборчих скриньках бюлетенів, що перевищує більш ніж на 10% кількість виборців, які отримали бюлетені на дільниці. Встановлення будь-якого «допустимого рівня» фальсифікацій є абсолютно неприйнятним відповідно до стандартів демократичних виборів. Взагалі можливість анулювати результати виборів має бути передбачена як для виборів у цілому, так і для результатів по окремих виборчих округах чи дільницях[31].   

Із закону було вилучено норму про можливість голосування «проти всіх», що відповідає неодноразовим рекомендаціям Венеціанської комісії. Практика негативного голосу не використовується в країнах західної демократії і є характерною насамперед для пострадянських країн. В українських реаліях відсутність графи «проти всіх» в бюлетені викликає суспільне несприйняття та спротив. Адже в умовах штучного обмеження політичної конкуренції графа «проти всіх» часто слугує для виборців активною формою протидії існуючому стану справ.  

За місяць до початку виборчого процесу Верховна Рада ухвалила закон «Про особливості забезпечення відкритості, прозорості та демократичності виборів народних депутатів України»[32], яким ввела систему відеоспостереження на дільницях  у день голосування та під час підрахунку голосів. Поспішне прийняття закону справило дестабілізуючий ефект на перебіг виборчої кампанії і спричинило суттєві організаційні труднощі для ДВК. На жаль, окремі положення закону виявилися не достатньо продуманими та чіткими. Зокрема, з незрозумілих причин закон не передбачав необхідності встановлення камер відеоспостереження на ОВК, що в результаті не дозволило забезпечити належний рівень публічності та відкритості виборчого процесу під час підрахунку голосів та встановлення результатів в межах округу. Поствиборча ситуація засвідчила, що найбільше зловживань та порушень було виявлено спостерігачами та суб’єктами виборчого процесу саме на рівні ОВК. ОПОРА неодноразово заявляла, що найважливішим для спостереження є етап підрахунку голосів ДВК та робота ОВК до підписання протоколів. На жаль, досить ресурсозатратна новація, яка обійшлась державному бюджету в 1 мільярд гривень не мала позитивного впливу на виборчий процес.

Оскарження дій, рішень та бездіяльності щодо виборів

Закон встановлює подвійну процедуру подання скарг та позовних заяв, що передбачає їх розгляд у виборчий комісіях та адміністративних судах. Спірні питання (рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій) можуть розглядатися і комісіями, і судами. Вцілому, одночасна процедура оскарження виключена: якщо суд прийняв до провадження адміністративний позов з того ж питання, що подано скаргу до виборчої комісії, – то комісія повертає таку скаргу суб’єкту подання без розгляду (після отримання відповідного повідомлення суду). Однак усі ці обставини ускладнюють процедуру оскарження, породжуть непорозуміння щодо юрисдикції комісій і судів та ставлять під сумнів дієвість системи оскарження порушень виборчого законодавства. Пояснювальна доповідь до Кодексу належної практики у виборчих справах містить положення про необхідність уникати «будь-якої позитивної чи негативної колізії юрисдикцій різних органів, задіяних у процесі оскарження. Ані скаржники, ані органи влади не повинні мати можливості обирати орган із розгляду скарги[33]. В цьому контексті процес розгляду скарг, передбачений законом, не є достатньо чітким та уніфікованим.    

Продовження строків подання скарг до виборчих комісій з 2 до 5 днів є позитивним нововведенням. Однак, як показує практика, 5-ти днів не достатньо, щоб прореагувати на порушення, яке було виявлено не відразу, або на оскарження якого потрібно більше часу.

СИСТЕМА ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ

У 2012 році система виборчих комісій мала ряд недоліків, які вплинули на результати кампанії.  Ключовим завданням виборчого законодавства залишається практичне, а не лише формальне, забезпечення рівнозначного представництва політичних інтересів у виборчих комісіях. Під час парламентських виборів актуалізувались загрози встановлення контролю над процесами адміністрування виборів з боку окремих учасників кампанії. Робота ЦВК не завжди була прозорою, а мотиви рішень – зрозумілими. Політичні партії та кандидати безвідповідально ставились до підготовки власних подань до виборчих комісій. У 2012 році ключову роль в адмініструванні виборів відігравали політичні партії, які взяли номінальну участь у кампанії, з метою забезпечення більшості для основних політичних гравців. Втім, такими маніпулятивними інструментами в більшій мірі скористалась партія влади, аніж опозиція. Політчний дисбаланс негативно вплинув на результати кампанії вцілому та підірвав в окремих округах довіру до процесу. У свою чергу, українська держава досі не забезпечує комплексного навчання членів комісій, на яких покладені важливі функції із підготовки та проведення виборів.

Відповідно до ст. 24 Закону «Про вибори народних депутатів України» систему виборчих комісій складали Центральна виборча комісія, 225 окружних та 33 762 дільничних виборчих комісій (з них 116 – за кордоном).

Центральна виборча комісія має статус постійно діючого колегіального державного органу, строк повноважень членів якої становить 7 років. Окружні та дільничні виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів народних депутатів України.

ДІЯЛЬНІСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВИБОРЧОЇ КОМІСІЇ УКРАЇНИ

ЦВК України в межах передбачених законодавством повноважень очолювала систему виборчих комісій із організації виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року [34]. Протягом року Центральна виборча комісія діяла колегіально, всі рішення і постанови приймалися після голосування, засідання, починаючи з квітня, – активної фази підготовки до чергових парламентських виборів, проводились у відкритому режимі. Порядок формування комісії відповідно до статті 6 ЗУ «Про ЦВК» передбачає призначення 15 членів за поданням Президента, враховуючи пропозиції депутатських фракцій та груп. Таким чином, склад комісії на момент формування у 2007 році частково відтворював політичну мапу українського парламенту. Втім, партійний принцип призначення посадовців не міг не мати наслідків для її роботи. Наразі очевидним є групування членів ЦВК на два блоки, з яких перевагу має провладний у кількості 8 голосів. Парламентська кампанія засвідчила негатив роботи комісії стосовно визначення юрисдикції посадовців. За кожним з 15 посадовців закріплено ряд областей (базових територіальних одиниць), в межах яких член комісії здійснює наглядові, адміністративні та консультативні функції, починаючи від етапу територіальної організації виборів, завершуючи підготовкою та друком бюлетенів для голосування у відповідних одномандатних мажоритарних округах. Такий підхід може негативно вплинути на роботу члена комісії, адже функції кураторів областей мають перспективи трансформуватися в протекціоністські.

Протягом січня-листопада 2012 року  ЦВК приймала рішення щодо підготовки, проведення та встановлення підсумків голосування на виборах народних депутатів України. Найбільшу частину з них складали питання реєстрації/скасування реєстрації кандидатів у народні депутати України,їх довірених осіб, уповноважених представників партій, надання дозволів громадським організаціям мати офіційних спостерігачів, а також  реєстрація міжнародних спостерігачів.

До ЦВК надходили скарги та заяви від суб’єктів виборчого процесу. Найчастіше зі скаргами до цього державного органу зверталися кандидати в одномандатних виборчих округах, а також політичні партії – суб’єкти виборчого процесу (ВО «Батьківщина», «УДАР»).

Структура рішень ЦВК України щодо виборів народних депутатів  України протягом січня-листопада 2012 року

Зміст рішень	Кількість рішень
Реєстрація кандидатів та спостерігачів	1493
Розгляд скарг та запитів	131
Регулювання діяльності окружних виборчих комісій	102
Вирішення питань організації виборчого процесу	100
Встановлення порядку реалізації виборчих процедур	32
Винесення попереджень кандидатам	21
Звернення до правоохоронних органів	13
Роз'яснення виборчих процедур	10
Встановлення результатів виборів	5
Звернення до органів влади	3
Усього рішень	1910

Суттєвим завданням в роботі ЦВК стало забезепчення діяльності окружних виборчих комісій. Інтенсивні ротації в складі окружних виборчих комісій вимагали від ЦВК прийняття оперативних рішень про відповідні зміни, в тому числі після дня голосування, що найчастіше стосувалося проблемних та конфліктних округів. У окремих випадках ЦВК користувалася своїми повноваженнями щодо скасування рішень ОВК.  

У зв’язку із рішенням Конституційного суду України щодо визнання неконституційними положення частини другої статті 22 ЗУ «Про вибори народних депутатів України» щодо рівномірноговіднесення закордонних виборчих дільницьдо всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Київ, ЦВК України організовувала виборчий процес на закордонних виборчих дільницях. Крім цього, ЦВК була змушена в авральному режимі вирішувати задачі із забезпечення системи відео-спостереження на виборчих дільницях після того, як парламент ухвалив у липні 2012 року Закону України «Про особливості  забезпечення відкритості, прозорості та демократичності  виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року»[35].

ЦВК встановлювала своїми рішеннями порядки реалізації окремих виборчих процедур та надавала роз’яснення нормам Закону України «Про вибори народних депутатів України». За оцінками ОПОРИ, найбільш суперечливими були Постанови «Про Порядок проведення Центральною виборчою комісією жеребкування щодо включення кандидатур до складу окружних виборчих комісій із виборів народних депутатів України на чергових виборах народних депутатів України 28 жовтня 2012 року»[36] та «Про Порядок проведення жеребкування щодо включення кандидатур до складу дільничних виборчих комісій із виборів народних депутатів України»[37]. Порядок формування окружних та дільничних виборчих комісій негативно вплинув на забезпечення в них балансу політичних  інтересів. Неоднозначний резонанс в суспільстві отримала Постанова ЦВК  №1046 від 22.09.2010, якою було звужено можливості для тимчасової зміни виборцем місця голосування без зміни його виборчої адреси[38]. Громадянин міг змінити місце голосування на іншу звичайну виборчу дільницю лише в межах одномандатного виборчого округу, в якому він зареєстрований.Такі дії ЦВК вирішували проблему передвиборчих міграцій, коли окремі категорії виборців (зокрема іногородніх студентів) примушували змінювати своє місце голосування, з метою концентрації їхніх голосів в межах конкретного округу. Втім, рішення мало дискримінаційні та антиконституційні ознаки, адже воно штучно позбавляло виборців, які знаходилися в інших областях в день голосування, можливості реалізувати своє активне виборче право.

Роз’яснення ЦВК норм законодавства найчастіше стосувалися організації роботи виборчих комісій. Винятком стало Роз'яснення Центральної виборчої комісії щодо заборони надання виборцям, закладам, установам, організаціям, а також виборчим комісіям та їх членам товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора партії, за умови, що вартість таких товарів не перевищує три відсотки мінімального розміру заробітної плати), послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей (непрямого підкупу) під час проведення виборів народних депутатів України[39]. Цей документ безпосередньо стосувався кандидатів у народні депутати України та спрямовувався на попередження порушень виборчого законодавства. Протягом виборчої  кампанії  ОПОРА на підставі зафіксованих її спостерігачами  порушень з боку кандидатів та партій рекомендувала ЦВК прийняти аналогічні роз’яснення і щодо інших проблемних питань. Зокрема, тлумачення ЦВК щодо недопущення втручання посадових осіб  у виборчий процес могло би зіграти позитивну превентивну роль. На жаль, ЦВК до цієї та інших рекомендацій не прислухалася.

Відповідно до ст. 61 Закону України «Про вибори народних депутатів України» ЦВК мала повноваження щодо винесення попереджень партіям та кандидатам у зв’язку із встановленими у судовому порядку порушень виборчого законодавства. Законом передбачено п’ять підстав для винесення попереджень: 1) підкуп виборців та членів виборчих комісій; 2) надання виборцям, закладам,установам чи членам виборчих комісій товарів та послуг; 3) використання кандидатом і партією коштів поза виборчим фондом; 4) зловживання кандидатом службовим становищем; 5) порушення кандидатом чи партією обмежень щодо проведення передвиборчої агітації. У той же час, наявність у кандидата чи партії попередження не належала до підстав скасування їх реєстрації.

Із 21 попередження, винесених ЦВК, 4 стосувалося політичних партій (ВО «Батьківщина», «УДАР», Радикальна  партія Олега Ляшка). Всі інші грунтувались на встановлених судовими органами порушеннях з боку кандидатів у одномандатних округах. До прикладу, кандидат від ВО «Батьківщина» у ОВО №86 Анатолій Дирів (Івано-Франківська обл.) отримав від ЦВК 4 попередження.

Протягом виборчої кампанії до ЦВК надходили звернення щодо порушень виборчого законодавства від народних депутатів України, правоохоронних органів, дипломатичних представництв та окремих громадян. Усі звернення, які за висновками ЦВК стосувались інцидентів з ознаками злочинів та адміністративних правопорушень, направлялися до Генеральної прокуратури та МВС України. Практика взаємодії між ЦВК та правоохоронними органами не може вважатися ефективною. Масового поширення набула ситуація, коли органи прокуратури та МВС України направляли заяви громадян про порушення до ЦВК, а Комісія, в свою чергу, повертала ці матеріали до правоохоронних органів для належного розслідування.

ЦВК декілька разів зверталася до інших державних структур із проблемних питань виборчого процесу. Серед іншого, звернула увагу Національного банку України на неприпустимість обмеження банківськими установами за кількістю і сумою перерахувань на фінансування заходів передвиборчої агітації з відповідних рахунків виборчих фондів політичних партій, кандидатів у народні депутати. Крім цього, ЦВК направляла до Національної ради з питань телебачення та радіомовлення рекомендації щодо регіональних телерадіоорганізацій, які не в повному обсязі надавали ефірний час для проведення передвиборчої агітації політичних партій та кандидатів за рахунок Державного бюджету України.

Оцінка ключових рішень Центральної виборчої комісії

Ключовими рішеннями ЦВК, які оцінювалися спостерігачами ОПОРИ, було визначення кількості та утворення одномандатних виборчих округів на постійній основі, проведення реєстрації кандидатів у народні депутати України, формування окружних виборчих комісій, визначення порядку утворення дільничних виборчих комісій, встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України.

Визначення кількості та утворення одномандатних виборчих округів

Громадянська мережа ОПОРА позитивно оцінювала Постанову ЦВК №65 «Про кількість одномандатних виборчих округівв Автономній Республіці Крим, областях, містах Київ та Севастополь» від 09.04.2012[40]. Метод обрахунку, обраний ЦВК, був найпростішим та, одночасно, найбільш логічним: кількість округів є пропорційною кількості зареєстрованих в регіоні виборців. Значних відхилень при визначенні кількості округів, зокрема, в процесі врахування дробових залишків у межах регіонів, не було  виявлено. Це рішення ЦВК унеможливило політичні маніпуляції із необґрунтованою кількістю округів в окремих регіонах, що потенційно могло  підірвати довіру громадян до виборчого процесу. Водночас, Постанова ЦВК №82 від 28.04.2012 «Про утворення одномандатних виборчих округівна постійній основі у межах Автономної Республіки Крим, областей, міст Київ та Севастополь»[41] не пройшла попереднього експертного та громадського обговорення, що в умовах відсутності  спеціального закону «Про територіальну організацію виборів та референдумів» було серйозною помилкою. За оцінками ОПОРИ, значна частина утворених округів мали сумнівну логістичну  ефективність[42].

Висунення  та реєстрація кандидатів у народні депутати України

Чинні норми Закону України «Про вибори народних депутатів України» вперше не зобов’язували політичні сили запрошувати до участі у з’їздах партій представників ЦВК, а тому заходи, які організовувались політичними силами з 30 липня по 9 серпня 2012 року, не мали чіткої структури і переважно не регламентувалися конкретними процедурами. ЦВК продемонструвала здатність у оперативному та безконфліктному режимі провести реєстрацію кандидатів у народні депутати України.Винятком стали резонансні відмови в отриманні статусу суб’єкта виборчого процесу Юлії Тимошенко та Юрію Луценку, яких висунула за виборчим списком ВО «Батьківщина». Конституція України чітко встановлює обмеження пасивного виборчого права для громадян, які мають судимість за вчинення зумисного злочину, якщо вона не знята або не погашена у встановленому Законом порядку. Відповідно, ЦВК не мала законодавчих підстав зареєструвати цих кандидатів.

На процес реєстрації кандидатів мали вплив окремі рішення судів. Зокрема, у судовому порядку оскаржувалися постанови ЦВК щодо реєстрації кандидатами футболіста Андрія Шевченка (Партія Наталі Королевської «Україна – Вперед!») та Володимира Сацюка, самовисуванця, колишнього першого заступника голови СБУ. Щодо обох виникло питання достовірності інформації про їх проживання протягом останніх 5 років на території України. Судові рішення щодо практично аналогічних справ виявилися протилежними. Крім цього, у справі скасування реєстрації Сацюка судвизнав протиправними дії членів ЦВК Андрія Магери та Валерія Шелудька, хоча комісія як колегіальний орган приймає будь-які рішення, отже персональна відповідальність двох членів комісії не мала правових підстав. Значною частиною політичного та експертного середовища судові рішення щодо встановлення факту протиправних дій з боку окремих членів  ЦВК сприймалися як прояви тиску.

Формування окружних виборчих комісій

На парламентських виборах 2012 року була відтворена спрощена процедура висування кандидатів на посади в ОВК, що призвело до несправедливих наслідків розподілу квот між суб’єктами виборчого процесу. Партії, які зареєстрували лише 1 кандидата в одномандатному мажоритарному окрузі, отримали після жеребкування 225 місць. Відповідно до Порядку, встановленого ЦВК, жеребкування щодо включення кандидатур до складу ОВК було проведено разово на усі 225 округів, що позбавило можливості реально діючі партії повноцінно брати участь у організації виборів. На попередніх виборах до Верховної Ради України жеребкування здійснювалося щодо кожної ОВК окремо, що забезпечувало дотримання принципу рівності можливостей політичних партій та кандидатів.

Громадянська мережа ОПОРА завчасно рекомендувала ЦВК переглянути затверджений порядок жеребкування щодо включення кандидатур до складу ОВК  та повернутися до попередніх процедур жеребкування по кожній ОВК окремо. На жаль, ЦВК не здійснила практичних кроків по перегляду свого рішення. Негативний потенціал нового порядку жеребкування отримав практичне підтвердження під час утворення та функціонування ОВК, що виражалося у  непропорційному представництві в ОВК переважно аутсайдерів виборів. Домінування невпливових партій в усіх 225 окружних виборчих комісіях, за умови фактичної їх передвиборчої бездіяльності, не може вважатися відповідною практикою[43].

Результати жеребкування та утворення ОВК оскаржувалися ВО «Свобода» із залученням партії «УДАР» до Київського апеляційного адміністративного суду[44]. Позивачі, серед іншого, зазначали, що проведення ЦВК одночасного жеребкування по усіх ОВК суперечить Закону України «Про вибори народних депутатів України».  Суд залишив цей позов без задоволення, зазначивши, що у виборчому законі немає прямої норми, яка зобов’язує ЦВК проводити жеребкування окремо для кожної ОВК.

Крім політичних партій-суб’єктів виборчого процесу, які брали участь у жеребкуванні, ОВК формували депутатські фракції Верховної Ради України VI скликання (по одному їх представнику включалися до складу ОВК у обов’язковому порядку). На момент утворення ОВК у Верховній Раді України було зареєстровано 5 депутатських фракцій: Комуністична партія України, Партія регіонів, «БЮТ – «Батьківщина», Народна партія та Блок «Наша Україна – Народна самооборона» (до складу блоку входило 9 партій). Враховуючи те, що в українському парламенті поточного скликання наявні депутатські фракції, які утворені виборчими блоками, процес подання їх кандидатур до складу ОВК супроводжувався конфліктами. Партія «Наша Україна» подавала судовий позов на рішення ЦВК щодо врахування кандидатур до складу ОВК від фракції Блоку «Наша Україна – Народна самооборона»[45]. Ця політична сила обґрунтовувала свій позов тим, що голова фракції «Наша Україна – Народна Самооборона» Микола Мартиненко не погодив з нею кандидатури до складу  ОВК. Київський  апеляційний адміністративний суд залишив цей позов без задоволення.

ЦВК України докладала певних зусиль для проведення навчання членів ОВК та підвищення їх компетентності. Зокрема, Комісія прийняла Постанову «Про проведення навчання голів, заступників голів та секретарів окружних виборчих комісій із виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року»[46]. Відповідно до документу голови, заступники голів та секретарі ОВК мали пройти навчання у формі семінару-наради, яке проводилося членами Центральної виборчої комісії, керівниками та працівниками структурних підрозділів Секретаріату Комісії та Служби розпорядника Державного реєстру виборців. Поза тим, в умовах інтенсивних ротацій в складі ОВК разове навчання їх керівного складу наврядчи мало довготривалий вплив на організацію виборчого процесу. Як і на попередніх виборах, в Україні залишається невирішеною проблема забезпечення комплексної системи навчання для членів виборчих комісій.

Визначення порядку утворення дільничних виборчих комісій

Одним із ключових етапів підготовки до проведення парламентських виборів став процес формування дільничних виборчих комісій. Відповідно до ч 5. статті 28 та Перехідним і Прикінцевим положенням Закону України «Про вибори народних депутатів України» право на подання кандидатур до складу ДВК мали депутатські фракції Верховної Ради України поточного скликання, політичні партії-суб’єкти виборчого процесу та кандидати в одномандатних округах. Кандидатури від фракцій включалися до складу ДВК в обов’язковому порядку, представники політичних партій та кандидатів в одномандатних округах мали входити до цих комісій за результатами жеребкування.

Неочікувано для більшості суб’єктів виборчого процесу ЦВК в розпал кампанії (13 вересня) внесла зміни до власної травневої Постанови №88 «Про Порядок проведення жеребкування щодо включення кандидатур до складу дільничних виборчих комісій з виборів народних депутатів України»[47]і кардинально його змінила (Постанова №895[48]). За 5 днів до початку жеребкування ЦВК поспішно та без публічної дискусії визначила нову процедуру. Члени ОВК та інші суб’єкти виборчого процесу виявились не готовими належним чином організувати та забезпечити контроль за проведенням жеребкування. З документу було виключено норму про необхідність окремого жеребкування щодо кожної дільниці. Також на основі проведеного жеребкування до складу ДВК включалися саме номери кандидатур, а не суб’єкти подання цих кандидатур (як це було у випадку жеребкування до складу ОВК). Постановою також було дозволено технічному персоналу залучатися до організації та проведення жеребкування, що необґрунтовано розподіляло відповідальність між членами ОВК та залученими особами. Можливість оглядати жеребки, відповідно до Постанови №895, мали лише кандидати і уповноважені особи політичних партій, тоді як громадські спостерігачі необґрунтовано позбавлені цього права.

Рішення ЦВК про зміни в порядку проведення жеребкування кандидатур до складу ДВК та їх застосування на практиці супроваджувалися скаргами та судовими позовами. Зокрема,  ВО «Свобода» із залученням представників ВО «Батьківщина» та партії «УДАР» оскаржувало Постанову ЦВК №895 «Про внесення змін до постанови Центральної виборчої комісії від 17 травня 2012 року №88 "Про Порядок проведення жеребкування щодо включення кандидатур до складу дільничних виборчих комісій з виборів народних депутатів України"».[49]  Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду зазначила, що виборчий закон не містить вказівок щодо особливостей проведення жеребкування, а тому, надає право Центральній виборчій комісії на власний розсуд визначати процедуру такого жеребкування.[50] Після проведення жеребкування в усіх регіонах та округах суб’єкти виборчого процесу оскаржували рішення, дії чи бездіяльність ОВК у судовому порядку. Конфлікти часто провокувались низькою поінформованістю членів ОВК та суб’єктів виборчого процесу про порядок проведення жеребкування.

Встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України

У діяльності ЦВК процедури зі встановлення підсумків голосування та результатів виборів належали до найбільш конфліктних етапів виборчого процесу. 5 листопада 2012 року ЦВК прийняла Постанову №1931 «Про неможливість достовірного встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року в одномандатних виборчих округах №94, 132, 194, 197 та 223»[51]. Це рішення ЦВК прийняла на підставі численних скарг суб’єктів виборчого процесу. Комісія звернулася до Верховної Ради України щодо прийняття нею рішень стосовно проведення повторних виборів народних депутатів України. Такий крок ЦВК не став виходом із юридично неоднозначної ситуації у проблемних округах, оскільки Верховна Рада України своєю Постановою запропонувала їй самостійно оголосити повторні вибори. У нинішніх політико-правових умовах проведення повторних виборів неможливо без внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України». П’ять відповідних законопроектів зареєстровано у Верховній Раді України[52].

ОПОРА відзначає, що ЦВК під час розгляду округів, у яких фіксувалися проблеми зі встановленням підсумків голосування, не виробила універсальних підходів. Враховуючи те, що кількість проблемних округів була більшою, ніж зазначено у Постанові №1931 «Про неможливість достовірного встановлення підсумків голосування та результатів виборів народних депутатів України 28 жовтня 2012 року в одномандатних виборчих округах №94, 132, 194, 197 та 223», незрозумілою залишається аргументація дій Комісії  щодо інших конфліктних  ситуацій.

10 листопада 2012 року ЦВК склала Протокол «Про результати виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному окрузі», який п’ять членів Комісії підписали із окремими думками.

ДІЯЛЬНІСТЬ ОКРУЖНИХ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ

225 окружних виборчих комісій були наділені повноваженнями щодо організації та проведення виборів народних депутатів України в межах одномандатних округів. Відповідно до ст. 31 Закону України «Про вибори народних депутатів України» ключовими повноваженнями ОВК є утворення дільничних виборчих комісій (ДВК), передача ДВК виборчих бюлетенів та іншої документації, реєстрація офіційних спостерігачів, здійснення контролю за однаковим застосуванням норм виборчого законодавства, розгляд скарг на дії ДВК, встановлення підсумків голосування в межах округу.

Партійний склад ДВК

За результатами жеребкування між політичними партіями-суб’єктами виборчого процесу та кандидатами в одномандатних округах, обов’язковим включенням кандидатур від депутатських фракцій, склад ДВК розподілився таким чином:

• Представництво  в ОВК отримали 19 партій-суб’єктів виборчого процесу (з них лише 5 висунули своїх кандидатів у народні депутати списком) та 5 депутатських фракцій;
• 4 депутатські фракції (депутатські фракції КПУ, ПР, БЮТ, НП) та 5 політичних партій-суб’єктів виборчого процесу («Молодь до влади», «Русь єдина», Народно-трудовий союз, «Братство», Українська партія «Зелена планета») представлені у всіх 225 окружних виборчих комісіях;
• Фракція Блоку «Наша Україна – Народна самооборона»,  партії «Руський блок» та «Україна – Вперед!» не були представлені лише в декількох ОВК. Інші суб’єкти виборчого процесу  – див. «Короткі підсумки формування ОВК на виборах народних депутатів України»[53].

Мережа ОПОРА протягом виборчої кампанії неодноразово звертала увагу громадськості на те, що застосовані процедури формування ОВК призвели до домінування в них маловпливових партій. Ці політичні структури практично не брали участі у передвиборчій боротьбі, а їх квоти у виборчих комісіях контролювалися більш потужними партіями. Непрозорий спосіб посилення представництва в ОВК використовувався провладною та опозиційними політичними силами. Втім, за допомогою квот маловпливових партій  в ОВК  була встановлена саме провладна більшість.

Ротації  в складі ОВК

ОПОРА відзначає, що усі політичні сили безвідповідально поставилися до підбору кадрів в ОВК та здійснювали їх перманентні заміни. Найбільш критичною була ситуація із квотами маловпливових партій, які майже повністю оновили своє представництво в ОВК протягом першого тижня після їх утворення. Особливо загрозливих форм ця проблема набула на початкових етапах роботи ОВК, коли представники маловпливових партій масово ігнорували їх засідання. Постійні ротації в ОВК засвідчили непублічний контроль за квотами «аутсайдерів» виборів з боку лідерів парламентських перегонів. 

Інтенсивні заміни в складі ОВК продовжувалися до встановлення підсумків голосування в межах округів. До прикладу, 7 листопада 2012 року ЦВК за ініціативи суб’єктів  виборчого  процесу замінила 10 з 18 членів ОВК №194 (Черкаська обл.)[54]  ЦВК за власним рішенням та зверненням ОВК також замінювала керівництво окремих  комісій. Зокрема, 2 листопада була здійснена ротація голови ОВК №223 (м. Київ) у зв’язку із встановленням ЦВК факту грубого порушення виборчого законодавства з його боку.[55] За результатами розгляду подання ОВК №11 (Вінницька обл.)  ЦВК замінила її голову.

Компетентність членів ОВК в питаннях організації виборчого процесу

За висновками спостерігачів ОПОРИ значна частина членів ОВК не мали достатніх знань для якісного здійснення власних повноважень. До прикладу, ОВК №116 (Львівська обл.) зареєструвала члена цієї ж комісії від фракції КПУ офіційним спостерігачем  від Партії регіонів, що було скасовано рішенням ЦВК[56]. Вінницький окружний адміністративний суд визнав протиправним та скасував рішення ОВК №13 стосовно продовження прийняття подань щодо кандидатур до складу ДВК після настання кінцевого строку, встановленого законом.[57]

Значна частина членів ОВК не були забезпечені повноцінним навчанням  та не мали достатнього досвіду. У той же час, постійні ротації в складі ОВК нівелювали значимість будь-яких заходів із підвищення компетентності, оскільки новопризначені члени мали б знову проходити відповідне навчання. В умовах же існування в ОВК неформальної більшості низький рівень компетентності  їх членів не урівноважувався різноспрямованими політичними інтересами.

Формування дільничних виборчих комісій

До повноважень ОВК належало утворення дільничних виборчих комісій. Спостерігачі ОПОРИ фіксували масові порушення  процедури жеребкування щодо включення до складу ДВК кандидатур від суб’єктів виборчого процесу.Значна частина членів окружних виборчих комісій, які проводили жеребкування, не дотримувались встановленої послідовності дій. Зміни ЦВК порядку жеребкування, що були прийняті за 5 днів до реалізації процедури, негативно вплинули на здатність ОВК якісно виконати повноваження із утворення ДВК. За даними ОПОРИ, 29 ОВК провели жеребкування пізніше строків, визначених законом. У 29 випадках окружні комісії провели «повторне» жеребкування за правильною процедурою. Останнє, хоча і не було  передбачено законом та постановою ЦВК, однак стало єдино можливим варіантом виходу із проблемної ситуації. Результати жеребкування кандидатур до складу ОВК  масово оскаржувалися у судовому порядку.  Спостерігачі ОПОРИ мали можливість фіксувати  37 судових процесів з цього приводу.

Відповідність діяльності ОВК міжнародним виборчим стандартам

У п. 68 Кодексу належної практики у виборчих справах зазначається, що лише транспарентність, неупередженість і незалежність від політично мотивованого маніпулювання забезпечить належне керування виборчим процесом від початку передвиборчої кампанії до закінчення обробки результатів[58].  На жаль, діяльність ОВК не в повній мірі відповідала цим принципам. Домінування в ОВК маловпливових партій нівелювала публічну відповідальність їх представників за результати діяльності щодо організації виборчого процесу. Поділ членів ОВК на неформальну (приховану) провладну більшість та опозиційну меншість знижувала ефективність механізмів взаємного контролю між політичними суб’єктами, що  закладено в основу системи виборчих комісій в Україні.  Використання провідними політичними силами квот маловідомих партій для посилення свого впливу на виборчі комісії є проявом прямого маніпулювання нормами чинного законодавства.

Непоодинокими були факти втручання сторонніх осіб у діяльність ОВК. До прикладу, під час встановлення підсумків голосування широкого розголосу отримав випадок надання кандидатом у ОВО №94 Тетяною Засухою  прямих вказівок членам ОВК на їх засіданні.[59] Безпрецедентним для попередніх українських виборів стало залучення спецпідрозділів правоохоронних органів до вирішення виборчих спорів.

ДІЯЛЬНІСТЬ ДІЛЬНИЧНИХ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ

Як і у випадку із окружними виборчими комісіями, у складі ДВК домінували представники маловідомих політичних партій, що ускладнювало дотримання принципів взаємного контролю між суб’єктами виборчого процесу. Ротації членів ДВК мали ще більш масштабний характер, ніж у комісіях вищого рівня. Традиційно на формування персонального складу ДВК здійснювали вплив  місцеві органи влади та бюджетні організації, які виступали щодо них своєрідними кадровими донорами. Значна частина членів ДВК залучалися до роботи незадовго до дня голосування, а тому останні не пройшли мінімального навчання. 

За спостереженнями ОПОРИ, більшість конфліктних ситуацій на рівні ДВК виникало внаслідок некомпетентності їх членів. Крім цього, політична заангажованість ДВК іноді набувала протизаконних ознак. Порушення з боку ДВК в день голосування 28 жовтня 2012 року не могли суттєво вплинути на результати волевиявлення громадян України. Однак достатньо часті випадки протиправних дій та зловживань з боку  ДВК не дають підстав для визнання їх діяльності відповідною національним та міжнародним стандартам (детально про діяльність ДВК в день голосування можна ознайомитися у Звіті Громадянської мережі ОПОРА за результатами спостереження в день голосування на виборах народних депутатів 28 жовтня 2012 року[60]).

ПЕРЕБІГ ПЕРЕДВИБОРЧОЇ КАМПАНІЇ

Парламентська кампанія 2012 року відбувалася в нових політико-правових умовах. Новою редакцією Закону України «Про вибори народних депутатів України» було введено змішану виборчу систему, підвищено виборчий бар’єр у загальнодержавному окрузі, заборонено утворення виборчих блоків. Законодавчі новації обмежили конкуренцію між політичними партіями та звузили простір для появи нових гравців.

Застосування вибіркового правосуддя до окремих лідерів української опозиції  призвело до інтенсивних процесів зміни політичної структури, які відбувалися  паралельно із виборчим процесом.  У порівнянні  із виборами до Верховної Ради України 2006-2007 років, суттєво посилилася роль адміністративного ресурсу. Партійні інститути та їх лідери не продемонстрували здатність дотримуватися демократичних принципів під час прийняття  важливих передвиборчих рішень.

Активність політичних сил під час кампанії 2012 року була прогнозованою. Політичні партії, які за даними соціологічних опитувань мали найвищі шанси подолати 5% бар’єр, почали агітаційні заходи задовго до офіційного старту виборчого процесу. Партія регіонів, ВО «Батьківщина», «УДАР», КПУ,  ВО «Свобода» найбільш системно працювали із виборцями. Партія Наталі Королевської «Україна – Вперед!» також залучилася до боротьби за голоси громадян задовго до офіційного початку кампанії. Тактику нової політичної сили можна пояснити прагненням сформувати пізнаваність серед громадян. Інші партії діяли фрагментарно та нестабільно.

Парламентські вибори 2012 року відбувались в умовах, коли прохідний бар’єр було підвищено до історичного максимуму – 5% для загальнодержавного багатомандатного округу.  На попередніх  виборах до Верховної Ради України  2007 року він становив 3%. За висновками Громадянської мережі  ОПОРА, це вплинуло на кількість активних суб’єктів виборчого процесу. Декілька виборчих кампаній поспіль в Україні зберігається тенденція до структуризації електоральних настроїв (див. табл1.) Новація виборчого закону щодо бар’єру стримувала активність та фінансові витрати  політичних сил, рейтинг яких не досягав 5%. Виключенням стали партії «Україна – Вперед!» та «Наша Україна», а також певною мірою Радикальна партія Олега Ляшка та Українська партія «Зелена планета». Окремі політичні сили відмовились від участі у виборах у загальнодержавному окрузі, а їх лідери зосередилися на кампанії у мажоритарних округах (Народна партія, «Єдиний центр» тощо). Народна партія Володимира Литвина фактично втратила політичну самостійність, оскільки знакові лідери увійшли до виборчого списку Партії регіонів. «Сильна України» Сергія Тігіпка перед виборами прийняла рішення про саморозпуск, а її лідери об’єднали зусилля із Партією регіонів.

Таблиця: Порівняння активності партій та структуризація електоральних настроїв у розрізі парламентських кампаній 1998-2012 рр.

Рік виборів	Кількість суб’єктів виборчого процесу	Кількість партій, які подолали бар’єр	Частка партій, які подолали бар’єр у загальній кількості голосів, відданих за усі партії (%)
2012	21	5	93,4
2007	20	5	92,6
2006	45	5	81,8
2002	33	6	80,7
1998	30	8	71,8

 

Стартові умови політичних сил на виборах 2012

У першій половині 2012 року ВО «Свобода», «УДАР», ВО «Батьківщина», «Україна – Вперед!», «Фронт Змін» зосередились на вирішенні організаційних завдань, які були пов’язані із зміною керівництва осередків, внутрішніми конфліктами, фракційними переходами у місцевих радах, створенням первинних структур.  Домовленості  цілого ряду опозиційних сил щодо об’єднання на основі ВО «Батьківщина» не відразу призвели до практичного злиття потенціалу, кадрів та ресурсів. Ця обставина затримувала старт агітаційної кампанії ВО «Батьківщина». У значно меншій мірі організаційних складнощів зазнавала й Партія регіонів  (конфлікти між місцевими лідерами партії, наявність в округах декількох потенційних кандидатів від влади тощо). Втім, провладна партія із самого початку кампанії вела найбільш системну агітаційну кампанію у більшості регіонів України. Стартові можливості цієї політичної сили посилювала діяльність посадових осіб місцевих органів влади, які заздалегідь розпочали іміджеві кампанії в інтересах партії. На перших етапах передвиборчої кампанії діяльність ВО «Батьківщина» та партії «УДАР» характеризувалася неоднорідним територіальним покриттям, що визначалося різною організаційною та кадровою спроможністю їх місцевих осередків. Певна частина місцевих опозиційних кадрів не сприймала рішення центральних керівних органів. Протягом усього виборчого періоду негативним фактором участі опозиції у кампанії залишалося ув’язнення її харизматичних лідерів Юлії Тимошенко та Юрія Луценка.

Висування кандидатів у народні депутати України

Публічного обговорення кандидатів у народні депутати України, яких висунули провідні політичні партії, так і не відбулося. Попри численні дискусії щодо важливості відкритої дискусії особистостей потенційних кандидатів у депутати серед однопартійців (аналоги праймеріз), системних дій з боку політичних сил не зафіксовано. Окремі партії проводили агітаційні заходи під назвою «праймеріз», але вони не призвели до демократичного відбору кандидатів (наприклад, «Україна – Вперед!»). У цьому аспекті передвиборча кампанія зберегла усі негативні прояви надмірної централізації процесу прийняття рішень партій, які були притаманні і попереднім виборам.

Політичні партії, що об’єдналися на основі ВО «Батьківщина»[61] визначили та узгодили між собою кандидатів у народні депутати України. Цей процес отримав серед громадян та політичних активістів неоднозначну реакцію. З одного боку,  опозиційно налаштована частина суспільства вітала об’єднання зусиль політичних партій цього напрямку. З іншого, процес узгодження кандидатів проходив у закритому режимі, без залучення місцевих активістів та зацікавленої громадськості. Частина відомих політичних лідерів не погодилися із рішеннями керівних органів своїх партій, тому максимального ефекту від інтеграційних ініціатив опозиції не було досягнуто. Позитивний прецедент міжпартійної взаємодії забезпечила угодою між ВО «Батьківщина» та ВО «Свобода» щодо узгодження єдиних кандидатів у одномандатних виборчих округах. У той же час, для опозиційних партій значною проблемою стало висунення кандидатів-мажоритарників у регіонах, де за рейтингами вони традиційно поступаються Партії регіонів.

Не дивлячись на те, що Партія регіонів не мала необхідності узгоджувати своїх кандидатів із політичними союзниками, вона продемонструвала надзвичайну закритість. Члени партії та лідери місцевих осередків не мали повної інформації щодо кандидатів навіть під час з’їзду цієї політичної сили із висунення кандидатів у народні депутати України.[62] У ряді опозиційно налаштованих одномандатних округів Партія регіонів негласно підтримувала самовисуванців або кандидатів від інших політичних сил.

Найбільше кандидатів у одномандатних виборчих округах висунули КПУ, Партія регіонів, ВО «Батьківщина», партія «УДАР» та «Україна – Вперед!». Враховуючи домовленості із політичними партнерами, ВО «Свобода» була представлена кандидатами лише у 35 округах. Поза тим, реальна їх активність залежала від специфіки округу та була неоднорідною.

Перебіг передвиборчої кампанії

Передвиборча кампанія поділялася на неофіційний та офіційний етапи, які  розмежовувалися датою початку виборчого процесу відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (30 липня 2012 року). Через неурегульованість виборчого законодавства, політичні партії протягом 4-х місяців перед офіційним початком виборів активно проводили передвиборчу агітацію за рахунок необмежених тіньових виборчих фондів. Кошти, витрачені до моменту офіційної реєстрації та отримання статусу суб’єкта виборчого процесу, належним чином не обліковувалися та не підлягають публічному звітуванню. Кандидати та партії зловживали відсутністю законодавчого регулювання неофіційного етапу виборів, вдаючись до сумнівних форм агітації (непрямий підкуп виборців, функціонування виборчих псевдо благодійних фондів тощо).

Політичний контекст передвиборчої кампанії стосувався ув’язнення лідерів опозиції Юлії Тимошенко та Юрія Луценка, прийняття Закону України «Про засади державної мовної політики», проведення Чемпіонату Європи з футболу «Євро-2012», реалізації соціальних ініціатив Президента України та Уряду. Акція «Україна без Януковича», під час якої організатори збирали підписи громадян під судовим позовом до Президента України, також мала яскраво виражений виборчий підтекст. Наприкінці виборів актуальності набули перемовини між ВО «Батьківщина» та партією «УДАР» щодо узгодження єдиних кандидатів у одномандатних виборчих округах. Парламентські вибори в Україні характеризувалися гострим протиставленням влади та опозиції, що ускладнювало процес прямих публічних дискусій між їх учасниками. 

Окремі політичні сили організовували обговорення та презентації проектів своїх передвиборчих програм (ВО «Батьківщина», Партія регіонів, КПУ). Найбільш системно у цьому напрямку працювало ВО «Батьківщина». Втім, заходи часто мали формальний характер та не передбачали дієвих механізмів врахування пропозицій громадськості.

Політичні партії та кандидати у одномандатних виборчих округах використовували усі можливі форми передвиборчої агітації та взаємодії із виборцями. Найпоширенішими стали зовнішня та медійна реклама, наметові мережі,  мобільні агітаційні пункти та мобільні громадські приймальні, масові вуличні заходи, зустрічі із трудовими колективами тощо. Загальнонаціональні лідери політичних партій-суб’єктів виборчого процесу масово відвідували регіони, що суттєво підвищувало динамічність передвиборчих кампаній на місцях. Подібність агітаційних стратегій та передвиборчих технологій, які застосовувалися на загальнонаціональному рівні, у певній мірі компенсувалися нестандартними підходами кандидатів до ведення кампанії в одномандатних округах.

Позитивним проявом останніх двох місяців виборчої кампанії стало більш активне використання прямих форм взаємодії із виборцями (зустрічі із виборцями, кампанія «від дверей до дверей», зустрічі із трудовими колективами). Громадянська мережа ОПОРА до негативних характеристик парламентської кампанії відносить наявність «замовних» матеріалів у ЗМІ, надання партіями та кандидатами безоплатних товарів та послуг виборцям, масове залучення державних службовців до агітаційних заходів. Ці порушення міжнародних стандартів демократичних виборів суттєво вплинули на кінцеві результати виборів.

Найбільш резонансною подією останніх тижнів кампанії став процес узгодження єдиних кандидатів між ВО «Батьківщина» та партією «УДАР». Одна з політичних сил, які декларували свою опозиційність, повинна була зняти кандидататів в одномандатних мажоритарних округах на користь іншого, з більшим рейтингом. Втім, цим політичним партнерам не вдалось знайти компромісу в межах всієї країни. У ряді регіонів відмовилися від балотування кандидати від Партії регіонів, що визначалося більш високими рейтингами інших лояльних до влади кандидатів. Як і у випадку із висуненням кандидатів, прийняття рішень політичними партіями щодо скасування їх реєстрації відбувалося у закритому режимі. Цей процес засвідчив глибоку кризу внутрішньопартійної демократії, оскільки члени партій та ширші суспільні групи не мали реальних механізмів впливу.

ТИПОВІ ПОРУШЕННЯ ТА ЇХ ВПЛИВ НА РЕЗУЛЬТАТИ ГОЛОСУВАННЯ

Завдяки роботі 225 довготермінових спостерігачів та 26 координаторів ОПОРА зібрала і опрацювала інформацію щодо найбільш поширених порушень, до яких вдавалися кандидати і політичні партії протягом кампанії. Негативний рейтинг очолив адміністративний ресурс як форма незаконної участі та впливу посадових осіб на виборчий процес. Таких інцидентів зафіксовано 457 у всіх областях України, найбільше – Харківській, Херсонській, Донецькій, Київській, Одеській і Луганській. На другому місці підкуп виборців як метод незаконного матеріального стимулювання виборців – 366 інцидентів. Найбільше фактів виявлено в Одеській, Херсонській і Тернопільській областях. Третє місце займає перешкоджання політичній діяльності кандидатів та партій – 302 випадки. Серед інших порушень: факти незаконної агітації, силовий ресурс як метод впливу правоохоронних органів на виборчий процес, тиск на ЗМІ. Належної реакції з боку правоохоронних органів та ЦВК, суб’єктів виборчого процесу на системні зловживання, на жаль, не було. Саме фактор безкарності, а не законодавчі прогалини спонукали суб’єктів виборчого процесу послуговуватись незаконними методами ведення кампанії.

Спостерігачі ОПОРИ оцінили якість виборчого процесу на основі українського законодавства, міжнародних стандартів і практик. Організація визначила, чи були вибори конкурентними, демократичними, а результати справедливими та відповідними волевиявленню громадян.

ПОРУШЕННЯ НАПЕРЕДОДНІ ВИБОРІВ

Ще до офіційного старту виборчого процесу в Україні ОПОРА заявляла про передчасне розгортання агітаційної кампанії партій і потенційних кандидатів. Фактично з моменту утворення одномандатних виборчих округів (квітень 2012 року), окремі політики та бізнесмени почали широкомасштабні кампанії з підвищення власної впізнаваності серед виборців. Оскільки формально виборчий процес тоді ще не розпочався, законодавчі заборони та обмеження щодо форм і методів політичної діяльності не діяли. Окремі політики активно застосовували різні форми підкупу, а саме прямий, тобто грошовий, та непрямий – через роздачу товарів, робіт і послуг. У цей період активно діяли численні псевдоблагодійні фонди, робота яких спрямовувалась на виборців у межах округу, в якому планував балотуватись кандидат. Численні благодійні акції, безкоштовна роздача продуктових наборів, ліків та інших матеріальних цінностей, вручення грошових допомог та стипендій, закупівля обладнання для соціальних та освітніх закладів використовувалось як метод агітації. Спостерігачі ОПОРИ відзначають неефективність законодавчих обмеженьщодо підкупу виборців, який масово застосовувався кандидатами. Законодавчі прогалини загострюють пасивність правоохоронних органів щодо розслідування фактів.

Непоодинокими стали факти використання державних та місцевих бюджетів і програм на підтримку потенційних кандидатів. Діючі народні депутати, посадовці центральних та місцевих органів влади, політики, наближені до влади, у своїй виборчій кампанії видавали результати поточної діяльності органів влади з розв’язання соціально-економічних проблем громадян за особисті досягнення. Досить часто, такими методами послуговувались політики, які не мали прямого відношення до органів влади, але негласно ними підтримувались. Внаслідок масштабного використання адміністративного ресурсу в інтересах окремих партій та кандидатів, можливості для конкурентної та відкритої політичної боротьби між учасниками виборів є вкрай обмеженими. Спостерігачі ОПОРИ неодноразово фіксували порушення принципу рівності виборчих прав, що підірвали довіру до виборчого процесу з боку українського суспільства та міжнародної спільноти. Ще задовго до офіційного старту виборчої кампанії в Україні, посадові особи органів місцевої влади активізували діяльність, спрямовану на популяризацію та підтримку в регіонах кандидатів і партій – потенційних учасників виборів до Верховної Ради. Найбільш розповсюдженим явищем, зафіксованим спостерігачами Громадянської мережі ОПОРА, стало цілеспрямоване використання чиновниками владних повноважень та ресурсів для здійснення агітації в інтересах окремих кандидатів чи політичних сил. Поряд з тим, набуває поширення практика використання різного роду соціальних ініціатив, які реалізовуються за бюджетні кошти, для рекламування конкретних політиків чи партій.  

ПОРУШЕННЯ ПІД ЧАС КАМПАНІЇ

Протягом 90 днів виборчої кампанії громадські спостерігачі систематизували інформацію про порушення, щоб згодом ранжувати найбільш поширені та впливові на результати виборів. Найбільш поширеним порушенням ставадміністративний ресурс (457 факти),  на другому місці підкуп виборців (366 випадки), далі– перешкоджання політичній діяльності кандидатів (302 факти) і недобросовісна агітації (268 рази). Незаконний вплив правоохоронних органів та тиск на ЗМІ зфіксовано 26 разів і, відповіно, 18.  Останні випадки хоч і не були чисельними, втім, впливали на результат виборів в окремо взятому окрузі.

Підкуп виборців

Українська практика застосування мажоритарної складової виборчої системи значною мірою заохочувала кандидатів вдаватися до підкупу. Потенційні суб’єкти виборчого процесу віддавали перевагу непрямій його формі – розповсюдження товарів, послуг, робіт, інших матеріальних благ серед виборців. Самодостатнім і формально законним інструментом для політичного меценатства стали спеціально створені «під кандидатів» благодійні фонди. Їх діяльність зводилась до передачі матеріальних цінностей чи послуг бюджетним установам (закладам освіти, медицини, культури, соціальної сфери) та цільовим групам населення (учнів, батьків, пенсіонерів, медичних працівників, молоді, вчителів, духовенства). Фонди долучались до проведення святкувань і масових соціально-культурних заходів, під час яких, наприклад, вручали відзнаки та призи. До вмісту подарунків додавались матеріали, листівки, буклети з елементами прихованої агітації. Незаконний метод агітації використовували народні депутати, посадовці різних рівнів, підприємці. Типовими ознаками передвиборчого псевдоблагодійного фонду були: 1) нетривалий період активної діяльності –заснований або почав активно працювати лише протягом останнього року; 2) відсутність чіткої публічної стратегії роботи фонду – розмитість цільової аудиторії і невизначеність напрямків діяльності; 3) непублічний характер управління і фінансування організації; 4) надмірна медійна активність.

Відповідно до ч. 13 ст. 74 Закону України «Про вибори народних депутатів України» забороняється проводити передвиборчу агітацію, що супроводжується наданням виборцям, закладам, установам, організаціям коштів або безоплатно чи на пільгових умовах товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора партії, за умови, що вартість таких товарів не перевищує три відсотки мінімального розміру заробітної плати), послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей. Попри це чимало політиків та партій нехтували такими заборонами та здійснювали непрямий підкуп виборців. Дещо рідше кандидати застосовували прямий підкуп виборців, а саме роздачу грошей виборцям напряму. Це було пов’язано з тим, що така форма підкупу є більш фінансово затратною, а відповідальність за таке порушення – кримінальна[63]. З метою контрою за голосуванням виборців порушники законодавства спонукали громадян до участі у різного роду схемах фальсифікацій, як от демонструванні правильно заповненого бюлетеня в приміщенні для голосування та передачі бюлетеня третій особі.

В Україні не існує усталеної судової практики щодо ідентифікації явища підкупу та встановлення всіх обставин порушення. Судові інстанції в різних регіонах приймали контраверсійні рішення щодо тотожних за змістом інцидентів. Політичні партії не створили, або не були вмотивовані вдаватись до дієвих механізмів впливу на власних кандидатів, які вдаються до підкупу. Із наближенням дня голосування безкарність кандидатів призвела до більш гострих проявів проблеми – купівля голосів виборців за гроші. Враховуючи складні соціально-економічні обставини життя в Україні, чимало виборців спокусились на пропозицію продати свій голос. Прямий і непрямий підкуп виборців поставили під сумнів проведення чесного та вільного волевиявлення, і як наслідок, вплинули на результати виборів.

Адміністративний ресурс

Найбільш небезпечним політичним трендом паламентської кампанії 2012 року стали системні порушення щодо застосування бюджетного та силового адміністративного ресурсу. В першому випадку кошти з місцевих чи державного бюджету витрачали на заходи, які використовуються партією чи кандидатом для ведення власної виборчої агітації. Силовий адмінресурс – правоохоронні та інші органи, що мають повноваження здійснювати примус  (міліція, Прокуратура, СБУ, митниця, податкова), незаконно захищали інтереси одних політиків чи партій або ж чинили тиск на інших. Зловживання владними повноваженнями, з метою створення додаткових переваг окремим учасникам політичних змагань в українських реаліях найбільше шкодило вільній конкуренції у довиборчий період. Спостерігачі ОПОРИ, які не підміняли собою правоохоронців, повідомляли суспільство про інциденти, які можуть розцінюватись, як тиск на кандидатів або їх оточення.

Спостерігачі ОПОРИ зафіксували приклади незаконної участі службовців у виборчій кампанії: публічна підтримка кандидатів, використання бюджетних ресурсів та державних інституцій в інтересах окремих партій, упереджені політичні заяви на адресу конкурентів. Практика свідчить про безвідповідальне ставлення посадових осіб до розмежування управлінської та партійної діяльності, порушує міжнародний стандарт організації та проведення демократичних виборів у частині гарантій всім партіям та кандидатам безстороннього ставлення органів влади. Найбільше порушень громадські спостерігачі фіксували з боку керівників обласних та районних державних адміністрацій, і дещо меншою мірою – з боку народних депутатів та посадових осіб органів місцевого самоврядування. В партійному розрізі використання адміністративного ресурсу найчастіше здійснюється на користь кандидатів від Партії регіонів, рідше – в інтересах самовисуванців та лише епізодично в інтересах інших партій-суб’єктів виборчого процесу. До основних проявів використання адміністративного ресурсу, зафіксованих громадськими спостерігачами протягом останнього місяця, належать:

• Агітація з боку посадових та службових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (в робочий час);
• Використання доступних для кандидатів бюджетних ресурсів в агітаційних цілях;
• Залучення держслужбовців і працівників бюджетних установ до агітаційних заходів кандидатів та партій (в робочий час);
• Розміщення агітаційної продукції на будинках та в приміщеннях органів публічної адміністрації, установах та організаціях державної та комунальної форми власності.

Публічне висловлення посадовцями власних політичних симпатій суперечить не тільки міжнародним стандартам, українському виборчому законодавству, а й «Правилам поведінки державного службовця», з якими вони в обов’язковому порядку ознайомлювалися і, зокрема, зобов’язувалися утримуватися від демонстрації власних політичних поглядів та свого ставлення до політичних сил, партій, блоків, не допускати їх впливу на виконання службових обов'язків. Зрештою, пункт 3 частини 1 статті 74 Закону «Про вибори народних депутатів України» категорично забороняє державним службовцям здійснювати агітацію в робочий час. Факти подібних порушень у вересні 2012 року фіксувалися спостерігачами неодноразово. На жаль, дані порушення мали системний характер та впливали на волевиявлення виборців, в тому числі, через позбавлення громадян можливості здійснити усвідомлений вибір.

Перешкоджання діяльності партій/кандидатів та їх представників

ОПОРА зафіксувала ряд заходів, спрямованих на перешкоджання діяльності суб’єктів виборчого процесуу кампанії. Найбільш поширеними стали факти відмов у зустрічах із виборцями та трудовими колективами, незаконне розірвання угод на розміщення зовнішньої реклами чи оренду приміщень для організації агітаційних заходів. Найпоширенішими формами протидії кандидатам і партіям виявились:

• поширення неправдивих відомостей та застосування технологій «чорного PR»;
• пошкодження та знищення агітматеріалів, майна суб’єктів виборчого процесу;
• перешкоджання розповсюдженню агітаційних матеріалів;
• відмови в наданні кандидатам приміщень, обмеження в доступі до ЗМІ та участі в публічних заходах;
• погрози та залякування прихильників кандидатів;
• тиск та залякування виборців через їх політичні переконання.

Порівняно із попередніми кампаніями, вибори 2012 року супроводжувались широким cпектром застосуванням брудних технологій та чорного піару. Конкуренти намагались завдати шкоди іміджу політика чи партії, понизити рівень електоральної підтримки та ввести в оману виборців. Проти кандидатів використовували теми, пов’язані з їх професійною та політичною діяльністю, біографії, через образи честі та гідності особи. Поширеною формою протидії агітаційній діяльності кандидатів стало знищення чи пошкодження майна та агітматеріалів. Спостерігачам стало відомо про непоодинокі факти фізичного перешкоджання розповсюдженню та розміщенню агітаційних матеріалів, погрози, залякування та навіть випадки фізичної розправи над агітаторами чи прихильниками окремих кандидатів. Неконкурентність кампанії прослідковувалась і через вибіркове недопущення кандидатів в школи, лікарні, вищі навчальні заклади для організації зустрічей із виборцями та проведення агітаційних заходів.

В результаті таких обмежень та перешкод, деякі кандидати не змогли донести до виборців інформацію про виборчу платформу та спростувати негативні й недостовірні відомості, поширені опонентами.

Порушення правил агітації

Вже звичними для українських виборів, але не менш загрозливими для змісту виборчого процесу, стали випадки порушення правил проведення агітації. Кандидати та партії ігнорували обмеження та заборони, визначені виборчим законодавством. Серед найчастіше фіксованих порушень – розміщення агітаційних матеріалів в приміщеннях установ державної та комунальної власності, в тому числі школах, будинках культури, медичних та вищих навчальних закладах. Протягом всієї виборчої кампанії не припинялася агітація на громадському транспорті, що прямо суперечить законодавству. Крім того, політики ігнорували й правила благоустрою населених пунктів, розміщуючи агітаційні матеріали на фасадах будинків, стовпах електроопор, огорожах. Спостерігачі фіксували порушення законодавства та участі в агітації членів виборчих комісій, громадян іноземних держав, передусім співаків та артистів, дітей.

Серед інших прикладів нечесної агітації–поширення агітаційних матеріалів без відповідних вихідних даних та виготовлення агітації не за рахунок коштів виборчого фонду. Недоліком стали ліберальні норми законодавства та відсутність належного контролю з боку правоохоронних органів за такими діями суб’єктів виборчого процесу.

Інші типові порушення

Силовий адмінресурс – правоохоронні та інші органи, що мають повноваження здійснювати примус  (міліція, Прокуратура, СБУ, митниця, податкова), незаконно захищають інтереси одних політиків чи партій або ж чинять тиск на інших. Таке порушення шкодить конкурентності та чесності виборчого процесу. Втручання силових структур у вибори передусім проявлялось через вибіркове складення протоколів про адміністративні порушення щодо агітаторів від окремих партій та кандидатів, а також затримань. Подібні випадки можна лише частково трактувати як спроби залякування агітаторів та власне кандидатів у депутати, однак серйозного впливу на хід виборчої кампанії вони не мали. Загалом, активність силових структур в контексті передвиборчих перегонів більше простежується на сході (Луганська, Харківська області) та в центрі України (Київська, Черкаська, Хмельницька області), ніж на Заході. Фактів грубого силового перешкоджання агітаційній діяльності партій та кандидатів спостерігачі не зафіксували. Мають місце епізодичні випадки (в Харківській та Черкаській областях) судових заборон на проведення агітаційних заходів. Використання бюджетного ресурсу не важко перевірити та зафіксувати, а от силовий можна ідентифікувати виключно аналітичним шляхом. Якщо в процесі фігурує потенційний кандидат, який заявив про готовність балотуватися в мажоритарному одномандатному окрузі, чи політична партія з позитивним рейтингом, перевірки, розслідування чи судові розгляди в часі співпадають із початком фактичного виборчого процесу, а слідчі дії сприятимуть усуненню з кампанії конкурентних гравців, то такі заходи можуть мати ознаки силового адміністративного ресурсу.

На жаль, під час виборів спостерігачам доводилось фіксувати випадки тиску на ЗМІ та перешкоджання діяльності журналістів. Якщо прикладів першого було доволі небагато і найбільш резонансною стала ситуація довкола телеканалу ТВІ та порталу «Лівий берег» (Lb), то тиск на окремих журналістів не був поодиноким. Перш за все, це стосувалося таких порушень як недопущення журналістів на окремі агітаційні заходи та перешкоджання здійсненню журналістської діяльності.

ДЕНЬ ГОЛОСУВАННЯ, ПІДРАХУНОК ТА ВСТАНОВЛЕННЯ РЕЗУЛЬТАТІВ ВИБОРІВ

День голосування пройшов без масових та системних порушень, які б могли суттєво вплинути на результати волевиявлення громадян України. Однак достатньо часті випадки протиправних дій та зловживань, як от розкриття таємниці голосування, незаконна видача виборцям бюлетенів та централізоване підвезення виборців до дільниць, що мали місце в окремих округах – не дають підстав оцінити процес голосування в цілому як чесний та демократичний. Штучне затягування процесу підрахунку голосів та встановлення результатів голосування виборчими комісіями, маніпуляції із введенням даних в систему «Вибори» та непрозорість роботи ОВК негативно вплинули на рівень довіри суспільства до організації виборчого процесу. Натомість втручання у конфлікти правоохоронних органів на боці одного з учасників та відсутність належного реагування з боку ЦВК продемонстрували недосконалість виборчого законодавства та слабкість органів адміністрування виборів в Україні.

ДЕНЬ ГОЛОСУВАННЯ ТА ПІДРАХУНОК ГОЛОСІВ

День виборів, 28 жовтня, пройшов здебільшого спокійно. Більшість дільничних виборчих комісій належним чином організували процес голосування і забезпечили відповідні умови для волевиявлення виборців. Разом з тим, численні технічні недоліки та низький рівень компетентності членів комісій призвели до того, що по всій країні мали місце проблеми в роботі виборчих комісій. За даними спостерігачів ОПОРИ, на 7% дільниць голосування розпочалось із незначним запізненням. Серед перешкод, які заважали членам ДВК належно і вчасно розпочати процес голосування: виготовлено недостатню кількість бюлетенів (у Волинській, Одеській, Харківській, Луганській областях); частина комісій зіпсувала бюлетені для голосування по багатомандатному виборчому округу, проставивши штамп «Вибув» не навпроти партії «Собор», а поряд з ВО «Свобода». Хоча політичні сили у виборчому бюлетені були розміщені далеко одна від одної («Собор»– №1, «Свобода»– №11), але члени ДВК викреслили саме «Свободу». Такі «помилки» зафіксовано як у східних, так і в західних областях. У результаті, наприклад, на дільницях в селі Новомутин Конотопського району Сумської області та селі Нова Вижва Старовижівського району Волинської області, де в комісії неправильно проставили штамп «Вибув», голосування розпочалося лише близько полудня, коли було доставлено з ОВК нові бюлетені.

Одними з найпоширеніших порушень виявилися: розголошення таємниці голосування та групове голосування, що зафіксовано в Київській, Черкаській, Дніпропетровській, Кіровоградській, Волинській, Вінницькій, Полтавській, Луганській, Миколаївській областях. Одним із технічних недоліків стало неправильно розміщені веб-камери, направлені на кабінки, засобами яких можна було фіксувати результат волевиявлення громадян.

Порушення на виборчих дільницях були виявлені й під час роботи ДВК зі списками виборців. Спостерігачами встановлено випадки неправомірного включення громадян у список виборців, хоча згідно законодавства у день голосування зміни до уточненого списку виборців вносити не можна. Та значно більше недоліків виявлено при формуванні витягу зі списку виборців для організації голосування за межами приміщення дільниці. Спостерігачами фіксувались приклади написання заяв від імені виборців одним почерком або підготовка їх типографічним методом, відсутність медичних довідок до заяв, включення у витяг осіб, які таких заяв не писали, про що засвідчили 28 жовтня.

Спостерігачі фіксували також протизаконні дії членів ДВК з видачі бюлетенів громадянам за закордонними паспортами, пенсійними посвідченнями або взагалі без будь-якого документа. Показовим можна вважати випадок з ДВК №510056 (с. Кам’янське Арцизького району Одеської області), яка напередодні дня голосування прийняла рішення: «Визначити, що в зв’язку з тим, що всі члени ДВК особисто знайомі з мешканцями села, зважаючи на вік деяких виборців, видавати виборчі бюлетені без документів, які засвідчують особу».

У день виборів спостерігачами фіксувались і випадки контролю за голосуванням та спроби організації фальсифікацій. На 3% дільниць мало місце фотографування бюлетенів у кабінці. Виявлено випадки, коли невідомі особи біля виборчих дільниць роздавали громадянам, які йшли голосувати, фотоапарати і телефони з фотокамерою, а потім перевіряли, яким чином виборець проголосував. Виявлено спроби контролю за явкою виборців, коли члени комісій чи спостерігачі відмічали в окремих списках виборців, які прийшли проголосувати. Для прикладу, в Сумській області спостерігач помітив, що члени ДВК №590991 дістають списки та звіряють інформацію зі списками виборців, за якими вони видають бюлетені. На запитання, що вони роблять, голова комісії відповіла, що члени комісії на прохання кандидата по округу №157 від Партії регіонів Олексія Мовчана перевіряють хто прийшов, а хто не прийшов із його прихильників. У багатьох випадках після таких звірок виборцям телефонували додому та нагадували про необхідність прийти на дільницю для голосування.

Зафіксовано випадки винесення бюлетенів із приміщення виборчої дільниці і спроби передачі бюлетеня третім особам. Такі дії свідчать про організацію технології «карусель» (передача виборцем незаповненого бюлетеня в обмін на заповнений бюлетень), з метою фальсифікації результатів волевиявлення. Для прикладу, в Донецькій області на виборчій дільниці №101909 члени ДВК та офіційні спостерігачі затримали молодого хлопця, у якого з-під куртки випало 8 виборчих бюлетенів із проставленими позначками. Повідомлення про подібні порушення протягом дня голосування надходили з Київської, Одеської, Луганської, Херсонської, Запорізької областей.

Спостерігачі повідомляли про випадки централізованого підвезення виборців до дільниць (у Донецькій, Дніпропетровській, Волинській, Кіровоградській, Одеській областях) та роздачі біля дільницьгрошей, подарунків, матеріальних цінностей (найбільше в Запорізькій, Херсонській, Луганській, Миколаївській, Дніпропетровській областях). Такі випадки є грубим порушенням норм закону і класифікуються як прямий підкуп виборців, за який передбачено кримінальну відповідальність до 2-х років позбавлення волі. 

Грубим порушенням стало й обмеження прав спостерігачів та журналістів. Окремі ДВК або не допускали спостерігачів до приміщення дільниці або обмежували їх в можливостях здійснювати нагляд за всіма процедурами з необхідної відстані. Наприклад, ДВК №510056 в Одеській області 27 жовтня 2012 року прийняла рішення, яким встановила відстань для здійснення спостереження: «Згідно п.1.ч.9 ст.78 та ч.3 ст.34 Закону України «Про вибори народних депутатів України» перебування офіційних спостерігачів від партій, кандидатів у депутати, громадських організацій, представників ЗМІ на виборчій дільниці під час голосування, в тому числі під час видачі виборчих бюлетенів виборцям і підрахунку голосів та спостерігання за діями членів ДВК можна здійснювати, не заважаючи членам виборчої комісії, з відстані 2,5 метра». У ряді дільниць спостерігачів від громадських організацій, кандидатів та партій взагалі не впускали в приміщення для голосування, або ж позбавляли їх права присутності протягом дня виборів, а також ДВК відмовляли спостерігачам у отриманні копій протоколів. Ці та інші випадки перешкоджання діяльності офіційних спостерігачів з боку членів ДВК зафіксовано в Дніпропетровській, Донецькій, Закарпатській, Одеській, Полтавській, Львівській, Харківській, Волинській, Рівненській, Хмельницькій областях.

Процедурні помилки з боку ДВК спостерігачі виявили і під час підрахунку голосів та транспортування виборчої документації. Члени виборчих комісій не завжди дотримувались процедури підрахунку голосів визначеної законом, ділились на групи та вели паралельний підрахунок бюлетенів, не правильно заповнювали виборчі протоколи. Попри те, що майже однотипна процедура підрахунку голосів використовувалась під час трьох останніх національних кампаніях, члени комісій допускалися численних помилок.

Помилки та порушення були зафіксовані й на етапі транспортування виборчої документації в ОВК: супровід здійснювали не четверо, а троє членів комісії, виборча документація, зокрема, протоколи про підсумки голосування на дільниці, не були належним чином запаковані, печатка ДВК разом з документацією не зберігались в сейфі. В результаті, окружні комісії приймали рішення про повернення ДВК для складання уточнених протоколів або ж про проведення повторного підрахунку голосів. Така ситуація мала місце в більшості округів і стосувалася третини дільничних комісій. Все це доповнилося загальною атмосферою хаосу та неорганізованості, що панував в багатьох ОВК через некомфортні умови прийому документації, черги й тисняву, перебої в роботі системи «Вибори». Втомлені члени дільничних комісій конфліктували один з одним, оголошували бойкот окружній комісії, залишали без нагляду виборчу документацію та їхали відпочивати. Члени ОВК оголошували технічні перерви в роботі, хоча законодавство цього не дозволяє. Масовими стали випадки переписування протоколів про підрахунок голосів саме в приміщенні ОВК, коли члени ДВК не повертались на свою дільницю, а власноручно підробляли уточнені протоколи. В спостерігачів ОПОРИ є фото- і відеодокази таких порушень. Процес встановлення результатів голосування в округах тривав досить довго й через повторний підрахунок голосів, який здійснювали в ОВК по окремих дільницях. Слід відзначити, що таких дільниць могло бути більше, але члени ОВК іноді ігнорували вимогу закону та приймали документи від ДВК попри наявні помилки. В частині випадків провести повторний підрахунок голосів ОВК змушував суд, зокрема, в Херсонській, Харківській, Одеській областях і місті Київ.

Несподіваний розвиток подій в кількох мажоритарних округах країни, де розгорнулось жорстке протистояння, спровокувало недовіру до результатів виборів вцілому. Українське суспільство стало свідком апробації методів фальсифікації результатів виборів за допомогою силового та адміністративного ресурсу. Це стало можливим через дії політично заангажовинх ОВК, неправомірне втручання правоохоронних органів та суперечливі рішення судів. Виборчі округи у Вінницькій (11, 14), Київській (94, 95), Кіровоградській (99), Миколаївській (132), Рівненській (155), Черкаській (194, 197), Херсонській (183, 184) областях та місті Київ (211, 215, 216, 223) опинилися в центрі уваги спостерігачів та ЗМІ. Кандидати, що поступалися незначною кількістю голосів в різний спосіб домагалися їх перерахунку та скасування результатів по окремих дільницях, в результаті чого здійснювалася ротація переможців виборів. По кількох округах сценарій виборів більше нагадував бойові дії, а не мирний процес передачі влади, оскільки озброєні правоохоронці та міцної статури псевдожурналісти влаштували силове протистояння. Центральна виборча комісія, на жаль, не відреагувала вчасно на такі процеси і через це втратила контроль за ситуацією. ЦВК визнала свою неспроможність встановити результати виборів у п’яти округах і заявила про потребу провести їх повторно: №94 (Київська область, центр – місто Обухів), №132 (Миколаївська область, центр – місто Первомайськ), №194 та 197 (Черкаська область, центри округів – Черкаси та Канів) та №223 (Київ, Шевченківський район). Однак відсутність достатніх підстав для оголошення ЦВК повторних виборів завели ситуацію в глухий кут, який може бути розв’язаний лише внесенням змін у виборче законодавство Верховною Радою України VII скликання.

РЕЗУЛЬТАТИ СТАТИСТИЧНОГО ПІДРАХУНКУ ГОЛОСІВ ОПОРИ

Громадянська мережа ОПОРА провела статистичний підрахунок голосів щодо результатів виборів у загальнодержавному багатомандатному окрузі. Спостерігачі організації працювали на визначених за вибіркою дільницях з 7:15 ранку, коли повинно було розпочатись ранкове засідання дільничної комісії, та до підписання первинних протоколів. ОПОРА відзначила затягування процесу підрахунку на ДВК та прийому протоколів в окружних виборчих комісіях. Події, що відбувалися після дня голосування в окремих ОВК, свідчать про спроби втручання у результати підрахунку в межах одномандатних мажоритарних округів. Гарячими точками виборчої кампанії стали близько третини окружних комісій.

Для спостереження за виборами у загальнодержавному окрузі ОПОРА використала інструмент паралельного підрахунку голосів – метод спостереження за виборами, який дозволяє збирати інформацію щодо явки виборців та результатів виборів. Ідея статистичного підрахунку в тому, щоб екстраполювати явку та результати голосування з вибірки на ширшу аудиторію (в цьому випадку на партійні списки). Теорія статистики каже, що офіційні результати повинні співпасти з результатами статистичного підрахунку в межах похибки (якщо партія А набрала 32% +/-0,5% – це означає, що офіційні результати для цієї партії коливатимуться від 31,5% до 32,5%). Якщо ні, то це значимі та такі, що викликають довіру докази того, що на виборчих дільницях за межами вибірки були серйозні порушення, які впливали на результати виборів, явку чи те, що відбувся зовнішній незаконний вплив на ці показники під час підрахунку. Вибірка ОПОРИ складалась із 1 000 дільниць, була випадковою та репрезентативною для рівня областей України, дає точну проекцію результатів лише для національних виборів за партійними списками.

Дані ОПОРИ щодо результатів підрахунку та прогнозованої похибки для кожного показника:

	%	Похибка	% - похибка	% + похибка
Явка	57,48%	0,89%	56,59%	58,38%
Партія регіонів	28,93%	1,52%	27,41%	30,44%
«Батьківщина»	26,25%	1,06%	25,19%	27,31%
«УДАР»	14,02%	0,55%	13,47%	14,57%
КПУ	12,90%	0,63%	12,27%	13,54%
«Свобода»	10,69%	0,94%	9,75%	11,63%
«Україна – Вперед!»	1,61%	0,07%	1,54%	1,67%
Iнші партії	5,61%	0,20%	5,40%	5,81%

ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРІВ

Надмірна лібералізація виборчого законодавства у частині фінансування кампанії кандидатів та партій, відсутність належного моніторингу обігу коштів учасників виборів провокує їх непрозорість. Центральна виборча комісія лише вибірково здійснює перевірку надходження, обліку та використання ресурсів виборчих фондів. Крім того, недобросовісна анонімна агітація, підкуп виборців, фінансування членів виборчих комісій «в конвертах», «джинса» в медіа стали можливими через відсутність дієвих механізмів перевірки фінансових операцій суб’єктів виборчого процесу.

Громадськість позбавлена відкритої інформації щодо джерел фінансування кандидатів і партій, якщо суб’єкти виборчого процесу з власної волі не готові її оприлюднювати. Довіри до даних, які все ж потрапляють до інформаційного простору мало, адже практика організації українських кампаній, до прикладу, не передбачає офіційного працевлаштування чи укладання трудових угод з агітаторами, працівниками штабів або спостерігачами. Першоджерелом цієї проблеми є традиційне ухиляння від сплати «зайвих» податків. Крім того, в арсеналі політиків є і позазаконні методи агітації, як то підкуп виборців, або ж прихована агітація в медіа – «джинса». Сума такого типу витрат є доволі вагомою, а їх зміст – суперечить українському законодавству, тому кандидати не зацікавлені в оприлюдненні інформації щодо більшості статей. Не менш закритим залишається фінансування членів виборчих комісій суб’єктами виборчого процесу. У зв’язку з тим, що оплата праці здійснюється за кошти державного бюджету, але сума компенсації є надзвичайно низькою, це негативно впливає на мотивацію громадян брати участь у роботі комісій. Тому суб’єкти виборчого процесу неофіційно «доплачують» власним членам комісій. Така інвестиція може розцінюватись і як підкуп члена комісій, адже законодавством подібий тип фінансових витрат не передбачено. Втім, через масовість явища суб’єкти виборчого процесу не зацікавлені у розголошенні цієї проблеми.

Можливості перевірити транзит ресурсів від першоджерела до політичної сили, а згодом – до виборчого фонду, не існує. Відповідна система провокує поглиблення політичної корупції в країні та підзвітність новообраних депутатів не виборцям, а великим фінансовим спонсорам. Кандидати досі не мають жодної мотивації залучати ресурси громадян, оголошувати збір коштів на фінансування кампанії та мобілізувати таким чином власних виборців.

Зважаючи на оголошену проблему, виникла потреба провести «громадський контрольний замір» щодо вартості кампанії кандидатів та відповідності їх звітів реальним витратам. Громадянська мережа ОПОРА за підтримки Міжнародної фундації виборчих систем започаткувала пілотний моніторинг витрат кандидатів, щоб оцінити налужний рівень прозорості фінансування, структуру витрат та роль матеріальних інвестицій у виборах. В результаті організація дійшла до таких висновків:

• Роль грошей у виборах в Україні є, якщо не вирішальною, то досить вагомою. Перемогу в округах, які спеціально досліджувала організація отримали ті кандидати, що найбільше витратили коштів на кампанію.
• Всі без винятку кандидати витратили в декілька разів більше коштів, ніж задекларували прибутків за 2011 рік. Крім того, жоден з них не організовував широкомасштабних кампаній збору коштів з населення, тому походження фінансів є вкрай непрозорим та корупціогенним у політичній перспективі для народних депутатів.
• Структура витрат кандидатів залежить від специфіки округу: регіон (Захід, Схід, Центр), щільність населення, сільська чи міська переважає місцевість, рівень релігійності та освіти виборців, доступ до ЗМІ.
• Жодних наслідків для кандидатів, які надавали у підсумкових деклараціях Центральній виборчій комісії недостовірні дані про витрати на кампанію немає. З одного боку, вибіркові перевірки банківських проплат із виборчого фонду кандидатів на агітаційні заходи не можуть забезпечити встановлення правдивої інформації, з іншого – юридичної відповідальності за порушення правил фінансування також не передбачено.

Громадянська мережа ОПОРА — це неурядова, позапартійна і фінансово незалежна всеукраїнська мережа громадських активістів. Ми об'єдналися з метою активізації громадськоїучасті в політичному процесі, шляхом вироблення і впровадження моделей впливу громадян на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні. 

Ми працюємо задля розвитку громадянського суспільства в Україні як фундаменту суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.