Звіт за результатами моніторингу безпекової ситуації у 18 громадах Донецької та Луганської областей у контексті проведення виборів

ЗВІТ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ МОНІТОРИНГУ БЕЗПЕКОВОЇ СИТУАЦІЇ У 18 ГРОМАДАХ ДОНЕЦЬКОЇ ТА ЛУГАНСЬКОЇ ОБЛАСТЕЙ У КОНТЕКСТІ МОЖЛИВОСТІ АБО НЕМОЖЛИВОСТІ ПРОВЕДЕННЯ ВИБОРІВ: СТАНДАРТИ, ПІДХОДИ ДО ОЦІНКИ БЕЗПЕКОВИХ РИЗИКІВ ТА РЕАЛЬНА ОБСТАНОВКА

ЗМІСТ

БЕЗПЕКОВА СИТУАЦІЯ В ГРОМАДАХ ДОНЕЦЬКОЇ ТА ЛУГАНСЬКОЇ ОБЛАСТЕЙ: ПЕРЕДУМОВИ ДЛЯ ОРГАНІЗАЦІЇ І ПРОВЕДЕННЯ НАЦІОНАЛЬНИХ ТА МІСЦЕВИХ ВИБОРІВ

ТОРЕЦЬК (Торецька міська громада)

ЛИСИЧАНСЬК (Лисичанська міська громада)

ЩАСТЯ (Щастинська міська громада)

СТАНИЦЯ ЛУГАНСЬКА (Станично-Луганська селищна громада)

СЄВЄРОДОНЕЦЬК (Сєвєродонецька міська громада)

МАР’ЇНКА (Мар’їнська міська громада)

СВІТЛОДАРСЬК (Світлодарська міська громада)

ПОПАСНА (Попаснянська міська громада)

ОЛЬГИНКА (Ольгинська селищна територіальна громада)

САРТАНА (Сартанська селищна територіальна громада)

ВУГЛЕДАР (Вугледарська міська громада)

АВДІЇВКА (Авдіївська міська громада)

ОЧЕРЕТИНЕ (Очеретинська селищна громада)

МИРНЕ (Мирненська селищна громада)

РЕЗЮМЕ

Протягом жовтня-грудня 2021 року безпекові спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА провели серію спеціальних моніторингових візитів та опитали чинних і колишніх посадових осіб місцевих органів влади (органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій), лідерів місцевих організацій громадянського суспільства, журналістів, працівників медійної сфери, функціонерів політичних партій (понад 60 осіб) у 18 територіальних громадах Донецької та Луганської областей, де в 2020–2021 роках не провели перші місцеві вибори.

25 жовтня 2020 року в 10 громадах Донеччини та 8 громадах Луганщини на підконтрольних українському уряду територіях місцеві вибори так і не призначили, хоча національні вибори впродовж 2014–2019 років у частині громад відбулися. Без представницьких органів місцевого самоврядування залишаються в Донецькій області м. Світлодарськ, м. Торецьк, с. Мирне, с. Ольгине, м. Волноваха, м. Вугледар, с. Сартана, с. Очеретине, м. Авдіївка, м. Мар'їнка, а в Луганській області — м. Гірське, м. Лисичанськ, м. Попасна, м. Сєвєродонецьк, с. Нижньотепле, с. Станиця Луганська, с. Широкине, м. Щастя.

Дослідження виявило доволі складну ситуацію реалізації правових і практичних рішень щодо забезпечення належних умов для розвитку громад. Безпекові виклики, пов’язані з міждержавним збройним конфліктом, кардинально не перешкоджають функціонуванню органів влади, освітньої та соціальної інфраструктури громад. Однак ризики погіршення безпекової ситуації залишаються важливою частиною життя територіальних громад, що негативно впливає на можливість залучення інвестицій, вмотивованість громадян залишатися жити і працювати в громадах, планувати довгострокові програми розвитку. Усі місцеві сторони, включаючи опитаних голів ВЦА, визнають негативні прояви одноосібного і централізованого управління територіями без широкого залучення громадян та їхнього впливу на прийняття рішень. Утім, вони часто по-різному трактують необхідність введення ВЦА, строки застосування такого заходу та підстави для відновлення місцевого самоврядування. Значним викликом, який зафіксували спостерігачі ОПОРИ, є те, що мешканці громад наділяють центральну та регіональну владу всією відповідальністю за розвиток громади. Цей об’єктивний внаслідок введення ВЦА запит до центру в разі його неякісного задоволення є потенційним дестабілізуючим фактором громадської думки і породжує відсторонене ставлення громадян до влади в цілому та самоусунення від участі в управлінні місцевими справами.

Моніторинг продемонстрував необхідність комплексного вивчення специфіки функціонування кожної громади окремо, політично неупередженого аналізу реальної ситуації на основі інклюзивного процесу консультацій з усіма зацікавленими сторонами на місцях.

Крім цього, паралельно з об’єктивною оцінкою безпекової ситуації у кожній громаді важливо посилити зусилля влади з вироблення узгодженої політики та плану заходів для мінімізації прогнозованих ризиків проведення місцевих виборів та нейтралізації загроз демократичному виборчому процесу у 18 громадах. Натомість досі не розв’язані проблеми не повинні бути виправданням для непроведення виборів, особливо щодо незадовільного стану інформаційної сфери.

КЛЮЧОВІ ЗАКОНОДАВЧІ ТА ПРАКТИЧНІ ПРОБЛЕМИ, А ТАКОЖ ОСОБЛИВОСТІ РОЗВИТКУ ГРОМАД В УМОВАХ НЕПРОВЕДЕННЯ ВИБОРІВ І ТИМЧАСОВОГО УПРАВЛІННЯ ВІЙСЬКОВО-ЦИВІЛЬНИМИ АДМІНІСТРАЦІЯМИ

За результатами моніторингу реальної ситуації в громадах спостерігачі ОПОРИ констатували неоднакову безпекову ситуацію і двозначність впливу збройного конфлікту на життєдіяльність мешканців населених пунктів. З одного боку, на території всіх громад, охоплених моніторингом, забезпечено вільний доступ громадян та автотранспорту, а у разі наявності на в’їзді населених пунктів внутрішніх блокпостів спостерігачі проходили лише несуттєві перевірки. Крім цього, спостерігачі організації не виявили фактів встановлення комендантської години в громадах та інших обмежень пересування мешканців. З іншого боку, у складі низки громад є населені пункти, для доступу до яких необхідний спеціальний дозвіл або проходження серйозної перевірки на блокпостах ЗСУ, Національної гвардії чи Національної поліції України. До таких населених пунктів належать до 4 сіл Сартанської громади, 1 село Ольгинської громади, населені пункти поблизу лінії зіткнення в Мирненській громаді Донецької області.

Мешканці можуть безперешкодно отримувати вичерпний перелік муніципальних послуг (адміністративних, банківських, нотаріальних, торгівельних) та використовувати об’єкти соціально-економічної інфраструктури для забезпечення власних потреб. Крім надання адміністративних послуг у центрах громад (зокрема, у ЦНАПах), практикується створення віддалених робочих місць адміністраторів надання послуг. Лише для окремих громад досі характерна ситуація, коли частина органів влади перебуває на території інших громад (частково Мар’їнка та Авдіївка — територіальні підрозділи Пенсійного фонду, Мар’їнський районний суд, Мар’їнська державна податкова інспекція розташовані в Кураховому). Перебування вказаних органів влади у сусідній громаді прямо не пов’язане з безпековою ситуацію станом на 2022 рік, але їх відсутність у Мар’їнці створює напруження серед мешканців міста. На момент моніторингових візитів не було остаточно розв’язане питання щодо повернення Авдіївського міського суду до роботи в самій територіальній громаді. Окремо зазначимо, що банківські та нотаріальні послуги наявні в усіх громадах завдяки роботі стаціонарних та мобільних відділень банків, державних та приватних нотаріусів, що важливо в контексті здійснення виборчих процедур. Однак спостерігачам організації було важко оцінити, наскільки конкурентними є ринки цих послуг, оскільки їх необхідно порівнювати з аналогічними за кількістю потенційних клієнтів населеними пунктами на неприфронтовій території.

При цьому спостерігачі ОПОРИ документували наявність або відсутність проявів бойових дій під час їхніх візитів на території громад. В абсолютній більшості відвіданих громад спостерігачі не були свідками вибухів та обстрілі, за винятком Мар’їнської міської територіальної громади, де спостерігач чув вибухи і постріли на певній відстані від Мар’їнки (ймовірно, відбувався обстріл КПВВ “Мар’їнка”, розташованого близько до громади). Протягом останнього року в громадах не приймали рішень про обмеження роботи чи закриття шкіл, ВНЗ та інших навчальних закладів, закладів культури та спорту, охорони здоров’я, установ соціального захисту населення через руйнування чи пошкодження їх приміщень внаслідок бойових дій чи загрози обстрілів.

За оцінками респондентів, безпекова ситуація в громадах нестабільна, однак немає підстав говорити про тенденцію до постійного зростання ризиків та критичних загроз для демократичного проведення виборів. Неоднакова ситуація з практичним застосування обмежень, пов’язаних із безпековою ситуацією, наявність або відсутність серйозних інцидентів на території громад засвідчують необхідність аналізу стану справ у кожній територіальній громаді окремо на основі чітко визначених критеріїв для неупередженого визначення можливості або неможливості забезпечення безпеки громадян під час голосування. Моніторинг ОПОРИ, на нашу думку, продемонстрував некоректність узагальнень під час оцінки ситуації в усіх громадах.

Моніторинг Громадянської мережі ОПОРА виявив суттєві проблеми у протидії незаконному втручанню телерадіомовників незаконних формувань “ДНР” та “ЛНР” на підконтрольній Україні території. Ці проблеми зафіксовані як шляхом особистого спостереження, так і за результатами опитування місцевих респондентів.

Загалом у громадах відсутні прямі перешкоди чи труднощі у доступі до українських телерадіомовників та послуг мобільних операторів. Разом з тим, ситуація з реалізацією державної інформаційної політики є несприятливою. Українські канали можна дивитися через супутник або цифровий тюнер Т2. Натомість через звичайну антену транслюють російські канали і мовлення так званих «ДНР»/«ЛНР». Респонденти неодноразово наголошували на тому, що доступ до телерадіомовників РФ та \окупаційних адміністрацій більш простий та дешевий. Проблема ускладнюється тим, що в громадах відсутні місцеві ЗМІ, а основним каналом комунікації є соціальні мережі.

Факти незаконного мовлення телерадіоорганізацій РФ та угруповань “ДНР і “ЛНР” спостерігачі ОПОРИ зафіксували в Попасній, Лисичанську (в окремих районах), Станиці Луганській та Щасті Луганської області, Сартані, Мар’їнці, Світлодарську, Вугледарі, Мирному, Торецьку Донецької області.

Особливо це стосується незаконного мовлення радіостанцій, пов’язаних із Російською Федерацією та окупаційними адміністраціями. І хоча Україна вживає певних заходів для повноцінного поширення мовлення національних телерадіоорганізацій, зокрема шляхом побудови і запуску телекомунікаційної вежі в Комишувасі Попаснянської громади Луганської області, значна частина місцевих лідерів висловлювала занепокоєння реальним станом справ в інформаційній сфері. Розмах проблеми — серйозний, але вона має стати стимулом для вжиття рішучих заходів та фінансових вкладень, а не використання її як причини непроведення виборів.

В окремих громадах спостерігачі фіксували наявність доступу до незаконних операторів мобільного зв’язку, які належать формуванням “ДНР” та “ЛНР” (“Фенікс” в Донецькій області та “Луганком” в Луганській області). Натомість стан доступу громадян до українських мобільних операторів задовільний (як правило, послуги надають кілька операторів), хоча у складі громад є населені пункти без належного охоплення мобільним зв’язком. Доволі серйозною проблемою є доступ до інтернету, особливо у невеликих населених пунктах територіальних громад. У цьому контексті місцеві лідери в кількох громадах позитивно відзначали ініціативу Міністерства цифрової трансформації із забезпечення інтернетом сільської місцевості та віддалених територій. Очевидно, що охоплення населення інтернетом є загальною проблемою для малих населених пунктів в Україні, яка прямо не пов’язана з наслідками збройного конфлікту, але забезпечення повноцінного доступу до нього має стати пріоритетом для центральної влади. Це важливо і внаслідок неналежного мовлення українських телерадіомовників на прифронтові території Донецької та Луганської областей та потреби обмеження втручання незаконних телерадіоорганізацій із тимчасово окупованих територій.

Окремо спостерігачі ОПОРИ оцінили функціонування закладів освіти та медичних закладів на території громад. За результатами моніторингу не виявлено фактів здійснення навчального процесу або надання медичних послуг у пошкоджених внаслідок бойових дій приміщеннях, а руйнування інфраструктури, завдані раніше, відновлені протягом 2015–2021 років (зокрема, частина громад охоплена проєктами програми “Велике будівництво”). При цьому не виявлено фактів не передбачених загальним порядком тривалих перерв у діяльності освітніх та медичних закладів, які були б пов’язані з терористичними викликами та бойовими діями.

В цілому результати моніторингу ОПОРИ фіксують позитивну динаміку з відновлення пошкодженою інфраструктури та особистого житла громадян. За результатами опитування місцевих лідерів можна говорити про присутність очікувань щодо розширення проєктів програми “Велике будівництво” у прифронтових територіях. У попередні роки окремі громади, які найбільше постраждали від конфлікту, не мали втілених у межах цієї програми проєктів (наприклад, Мар’їнка Донецької області).

Безпосереднє спостереження за ситуацією в громадах включало фіксацію присутності місцевих організацій політичних партій та чинних народних депутатів України. На поточний момент можна констатувати низький рівень присутності політичних партій на рівні територіальних громад, охоплених моніторингом. Винятком є фактичний обласний центр Луганської області Сєвєродонецьк, де спостерігається активність ключових політичних сил України.

Моніторинг Громадянської мережі ОПОРА встановив низький рівень активності політичних партій на рівні територіальних громадах, в яких не провели місцеві вибори у 2020-2021 роках. В умовах відсутності органів місцевого самоврядування місцеві організації політичних партій не мають стимулів підтримувати зв’язки з виборцями і фактично самоусунулися від роботи з громадянами. Спостерігачі ОПОРИ звернули увагу на суттєву порівняно з іншими політичної партіями присутність “Опозиційної платформи — За життя” у невеликих громадах Донецької області (Мар’їнка, Світлодарськ, Вугледар, Сартана). Вона представлена партійними приймальнями, де прийом громадян проводять у тому числі народні депутати України. У низці громад двох регіонів спостерігачам не вдалося зафіксувати жодної активності політичних партій (Ольгинська громада Донецької області, Попасна громада Луганської області).

Довготривала відсутність можливості громадян на відповідних територіях не лише обирати органи місцевого самоврядування, а й брати участь у політичному житті за допомогою партій створює перешкоди для належної реінтеграції постраждалих територій. Ця проблема посилюється незадовільним станом взаємодії ВЦА та громадськості, яка проявляється під час ухвалення рішень щодо місцевого розвитку. І хоча інтенсивність консультацій між місцевою владою та громадянами часто залежить від особи керівника ВЦА, у більшості громад відсутні сталі практики. Значна частина респондентів, опитаних спостерігачами ОПОРИ, відзначали відчуження мешканців громад від процесу управління громадами і послаблення їхньої відповідальності за майбутнє свого населеного пункту. Крім того, респонденти неодноразово звертали увагу, що в умовах відсутності представницьких органів ВЦА не спроможні ефективно забезпечити збалансоване представництво інтересів мешканців усіх територій, які стали частиною об'єднаних внаслідок децентралізації громад.

Незадовільна ситуація з економічним розвитком громад, масове безробіття, відсутність перспектив залучення інвестицій та відтік кваліфікованих кадрів — найважливіші негативні фактори функціонування територіальних громад, в яких не відбулися вибори. Ці проблеми керівники ВЦА та місцеві лідери, з якими комунікували спостерігачі, як правило, вважали пріоритетнішими, ніж навіть міждержавний збройний конфлікт. Тенденції соціально-економічного розвитку в проблемних територіальних громадах Донецької та Луганської областей, на думку спостерігачів, відповідають загальній ситуації в інших українських громадах з аналогічною кількістю населення й економічною структурою. Однак після непроведення виборів та запровадження ВЦА громадяни очікують кардинальної зміни економічної ситуації з боку центральної влади, одноосібно відповідальної за управління територіями. Таким чином, один із наслідків непроведення виборів — це перенесення відповідальності за об’єктивно складну економічну ситуацію на центр із відповідними наслідками для громадської думки. Особливо складна ситуація в тих громадах, де є проблеми у функціонуванні державних підприємств, визначальних для розвитку територій. Зокрема, перебої в діяльності державних шахт на території Вугледарської міської громади та велика заборгованість із виплати заробітної плати призвела до суттєвого зниження надходжень до місцевого бюджету. В окремих громадах Донецької та Луганської областей замінована значна частина сільськогосподарських угідь, що унеможливлює повноцінне використання потенціалу громад. Зокрема, за оцінками голови Світлодарської ВЦА, до 50% земель не можна обробляти, тому великі сільськогосподарські компанії та фермери залишають громаду.

В окремих громадах гострою є проблема доступу до енергоресурсів і, відповідно, до комунальних послуг. У Мар’їнській міській територіальній громаді Донецької області відсутнє газопостачання внаслідок пошкодження снарядами газогону, у Луганській області залишається складною ситуація із забезпеченням паливом Луганської ТЕС, традиційно залежної від постачання ресурсів з РФ і тимчасово окупованих територій.

За оцінками опитаних спостерігачами місцевих співрозмовників, особливо гостро проявляється демографічна криза. Суттєве скорочення населення в громадах опосередковано впливає на кадрове забезпечення органів публічної адміністрації та інших інституцій (закладів охорони здоров’я, культури, освіти). Така ситуація є типовою для всіх громад регіону Донеччини і Луганщини, а не лише тих, де не відбулися місцеві вибори. При цьому варто зазначити, що у Сєвєродонецьку респонденти відзначали посилення кадрового складу закладів освіти та медичних установ, його компетентності за рахунок працівників, що є внутрішньо переміщеними особами. Однак функціонування органів виборчої інфраструктури (зокрема, відділів ведення Державного реєстру виборців) в усіх громадах відбувається в штатному режимі. Також кадрова проблема не стосується діяльності органів правопорядку, оскільки звична для всієї України проблема відтоку поліцейських кадрів через незадовільну заробітну плату компенсується присутністю спеціальних підрозділів правоохоронних та органів та ЗСУ. Публічні дані, як і оцінки місцевих співрозмовників, вказують, що криміногенна ситуація в громадах покращилася порівняно з попередніми роками. Це, зокрема, можна пояснити високою концентрацією правоохоронних органів та мілітаризацією території. Таким чином, базові передумови для реалізації виборчих процедур у досліджуваних громадах зберігаються.

БЕЗПЕКОВА СИТУАЦІЯ В ГРОМАДАХ ДОНЕЦЬКОЇ ТА ЛУГАНСЬКОЇ ОБЛАСТЕЙ: ПЕРЕДУМОВИ ДЛЯ ОРГАНІЗАЦІЇ І ПРОВЕДЕННЯ НАЦІОНАЛЬНИХ ТА МІСЦЕВИХ ВИБОРІВ

ТОРЕЦЬК (Торецька міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Торецьк — місто, розташоване в Бахмутському районі, в центральній частині Донецької області на відстані 67 км від Донецька. Воно є центром територіальної громади, до якої входить 19 населених пунктів (в тому числі м. Залізне). У громаді проживало понад 87 тис. осіб. На момент моніторингу, за словами співрозмовників із ВЦА, на території громади постійно проживає до 35-40 тис. громадян.

Відстань від адміністративного кордону міста до лінії фронту складає 7 км. В 2014 році місто три місяці перебувало під окупацією і було звільнене українською армією 21 липня 2014 року. В 2014 році Торецьк включили до переліку населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення.

Органи місцевого самоврядування продовжували функціонувати до 2017 року. Тоді ж утворили ВЦА міста Торецьк. Формальною причиною її створення було нестабільне функціонування місцевої ради, депутати якої двічі не могли зібратися на чергові засідання. У 2020 році головою міської військово-цивільної адміністрації Торецька призначили полковника СБУ Василя Чинчика. За його словами, введення ВЦА сьогодні залишається найкращим форматом управління, адже він гарантує оперативне прийняття необхідних рішень та розв’язання питань, які потребують миттєвої відповіді та реалізації. У разі раптової зміни безпекової обстановки в умовах конфлікту оперативне реагування є ключовою перевагою ВЦА порівняно з органами місцевого самоврядування. Натомість для представницького органу ОМС на першому місці можуть бути політичні мотиви та амбіції. Таких оцінок дотримуються насамперед працівники ВЦА.

Колишній селищний голова смт Новгородське (Нью-Йорк) Микола Ленко все ж наголошує, що населення більше довіряє органу місцевого самоврядування з огляду на демократичний спосіб його формування та поточну діяльність. ОМС — більш прозорий, відкритий та підконтрольний громаді орган, який використовує інструменти локальної демократії та колегіально приймає рішення. Особливістю цього формату управління є тривалий процес узгодження рішень та проходження документів.

Фактична відсутність обраних органів місцевого самоврядування вплинула на стан реалізації ключових реформ. За словами громадських активістів (Андрія Грудкіна, Олени Шевчук), децентралізація “скосила” все місцеве самоврядування, яке діяло в селищах. У громаді немає інституту старост, а замість них є відділ місцевого розвитку в адміністрації ВЦА. Втім, цей орган не виконує представницьких функцій, а вертикально підпорядкований керівнику ВЦА. Посадові особи відділу не підтримують постійного зворотного зв’язку з жителями населених пунктів (не приймають громадян на місцях). Як і в інших громадах, респонденти повідомили про брак кваліфікованих управлінських кадрів на рівні ВЦА, що певною мірою обмежує виконання її ключових функцій. На думку респондентів, реальною можливістю вдосконалення ВЦА в громадах є імплементація у Закон “Про військово-цивільні адміністрації” інструментів локальної демократії, реалізація яких має бути обов’язковою для ВЦА, а також впровадження ротації керівництва ВЦА.

Виборчий процес відбувався в громаді навесні 2014 року (позачергові вибори Президента України) і у 2019 році (парламентські та президентські вибори). Територія громади входить до одномандатного мажоритарного виборчого округу №52, де на парламентських виборах 2019 року переміг висуванець ВО “Батьківщина” Євген Яковенко (позафракційний).

Рішення про непроведення чергових місцевих виборів не викликало публічного спротиву у місцевих груп впливу. У зв'язку з відсутністю осередків політичних партій на території громади, політичні сили не реагували активно на рішення не проводити вибори. Громадські активісти також не вдавалися до публічних дій.

За словами посадовців ВЦА (Чинчик С. В.), на поточний момент неможливо забезпечити умови для безпечного і демократичного проведення місцевих виборів у територіальній громаді. Частина громади перебуває на лінії зіткнення, а кількість обстрілів періодично зростає. Тому рішення ЦВК щодо непроведення виборів є виправданим. Натомість представники ОМС та громадські активісти (Красько Т. В., Шевчук О. О.) вважають, що на поточний момент можливо забезпечити умови для безпечного і демократичного проведення місцевих виборів у територіальній громаді. Головні застереження стосуються неприйнятності окремими респондентами домінантних політичних преференцій виборців, а також спричинених цим ризиків перегляду конституційного ладу.

Респонденти звернули увагу, що в 2019 році на момент проведення виборів у громаді штучно створили кризу. Тоді на 70 діб відімкнули водопостачання, що спричинило конфліктну ситуацію (Красько Т. В.). Втім, очікуваної реакції СБУ з цього приводу не було.

Визначальним фактором соціально-економічного розвитку громади є її близькість до лінії зіткнення, у зв’язку з чим немає реальної можливості залучення інвестицій та фінансів для стабільного функціонування громади (Чинчик С. В., Ленко М. М., Кузін О. В., Грудкін А., Шевчук О. О.). Започаткування будь-яких інвестиційних проектів має доповнюватися програмами для стимулювання повернення людей (Ленко М. М.). Підприємства закривають, а курс країни на відмову від використання вугілля ускладнює виживання в громаді, яка, по суті, сконцентрована довкола одного державного підприємства — “Торецьквугілля” (Кузін О. В). Брак власних коштів у громаді компенсується через використання механізму субвенцій.

Недосконале законодавство щодо повноважень ВЦА громади у частині неврегульованого порядку відчуження майна, землі та комунального майна впливає на інвестиційний клімат у громаді. Відповідно до чинного закону “Про ВЦА”, право оренди можливо реалізувати до 4 років.

Мобільність громадян, умови доступу та загальна безпекова ситуація в громадах: оцінки спостерігачів за результатами моніторингових візитів

Доступ на територію громади надається за умови обов'язкового проходження паспортного контролю. Під час моніторингових візитів спостерігачі не стикалися з додатковими вимогами чи неврегульованими обмеженнями доступу. Втім, на певні території громади не можна потрапити вільно — для цього необхідне погодження зі штабом ООС.

Мешканці мають вільний доступ до приміщень місцевої військово-цивільної адміністрації у робочий час. Всі органи місцевої влади, територіальні представництва центральних органів влади, правоохоронних та судових органів забезпечували доступ громадян (прийом) у робочий час (включаючи відділи ведення Державного реєстру виборців, територіальний підрозділ Національної поліції). Фактів відсутності прийому громадян тими органами, які офіційно мають працювати в територіальній громаді, не встановлено.

Ключові об’єкти транспортної інфраструктури в громаді функціонують належним чином. Безперебійно діє громадський транспорт (автобусне сполучення). Працює автовокзал та залізнична станція “Фенольна”. Є можливість орендувати житло.

За оцінками спостерігачів, безпекова ситуація в громаді протягом тривалого часу залишається стабільною, однак респонденти з ВЦА вказують на періодичне зростання кількості обстрілів (обстріл приватного сектору смт Нью-Йорк та житлового сектора м. Торецьк). Безпекова ситуація постійно змінюється. Збройний конфлікт перейшов у більш гібридну, технологічну фазу — наприклад, використання незаконними формуваннями квадрокоптерів, які скидають міни.

Режим комендантської години у громаді не запроваджували. Критичних інцидентів (таких як вибухи чи постріли), пов’язаних із бойовими діями, під час перебування спостерігачів на території громади не було. Також не виявлено адміністративних приміщень, які були б частково зруйнованими внаслідок бойових дій, але продовжували функціонувати. Про наявність постійно або тимчасово закритих шкіл, ВНЗ, закладів культури та спорту, закладів охорони здоров’я, установ соціального захисту населення у зв’язку з руйнуванням їх приміщень внаслідок бойових дій або обмежень їх діяльності через загрози обстрілів та інших проявів бойових дій не відомо.

У громаді є декілька навчальних закладів, які постраждали безпосередньо від бойових дій, але станом на сьогодні вони повністю відновлені. Зі слів респондентів, збройне протистояння в регіоні та виклики для безпеки громадян створюють не настільки відчутні перешкоди для розвитку територіальної громади порівняно з іншими викликами. Найбільше відчуваються відсутність робочих місць, закриття підприємств, відтік працездатних мешканців.

Криміногенна ситуація в громаді контрольована і не вирізняється на фоні інших громад Донецької області. Серйозних виявів злочинності, які б дестабілізувати життя на цій території, не спостерігається. Органи правопорядку успішно виконують свої функціональні обов’язки. Про обмеження, заборони чи необхідність отримання спеціальних дозволів від суб'єктів владних повноважень на проведення публічних заходів у громаді респондентам не відомо.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

До моменту, коли доступ до українських мовників закодували, українські канали можна було дивитися і слухати вільно, але потім населення переважно стало споживати контент мовників РФ та “ДНР” — більшість із них безкоштовні, якщо їх дивтися чи слухати через супутник/антену (Красько Т. В., Кузін О. В.). В смт Неліпівка, селі Леонідівка, селі Юріївка, селищі Валентинівка, селищі Суха Балка, селищі Залізне, селищі Нью-Йорк є проблеми з доступом до українських телерадіомовників. Натомість там транслюють мовлення телерадіомовників РФ і так званої “ДНР”. До того ж радіомовники РФ краще працюють та передають сигнал, ніж українські, у центрі селища Нью-Йорк (Ленко М. М.).

У Торецьку немає місцевого телебачення чи радіо. На будинку культури під час моніторингу встановлювали обладнання для трансляції радіо “Армія FM”. Про інші конкретні проєкти державних або місцевих органів із розширення доступу громадян до українського телерадіомовлення не відомо.

Доступ громадян до мовників України забезпечено через аналогове телебачення. Працює місцева ТРК, але ії обладнання потребує модернізації. Натомість ринок інтернет-зв’язку доволі розвинений — свої послуги пропонують 3–4 провайдери.

Функціонування об’єктів соціально-економічної інфраструктури та організація системи надання муніципальних послуг у громадах

Всі органи публічної адміністрації локалізовані і працюють винятково в межах громади. Тут функціонує Центр надання адміністративних послуг, і в період перебування в громаді спостерігачів було забезпечено вільний доступ громадян до нього. У віддалені райони громади (Суха Балка, Валентинівка, Леонідівка) періодично виїжджає для обслуговування населення мобільний ЦНАП.

За словами одного зі співрозмовників (Шевчук О. О.), у громадян є проблеми з отриманням муніципальних послуг через ЦНАП. Зараз ця структура проходить реорганізацію, тому, зокрема, утворюються черги на реєстрацію серед мешканців смт Нью-Йорк. У селищах зареєструватися не можна, а мешканці прилеглих сіл (10–15 тис. населення) стають у загальну чергу, що займає дуже багато часу. Також існує проблема з доступом до нотаріальних дій. Є велика черга на реєстраційні дії до спеціалістів ЦНАПу, відомо, що є вакансії спеціалістів ЦНАПу, зокрема реєстратора (Ленко М. М.)

Мешканці громади мають повний доступ до банківських послуг. Також надаються послуги мобільного банкінгу. На території громади функціонують установи АТ КБ “Приватбанк”, АТ “Ощадбанк”, АТ КБ “Альфа-Банк”.

Ключова інфраструктурна проблема — це залежність постачальника комунальних послуг від тимчасово окупованих територій через перебування комунікацій Другого Донецького водопроводу на тимчасово окупованій території (м. Горлівка, “ДНР”). У зв'язку з цим регулярно трапляються перебої з постачання громадянам води.

У громаді реалізовано та реалізуються інфраструктурні проєкти, наприклад, капітальний ремонт будівлі Опорного закладу "Торецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №6"; будівництво резервного водоводу від насосної станції 4-го підйому Другого Донецького водогону до водопровідного вузла м. Торецьк; капітальний ремонт (термомодернізація), заміна вікон та дверей, утеплення фасадів та покрівлі лікувально-терапевтичного корпусу Центральної міської лікарні, будівництво міської фільтрувальної станції з підключенням до напірного водоводу 3-го підйому каналу СД-Д (НС3) у м. Торецьк Донецької області" (І-й пусковий комплекс).

У територіальній громаді триває впровадження житлових та інших ініціатив для внутрішньо переміщених осіб, які проводить Міністерство з питань реінтеграції територій — виплати відшкодувань і компенсацій особам, у яких внаслідок конфлікту втрачене або зруйноване житло.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

Політичні партії та їх осередки у громаді фактично не працюють, партійні офіси відсутні. Діє приймальня народного депутата Євгена Яковенка (позафракційний). Натомість більш активні організації громадянського суспільства — як опозиційні до влади, так і афілійовані з нею (Грудкін А.). Комунікація з ВЦА відбувається на рівні неформальних контактів, а формальні інструменти не працюють — наприклад, громадська рада заблокована з боку ВЦА. (Шевчук О. О.). Спілкування з посадовими особами ВЦА можливе тільки тоді, коли є персональний доступ до керівництва, тому громадські організації та об’єднання особисто шукають способів комунікації з представниками влади (Шевчук О. О.).

Теми актуальних конфліктів між владою та ОГС стосуються розходження у питаннях комунікації влади та громади, прозорості ухвалення рішень, підзвітності керівництва ВЦА (Грудкін А.). Громадяни не мають повноцінних можливостей впливати на процес ухвалення рішень у різних сферах розвитку громади, оскільки що більше рішень приймають одноосібно, то менше бажання приділяти увагу думкам громадськості, ділитися думками, консультуватися з громадянами. (Грудкін А., Красько Т. В.)

Діють такі інструменти, як бюджет участі й електронні петиції. Керівництво ВЦА веде прийом громадян. До 2016 року, коли в громаді ще функціонувало ОМС у вигляді ради, такого інструменту, як громадський бюджет, у мешканців взагалі не було.

У громаді немає практики громадського обговорення проєктів рішень. Наприклад, проєкт бюджету розміщено на офіційній сторінці ВЦА у соціальній мережі. Формально впродовж 20 днів громадяни мають право подати зауваження, внести свої пропозиції тощо. Однак над залученням громадян ніхто не працює (Грудкін А.)

Існують гострі питання в обговоренні проєктів рішень, зокрема регуляторних актів щодо змін цін і тарифів на пасажирські перевезення автобусним сполученням. Наприклад, на офіційній сторінці ВЦА опублікували проєкт регуляторного акту для обговорення, але інформаційної кампанії як такої не було (Шевчук О. О.).

Ключові законодавчі та практичні проблеми у розвитку громад в умовах непроведення виборів та існуючої моделі управління територіями

Респонденти вважають, що територіальна громада (її органи влади) на практиці мають менше можливостей для розвитку та виконання своїх базових функцій порівняно з іншими громадами України. Тривалий збройний конфлікт підсилює інші проблеми. В цих умовах неможливе ефективне стратегічне планування розвитку територій. Громада не має можливостей залучати кошти на проєкти розвитку від ДФРР, також відсутнє співфінансування з боку ВЦА у вказаних проєктах. Після призначення ВЦА тривалий період громадяни не мали можливостей та інструментів розподілу бюджету громади (Красько Т. В).

Специфіка в тому, що органи влади не бачать, як ці громади мають розвиватися, але є бачення перспектив розвитку “знизу”. ВЦА зорієнтовані на інфраструктурний розвиток, водночас оминаючи увагою розв’язання соціально-економічних проблем, що потребують широкого інклюзивного підходу (Шевчук О. О.).

Необхідні зміни до чинного Закону України “Про ВЦА” у частині повноважень ВЦА щодо прав на відчуження майна, оренди і приватизації. У чинному законі є багато обмежень щодо прав та повноважень ВЦА з огляду на їх тимчасовий статус (Чинчик С. В., Ленко М. М., Кузін О. В.).

Необхідно чіткіше окреслити статус та повноваження територій на лінії зіткнення, покращити діалог між владою та громадою, внести зміни до закону “Про ВЦА” щодо звітування керівника, а також закріпити в чинному законі всі інструменти локальної демократії (Красько Т. В.).

Для розв’язання найважливіших проблем територіальної громади органам влади обласного рівня необхідно зробити своїм пріоритетом безпеку громадян, інформаційну політику, економічний розвиток та виділити окремо проблеми територій на лінії зіткнення (Красько Т. В.).

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Респонденти вважають двома ключовими критеріями проведення/непроведення виборів відсутність активних бойових дій і задовільні показники поточного розвитку громади.

Основним обмежувальним критерієм може бути поновлення активних бойових дій на лінії зіткнення з жертвами серед мирного населення та військових, руйнуваннями інфраструктури. Якщо їх немає, то, як вважає Красько Т. В. (ГО “Студія громадських жіночих ініціатив” смт Нью-Йорк), місцеві й загальнонаціональні вибори проводити можна.

Серед критеріїв головними мають бути безпекова складова, відсутність зовнішнього впливу, повернення цілісності України (в межах ії території) та мир (Чинчик С. В., керівник Торецької міської ВЦА, Кузін О. В., керівник управління соціального захисту населення Торецької міської військово-цивільної адміністрації)

Колишній селищний голова смт Новгородське (Нью-Йорк) Ленко М. М. вважає, що перший критерій — безпековий. Другий — покращення життя громадян, посилення патріотичного виховання серед населення, українська інформаційна кампанія на територіях. “Проросійськи” налаштовані виборці — більша небезпека, ніж формальний безпековий фактор.

Відповідальні органи мають не гратися в ігри щодо “підгону” безпекових критеріїв під бажані політичні рішення. У законодавстві потрібно чітко зафіксувати можливість чи неможливість проведення виборів з огляду на безпекову ситуацію (Грудкін А, виконавчий директор громадської спілки “Коаліція на лінії зіткнення”).

Основним критерієм має бути бажання розвивати прифронтові території. Програма міністерства ТОТ “Пояс успішності” буде реалізована, якщо відбудуться вибори у громадах, у яких 2020 році виборів не було. Решта — це безпекові критерії (Шевчук О. О.).

Серйозним ризиком та чинником для непроведенням виборів може стати продовження гібридної війни з боку РФ. Через вибори може відбутися перемога реваншистських сил у суспільстві, а це — ймовірні заворушення, розхитування ситуації та підбурювання населення. Це небезпечно у громаді на лінії зіткнення (Грудкін А., Шевчук О. О.).

ЛИСИЧАНСЬК (Лисичанська міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Під час тимчасової окупації в 2014 році Лисичанська міська рада 6-го скликання, обрана на місцевих виборах 31 жовтня 2010 року, продовжила діяльність, про що свідчить проведення не менш ніж чотирьох сесій міської ради протягом квітня-червня 2014 року.

25 жовтня 2015 року відбулися вибори до Лисичанської міської ради, куди пройшли представники 4 політичних сил: "Опозиційний блок", "Європейська солідарність" (партія "Блок Петра Порошенка ‘Солідарність’"), "Радикальна партія Олега Ляшка", "Об’єднання ‘Самопоміч’". Загальний склад ради — 36 депутатів. Міським головою Лисичанська став Шилін Сергій Іванович ("Опозиційний блок"). Тоді ж відбулися місцеві вибори у кількох населених пунктах, що в 2020 році увійшли до складу Лисичанської міської громади. Зокрема, обрали склад Новодружеської міської ради (26 депутатів, міський голова — Гайдуков Андрій Миколайович, "Опозиційний блок") та Привільської міської ради (26 депутатів, міський голова — Гура Максим Вікторович, самовисування).

В 2015 році чергові місцеві вибори не відбулися в таких радах:

Білогорівська селищна рада (у підпорядкуванні: село Золотарівка, село Шипилівка, село Верхньокам'янка);
Вовчоярівська селищна рада;
Малорязанцівська селищна рада (у підпорядкуванні: селище Лисичанський, селище Тополівка);
Мирнодолинська селищна рада (у підпорядкуванні: село Біла Гора, село Рай-Олександрівка, село Устинівка, селище Лоскутівка, селище Підлісне).

При цьому в перелічених громадах не утворювали ВЦА, а натомість продовжували діяти органи місцевого самоврядування попереднього скликання.

Особливістю Лисичанської міської ради було те, що в її адміністративному підпорядкуванні перебували Новодружеська та Привільська міські ради. Мешканці цих населених пунктів обирали не тільки депутатів Новодружеської та Привільської міських рад та міських голів, а й депутатів Лисичанської міської ради та лисичанського міського голову. У складі однієї територіальної громади фактично перебували інші громади, що були самостійними суб'єктами місцевого самоврядування. Це породжувало конфлікт компетенцій та складну систему одночасного представлення інтересів територіальної громади кількома органами місцевого самоврядування базового рівня.

Лисичанська громада не утворилася добровільно — її сформували відповідно до перспективного плану. Одним із непростих рішень під час утворення громади була доля Мирнодолинської селищної ради, що за перспективним планом мала увійти до складу Сєвєродонецької громади. При цьому безпосередньо населений пункт розташований значно ближче до Лисичанська, ніж до Сєвєродонецька. Проблему розв’язали шляхом розділення території селища Мирна Долина по річці Сіверський Донець. Як наслідок, заселена правобережна частина відійшла до громади Лисичанська, а решта, лівий берег, — до Сєверодонецька (Розпорядження КМУ № 717-р від 12 червня 2020 року).

Відповідно до рішення Тристоронньої контактної групи від 22 липня 2020 року, 26 липня 2020 року вийшов наказ Командувача Об’єднаних сил про дотримання повного і всеосяжного режиму припинення вогню. Командування Об’єднаних сил підтвердило, що цей наказ відповідає справжнім заходам, які були визначені Тристоронньою контактною групою та вступили в силу з 00.00 годин 27 липня 2020 року.

Президент України Володимир Зеленський 27 липня 2020 року підписав Указ №293/2020 про утворення військово-цивільної адміністрації міста Лисичанськ Луганської області. Офіційну причину утворення ВЦА голова Луганської ОДА/керівник Луганської ОВЦА озвучив так: “Чому взагалі введена ВЦА в Лисичанську? Для того, щоб просто навести лад. Щоб просто приймались рішення. Ми бачимо політичну кризу в Лисичанську, і внаслідок цієї політичної кризи виникли та не вирішуються роками проблеми, які стосуються кожного жителя міста. Ніяких політичних міркувань тут немає взагалі. Є виключно прагматичний, економічний підхід”. На посаду керівника військово-цивільної адміністрації міста Лисичанськ призначили Олександра Заїку, що раніше працював у прокуратурі Донецької області.

На той момент рішення про створення ВЦА сприймалося як тимчасовий вимушений захід, що дозволить місту спокійно провести місцеві вибори в 2020 році. Однак уже 8 серпня 2020 року ЦВК прийняла постанову №161 “Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року”.

19 лютого 2021 року був прийнятий Указ Президента України №62/2021 “Про утворення та реорганізацію військово-цивільних адміністрацій у Луганській області”. Заїку О. С. звільнили з посади керівника військово-цивільної адміністрації міста Лисичанськ (окремий населений пункт) та призначили на посаду керівника Лисичанської міської ВЦА (громада) відповідними розпорядженнями голови ОДА — керівника ОВЦА №56-к та №60-к від 1 березня 2021 року.

На думку респондентів, єдина перевага ВЦА — це можливість швидко прийняти рішення. Втім, не факт, що ці швидкі рішення правильні та ефективні. Наприклад, щомісяця міському водоканалу виділяють 6–7 млн грн на покриття поточних видатків (крім коштів, отриманих від населення як оплата за отримані послуги). При цьому борги перед ЛЕО за спожиту електроенергію не зменшуються. Досі не розв’язана і проблема енергоефективності. Також керівництву ВЦА дорікали, що, коли існувала нагальна потреба ремонту доріг, швидких рішень не було. На думку респондентів, рішення приймають швидко переважно тільки під час розподілу премій працівникам ВЦА.

Штат ВЦА кількісно більший за структури, які діяли, коли в місті функціонувало повноцінне місцеве самоврядування (а представники депутатського корпусу зазначали, що раніше планували скорочення штату). Роботу ВЦА оцінюють негативно через брак видимих та знакових інфраструктурних проєктів, потрібних місту.

Виборців громади обслуговує відділ ведення Державного реєстру виборців Лисичанської міської військово-цивільної адміністрації Сєвєродонецького району Луганської області (вул. ім. М. Грушевського 10, м. Лисичанськ). Проблем із реєстрацією місця проживання громадян у Лисичанській громаді спостерігачі не зафіксували.

В місті Лисичанськ, який раніше був потужним промисловим центром, майже всі заводи зараз не працюють. Така ситуація викликана не бойовими діями, обстрілами, терористичною загрозою або використанням приміщень і ресурсів підприємств для заходів ООС. Насправді найбільші підприємства Лисичанська перебували у такому стані раніше, і з війною ця ситуація не пов’язана.

Від найстарішого підприємства міста — Лисичанського содового заводу — нині не лишилося нічого. Про минуле нагадують залишки зруйнованих споруд. Коли проїжджати повз них, може виникнути думка, що вони знищені війною. Однак насправді все відбулося раніше. У 2007 році содовий завод придбав найбільший постачальник кальцинованої соди в Росії — “Російська содова компанія” (РСК). Уже у 2010 році оголосили про повне банкрутство заводу. У 2011 році підприємство демонтували, а близько 350 працівників лишилися без роботи.

Схожа доля і в унікального склозаводу “Пролетарій”, що був єдиним в Україні підприємством із виготовлення високоякісного листового полірованого скла і виробів з нього. Під час бойових дій влітку 2014 року в один із цехів заводу потрапив снаряд, що завдало певних негараздів, але підприємство припинило виробництво за рік до цього. У 2016 році за позовом НАК “Нафтогаз України” господарський суд Луганської області порушив справу про банкрутство заводу. Згідно з розпорядженням Кабміну, в 2017 році склозавод “Пролетарій” передали до сфери управління Мінекономрозвитку, тобто націоналізували. Певний час Луганська обласна військово-цивільна адміністрація активно займалася відновленням роботи підприємства, але з цього нічого не вийшло. У 2014 році на базі заводу розміщувалася група незаконних збройних формувань, які втекли з Лисичанська напередодні його звільнення українською армією. Зараз устаткування підприємства ріжуть на металобрухт та вивозять у невідомому напрямку. Заводу як такого вже немає.

Зупинка “Пролетарія” та “Лиссоди”, своєю чергою, призвела до повного знищення Лисичанської ТЕЦ, яка забезпечувала життєдіяльність цих підприємств.

Лисичанський НПЗ належить російській державній “Роснєфті”. У середині 2013 року вона купила компанію ТНК-ВР разом з усіма її активами в Росії і за кордоном. Тоді “Роснєфть” заявляла, що планує відновити роботу НПЗ влітку 2014-го. Зараз підприємство законсервоване і не працює. За цей час влада України не намагалася націоналізувати підприємство, а російська компанія повністю керує ним. Приватне акціонерне товариство “Лисичанська нафтова інвестиційна компанія” і зараз є у списку афільованих осіб “Роснєфті”. Внаслідок бойових дій в 2014 році був пошкоджений трубопровід заводу, але завод не працює з інших причин.

Зараз, за оцінками респондентів, у громаді мешкає не більше 90 тис. осіб.

Для доступу на територію Лисичанської громади з боку Сєвєродонецька немає спеціальних блокпостів. Лисичанськ та Сєвєродонецьк розділені річкою Сіверський Донець. Існує три способи потрапити до з одного міста до іншого через різні мости, один із яких зараз перебуває в аварійному стані (не через бойові дії). Спроб перешкоджання доступу на територію громади спостерігачі не зафіксували. Раніше на Пролетарському мосту існував блокпост, який прибрали в 2017 році.

У Лисичанську функціонує автовокзал. До території громади можна доїхати громадським транспортом із різних міст України (Харків, Дніпро, Київ, Бердянськ). Налагоджене і внутрішньообласне автобусне сполучення, відбуваються регулярні міжнародні перевезення (Польща, РФ). Залізничне сполучення з Лисичанськом налагоджене щоденними поїздами до Києва, Харкова, Ужгорода. Залізничне сполучення з Сєвєродонецьком доступне з залізничних станцій Лисичанськ та Рубіжне. Курсують щоденні потяги до Києва, Харкова, Ужгорода, такожж є потяг до Одеси, що їздить через день.

За оцінками спостерігача, можна вільно відвідувати всі території, які входять до складу громади. Комендантська година. не встановлена. Під час перебування в громаді спостерігач не зафіксував інцидентів (вибухи, постріли), пов’язаних із бойовими діями. Всі послуги надаються громадянам у повному обсязі. Іноді через карантинні обмеження відсутній особистий прийом і ведеться дистанційне обслуговування. Випадків збройних нападів на представників влади протягом останнього року не зафіксовано.

Під час візиту не було виявлено фактів відсутності прийому громадян тими органами, які офіційно мають функціонувати в територіальних громадах. До приміщення місцевої ВЦА доступ обмежений. На вході перевіряють документи, з’ясовують мету візиту, фіксують у журналі персональні дані відвідувача. Без попередньої домовленості потрапити до кабінету чиновників проблемно.

Респонденти оцінюють криміногенну ситуацію як кращу, ніж вона будь-коли була у цьому регіоні. В місті багато військових та патрульної поліції. На думку респондентів, безпекова ситуація є стабільною — вона залишилася на рівні 2020 року, а окремі респонденти навіть відзначили її покращення.

За результатами поїздки можна говорити про проблему відтоку фахівців із Національної поліції, пов’язаного зі скороченням рівня заробітної плати. Це призводить до зростання навантаження на поліцейських, які залишаються на службі. Про критичну недостатність кадрового забезпечення Національної поліції не йдеться, наявний склад забезпечує правопорядок на території громади на прийнятному рівні.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

За оцінками спостерігача, в громаді є якісний мобільний зв’язок від провідних мобільних операторів. Також забезпечений безперебійний доступ до телерадіомовників України та інтернету. При цьому перешкод із доступом до радіо так званої “ЛНР” у громаді також немає. Спостерігачам не відомо про проєкти чи ініціативи, що сприяли б кращому доступу громадян до інтернету та українського телерадіомовлення.

Доступ до мовлення російських телерадіомовників та мовників “Л/ДНР” мають власники супутникових тарілок. При цьому на пагорбах сигнал зазначених мовників ловлять і звичайні антени. Радіосигнал російських телерадіомовників та мовників “ЛНР” в громаді доступний в окремих районах, розташованих на пагорбах. На думку респондентів, немає підстав говорити про системну діяльність щодо незаконного мовлення мовників РФ і так званих “ДНР” та “ЛНР” на території громади.

У громаді працюють такі ЗМІ: ТРК “Акцент”, газета “Новый путь”, сайт “Первая полоса”, сайт “Восточный репортер”, сайт “Лисичанск онлай”», сайт “Час Пик”, сайт “ZARAZ.INFO”.

Діяльність ВЦА висвітлена переважно на її офіційному вебсайті, однак інформування суто формальне. Зустрічі з журналістами відбувається в дуже обмеженому колі осіб без публічного анонсування таких подій. Респонденти вказують на проблеми з отриманням офіційних коментарів щодо різних питань від керівництва ВЦА. Респонденти з середовища журналістів не стикалися з обмеженням доступу представників ЗМІ до певних територій громади. Набагато складніше отримати доступ до чиновників та отримати змістовні коментарі.

Функціонування об’єктів соціально-економічної інфраструктури та організація системи надання муніципальних послуг в громадах

Лисичанськ постійно потерпає від регулярних перебоїв водопостачання, що спричинені величезними боргами “Лисичанськводоканалу” за електроенергію. Через них ТОВ “ЛЕО” періодично відключає водоканалу електрику. Щоразу ситуацію вдається владнати в ручному режимі — після втручання влади воду все ж вмикають, але глобально проблема не розв’язана. Щоб забезпечити цілодобову подачу води в Лисичанську, Новодружеську та Привіллі, “Лисичанськводоканалу” потрібна реконструкція зношених водогонів та модернізація застарілого енергоємного обладнання. Спостерігач ОПОРИ не виявив фактів залежності постачальників комунальних послуг Лисичанської громади від тимчасово окупованих територій або перебування їх підприємств на ТОТ.

У громаді працює один із найкращих ЦНАПів у регіоні, створений у 2013 році. До його розбудови долучилися численні міжнародні партнери. Центр надає 126 послуг, із них 121 — адміністративні послуги, в тому числі видача дозвільних документів. ЦНАП доступний для відвідувачів 6 днів на тиждень. Крім того, мешканці громади можуть зареєструвати громадянський стан (шлюб, смерть, розлучення) в Лисичанському відділі державної реєстрації актів цивільного стану у Сєвєродонецькому районі Луганської області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків) у Лисичанську. Також послуги реєстрації актів громадянського стану доступні для мешканців ТОТ в Алчевському відділі державної реєстрації актів цивільного стану Алчевського району Луганської області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Харків), що розташований у Лисичанську.

Доступ громадян до послуг Пенсійного фонду забезпечений через функціонування відділу обслуговування громадян №4 (сервісний центр). У громаді працюють 2 державні нотаріальні контори та ведуть прийом 6 приватних нотаріусів.

Громадяни мають доступ до послуг “Укрпошти” в 12 відділеннях. Також працює 4 відділення “Нової пошти” та 2 поштомати. В Лисичанську працює Центр обслуговування абонентів Укртелекому.

У громаді функціонують 19 закладів дошкільної освіти, 21 заклад загальної середньої освіти, 2 заклади позашкільної освіти. Також працюють заклади професійно-технічної освіти (Вище професійне училище №94, Відокремлений підрозділ "Навчально-курсовий комбінат" акціонерного товариства "Лисичанськвугілля", Лисичанський професійний торгово-кулінарний ліцей).

Працюють комунальні заклади культури (Лисичанський міський краєзнавчий музей, Лисичанська централізована бібліотечна система, Лисичанський міський палац культури, Лисичанський палац культури “Діамант”, Палац культури ім. В.М. Сосюри м. Лисичанська, Лисичанська дитяча школа мистецтв №1, Лисичанська дитяча музична школа №2, Новодружеська дитяча школа мистецтв, Привільська дитяча школа мистецтв, Лисичанське комунальне підприємство “Кінотеатр «Дружба»”)

Охорону здоров’я забезпечують Лисичанська багатопрофільна лікарня, Центр первинної медико-санітарної допомоги №1, Центр первинної медико-санітарної допомоги №2, Міська стоматологічна поліклініка. Також у Лисичанськ переїхала Луганська обласна дитяча клінічна лікарня.

Під час активних бойових дій в 2014 році було зруйноване приміщення Центру зайнятості. Його так і не відновили, а сам Центр зайнятості переїхав у будівлю гірничого технікуму.

В громаді є суттєвий дефіцит працівників різних сфер, який потенційно може поставити під загрозу функціонування закладів освіти, культури та спорту, охорони здоров’я. Це пов’язано з від’ємною міграцією працездатного населення, але, на думку більшості респондентів, її причина — не близькість лінії зіткнення та наслідки бойових дій, а економічний занепад міста і громади.

Під час візиту спостерігач не зафіксував на промислових та інших підприємствах громади спеціальних обмежувальних заходів, пов’язаних із бойовими діями, терористичними загрозами, обстрілами. Також не виявлено постійно або тимчасово закритих торговельних об’єктів (ринків), закладів громадського харчування, об’єктів національних та міжнародних мереж у зв’язку з руйнуванням їх приміщень внаслідок бойових дій або обмежень їх діяльності через загрози обстрілів. Крім того, у громаді працюють відділення низки банків (“Приватбанк”, “МР Банк”, “Укрексімбанк”, “Укргазбанк”, “Ощадбанк”).

Викликом для громади є перегляд логістики та диверсифікаця джерел постачання енергоресурсів. Раніше як сировину на НПЗ використовували російську нафту, що надходила через трубопровід Самара — Лисичанськ, а тепер для потенційного запуску заводу потрібні інші шляхи (наприклад, через трубопровід Кременчук — Лисичанськ, який зараз заповнений консервантом).

Громадсько-політична активність у громадах та умови для участі громадськості

Рішення не проводити вибори у громадах критично вплинуло на стан функціонування політичних партій, міжпартійні відносини та політичну ситуацію. Практично всі партії згорнули свою діяльність.

Публічна активність парламентських політичних партій у громаді є мінімальною та проявляється в окремих візитах до громади народних депутатів України. В 107-му виборчому окрузі з центром у Лисичанську на виборах до Верховної Ради переміг представник команди Сергія Шахова Олександр Сухов. У Сєвєродонецьку працює його приймальня.

У громаді зберігається вплив народного депутата Сергія Дунаєва, але його офіційні приймальні в громаді не працюють. Також у Лисичанській громаді немає постійно діючих офісів політичних партій.

При цьому помітною є політична активність та персональний піар Сергія Гайдая, керівника обласної ВЦА. У його діях існує політична складова, але її не завжди сприймають на рахунок політичної партії “Слуга народу” через відкритий конфлікт керівника Луганської ОДА/ВЦА з народним депутатом Максимом Ткаченком.

Респонденти оцінюють умови для політичної активності та діяльності політичних партій у Лисичанській громаді як несприятливі, оскільки немає можливості досягнути певних політичних цілей шляхом участі та перемоги на виборах.

У громаді практично відсутні практики взаємодії влади та громадян. Через карантинні заходи доступ до будівлі ВЦА обмежений. За оцінками респондентів, формально залишилися дистанційні форми спілкування — петиції та листи, але часто їх залишають без розгляду. Траплялися конфлікти, пов’язані з недоступністю голови ВЦА, — група підприємців наполягала на зустрічі з ним, але вона так і не відбулася.

У Лисичанській громаді респонденти не повідомляли про напади, погрози, тиск, переслідування громадських активістів протягом останнього року. Порівняно з 2014-м ситуація в цьому питанні суттєво покращилася.

Всі опитані респонденти вказали, що близькість до лінії зіткнення — одна з ключових проблем, що перешкоджають ефективному розвитку територіальної громади. Друга проблема, про яку говорили всі без винятку респонденти, — зруйнована промисловість, відсутність робочих місць та пов’язаний із цим суттєвий відтік населення. Третя озвучена проблема — зношені мережі водопостачання та постійні перебої з постачанням води. Відсутність комунікації ВЦА з громадянами, відсутність підзвітності та одноосібне прийняття рішень також гальмують розвиток громади. Пасивність населення, яка в цілому притаманна регіону і зараз посилюється через введення ВЦА, — ще одна проблема, про яку згадували окремі респонденти.

Критика респондентів зосереджувалася на тому, що управління на обласному рівні також відбувається в ручному режимі, тому прийняті рішення частіше за все спрямовані на підтримку вертикалі влади, а не на розвиток територіальних громад.

Респонденти зазначали, що діяльність ВЦА має супроводжуватися публічним обговоренням проєктів рішень та публічним звітуванням за результатами роботи. В умовах ВЦА варто зробити обов’язковими консультації з ключових рішень (бюджет, стратегія, містобудівна документація тощо). Створення консультативно-дорадчих органів та обов’язковість розгляду наданих пропозицій має стати невід’ємним елементом управління при ВЦА.

Відсутність обраних органів місцевого самоврядування негативно вплинула на децентралізацію. Попри формальне створення об’єднаної громади, децентралізаційні процеси загальмовані, а натомість розбудовується вертикаль влади, коли прийняття рішень повністю залежить від керівника обласної ВЦА. Медична реформа впроваджується у громаді тому, що лікарні напряму взаємодіють із НСЗУ, а місцева влада — другорядна в цьому питанні.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

На думку респондентів, у Лисичанській громаді зараз можливо забезпечити умови для безпечного і демократичного проведення місцевих виборів. Це особливо помітно, якщо порівнювати поточну ситуацію з 2014 роком — тоді вибори відбулися практично відразу після звільнення міста, коли ще існували проблеми з постачанням електрики. Навіть за таких умов вибори минули в штатному режимі. Респонденти вважають, що і зараз ситуація була б аналогічною. При цьому опитані підкреслювали, що ніде в світі не можливо гарантувати повну безпеку під час проведення виборів, та наводили як приклади обстріл помічника президента, теракти в різних містах України, Європи і світу.

Респонденти зазначали, що рішення про можливість або неможливість проведення місцевих виборів у територіальній громаді не можна приймати на підставі подання керівника обласної ВЦА через наявний конфлікт інтересів у його діях — у випадку непроведення виборів загальне управління здійснює голова обласної ВЦА, в руках якого концентрується повнота влади.

За умов, якби в громаді не працювали органи влади й навчальні заклади, не надавали певні послуги та діяла комендантська година, могло би йтися про неможливість проведення виборів. Однак робота шкіл, культурних та спортивних закладів,проведення публічних заходів і концертів — ознаки того, що ситуація в громаді дозволяє провести вибори.

ЩАСТЯ (Щастинська міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Місцеві вибори 2015 року не дозволили сформувати повноцінне місцеве самоврядування у всіх населених пунктах, що в 2020 році увійшли до складу Щастинської міської громади.

Чергові місцеві вибори не відбулися, відповідно до постанови ЦВК від 29 серпня 2015 року №208 “Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Луганської області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року”, в таких радах:

Щастинська міська рада;
Петропавлівська селищна рада (у підпорядкуванні: село Войтове);
Трьохізбенська сільська рада (у підпорядкуванні: село Кряківка, село Оріхове-Донецьке);
Передільська сільська рада (у підпорядкуванні: село Геївка, село Старий Айдар).

При цьому в частині перелічених громад не утворили ВЦА, а продовжували діяти органи місцевого самоврядування попереднього скликання.

5 березня 2015 року Указом Президента України №123/2015 утворена ВЦА сіл Трьохізбенка, Кряківка, Лобачеве, Лопаскине та Оріхове-Донецьке Новоайдарського району Луганської області. В різні періоди головами ВЦА були Пригеба Григорій Валентинович, Веліконда Віталій Олександрович, Гайворонський Володимир Іванович.

18 січня 2019 року утворили ВЦА міста Щастя Новоайдарського району Луганської області, керівником якої аж 5 квітня 2019 року призначили Дмитра Скворцова. 18 червня 2019 року його затримали на хабарі. Прокуратура не встигла вчасно подати клопотання про продовження запобіжного заходу, і в жовтні 2019 року Дмитро Скворцов повернувся до виконання своїх обов’язків. Звільнили його лише 2 вересня 2020 року. Наступного керівника ВЦА, Олександра Донця, призначили 30 жовтня 2020 року.

Громада створена ще в 2015 році у складі Щастинської міської, Передельської сільської та Петропавлівської селищної територіальних громад. Її створення супроводжувалося гучними скандалами, оскільки спочатку планували сформувати громаду з центром у Петропавлівці — саме така конфігурація більше влаштовувала мешканців сільських населених пунктів. Із протестами виступила Нижньотеплівська селищна рада, яка погоджувалася на приєднання до Петропавлівки, але категорично відмовлялася входити до складу Щастинської ОТГ. Мешканці Петропавлівки збирали підписи з вимогою залишити Петропавлівську громаду, відбулося кілька конфліктів із представниками Луганської ОДА, до яких долучився народний депутат Максим Ткаченко. В підсумку мешканцям Петропавлівки не вдалося наполягти на своєму, і Петропавлівка увійшла до складу Щастинської громади. Також окремо створили Нижньотеплівську сільську громаду.

Спершу закон про ВЦА не передбачав можливість утворення військово-цивільних адміністрацій об’єднаних територіальних громад. Зміни до цього закону внесли тільки в грудні 2020 року. До цього територіальні громади, де не відбулися місцеві вибори, опинилися у правовому вакуумі та колапсі, адже вони не могли повноцінно здійснювати місцеве самоврядування: затвердити бюджет; відкрити рахунки в органах казначейства тощо — дія ВЦА поширювалася на окремі населені пункти, а не на всю громаду.

Відповідний законопроєкт зареєстрували 21 липня 2020 року, і лише 17 грудня 2020 року його ухвалила Верховна Рада, а 12 січня 2021 року — підписав Президент. Ще пізніше, 19 лютого 2021 року, був прийнятий указ Президента України №62/2021 “Про утворення та реорганізацію військово-цивільних адміністрацій у Луганській області”. Практично 2 місяці громада залишалася без бюджету через затягнутий процес законодавчого врегулювання створення ВЦА в громадах.

До призначення керівників нових ВЦА старі банківські рахунки громад заблокували, а нові не були активовані. У результаті існували перебої з фінансуванням поточних витрат (харчування в навчальних закладах, виплата заробітної плати працівникам комунальних установ, прибирання доріг під час хуртовин, сплата за послуги водопостачання, вивезення сміття, газ та електроенергію).

За оцінками респондентів, Щастинська громада, як і інші громади, де створені ВЦА, обмежена в праві розпоряджатися комунальним майном — тут не можна вести приватизаційні процеси, а оренда доступна на обмежений термін. Це впливає і на місцевий бізнес, який не може здійснювати навіть середньострокове планування. Респонденти означає, що закон про ВЦА прийняли як тимчасовий захід, тому його норми не розраховані на довгострокове використання. Також ішлося про те, що відсутність повноцінного самоврядування не дала громаді скористатися перевагами ранньої децентралізації. Пакет документів був готовий у 2015 році, проте непризначення перших виборів позбавило громаду суттєвих можливостей для розвитку.

На думку респондентів, керівництво ВЦА на 95% укомплектоване кадрами, хоча і відчувається брак кваліфікованих людей в окремих сферах — наприклад, важко знайти архітектора. Окремі респонденти висловлювали думку щодо низького рівня кваліфікації працівників ВЦА. Деякі громадські активісти жорстко критикують керівництво ВЦА через брак компетенцій, необхідних для управління громадою. Зокрема, законодавча вимога про те, що керівником ВЦА може бути тільки військовий, обмежує можливість призначення на цю посаду кваліфікованих управлінців. Також підкреслювалося, що у ВЦА й досі працюють люди, які в 2014 році демонстрували прихильність до “русского мира”. Засуджували й непрозорість кадрових призначень та використання дружніх і родинних зв’язків під час працевлаштування. Також жорстко критикували практику подвійних окладів працівників ВЦА та відсутність критеріїв вимірювання ефективності управлінської роботи.

Серед переваг військово-цивільної адміністрації порівняно з місцевим самоврядуванням респонденти відзначали швидкість прийняття рішень, оперативну комунікацію з безпековими службами, зменшення рівня бюрократії. Натомість плюси ОМС — краща якість демократичного процесу, залученість громадян до прийняття рішень, формування політичної культури.

За оцінками респондентів, у громаді постійно мешкають близько 20 тис. осіб. При цьому керівник ВЦА підкреслив, що місто відкрите та доступне, тому в ньому існують не завжди контрольовані міграційні потоки. Спостерігається відтік людей, і кількість населення зменшилася приблизно на 25% порівняно з довоєнним періодом.

Непроведення виборів у Щасті, яке розташоване за два кілометри від лінії розмежування, аргументували захистом національної безпеки. Однак місцеві мешканці зазначали, що в місті вже провели два тури президентських та парламентські вибори, і все пройшло спокійно, мирно, без провокацій. Крім цього, у Щасті триває нормальне життя: працюють підприємства, школи, дитячі садочки, лікарні, проводять спортивні змагання, культурно-масові заходи. На той момент планували збудувати КПВВ (це зробили в листопаді 2020 року). Місцеві активісти в публічних виступах пов’язували небажання голови облдержадміністрації проводити вибори з незадовільним рейтингом президентської партії. Зазначалося, що президентській вертикалі влади, а сюди належать і голови ОДА, значно простіше лобіювати скасування місцевих виборів, аби призначити на окремі посади “своїх” людей, які контролюватимуть життя та бюджет у регіоні без участі громади.

Для доступу на територію Щастинської громади потрібно проїхати через два блокпости Національної поліції України. Перший із них розташований біля села Новоахтирка, другий — на виїзді з селища Новоайдар (біля елеватора). Під час перетину блокпостів по дорозі до Щастинської громади співробітники Національної поліції запитали спостерігача, звідки і куди рухається автомобіль, та візуально оглянули паспорти водія та пасажира. Під час повернення з Щастинської громади на блокпосту біля селища Новоайдар водію та спостерігачеві запропонували звернутися до мобільного пункту перевірки документів, де у них переглянули паспорти, перевірили дані в комп’ютерній базі, запитали місце реєстрації та контактний номер телефону. Перевірка зайняла не більше 10 хвилин. Жодних дозволів для доступу на територію громади не вимагали. Спроб перешкоджання доступу не зафіксовано.

Доїхати до території громади можна громадським транспортом з міста Сєвєродонецьк. Переважно це регулярні перевезення до Станиці Луганської з зупинкою на автостанції в Щасті. Відбуваються 6–7 щоденних рейсів. Є можливість відвідати майже всі території громади. Обмежений доступ тільки до дачного кооперативу “Озеро Зімовне” — там дислокуються військові, і цивільні туди потрапити не можуть.

За результатами поїздки було з'ясовано, що в Щастинській громаді не встановлена комендантська година. Місто патрулюють представники Національної гвардії та правоохоронні органи. При цьому, як зазначив керівник ВЦА, для збереження спокою мешканців громади патрулювання відбувається без використання зброї.

Спостерігач підтвердив можливість вільного доступу громадян до приміщення міської військово-цивільної адміністрації у робочі години. На вході документи не перевіряють, наявність охорони не зафіксована. Біля будівлі ВЦА її керівник вільно спілкується з людьми, які зупиняють його, задаючи поточні питання.

Під час перебування в громаді спостерігачка стала свідком одиночного гучного вибуху, скоріше за все, пов’язаного з бойовими діями. 16 вересня 2021 року Щастя двічі обстріляли. Як наслідок, було пошкоджено дві будівлі й два автомобілі та поранено керівника Щастинської міської військово-цивільної адміністрації Олександра Дунця. Інших випадків нападів на представників влади, включно з поліцейськими, приміщення органів влади та правоохоронних структур на території громади не зафіксовано.

Щастинська районна рада працює в селищі Новоайдар. Там само розміщена і районна державна адміністрація. Під час візиту не було виявлено фактів відсутності прийому громадян органами публічної адміністрації. В Щастинській громаді не були ідентифіковані випадки обмежень, заборон чи необхідності отримання спеціальних дозволів на проведення публічних заходів у громадах з боку суб'єктів владних повноважень

На території громади працюють Щастинське відділення поліції №1 Новоайдарського ВП ГУНП в Луганській області (Щастя, вул. Дружби 16), Державна пожежно-рятувальна частина 32 головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Луганській області (Щастя, вул. Республіканська 1а)

В громаді не виявлено фактів постійно або тимчасово закритих шкіл, ВНЗ та інших навчальних закладів, закладів культури та спорту, охорони здоров’я, установ соціального захисту населення у зв’язку з руйнуванням їх приміщень внаслідок бойових дій або обмежень їх діяльності через загрози обстрілів та інших проявів бойових дій

Під час опитування не виявлено фактів нападів, погроз, тиску, переслідувань громадських активістів протягом останнього року. Порівняно з 2014-м ситуація суттєво покращилася. Також респондентам не відомі випадки обмежень, заборон чи отримання спеціальних дозволів на проведення публічних заходів представниками політичних партій. Однак активність політичних партій в цілому низька.

Криміногенна ситуація в громаді краща, ніж у довоєнні часи. Рівень злочинності знизився. Респонденти пов’язують це з високою концентрацією правоохоронних органів в громаді, а також із відтіком частини кримінальних елементів після звільнення міста. При цьому залишаються проблеми, пов’язані з алкоголізмом та наркоманією, та злочини, спричинені цими негативними явищами.

З кадровим забезпеченням правоохоронних органів ситуація задовільна. Більше того, забезпечена присутність поліцейських в кожному населеному пункті громади. Навіть у віддаленій Трьохізбенці створена повноцінна поліцейська станція. В перспективі планують запровадити інструмент “офіцер громади”. Втім, окремі респонденти вказували на недостатнє матеріальне забезпечення поліцейських, зокрема нестачу транспортних засобів. Представники органів правопорядку, патрулюючи вулиці, не використовують зброю, що суттєво заспокоює людей.

Всі об’єкти, зруйновані під час бойових дій, зараз відновлені та працюють. Респонденти, які працювали в органах місцевого самоврядування до введення ВЦА, підкреслювали, що відновлення відбулося саме у період функціонування органів місцевого самоврядування в 2015–2016 роках за рахунок місцевого бюджету. Тоді відновили більше 40 об’єктів. Також підкреслювалося, що під час активних бойових дій постійно відновлювали інфраструктуру (теплотраси, електромережі, газопроводи) навіть під час обстрілів і у випадках мінування мереж.

Більшість опитаних зазначали, що ситуація порівняно з жовтнем 2020 року залишилася без змін — вона значно краща за умови 2014–2015 років. Частина респондентів відзначала погіршення безпекової ситуації, що пов’язано з міждержавним збройним конфліктом. Як аргументи наводили дані про збільшення кількості обстрілів, зростання психологічної напруги з приводу концентрації російських військ на кордоні, збільшення кількості виявлених схронів зі зброєю. Тривожним фактором є те, що у виявлених схронах багато зброї зі збитим маркуванням, що унеможливлює ідентифікацію джерела походження зброї.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

У громаді немає проблем із доступом до послуг українських телерадіомовників та мобільних операторів. Українські канали можна дивитися через супутник або цифровий тюнер Т2. Звичайна антена транслює російські канали і канали так званої “ЛНР”. Однак респонденти зазначали, що доступ до телерадіомовників РФ і так званої “ЛНР” більш простий та дешевий. Проблема в тому, що через супутник можна безкоштовно дивитися, серед іншого, і російські канали, а українські — через кабель, за гроші. Вартість тюнера — близько 500 грн, і він забезпечує доступ до 500 каналів, 300 з яких — російські. Перший рік користування — безкоштовний, потім — символічна плата. Багато людей (особливо пенсіонери) не готові платити за кабельне телебачення, тому вони користуються антенами. Респонденти висловлювали обурення, що навіть виступи українських спортсменів простіше дивитися на російських та білоруських каналах. У Щасті спостерігач зафіксував вільну трансляцію радіомовників так званої “ЛНР” — радіо ”Блокпост” можна було слухати до селища Новоайдар.

Під час візиту з’ясувалося, що в громаді відсутні власні засоби масової інформації і висвітлення діяльності ВЦА відбувається лише на сайті, в соціальних мережах та обласних і національних ЗМІ. Респонденти зазначали, що Щастя — доволі популярна локація для роботи національних медіа.

Респонденти не стикалися з обмеженням доступу журналістів на територію громади відповідно до наказів керівництва ООС і вимог нормативно-правових актів. При цьому існує процедура акредитації представників ЗМІ в районі проведення ООС. Акредитація діє 6 місяців, її виконує пресслужба Операції об’єднаних сил. Аби потрапити в райони проведення бойових дій, цивільні журналісти вітчизняних та іноземних ЗМІ надсилають документи до пресслужби. Для представників українських ЗМІ (громадян України) термін проходження акредитації становить не більше 7 днів, для іноземних журналістів — не більше 30 днів. Такий строк зумовлений необхідністю додаткової перевірки, яку проводять органи Служби безпеки України. Про проходження акредитації журналістів інформує представник пресслужби, і представники ЗМІ відвідують райони проведення ООС у тісній взаємодії з військовими інформаційними структурами в Донецькій та Луганській областях. Випадки нападів на журналістів та інфраструктуру трансляції телерадіомовників на території громади не зафіксовані.

Під час моніторингового візиту не виявлено конкретних проєктів державних або місцевих органів для розширення доступу до українського телерадіомовлення та вітчизняних постачальників доступу до інтернету. Респонденти доволі низько оцінили ефективність державної політики, спрямованої на унеможливлення незаконного мовлення з РФ і так званої “ЛНР” на території громади. Опитані зазначали, що, на їхню думку, не вистачає технічних можливостей для того, щоб “заглушити” небажані канали.

На думку респондентів, для нейтралізації дезінформаційних та пропагандистських кампаній РФ і створення умов для кращої поінформованості громадян про поточні події центральні органи влади мають вести більш жорстку політику технічного перешкоджання небажаному мовленню, забезпечувати доступ місцевих мешканців до українських телерадіомовників, стимулювати вироблення контенту, який був би цікавим та затребуваним серед місцевих мешканців, підтримувати друковані ЗМІ — газети і журнали, які залишаються популярним джерелом отримання інформації і на які є попит у місцевих мешканців.

Критичною є ситуація на Луганській ТЕС, де з російського боку заблокований єдиний під’їзний шлях для постачання вугілля. За словами керівників ВЦА, на Луганській ТЕС вугілля вистачить на два тижні. Під загрозою відключення — об'єкти критичної інфраструктури, школи, дитсадки та лікарні. Луганську ТЕС може врятувати лише перехід на газ, але таке рішення має ухвалити держава. Компанія ДТЕК звернулася до влади за дозволом, проте відповіді наразі немає. Офіційне звернення з цього питання скерував до КМУ також керівник Луганської обласної ВЦА Сергій Гайдай.

У зверненні ДТЕК, зокрема, вказано: “Станція є найбільшим виробником електричної енергії в Луганській області та єдиним виробником теплової енергії для споживачів міста Щастя. Від її надійної роботи залежить енергозабезпечення стратегічних підприємств та об’єктів критичної інфраструктури, школ, дитсадків, медичних установ тощо, а також теплозабезпечення мешканців міста Щастя. З 2014 року ДТЕК Луганська ТЕС працює в умовах енергетичного «півострову» через руйнування магістральних електромереж. Єдиний шлях постачання вугілля на станцію проходить лише залізницею з території РФ, оскільки фізично не існує залізничних під'їздів до Луганської ТЕС по території, що контролюється українською владою. З 1.11.2021 року Російська Федерація заблокувала поставки енергетичного вугілля в Україну. Для економії палива та забезпечення безперебійної роботи підприємства станція була вимушена перейти на роботу одним блоком. У разі відсутності постачань вугілля на ТЕС станція має технічну можливість перейти на спалювання природного газу, адже пріоритет ТЕС забезпечення стабільного енерго- та теплопостачання регіону. Але без допомоги та підтримки держави стосовно можливості і обґрунтованості роботи на природному газі це неможливо”.

Під час візиту не було зафіксовано фактів запровадження на промислових та інших підприємствах спеціальних обмежувальних заходів, пов’язаних із бойовими діями, терористичними загрозами, обстрілами.

В громаді працює сучасний Центр надання адміністративних послуг, і в день візиту був забезпечений доступ громадян до нього. Одне з інтерв’ю спостерігач провів безпосередньо в ЦНАПі. Однак під час розмови з’ясувалося, що для мешканців громади розташування ЦНАПу незручне — він розміщений на КПВВ. В адміністративному центрі на КПВВ можна зареєструвати громадянський стан (шлюб, смерть, розлучення)

Всі послуги надають у повному обсязі. За словами керівника ВЦА, в громаді доступні 189 послуг — крім базових, можна також оформити паспорт і документи на транспортні засоби. Зараз більшість послуг надають у ЦНАПі на КПВВ, але в перспективі планують створити центр “Дія” у місті, що буде зручнішим для громадян і зможе розвантажити співробітників ЦНАПу у випадку, якщо КПВВ відкриютьі критично зросте кількість отримувачів послуг. Не дуже зрозумілою є ситуація з визначенням балансоутримувача ЦНАПу, розташованого в зоні КПВВ. Більшість респондентів не мають інформації про те, чи належить він громаді, за які кошти його будували та за чий рахунок його утримують.

У Щасті немає окремого відділення Пенсійного фонду. З 2017 року у місті створили віддалене робоче місце для фахівця територіального управління ПФУ. Також пенсійні послуги можна отримати в ЦНАПі на КПВВ. У громаді працює Щастинська державна нотаріальна контора (м. Щастя, пл. Миру 9), веде прийом приватний нотаріус.

В громаді відкрито 3 відділення “Нової пошти”, одне з яких приймає вантажі до 1000 кг. Одне з відділень працює в сервісній зоні на КПВВ. Укртелеком надає доступ до послуг інтернету (від 99 грн на місяць) та інтерактивного телебачення (від 99 грн на місяць).

Під час візиту у громаді виявлено відділення двох банків — “Ощадбанку” (на КПВВ) та “Приватбанку”. Відділення обладнані банкоматами.

Ключові інфраструктурні проєкти, втілені протягом останніх двох років: капітальний ремонт шляхопроводу через залізницю поблизу міста Щастя (“Велике будівництво”), створення сервісної зони на КПВВ, реконструкція системи опалення міської лікарні, капітальний ремонт приміщення міської дитячої поліклініки. Також громада отримала субвенцію на соціально-економічний розвиток у сумі 1 млн грн для реконструкції стадіону “Енергія” в м. Щастя (від будинку №1П/2 по вул. Гагаріна). За словами керівника ВЦА, у стадії розробки перебуває проєкт модернізації системи теплопостачання (перехід від централізованого опалення до індивідуального).

Найбільш важливі та помітні проєкти — відновлення дороги та реконструкція шляхопроводу поблизу м. Щастя. Зараз триває будівництво дороги на Трьохізбенку, ремонтують дорогу до Передільського. У розробці проєкт ремонту лікарні та впровадження в ній принципів доступності. Також планують відновити стадіон, інтернат і ПТУ. Окремі респонденти висловлювали критику з приводу того, що кошти, які виділяють із державного бюджету, не освоюють у повному обсязі.

На думку керівництва ВЦА, існує суттєва проблема з кадровим забезпеченням, зокрема в сфері охорони здоров'я. В лікарні є вакансії дерматовенеролога, онколога, кардіолога, психіатра, нарколога, лікаря-анестезіолога, лікаря функціональної діагностики, патологоанатома, ендокринолога, акушера–гінеколога ДСП тощо. Також, заступник керівника ВЦА зазначив, що існує дефіцит кадрів і на первинному рівні надання медичних послуг (терапевти, педіатри, сімейні лікарі).

Громадсько-політична активність в громадах та умови для участі громадськості

Рішення не проводити вибори у Щастинській громаді вплинуло на те, що діяльність місцевих осередків політичних партій практично згорнулася. В цілому зазначалося, що і раніше діяльність місцевих осередків партій була фрагментарною — вони працювали в активній фазі виборчого процесу та знижували інтенсивність роботи у міжвиборчий період. Остання публічна політична активність була зафіксована в громаді у 2019 році — під час парламентських виборів, коли відбувалося запекле протистояння між братом Віктора Медведчука Сергієм Медведчуком та креатурою Ріната Ахметова Вікторією Гриб. У підсумку остання стала депутаткою ВРУ від 105 округу. В громаді працює її приймальня. Інші політичні сили значної активності не проявляють. Залишаються видимими в публічному просторі представники політичної партії “Сила людей”, але зараз їхня рідше діяльність просвітницька, ніж політична.

Публічна діяльність політичних партій практично непомітна, оскільки, на думку респондентів, немає розуміння того, як довго в громаді діятиме ВЦА, що знижує мотивацію партій до активної діяльності.

Умови для політичної активності та діяльності політичних партій у Щастинській громаді достатньо сприятливі. Втім, окремі респонденти зазначали, що відсутність виборів знижує готовність місцевих мешканців долучатися до політичної діяльності. Респонденти вказували, що мета будь-якої політичної сили — перемогти на виборах і прийти до влади. У випадку непроведення виборів зникає сенс існування політичних партій. Також респонденти зазначали, що, аби в суспільстві сформувалася нормальна політична культура, слід пройти шлях розвитку політичної конкуренції та формування політичної відповідальності за прийняті рішення. За умов відсутності виборів такий шлях зупинився, і регіон перейшов до формату “патріархального управління”, що культивує віру в “доброго царя” і сприяє існуванню патерналістських настроїв.

В квітні 2021 року сформована громадська рада при Щастинській міській ВЦА, до якої увійшло 19 представників інститутів громадянського суспільства. Респонденти стверджували, що формування її складу відбувалося без впливу ВЦА, проте підкреслювали, що необов’язковість врахування пропозицій громадської ради керівництвом ВЦА знижує її вмотивованість та ефективність. У зв’язку з критичною ситуацією, що склалася на Луганській ТЕС через відсутність вугілля, наприкінці 2021 року відбувалися екстрені позачергові засідання громадської ради при Щастинській міській ВЦА.

У громаді запроваджений інструмент громадського бюджету. Керівник ВЦА спирався на власний позитивний досвід щодо бюджету участі в Мукачевому. При цьому використовується підхід, що передбачає консолідацію ресурсів із різних джерел — місцевий бюджет, кошти ДТЕК і міжнародних донорів. При цьому проєкти, подані на громадський бюджет, переважно стосуються благоустрою та покращення умов у закладах освіти. Бюджет конкурсу в 2021 році — 800 тис. грн (500 тис. грн — кошти міського бюджету на втілення малих проєктів, 300 тис. грн — кошти, залучені від ПРООН на втілення великого проєкту).

Керівництво ВЦА проводить особисті зустрічі з мешканцями усіх населених пунктів. Іноді лунають звинувачення в недотриманні карантинних обмежень. Окремі респонденти зазначали, що такі зустрічі поверхневі та неконструктивні і не дозволяють громадянам впливати на прийняття рішень.

Більшість респондентів назвала найрезонанснішим конфліктом у громаді ситуацію на місцевому комунальному ринку. В результаті прийняття сумнівних (на думку респондентів) кадрових рішень погіршилися умови для місцевих підприємців — зросла плата, а рівень послуг залишився без змін. Також згадували про проблеми з доступом до публічної інформації, що проявляється в неповних формальних відповідях на інформаційні запити. В соціальних мережах чвсто жорстко критикують ВЦА.

Збройне протистояння в регіоні та виклики для безпеки громадян мають критичне значення — вони перешкоджають розвитку територіальної громади. Міждержавний конфлікт повністю змінив життя людей. Раніше Щастя було передмістям обласного центру, його мешканці мали доступ до освітніх, медичних, соціальних і культурних послуг, що надавалися в Луганську. Місцевий бізнес був міцно пов’язаний економічними зв’язками з обласним центром. Зараз Щастя є фактично своєрідним логістичним тупиком, мешканці якого опинилися в суттєвій ізоляції.

Частина респондентів наголошувала на потребі відновлення місцевого самоврядування. В крайньому випадку необхідні суттєві зміни до Закону про ВЦА в бік забезпечення прозорості та підзвітності її діяльності. На думку опитаних громадських активістів, фактична відсутність обраних органів місцевого самоврядування негативно вплинула на стан реалізації ключових реформ. Пов’язано це з тим, що на місцевому рівні рішення приймають одноосібно. Відсутність (недієвість) інструментів локальної демократії в умовах ВЦА призводить до того, що зміни, які мають відбутися в результаті реформ, не прокомуніковані належним чином із мешканцями. Від цього зменшується довіра до таких змін, що, своєю чергою, стає основою для дискредитації самих реформ.

Болісною проблемою, про яку згадали всі респонденти, є ситуація з Луганською ТЕС, яка ставить під загрозу теплопостачання міста та енергозабезпечення значної території Луганщини. Через заблоковане постачання вугілля та нерозв’язане питання щодо переходу станції на газ виник суттєвий ризик того, що без електрозабезпечення можуть залишитися стратегічні підприємства та об’єкти критичної інфраструктури, школи, дитсадки, медустанови тощо. Також безпосередньо в Щасті в опалювальний період без теплозабезпечення можуть залишиться близько 9 тис. мешканців, 3 школи, 2 дитсадки, міська лікарня, державні та комунальні установи. І якщо для забезпечення теплом соціальної інфраструктури місцева влада намагається відшукати альтернативні варіанти, то з опаленням житлових будинків ситуація критична — на сьогодні альтернативи централізованому опаленню немає. У перспективі можна перейти на автономне опалення, але це потребує часу та ресурсів.

Окремі респонденти обурювалися, що за 7 років у громаді так і не побудували залізничну гілку, яка з’єднала би станцію Щастя з українськими залізницею. Як приклад наводили кейс про те, що біля Мілового, де 40 км залізничних шляхів проходили по території України, РФ перебудувала залізницю за півроку. Також як потенційну загрозу називали меморандум про скорочення теплової енергетики, підписаний Україною, що, скоріше за все, призведе до зупинки Луганської ТЕС, яка є містоутворювальним підприємством. Також респонденти підкреслювали потребу терміново прийняти рішення про перехід Луганської ТЕС на газ та компенсувати підприємству збитки.

Представники ВЦА дотримувалися позиції, що центральна влада приділяє достатньо уваги Щастинській громаді. Однак неможливість чітких безпекових гарантій негативно впливає на інвестиційний клімат у регіоні. Саме розвиток бізнесу та залучення іноземних і вітчизняних інвесторів може стати ознакою стабілізації ситуації. Респонденти підкреслювали, що РФ буде всіляко заважати підсиленню економічної спроможності в прифронтових громадах.

Ситуація з COVID-19, економічний занепад, відтік молоді з міста, відсутність права обирати та бути обраними, недостатня прозорість роботи ВЦА — це ті проблеми, які, на думку респондентів, також суттєво впливають на розвиток регіону.

Представниці коаліції “На лінії зіткнення” під час інтерв’ю розповіли, що їхня організація системно намагається просунути зміни для удосконалення діяльності ВЦА, трансформації такої діяльності в бік ширшої публічності, підконтрольності і підвищення якості взаємодії з громадянами. Зокрема, респондентки озвучували такі ідеї: розробити інструмент обрання старост, яких не зможе одноосібно призначати/звільняти керівник ВЦА; запровадити альтернативні до виборів інструменти впливу — бюджет участі, публічні консультації, консультативно-дорадчі органи, звітування керівника ВЦА тощо. Всі ці інструменти мають бути імплементовані в законодавство.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Більшість учасників опитування зазначали, що на поточний момент можливо забезпечити умови для безпечного і демократичного проведення місцевих виборів у територіальній громаді. Вони наводили як приклади організацію виборів президента та парламенту у 2019 році. Зазначалося, що створення та робота сервісної зони на КПВВ (300–400 метрів до лінії розмежування) також не є абсолютно безпечною, адже ця модульна конструкція з великою кількістю скла розташована в “пристріляній” зоні. Попри постійну загрозу, тут щоденно надають послуги місцевим мешканцям.

Чинне керівництво ВЦА зазначало, що теоретично сам процес виборів можна організувати, але важко прогнозувати, як розвиватиметься ситуація під час виборчого процесу. Можливі провокації, теракти. Однак, як зазначалося, вони можливі в будь-якому населеному пункті України. Ризики в організації виборів однакові для виборів всіх рівнів — і місцевих, і загальнонаціональних.

Беззаперечним критерієм непроведення виборів респонденти називали активну фазу бойових дій. Окремо зазначалося, що готовність іноземних інвесторів вкладати кошти в регіон може бути гідним критерієм для оцінки безпекової ситуації. Підкреслювалося, що зараз питання призначення/непризначення виборів перебуває винятково в політичній площині. На думку частини респондентів, партія влади усвідомлює власний низький рейтинг і йде шляхом недопущення виборів. На аргумент про те, що проведення виборів може призвести до влади в регіоні проросійські партії, було зазначено, що всі зареєстровані в Україні партії — українські та мають діяти відповідно до закону. Якщо в діях окремих політичних сил є ознаки загрози територіальній цілісності, це питання до роботи служби безпеки та законодавців. Також підкреслювалося, що окремі представники влади, які в 2014 році демонстрували відверто проросійську позицію, досі спокійно працюють у ВЦА і не відповіли за свою діяльність/бездіяльність.

СТАНИЦЯ ЛУГАНСЬКА (Станично-Луганська селищна громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Місцеві вибори 2015 року не дозволили сформувати повноцінне місцеве самоврядування у всіх населених пунктах, які в 2020 році увійшли до складу Станично-Луганської селищної громади.

Станично-Луганська селищна рада;
Валуйська сільська рада (у підпорядкуванні: село Болотене, село Макарове, село Сизе, селище Вільхове);
Комишненська сільська рада (у підпорядкуванні: село Колесниківка, село Юганівка);
Вільхівська сільська рада (у підпорядкуванні: село Верхня Вільхова, село Малинове, село Плотина, село Пшеничне).

При цьому в перелічених громадах не утворили ВЦА і продовжували діяти органи місцевого самоврядування попереднього скликання. 11 серпня 2016 року Указом Президента України №123/2015 утворили ВЦА сіл Нижня Вільхова, Верхня Вільхова, Малинове, Плотина та Пшеничне, яку очолив Пеньков Юрій Іванович. До внесення змін закон про ВЦА не передбачав можливості утворення військово-цивільних адміністрацій об’єднаних територіальних громад.

Станично-Луганська селищна громада утворилася добровільно. Вона пройшла шлях позитивних перемовин із керівництвом населених пунктів, які увійшли до її складу. Зокрема, було прийняте розпорядження міського голови №102 від 06.11.2017 “Про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст” та рішення №53/38 від 14 грудня 2017 року “Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад” і №58 від 21 грудня 2018 року “Про внесення змін до рішення №53/38 від 14 грудня 2017 року «Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад»”. Однак процес добровільного об’єднання не завершився, і громаду утворили відповідно до Розпорядження КМУ №717-р від 12 червня 2020 року “Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Луганської області”.

Чинне законодавство України наділяє військово-цивільні адміністрації повноваженнями надавати ЦВК висновки щодо можливості організації, підготовки та проведення виборів на окремих територіях. Саме на підставі таких висновків ЦВК ухвалила рішення про неможливість провести місцеві вибори у 8 громадах Луганщини. Зокрема, Луганська ВЦА повідомила позицію Командування об’єднаних сил про ймовірність створення складної суспільно-політичної обстановки та надмірної небезпеки для цивільного населення. До ЦВК також надійшов лист від Головного управління СБУ в Луганській області, в якому зазначалося, що “режим тиші” відповідно до “Мінських домовленостей” не може гарантувати 100%-безпеки мешканців населених пунктів, розташованих уздовж лінії розмежування. Натомість Національна поліція у Луганській області повідомила ВЦА про “існування постійної загрози мінометно-артилерійських обстрілів чи терористичних актів диверсійно-розвідувальними групами бойовиків на відстані до 30–35 км від лінії розмежування під час проведення місцевих виборів”.

Окремі респонденти з-поміж громадських активістів зазначали, що непроведення виборів розділило громадян на два табори. Частина людей, які живуть у таких непростих умовах, вважають, що їх необґрунтовано позбавили права обирати та бути обраними. Інша група людей критично не довіряє владним інституціям і зазначає: навіть якщо вибори призначать, вони все одно на них не підуть.

Оскільки внесення змін до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" відбулося лише в грудні 2020 року, територіальні громади, де не провели місцеві вибори, опинилися у правовому колапсі, адже вони не могли повноцінно здійснювати місцеве самоврядування: затвердити бюджет, відкрити рахунки в органах казначейства тощо (дія ВЦА поширювалися окремі населені пункти, а не на всю громаду).

Відповідний законопроєкт зареєстрували 21 липня 2020 року, і лише 17 грудня 2020 року його ухвалила Верховна Рада, а 12 січня 2021 року — підписав Президент. Аж 19 лютого 2021 року був прийнятий указ Президента №62/2021 “Про утворення та реорганізацію військово-цивільних адміністрацій у Луганській області”. Практично 2 місяці громада залишалася без бюджету через затягнутий процес законодавчого врегулювання створення ВЦА в громадах.

У Станично-Луганській громаді ситуацію ускладнювало питання з кадрами — у грудні-січні не створили фінансові органи та органи управління освітою. Їх вдалося сформувати тільки до кінця січня — початку лютого 2021-го. Через це виникли затримки фінансування.

На думку опитаних респондентів, відсутність обраних органів місцевого самоврядування вплинула на стан реалізації ключових реформ. Замість очікуваної децентралізації громада отримала повну централізацію всіх управлінських процесів на місцевому рівні.

Єдиною перевагою ВЦА називали швидкість прийняття рішень. Утім, окремі респонденти підкреслювали: “швидко” — не завжди дорівнює “ефективно”. Також вони наголошували, що стиль управління, рівень відкритості та підзвітності ВЦА визначається винятково позицією керівника самої ВЦА.

Також респонденти зазначали, що ВЦА має обмежені повноваження порівняно з ОМС інших громад. Зокрема, ВЦА не можуть укладати міжмуніципальні угоди, і це негативно впливає на розвиток громад. Окремі респонденти зазначали, що часто ситуація залежить від персоналій — бувають випадки, коли ВЦА є ефективнішою за ОМС через особистий внесок керівника. І навпаки, бувають ОМС із недієздатним депутатським корпусом, що гальмує розвиток громади.

Респонденти зазначали, що ВЦА укомплектована кадрами. При цьому окремі співрозмовники скаржилися, що це не завжди висококваліфіковані фахівці, оскільки у людей немає бажання їхати в прифронтову зону. Також мешканці громади вкрай негативно відреагували на суттєве зростання зарплат у працівників ВЦА: якщо в селищній раді зарплата працівників була 7–8 тис. грн, то зараз вона становить 22–23 тис. грн. При цьому покращення ефективності роботи люди не спостерігають, що призводить до зростання рівня недовіри до діяльності ВЦА в цілому.

Виборців громади обслуговує відділ ведення ДРВ апарату Щастинської РДА. Проблем із реєстрацією місця проживання громадян в Станично-Луганській громаді немає.

У Станиці Луганській практично відсутні промислові підприємства. Суттєві економічні втрати регіону пов’язані з тим, що сільське господарство громади орієнтувалося на ринок Луганська. Головним джерелом доходу для мешканців завжди було тепличне господарство для вирощування овочів. До 2014 року фермери Станиці Луганської реалізовували сільськогосподарську продукцію на оптових ринках Луганська. Зараз людям доводиться шукати нові ринки збуту або згортати виробництво.

Орієнтовна кількість мешканців громади — 15–18 тис. осіб. Однак наявність єдиного працюючого КПВВ призводить до постійної міграції населення, тому важко об’єктивно оцінити реальну кількість людей, які в конкретний проміжок часу перебувають на території громади.

Для доступу на територію Станично-Луганської громади потрібно проїхати через три блокпости Національної поліції України та один блокпост Національної гвардії України. Перший розташований біля села Новоахтирка, другий — на виїзді з селища Новоайдар (біля елеватора), третій — біля Петропавлівки. Блокпост Національної гвардії розташований поблизу селища Широкий.

Під час перетину блокпостів по дорозі до Станично-Луганської громади співробітники Національної поліції запитали, звідки та куди рухається автомобіль, і візуально оглянули паспорти водія та спостерігача. Під час повернення зі Станично-Луганської громади на блокпосту біля селища Новоайдар водію та спостерігачу запропонували звернутися до мобільного пункту перевірки документів. Там переглянули їхні паспорти, перевірили дані в комп’ютерній базі, запитали місце реєстрації та контактний номер телефону. Перевірка зайняла не більше 10 хвилин. Жодних дозволів для доступу на територію громади не вимагали. Спроб перешкоджання доступу не зафіксовано. На блокпосту Національної гвардії детального огляду не проводили, відразу дозволивши проїзд. Спостерігач мав можливість відвідати всі території, які входять до складу громади.

У громаді відсутні офіційні готелі та хостели. При цьому розвинутий ринок оренди приватного житла, орієнтований на мешканців непідконтрольних територій. Під час візиту до спостерігача та водія підходили місцеві мешканці з пропозицією здати житло.

Збройне протистояння в регіоні та виклики для безпеки громадян зараз найбільше перешкоджають розвитку територіальної громади, оскільки вони не дають можливості почуватися стабільно та безпечно, а громада є непривабливою для потенційних інвесторів. Респонденти підкреслювали, що громада завжди вважалася передмістям Луганська і її життя було тісно пов’язане з обласним центром. Збройний конфлікт кардинально змінив життя громади та її мешканців. Втім, лишаються актуальними і внутрішні проблеми, особливо ті, що стосуються вразливих категорій населення.

Як і в інших громадах області, криміногенна ситуація в громаді покращилася. Це пов’язують зі зростанням присутності у регіоні силових структур. Респонденти згадували про позитивний ефект від спільних патрулювань. І хоча правоохоронні органи забезпечені кадрами не повністю та надмірне навантаження на працівників, наявний склад забезпечує виконання всіх функцій для підтримання правопорядку.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

Формально у громаді немає проблем із доступом до українських телерадіомовників та послуг мобільних операторів. Однак насправді всі опитані зазначали, що доступ до російських телерадіомовників та мовників “ЛНР” простіший (і щодо налаштування, і за привабливістю контенту), тому часто мешканці надають перевагу саме йому.

В громаді є вільний доступ до мовлення російських телерадіомовників та мовників “ЛНР” — переважно його мають власники супутникових тарілок. У гарній якості також відбувається трансляція з Луганської телевежі.

Радіосигнал російських телерадіомовників та мовників “ЛНР” у громаді можна ловити безперешкодно. У гарній якості радіо доступне практично до селища Новоайдар. Ще в 2015 році поставили 3 великі гучномовці в місцях скупчення людей — банк, ринок, перехід. Там транслюють Українське радіо та “Армія-FM”. Також завдяки допомозі одного з фондів придбали додатково 10 гучномовців для Станиці Луганської та обладнання для прийому і ретрансляції FM-радіо на території сіл громади.

В громаді працює ТОВ "Редакція газети "Время". Наявність КПВВ привертає увагу національних ЗМІ, які систематично висвітлюють ситуацію в Станиці Луганській. Випадки нападів, погроз, тиску, переслідувань журналістів у громаді протягом останнього року не зафіксовані.

Технічно доступ громадян до телерадіомовників України забезпечений. Однак, як зазначали респонденти, антени на телевізорах мешканців традиційно налаштовані в бік Луганська, а для переналаштування потрібно їх повернути. Багато людей не мають відповідних навичок, а інші просто не бажають це робити. За умови традиційного налаштування антени сигнал з окупованої території доступний у гарній якості.

Ефективність державної політики, спрямованої на унеможливлення для мовників РФ і званих “ДНР” та “ЛНР” незаконно здійснювати мовлення на територіях громади, оцінюють не дуже високо. Попри побудовану 134-метрову вежу в Бахмутівці Новоайдарського району, багато мешканців, як і раніше, споживають контент РФ і так званих “ДНР” та “ЛНР”. Блокувати таких мовників немає технічної можливості. Тому в Станиці намагаються боротися з цим такими методами, як встановлення гучномовців, що транслюють ефір українських радіостанцій

Крім того, можна було б забезпечити соціально незахищені родини супутниковими антенами за зразком акції зі встановленням цифрових ТБ-тюнерів Т2. Купувати їх варто принаймні для тих, хто ніколи не зможе придбати супутникову тарілку — самотнім пенсіонерам, дітям війни, багатодітним родинам, людям з інвалідністю. Налаштувати такі антени можна на прийом українських каналів із конкретного супутника.

Під час візиту не було виявлено фактів наявності в громаді постійно або тимчасово закритих торговельних об’єктів (ринків), закладів громадського харчування, об’єктів національних та міжнародних мереж у зв’язку з руйнуванням їх приміщень внаслідок бойових дій або обмежень їх діяльності через загрози обстрілів та інших проявів бойових дій. Навпаки, наявність єдиного працюючого КПВВ призвело до розвитку в селищі торгівлі та невеликих закладів харчування.

Станично-Луганська громада — одна з найбільш постраждалих від бойових дій. В 2014–2015 роках зазнало руйнувань приміщення лікарні, але його відновили, і зараз лікарня продовжує функціонувати. В громаді є школа, повністю зруйнована внаслідок бойових дій. Дітей перевели до іншої школи, яка також постраждала, але була відновлена. Раніше частина класів займалися в будівлі редакції місцевої газети та пристосованому приміщенні дитячого садка. В цьому році в редакції вже не розміщують навчальні класи, бо школу переформатували в гімназію і зараз у ній не навчаються учні старших класів. Молодші класи продовжують займатися в дитячому садку. Натомість відновлена школа навіть зараз перебуває в зоні вогню. 29 листопада 2021 року епіцентр обстрілу був за 200 метрів від школи. Респонденти зазначали, що, коли почався обстріл, замість того, щоб спустити дітей в бомбосховище, зі школи телефонували батькам, і вони забирали дітей прямо під час обстрілу. Наступного дня заняття в школі відновили. Всього у громаді функціонують 4 заклади дошкільної освіти та 18 закладів загальної середньої освіти.

Обстріли Станиці в листопаді 2020 року для респондентів є безумовною ознакою того, що ситуація, пов’язана з міждержавним збройним конфліктом, у територіальній громаді погіршилася. При цьому респонденти говорили про те, що в листопаді було 3 обстріли Станиці, а в ЗМІ повідомили тільки про 1 випадок.

В громаді зафіксовані періодичні відключення електроенергії через бойові дії. Зокрема, 29 листопада 2021 року селище Станиця Луганська через обстріл (пошкодження повітряних ліній) частково залишилося без світла. Також було знеструмлено сусіднє село Малинове.

В навчальних закладах, закладах культури та спорту, закладах охорони здоров’я, установах соціального захисту населення не запроваджені спеціальні обмежувальні заклади, пов’язані з бойовими діями, терористичними загрозами, обстрілами. Всі заклади працюють у звичайному режимі.

У громаді існує дефіцит працівників, який ускладнює роботу закладів освіти, культури та спорту, охорони здоров’я. На первинному рівні медичної допомоги укомплектованість особового складу становить близько 60%.

Мешканці громади можуть безперешкодно зареєструвати за місцем проживання громадянський стан (шлюб, смерть, розлучення) у Відділі державної реєстрації актів цивільного стану Станично-Луганського районного управління юстиції. В листопаді в громаді відкрився перший на Сході країни та шостий в Україні центр “Дія”. Він надає 260 видів адміністративних та соціальних послуг. Зокрема, 9 видів — тільки з отримання внутрішніх та закордонних паспортів громадян України і посвідчення водія, реєстрації шлюбів тощо. Мінцифри планує збільшити кількість послуг до 400.

Доступ громадян до Пенсійного фонду забезпечений через функціонування відділу обслуговування громадян №11 (сервісний центр). В громаді працює Станично-Луганська державна нотаріальна контора. Також ведуть прийом 4 приватні нотаріуси. Відповідно, громадяни мають до послуг нотаріусів.

Громадяни можуть користуватися послугами “Укрпошти” в 7 відділеннях, також працює 2 відділення “Нової пошти”. “Укртелеком” надає послуги підключення до Інтернету.

Громадсько-політична активність в громадах та умови для участі громадськості

Значний термін відсутності електоральних процесів та непроведення виборів призвели до того, що політичні сили не зацікавлені в підтриманні сталої активності.

За висновками респондентів, “ОПЗЖ” упевнена в традиційній для регіону електоральній підтримці і не бачить сенсу витрачати ресурси в умовах непроведення виборів. “Наш край” демонструє обмежену активність, що проявляється в періодичному роздаванні благодійних продуктових наборів. Партію влади задовольняє формат ВЦА, коли можна залишатися впізнаваним без участі в політичній боротьбі. У Станично-Луганській громаді на момент проведення моніторингу відсутні постійні офіси політичних партій і приймальні народних депутатів України.

Респонденти зазначали, що громадяни мають достатньо можливостей впливати на ухвалення рішень ВЦА в різних сферах. Один раз на місяць за ініціативою голови ВЦА відбуваються зустрічі з громадськістю, на яких активісти можуть внести свої пропозиції стосовно розв’язання актуальних проблем громади. Планується створення молодіжної ради (раніше вона працювала при селищній раді). Тобто взаємодія відбувається радше в неформальний спосіб і ґрунтується на особистій позиції керівника ВЦА. Втім, респонденти констатують, що в громаді практично відсутні формалізовані практики взаємодії влади та громадян. При цьому є активні громадські організації, частина проєктів яких передбачає співпрацю з владою.

Випадки обмежень, заборон чи потреби отримання спеціальних дозволів на проведення публічних заходів у громаді не зафіксовані. Однак через низький рівень громадсько-політичної активності ніхто в громаді ще не ініціював заходів, які б мали потенційно конфліктний характер.

Як основні проблеми громади респонденти називали недостатність бюджетних ресурсів, близькість до лінії зіткнення, пасивність громадян, які не цікавляться можливістю впливати на прийняття рішень, проблеми з громадським транспортом, брак медичного персоналу в Станично-Луганській лікарні

Респонденти зазначали, що обласна влада приділяє достатньо уваги проблемам Станиці Луганської, але на центральному рівні слід приділяти більше уваги населеним пунктам, розташованим близько до лінії зіткнення. Вони потребують рішень щодо підтримки представників окремих професійних груп (лікарі, вчителі, поліцейські), які висловлять готовність працювати в прифронтових умовах. Також стимулювання розвитку потребує місцевий бізнес, який внаслідок війни втратив основний ринок збуту — місто Луганськ. Громада сподівається і на інфраструктурні проєкти, що можуть бути профінансовані з державного бюджету і потребують підтримки в розробці проєктно-кошторисної документації, а також проєкти, спрямовані на покращення якості надання послуг в громаді.

Респонденти наголошують на необхідності вдосконалити діяльність військово-цивільних адміністрацій. Зокрема, потрібно розвивати механізми локальної демократії за умови їх адаптації до умов ВЦА; врегулювати строки діяльності ВЦА; визначити вимоги та критерії відбору осіб, які претендують на посади керівників ВЦА.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Частина опитаних респондентів переконана в можливості забезпечити умови для безпечного і демократичного проведення місцевих виборів у тгромаді. Головним аргументом є проведення виборів Президента та парламенту в 2019 році (втім, явка на них була дуже низькою). Лунала думка, що постійне скасування виборів призводить до того, що люди перестають усвідомлювати власне право обирати та бути обраними.

Інші респонденти сумнівалися в можливості безпечно провести вибори через обстріли Станиці, що активізувалися в 2021 році. При цьому лунали зауваження, що якщо діти ходять до школи в зоні, яку обстрілюють, то й виборчі дільниці можна відкрити.

Також респонденти говорили про електоральні вподобання мешканців громади. Підкреслювалося, що за роки роботи ВЦА дуже мало зроблено для популяризації проукраїнських політичних партій. Партії, що в ці роки представляли парламентську більшість, завжди усвідомлювали власний низький рейтинг у громаді та зберігали свій вплив тільки через непроведення виборів.

В цілому респонденти пропонували враховувати такі критерії проведення/непроведення виборів: можливість сформувати дільничні виборчі комісії та забезпечити їх працездатність, інтенсивність бойових дій на момент прийняття рішення, наявність політичних партій, які працюють у регіоні та готові делегувати своїх представників для участі в виборах.

СЄВЄРОДОНЕЦЬК (Сєвєродонецька міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

На момент початку російської агресії на території Донецької та Луганської областей в Сєвєродонецьку функціонувала міська рада, обрана на чергових місцевих виборах 31 жовтня 2010 року. Під час тимчасової окупації вона продовжила працювати, провівши не менше трьох сесій. У серпні 2014 року Сєвєродонецьк став фактичним адміністративним центром Луганської області, до якого переїхали Луганська ОДА-ОВЦА, силові та правоохоронні структури, інші регіональні представництва виконавчої влади, навчальні заклади, установи охорони здоров’я та інші органи.

25 жовтня 2015 року відбулися вибори до Сєвєродонецької міської ради, куди обрали 36 депутатів від 6 політичних сил. Також громадяни обрали органи місцевого самоврядування у всіх населених пунктах, що у 2020 році увійшли до складу Сєвєродонецької міської громади.

Діяльність Сєвєродонецької міської ради 7-го скликання з самого початку відбувалася в умовах політичної турбулентності та спробах різних політичних груп отримати повний контроль над прийняттям рішень та використанням бюджетних коштів. Місцеві депутати 7 разів позбавляли повноважень міського голову, який щоразу поновлював їх у судовому порядку. Іноді нове рішення про позбавлення повноважень приймали в той самий день, коли вступало в силу судове рішення про поновлення повноважень.

У 2016 році у ВРУ зареєстрували проєкт Постанови про призначення позачергових виборів депутатів Сєвєродонецької міської ради Луганської області (№5247 від 7 жовтня 2016 року). У процесі його розгляду в Комітеті з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування створили робочу групу з вивчення ситуації, що склалася в Сєвєродонецькій міській раді. Вона констатувала наявність численних порушень законів України та власного Регламенту в роботі ради, допущених упродовж всього періоду її діяльності. Робоча група у своєму висновку також зазначила, що суть і зміст порушень, виявлених у ході судових розглядів, та їх повторюваність дозволяють зробити висновок про постійне і систематичне ігнорування Сєвєродонецькою міською радою вимог компетентних органів щодо відповідності її рішень до закону. За результатами всебічного вивчення, аналізу та з’ясування обставин виникнення і розвитку конфліктної ситуації в системі місцевого самоврядування міста Сєвєродонецьк робоча група вказала, що існують достатні правові підстави для того, щоб рекомендувати парламенту призначити позачергові виборів депутатів Сєвєродонецької міської ради Луганської області.

Спираючись на інформацію робочої групи, Комітет рекомендував Верховній Раді України прийняти за основу та в цілому згадану постанову. Втім, її проєкт так і не розглянули на пленарному засіданні парламенту.

3 листопада 2017 року в місті вбили депутата міської ради від “Блоку Петра Порошенка” Сергія Самарського. Поліція розглядає кілька версій, в тому числі наявність політичного підґрунтя цього злочину. Справа досі не розкрита — винних не знайшли і не покарали.

У 2018 році був незначний проміжок часу, коли протиборчі сторони досягли компромісу, на підставі якого сформували виконавчий комітет та затвердили оновлену структуру міської ради. Однак період конструктивної співпраці був нетривалим і перейшов у чергову фазу протистояння.

Врешті, 28 липня 2020 року Президент України Володимир Зеленський підписав Указ №297/2020 про утворення військово-цивільної адміністрації міста Сєвєродонецьк Луганської області.

Офіційна причина утворення ВЦА, озвучена головою Луганської ОДА/керівником Луганської ОВЦА, — криза, що виникла через політичні непорозуміння. Також він підкреслив, що за кілька років міська влада не налагодила нормальної співпраці з жодним головою обласної державної адміністрації. Зокрема, не вдалося повністю реалізувати проєкти, фінансовані Державним фондом регіонального розвитку. В.о. міського голови Сєвєродонецька Вячеслав Ткачук публічно заявив, що вважає указ Президента Володимира Зеленського про призначення ВЦА у місті незаконним і позивається у Верховний Суд для його скасування. На думку посадовця, таке рішення прийняли з метою використання під час місцевих виборів 25 жовтня 2020 року адміністративного ресурсу на користь правлячої партії.

Під час моніторингових візитів спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА не зафіксували значних обмежень для пересування громадян. На під'їзді до міста Сєвєродонецьк розташовані блокпости Національної поліції, але спостерігачі могли вільно в’їхати на територію громади та перебувати в ній. Доїхати сюди можна громадським регулярним транспортом із різних міст України (Харків, Дніпро, Маріуполь, Київ, Бердянськ, Запоріжжя). Також налагоджене внутрішньообласне транспортне сполучення, виконуються регулярні міжнародні рейси (Польща, РФ).

Залізничне сполучення із Сєвєродонецьком забезпечене із залізничних вокзалів міст Лисичанськ та Рубіжне. Зокрема, є щоденні потяги до Києва, Харкова й Ужгорода, а раз на два дні курсує поїзд до Одеси.

До 2012 року в громаді функціонував аеропорт “Сєвєродонецьк”, який приймав чартерні рейси. Інфраструктура летовища збережена для використання у разі відновлення безпеки руху.

За результатами моніторингових візитів виявлено, що в Сєвєродонецькій громаді не встановлена комендантська година. Під час неодноразового перебування у цій громаді спостерігачі ОПОРИ не стали свідками жодних інцидентів, пов’язаних із бойовими діями або терористичними загрозами.

У період моніторингу на території громади проводили масові заходи (до 5 тис. учасників).

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

Спостерігачі ОПОРИ не зафіксували проблем із доступом до українських телерадіомовників, послуг мобільних операторів та інтернету — якість останнього доволі висока. Фактів незаконного мовлення та поширення сигналу телерадіомовників та мобільних операторів терористичних формувань “Л/ДНР” та Росії на території міста не зафіксовано. Як і на всій території України, контент російських телерадіомовників доступний через супутникові антени.

Протягом останніх двох років у громаді не зафіксовано нападів на журналістів, інфраструктуру трансляції телерадіомовників або доступу до інтернету. Були окремі випадки перешкоджання журналістській діяльності в будівлі Сєвєродонецької ВЦА, коли охоронці намагалися не допустити представників ЗМІ у приміщення. Іноді такі інциденти супроводжувалися застосуванням сили до журналістів та намаганням вивести з ладу їхнє технічне обладнання.

Протягом 2014–2020 років зафіксовані поодинокі напади на журналістів та місцевих політиків. В листопаді 2017 року в Сєвєродонецьку жорстоко вбили місцевого політика, журналіста, громадського активіста Сергія Самарського. Натомість у 2016 році було скоєна напад на голову окружної виборчої комісії 114-го округу Євгена Байрамова. Як тоді повідомляли в поліції, невідомі напали на нього біля під'їзду його будинку в Сєвєродонецьку. За словами лікарів, Байрамов отримав струс мозку, глибоку черепно-мозкову травму, підшкірні гематоми голови і правого передпліччя, також він втратив око. Кримінальні провадження щодо цих нападів не були результативно завершені.

У Сєвєродонецьку функціонує міська військово-цивільна адміністрація, до приміщення якої доступ обмежений. На вході в приміщення перевіряють документи, з’ясовують мету візиту, а персональні дані відвідувачів фіксують у журналі. Без попередньої домовленості потрапити до кабінету чиновників неможливо. Вільний доступ забезпечено лише до відділу звернень громадян, розташованого на першому поверсі приміщення ВЦА.

У місті ще з 2014 року функціонує Центр надання адміністративних послуг, що відповідає всім сучасним вимогам і стандартам: облаштований сектор прийому та очікування осіб; враховані норми для осіб з інвалідністю (пандус, кнопка виклику адміністратора); облаштовані дитячі куточки; впроваджено систему “електронна черга” та “мобільний кейс”; встановлені термінали та POS-термінали для оплати послуг, робочі місця працівників ЦНАПу обладнані сучасною технікою.

Під час візиту спостерігачі не виявили фактів відсутності прийому громадян тими органами, які офіційно мають діяти у територіальних громадах. У Сєвєродонецьку не зафіксовано випадків постійного або тимчасового закриття шкіл, ВНЗ та інших навчальних закладів у зв’язку з руйнуванням їх приміщень внаслідок бойових дій або обмежень їх діяльності через загрози обстрілів та інших проявів бойових дій. Навпаки, у громаді покращилася освітня та культурна інфраструктура внаслідок переміщення сюди ВНЗ та інших закладів із тимчасово окупованих територій. Наприклад, у 2017 році в Сєверодонецьку відкрили оновлений Луганський обласний академічний український музично-драматичний театр. Будівля театру впродовж 15 років перебуває в аварійному стані, а у 2015 році передана у користування обласного театру, який у зв'язку з військовим конфліктом переїхав із тимчасово окупованого Луганська.

Економічна структура міста, з одного боку, досить розвинена. З іншого боку, значна частина підприємств перебувають у стані занепаду ще з часів економічної кризи 1990-х років та зазнають негативного впливу російської агресії. Наприклад, Сєверодонецьке об’єднання “Азот”, що входить до холдингу OSTCHEM, який об'єднує підприємства азотної хімії Group DF Дмитра Фірташа, в травні 2014 року зупинилося у зв'язку з бойовими діями. Наприкінці липня 2018 року, після чотирирічної перерви, запрацювало виробництво мінеральних добрив. Підприємство виробляло селітру з привозного аміаку. У квітні 2020 року знову запрацював власний цех отримання аміаку, відновили роботу більшість цехів. У листопаді 2020-го “Азот” почав випускати медичний кисень. Окремі підприємства (сфера послуг, IT) в 2014 році релокували свої бізнеси в більш спокійні регіони України. 2019 року в місті припинила працювати потужна будівельна компанія “Мрія-Інвест”. Її керівництво пояснило свою позицію значними корупційними ризиками, що супроводжують будівельний бізнес у регіоні.

Сєвєродонецька громада доволі віддалена від лінії зіткнення, тому вона не має критичної ресурсної та логістичної залежності від тимчасово окупованих територій. Однак головним ринком збуту для частини промислових підприємств громади раніше була РФ, і вони змушені екстрено переорієнтовуватися на інші ринки збуту.

У центрі громади — місті Сєвєродонецьку — практично відсутні перебої з постачанням води, електроенергії, газу. Останнім часом спостерігаються періодичні відключення електроенергії в окремих районах міста, які офіційно пояснюють технічними роботами. Втім, частина респондентів із числа громадських активістів та журналістів підкреслювали, що йдеться, скоріше за все, про “віялові відключення”. У віддалених населених пунктах (Боброве, Борівське), приєднаних до Сєвєродонецької громади, є систематичні проблеми з постачанням електроенергії.

У громаді за підтримки Міжнародної організації з міграції реалізують проєкт “Покращення житлових умов внутрішньо переміщених осіб на Сході України”. Наразі концепція МОМ передбачає будівництво 4 нових багатоповерхових будинків у Сєвєродонецьку. Загальний бюджет проєкту — 22,1 млн євро, які порівну розподілять між Краматорськом та Сєвєродонецьком. Розрахунково в квартирах, побудованих та оновлених у межах цього проєкту, житимуть 1500–2000 людей. Із них 1200–1500 — це ВПО, а 300–500 — місцеві мешканці. Крім того, в Сєвєродонецьку прийнята Міська програма соціальної адаптації, інтеграції та захисту внутрішньо переміщених осіб на 2021 рік.

Результати моніторингу засвідчили відтік фахівців із Національної поліції, пов’язаний зі скороченням рівня заробітної плати. Це призводить до зростання навантаження на поліцейських, які залишаються на службі. Про критичну недостатність кадрового забезпечення Національної поліції не йдеться — наявний склад забезпечує правопорядок на території громади на прийнятному рівні.

Випадків нападів на представників влади, включно з поліцейськими, приміщення органів влади та правоохоронних структур на території громади не зафіксовано.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

У Сєвєродонецькій міській громаді спостерігачі ОПОРИ виявили активне політичне життя. У місті розміщені офіси таких політичних партій: “Європейська солідарність”, “Наш край”, “ОПЗЖ”, “Партія Шарія”. Всі ці політичні сили проводять активну діяльність — надають консультації, зустрічаються з виборцями, встановлюють агітаційні палатки для збору підписів із різних тем (зокрема, проти перейменування міста), вітають громадян зі святами, в тому числі роздаючи подарунки.

Попри провладний статус партії “Слуга народу” в межах країни, у місті немає її окремого офісу. Ця політична сила представлена у вигляді приймалень окремих народних депутатів (Олексія Кузнєцова та Максима Ткаченка). При цьому помітна конкуренція представників однієї політичної сили на локальному рівні. Під час одного з моніторингових візитів спостерігачу вдалося відвідати зустріч, організовану політичною партією “Слуга народу” та присвячену візиту в Сєвєродонецьк Віце-прем'єр-міністерки — Міністерки з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій Ірини Верещук. Також варто зазначити, що на білбордах у місті з’являлися вітання з приводу багатьох календарних свят із зображеннями голови Луганської ОДА/керівника ВЦА Сергія Гайдая, який позиціонував себе як частину президентської команди, та народного депутата України Олексія Кузнєцова.

У Сєвєродонецьку постійноі функціонували громадські приймальні народних депутатів України Олексія Кузнєцова (ОВО №106, фракція “Слуга народу”), Сергія Шахова (ОВО №114, фракція “Воля народу”), Максима Ткаченка (фракція “Слуга народу”, обраний за партійним списком), Юрія Бойка (співголова фракції “Слуга народу”).

На момент проведення моніторингу в місті існували розвинені практики взаємодії влади та громадськості. Зокрема, було впроваджено громадський бюджет. У 2021 році його обсяг становив 7 млн гривень, а за подані проєкти проголосувала рекордна кількість мешканців — 39 407 (17,1%). Працював інструмент електронних петицій, діяли Молодіжна рада при ВЦА та робоча група з питань громадської безпеки і соціальної згуртованості Сєвєродонецької територіальної громади

У громаді відбуваються громадські обговорення, але, як правило, лише в тих випадках, коли їх проведення прямо прописане в законодавстві (містобудівна документація, встановлення тарифів тощо). Вони є переважно формальними, їх проводять у робочий час, а присутні на них частіше за все співробітники ВЦА і комунальних підприємств.

Міжнародний збройний конфлікт — найважливіша з проблем, що на момент моніторингу перешкоджали ефективному розвитку громади в усіх сферах. Як іншу важливу проблему респонденти ОПОРИ називали відсутність повноцінного обраного органу місцевого самоврядування. Цей фактор негативно впливав на інвестиційну привабливість регіону, призводив до зниження громадської активності та посилення патерналістських настроїв. Крім того, всі особи, з якими спілкувалися спостерігачі ОПОРИ, крім керівництва ВЦА, заявляли про низьку ефективність одноосібного способу розподілу публічних фінансів.

Суттєвою проблемою для громади виявилася висока вартість енергоносіїв та комунальних послуг (вища, ніж в інших регіонах України), що призвело до перенесення багатьох виробництв у більш сприятливі і менш ризиковані для розвитку регіони. Також проблемою залишалася від’ємна міграція з громади працездатного населення через брак робочих місць із гідним рівнем оплати праці.

Окремі респонденти з числа колишніх депутатів міської ради згадували про значні втрати лісових насаджень внаслідок руйнівних пожеж 2020 року. Респонденти з-поміж громадських активістів вказували на недоступність медичних послуг для окремих категорій громадян через їх високу вартість та плату, яку беруть із пацієнтів, незважаючи на пакети медичних гарантій. Особливо загрозливою залишалася ситуація в медичній сфері на фоні пандемії COVID-19.

Дискусійним питанням у громаді виявилась відсутність у ВЦА повноважень щодо приватизації майна. При цьому представники чинної влади зазначали, що надання таких повноважень позитивно впоине на розвиток громади. Натомість колишні керівники, громадські активісти та представники ЗМІ підкреслювали, що розширення повноважень призведе до цементування самого формату ВЦА. Окремі респонденти зазначали, що ВЦА має розширені функції порівняно з місцевим самоврядуванням, що нівелює використання інструментів локальної демократії та ставить процес прийняття рішень у залежність від волі однієї людини.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Респонденти, які не представляють чинну владу, одноголосно зазначали, що на поточний момент можливо забезпечити умови для безпечного і демократичного проведення місцевих виборів у територіальній громаді. Вони наводили приклади організації виборів Президента та парламенту в 2019 році, також згадували досвід парламентських виборів в 2014 році, що відбулися за три місяці після звільнення Сєвєродонецька. Окремі респонденти згадували, як раділи мешканці Катеринівки, що перейшла під контроль України в 2018 році, через можливість взяти участь у виборах Президента та парламенту в 2019 році. Люди зазначали, що можливість голосувати була для них ознакою повернення в Україну. Представники чинної влади вказували, що ситуація все-таки достатньо небезпечна і ніхто не може дати гарантій безпечного проведення виборів. Одні респонденти підкреслювали, що безпека людей — найвища цінність, якою не можна ризикувати. Інші ж говорили: якщо ситуація небезпечна для проведення виборів, то як вона може бути безпечною для відвідування дітьми навчальних закладів?

Окремі респонденти зазначали, що рішення не проводити вибори перебуває винятково в політичній площині і не стосується питань безпеки. Коментуючи можливий реванш проросійських сил, респонденти вносили пропозиції на законодавчому рівні врегулювати діяльність партій, що загрожують територіальній цілісності України.

МАР’ЇНКА (Мар’їнська міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Мар’їнка — місто Покровського району Донецької області, колишній центр ліквідованого Мар’їнського району. У 2014 році на момент початку війни в Мар'їнці діяла обрана на виборах 2010 року міська рада, яка виконувала свої повноваження до серпня 2015 року. З 2015 до 2021 року в громаді функціонувала ВЦА міста Мар’їнка та села Побєда Мар’їнського району Донецької області, натомість у лютому 2021 року Указом Президента України створили Мар’їнську міську ВЦА Покровського району. На території міста відбулися чергові вибори Президента України та позачергові вибори народних депутатів України 2019 року.

За оцінками безпекових спостерігачів ОПОРИ, доступ на територію територіальної громади та її населених пунктів вільний і не передбачає перевірки документів правоохоронними або військовими формуваннями України. В усі населені пункти територіальної громади спостерігачі могли потрапити без додаткових дозволів, які потрібно було б попередньо оформлювати. Між Мар’їнкою та іншими територіальними громадами функціонує постійне автобусне сполучення, працює міська автостанція. Втім, автобусне сполучення доступне лише до 17 години. Між центром — Мар’їнкою — та двома населеними пунктами громади (Новомихайлівка і Славне) відсутнє постійне автобусне сполучення. За даними Державного реєстру виборців, у Новомихайлівці проживає 912 виборців (із виборчою адресою), а в Славному — 150.

Під час моніторингового візиту спостерігач ОПОРИ зафіксував звуки пострілів і вибухів на території громади та отримав інформацію про ймовірний обстріл КПВВ “Мар’їнка”.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

Охоплення території громади українськими телерадіомовниками на момент проведення моніторингу було незадовільним. Мешканці не мали повноцінного доступу до телеканалів України, натомість незаконні телерадіомовники формування “ДНР” поширювали свій сигнал на територію громади.

За результатами спостереження зафіксовано наявність належного доступу громадян до приміщення Мар’їнської міської військово-цивільної адміністрації, управління соціального захисту населення міської ВЦА й опорного пункту Національної поліції України. Натомість частина територіальних підрозділів центральних органів влади, правоохоронних та судових органів перебувають на території Курахівської міської громади, а відстань від Мар’їнкою та Кураховим становить приблизно 20 км. Зокрема, у Кураховому працюють територіальний підрозділ Пенсійного фонду, Мар’їнський районний суд і Мар’їнська державна податкова. Їх розташування у сусідній громаді станом на момент візиту вже не було прямо пов’язаним із безпековою ситуацією., але їх відсутність у Мар’їнці створює напруження серед мешканців міста.

На території громади функціонує Центр надання адміністративних послуг у місті Мар’їнка, натомість у 6 населених пунктах створені віддалені робочі місця його адміністратора, які розташовані у колишніх приміщеннях сільських рад.

Як засвідчує моніторинг ОПОРИ, мешканцям Мар’їнської міської громади доступні послуги одного державного і одного приватного нотаріусів.

На території громади постійно функціонує 26 закладів освіти (дошкільної, загальної середньої, позашкільної). У місті працюють 1 лікарня та 5 амбулаторій загальної практики — сімейної медицини.

Таблиця “Заклади освіти на території Мар’їнської територіальної громади”

Тип закладу	Кількість закладів
Заклади дошкільної освіти	11
Заклади загальної середньої освіти	12
Заклади позашкільної освіти	3

За результатами спостереження ОПОРИ та опитування респондентів-представників різних сфер життєдіяльності громади не виявлено безпекових обмежень чи перешкод у функціонуванні закладів освіти та медичної допомоги.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

На території Мар’їнської міської громади спостерігачі ОПОРИ зафіксували діяльність лише однієї місцевої організації партії “Опозиційна платформа — За життя”, яка забезпечувала функціонування громадських приймалень лідера політичної сили Юрія Бойка та народного депутата України Валентина Мороза. У громаді діють поодинокі громадські організації та локальні ЗМІ.

Проведення бойових дій поряд із територіальною громадою та відсутність зрозумілих перспектив їх завершення негативно впливають на можливість реалізації повноцінної стратегії економічного та інфраструктурного відновлення. Ключовими проблемами громади респонденти ОПОРИ називали відсутність високий рівень безробіття та нереалістичність залучення інвестицій в громади. Серйозною проблемою, на думку значної частини опитаних, була слабкість механізмів впливу громади на процеси управління внаслідок непроведення виборів та утворення ВЦА.

Окремі лідери громадської думки вважали, що місцеві управлінці не намагаються залучити в громаду кошти міжнародної допомоги, як це роблять в інших громадах. Багато респондентів серед громадських лідерів та колишніх місцевих депутатів вказували на необхідність посилення механізмів звітування управлінців перед громадою.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Місцеві громадсько-політичні лідери та представники міської ВЦА мали кардинально різні позиції щодо критеріїв для ухвалення рішення щодо можливості або неможливості проведення виборів на території громади. Представники влади підкреслювали, що ситуація міждержавного збройного конфлікту вимагає надання головам ВЦА можливості самостійно оцінювати стан безпеки та, відповідно, ініціювати питання про проведення або непроведення виборів. Представники громадських та партійних організацій в основу своєї позиції закладали принцип рівності прав усіх громадян України, в тому числі у сфері виборів та місцевого самоврядування. Критики чинної моделі непризначення виборів часто вказували на неможливість стабільного розвитку територіальної громади без відновлення системи місцевого самоврядування. Ці дві протилежні моделі не супроводжувалися формулюванням конкретних критеріїв для можливості або неможливості проведення виборів, що засвідчує необхідність подальшого діалогу і неполітизованої розробки обґрунтованого підходу до розв’язання проблеми.

СВІТЛОДАРСЬК (Світлодарська міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

У 2016 році місто Світлодарськ та селище Миронівський увійшли до складу Артемівського району. Тоді ж на території населених пунктів нинішньої об’єднаної громади утворили військово-цивільну адміністрацію смт Зайцево. Згодом, у 2021 році, утворили Світлодарську міську ВЦА Бахмутського району, ліквідуваши ВЦА селища Зайцево.

Протягом 2014–2021 років Світлодарська міська рада продовжувала виконувати свої повноваження, попри непроведення місцевих виборів 2015 року. Так само продовжували працювати Миронівська, Луганська, Новолуганська, Кодемська селищні та сільські ради.

Станом на 2020 рік добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад відповідно до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” не відбулося. Причиною невиконання процедур стали неякісно підготовлені документи.

Спостерігачі ОПОРИ засвідчили вільний доступ громадян на територію територіальної громади, але виявили суттєві проблемі у функціонуванні громадського транспорту між містом та іншими громадами області, а також між населеними пунктами всередині громади. Особливо це стосується сіл поблизу лінії розмежування, де функціонують лише “соціальні” маршрути від міжнародних організацій (Травневе, Бахмутка, Піски, Жованка).

На території громади не встановлено комендантської години, а під час моніторингових візитів не зафіксовано безпекових інцидентів (вибухи, постріли, робота артилерії). Також спостерігачі не виявили спеціальних безпекових та обмежувальних заходів на території підприємств, установ та організацій міста.

На території громади функціонує пункт Національної поліції України, а загальна криміногенна ситуація в місті контрольована. Під час моніторингових візитів не було виявлено фактів терористичних або розбійних нападів на правоохоронців, представників органів влади, співробітників місцевих підприємств або медіа. Місцеві управлінці та громадські активісти відзначають покращення рівня безпеки та криміногенної ситуації через наявність підрозділів ЗСУ та функціонування великих енергетичних підприємств, які вживають заходів для попередження дестабілізації.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

В окремих населених пунктах Світлодарська є проблеми з доступом до операторів мобільного зв’язку України (Травневе, Гладосове, Жованка, Кодими). Крім того, у населених пунктах на лінії розмежування проблемний доступ до українських телерадіомовників, але в цілому у громаді мешканці мають можливість дивитися і слухати телерадіомовників України. Враховуючи наближеність громади до території бойових дій, на її територію поширюється сигнал незаконних телерадомовників терористичних формувань “ДНР” та “ЛНР”. При цьому не виявлено незаконного поширення сигналу мобільними операторами терористичних формувань “Л/ДНР”

Газета “Енергетик”, яка належить Вуглегірській ТЕС, — фактично єдине ЗМІ на території громади. Натомість у місті часто працюють національні й іноземні журналісти.

Спостерігачі ОПОРИ перевірили діяльність Світлодарської військово-цивільної адміністрації і підтвердили постійність її функціонування та забезпечення прийому громадян. Попри наближеність громади до лінії розмежування, заклади освіти, культури та охорони здоров’я функціонували у звичайному режимі, забезпечуючи надання послуг. При цьому місцеві управлінці повідомили ОПОРІ про серйозну нестачу кадрів в закладах освіти, культури та охорони здоров’я, що створює загрозу порушення їх стабільного функціонування.

У місті не створено Центру надання адміністративних послуг, але громадяни мають можливість отримати певні послуги у громаді, наприклад, зареєструвати шлюб або факт смерті (натомість розлучення на місці не оформлюють).

Для мешканців Світлодарська доступні послуги підприємств “Укрпошта” та “Укртелеком”, які функціонують у постійному форматі. Доступ до банківських послуг забезпечують АТ “Ощадбанк” та його мобільний банкінг, а також банкомат ПУМБ.

Доступ громадян до постачання електроенергії, газу, води та інших комунальних послуг забезпечено у звичному режимі, але в окремих місцевостях відбуваються термінові ремонти мереж у зв’язку з пошкодженнями внаслідок бойових дій.

Протягом останніх двох років на території громади не реалізовували проєктів державної програми “Велике будівництво”, але на 2022–2023 роки заплановано капітальний ремонт автомобільної дороги Т-05-13 “Бахмут — Майорськ”.

Територіальні представництва центральних органів виконавчої влади, Пенсійного фонду України, відділ ведення Державного реєстру виборців, правоохоронних та судових органів функціонують у місті Бахмут, яке є центром Бахмутського району.

На території громади працюють Вуглегірська та Миронівська ТЕС, які є критично важливими об’єктами для соціально-економічного розвитку громади. До великих підприємств також належить ТОВ “Бетон-Нова” — провідний виробник залізобетонних виборів для залізничної та енергетичної галузей України.

За оцінками місцевих респондентів ОПОРИ, зруйновані під час бойових дій об’єкти інфраструктури фактично вже відновлені.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

Спостерігачі ОПОРИ відзначали низьку активність місцевих організацій політичних партій та громадських організацій на території громади. У Світлодарську постійно діє лише місцева організація партії “Опозиційна платформа — За життя”, хоча і її інформаційна присутність також обмежена. При цьому спостерігачі не виявили громадських приймалень народних депутатів України.

У зв’язку з відсутністю в громаді органу місцевого самоврядування, локальні активісти часто висловлювали занепокоєння щодо недостатності впливу мешканців на процес прийняття рішень та недоліки взаємодії влади та громадськості. Втім, Світлодарська військово-цивільна адміністрація запланувала реалізацію проектів громадської участі на засадах співфінансування з міжнародними організаціями (ПРООН). Також місцева влада планує реалізувати у 2022 році програму підтримки місцевого підприємництва. ОПОРА відзначає запит місцевих активістів на підвищення прозорості використання бюджетних коштів, стандарти якої не завжди дотримані на належному рівні.

Однією з ключових практичних проблем життєдіяльності громади є неможливість місцевих сільськогосподарських підприємств використовувати весь наявний у громаді ресурс землі. Це пов’язано з тим, що приблизно 50% земельного ресурсу розташовані на лінії розмежування і не придатні для повноцінного використання. Проблеми з доступом до земель мають місцеве підприємство “Бахмут Агро Союз” та фермерські об’єднання. У зв’язку з бойовими діями та відсутністю ремонтів у громаді ускладнене місцеве транспортне сполучення, що спричиняє логістичні проблеми для бізнесу. Дефіцит кадрів у різних секторах також є важливою перешкодою для розвитку, на яку звертали увагу ОПОРИ не лише місцеві управлінці, а й мешканці та активісти громади.

В цілому респонденти ОПОРИ визнавали невизначеність подальшого розвитку подій у регіоні та ризики відновлення масштабних бойових дій як критичні проблеми для планування та реалізації заходів із розвитку громади. Особливо це стосується перспектив залучення інвестицій.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Позиції щодо можливості організації і проведення місцевих виборів серед місцевих управлінців, представників громадських організацій, політичних партій та бізнесу в громаді розділилися. Представники міської військово-цивільної адміністрації не лише акцентували увагу на безпекових інцидентах, а й підкреслювали наявність в окремих населених пунктах громади негативних настроїв щодо політики держави та присутності підрозділів ЗСУ. Локальні лідери громадської думки, зі свого боку, підкреслювали необхідність відновлення системи місцевого самоврядування в громаді для її повноцінного розвитку. Респонденти ОПОРИ, як правило, вважали, що основою рішень щодо можливості або неможливості проведення виборів має бути об’єктивний і політично неупереджений аналіз безпекової ситуації. При цьому популярною серед респондентів ОПОРИ була позиція про необхідність попередніх консультацій із громадськістю щодо можливості безпечної організації і проведення виборів.

ПОПАСНА (Попаснянська міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

З початку квітня до 22 липня 2014 року територія Попасної перебувала під тимчасовою окупацією, під час якої міська рада VI скликання продовжувала функціонувати і встигла провести не менше чотирьох засідань. Відповідно до розпорядження КМУ №1085-р. від 7 листопада 2014 року, місто Попасна та село Троїцьке ввійшли до переліку населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення. 29 серпня 2015 року Постановою ЦВК “Про неможливість проведення чергових виборів депутатів окремих районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад Луганської області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року” визначено, що вибори до Попаснянської міської ради не відбудуться.

Попаснянська міська громада не утворилася добровільно. Вона пройшла шлях позитивних перемовин із керівництвом населених пунктів, які увійшли до її складу. Зокрема, міський голова Попасної підписав розпорядження №56 від 27 березня 2017 року "Про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст" , а міська рада прийняла рішення №86/11 від 12 травня 2017 року "Про надання згоди на добровільне об’єднання територіальних громад". Також був розроблений фінансовий профіль Попаснянської ОТГ. Попри ці зусилля, процес добровільного об’єднання не завершився, і громаду утворили відповідно до Розпорядження КМУ №717-р від 12 червня 2020 року ”Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Луганської області”.

Чинне законодавство України наділяє військово-цивільні адміністрації повноваженнями надавати ЦВК висновки з питань можливості організації, підготовки та проведення виборів на окремих територіях. Саме на їх підставі ЦВК ухвалила рішення про неможливість проведення місцевих виборів у 8 громадах Луганщини, включаючи Попаснянську міську громаду.

Зокрема, Луганська ВЦА повідомила позицію Командування об’єднаних сил про створення складної суспільно-політичної обстановки й надмірної небезпеки для цивільного населення. До ЦВК також надійшов лист від Головного управління СБУ в Луганській області, в якому йшлося, що “режим тиші” відповідно до “Мінських домовленостей” не може гарантувати 100%-безпеки для мешканців населених пунктів, розташованих уздовж лінії розмежування. Натомість Національна поліція у Луганській області повідомила ВЦА про “існування постійної загрози мінометно-артилерійських обстрілів чи терористичних актів диверсійно-розвідувальними групами бойовиків на відстані до 30–35 км від лінії розмежування під час проведення місцевих виборів”.

На підставі цієї інформації Луганська ВЦА звернулася до ЦВК щодо неможливості проведення місцевих виборів у 8 громадах регіону, на підставі Постанови якої місцеві вибори 2020 року у місті не відбулись.

19 лютого 2021 року був прийнятий Указ Президента України №62/2021 “Про утворення та реорганізацію військово-цивільних адміністрацій у Луганській області”, яким було утворено Попаснянську міську військово-цивільну адміністрацію.

Напередодні проведення в Україні місцевих виборів 2020 року ситуація в Попаснянській міській раді була стабільна та контрольована. Протягом 2020 року відбулося 9 сесій міської ради, а в 2021-му — 2 (21 січня та 16 лютого). Публічних конфліктів у Попаснянській міській раді не зафіксовано.

Спостерігачі ОПОРИ оцінили специфіку доступу на територію громади та умови для мобільності громадян. Щоб потрапити на територію Попаснянської громади, потрібно проїхати через два блокпости Національної поліції України. Під час їх перетину по дорозі до Попаснянської громади співробітники національної поліції запитували, звідки та куди рухається автомобіль, а також візуально оглянули паспорти водія та спостерігача. І все ж жодних обмежень для пересування спостерігачів не було.

На момент проведення моніторингу мешканці громади мали багато транспортних можливостей для пересування до населених пунктів області та міст України. Зокрема, доїхати до території громади можна громадським регулярним транспортом із міста Сєвєродонецьк — відбуваються 3–4 щоденні рейси. Існують і щоденні рейси маршрутних таксі за маршрутом “Харків — Попасна — Харків”.

Також із Попасною налагоджене залізничне сполучення: курсують щоденні потяги за маршрутами “Київ — Попасна — Київ”, “Харків — Попасна — Харків”. Також їздять приміські потяги “Попасна — Сіверськ — Попасна”, “Попасна — Сватове — Попасна”, “Попасна — Куп'янськ-Вузловий — Попасна”.

Спостерігачі підтвердили можливість вільно відвідати всі без винятку населені пункти Попаснянської громади.

За результатами моніторингу виявлено, що в Попаснянській громаді не встановлена комендантська година. Під час перебування у місті спостерігачі не були свідками інцидентів (вибухи, постріли), пов’язаних із бойовими діями.

Нападів на представників влади, включно з поліцейськими, приміщення органів влади та правоохоронних структур на території громади не зафіксовано.

За оцінками респондентів ОПОРИ, криміногенна ситуація в громаді покращилася через збільшення у ній кількості силових структур, а також через відтік кримінальних елементів в 2014 році під час звільненні громади.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

Спостерігачі ОПОРИ виявили, що незаконні телерадіомовники формувань “Л/ДНР” та російські теле- і радіоканали безперешкодно поширювали свій сигнал на територію громади. Доступ до українських телерадіомовників також є, але при цьому більшість мешканців мають супутникові антени і користуються ними для споживання інформації.

На території Попаснянської громади (в Комишувасі) держава побудувала нову радіотелевізійну станцію вартістю 44 млн грн. Радіус сигналу з неї становить 50 км, а її висота — 150 метрів. Вона забезпечує українське мовлення як у громаді, так і на тимчасово окупованих територіях Донбасу. Керівництво громади займалося забезпеченням високошвидкісного інтернету у віддалених населених пунктах через отримання відповідної субвенції Міністерства цифрової трансформації.

На території громади мешканці мають доступ до мобільного зв’язку від провідних українських операторів.

У громаді функціонують редакції газети “Попаснянський вісник” та сайту Попасная.City, але їх представники відмовилися від інтерв’ю зі спостерігачами ОПОРИ. Випадків нападів на журналістів та інфраструктуру трансляції телерадіомовників на території громади не зафіксовано.

Протягом 2014–2022 років фактично завершилося відновлення пошкодженої під час бойових дій інфраструктури. Це стосується насамперед навчальних закладів, які у 2014 році зазнали руйнувань. За оцінками спостерігачів, освітні, культурні, соціальні заклади мають усі умови для належного функціонування. Як і в інших регіонах України, у громаді помітна нестача педагогічних і медичних кадрів.

Мешканці Попасної мають повний доступ до послуг ЦНАПу. Він розташований у центрі місті і відповідає стандартам доступності для людей з інвалідністю.

Основне бюджетоутворювальне підприємство громади — ТДВ “Попаснянський вагоноремонтний завод”, який спеціалізується на ремонті та будівництві вагонів. На початку бойових дій завод скоротив обсяги виробництва. У січні 2015 року бойовики обстріляли підприємство, пошкодивши лінії газопроводу та електропостачання. Тоді завод фактично зупинився, адже виконувати роботи тут було неможливо. Згодом, у 2017 році, існувала загроза закриття заводу через проблеми з продовженням оренди. Як і багато інших промислових бізнесів сходу, ПВЗ орієнтувався на російський ринок, звідки отримував замовлення. Зараз завод працює, але перебуває в нестабільному фінансовому стані.

У лютому 2015 року відбулося пряме влучення снаряду в хлібозавод. Його відновили, зараз підприємство працює. Також у місті є локомотивне та вагонне депо. Зусилля місцевої влади з відновлення пасажирського сполучення до Попасної сприяють стабілізації роботи цих підприємств.

На території громади розташоване ще одне перспективне підприємство — ТОВ “Луганський гіпс”. Утім, внаслідок бойових дій майно підприємства пошкоджене, а його діяльність так і не відновили.

У листопаді 2020 року Мінекономіки зареєструвало на території Попаснянської міської ради Індустріальний парк “Східний регіон”, рішення про створення якого ініціювала і прийняла Попаснянська міська рада 6 жовтня 2020 року рішенням №117/2, також затвердивши його Концепцію. Таке рішення створює можливості для подальшого економічного розвитку громади.

Серйозною проблемою економічного розвитку громади було функціонування Попаснянського водоканалу. Протягом тривалого часу він забезпечував водою споживачів ОРДЛО, не отримуючи компенсації за її споживання (за інформацією державних органів, водоканал надавав послуги для близько 50 тис. людей на підконтрольній українській владі території та близько 400 тис. людей на окупованих територіях). За цей час у підприємства накопичилася заборгованість за спожиті ресурси, в тому числі за електроенергію.

З початку 2016 року під час засідань Тристоронньої контактної групи з питань мирного врегулювання на сході України неодноразово порушували питання практичних механізмів оплати боргу за водопостачання на непідконтрольну уряду України територію Луганської області. В 2017 році було розроблено механізм погашення боргів через зареєстровані на території України підприємства. Однак заборгованість усе ще залишається дуже великою, що спричиняє постійну загрозу відключення електроенергії та припинення водопостачання.

На 2022 рік був запланований перший етап реконструкції Попаснянського водоканалу, на що Уряд Франції виділив 70 млн євро. Втім, представники колишнього керівництва Попасної зазначали спостерігачам ОПОРИ, що запланована реконструкція не є оптимальним рішенням. Існувала та була детально прорахована альтернативна програма, що передбачала розробку артезіанських свердловин, які б гарантували безперебійне постачання води для мешканців громади. Втім, такий варіант розв’язання проблеми нині не розглядають.

У громаді регулярно траплялися перебої з постачанням води та електроенергії, оскільки ТОВ "Луганське енергетичне об’єднання" знеструмлювало об'єкти Попаснянського водоканалу за борги. Енергетики пояснювали свої дії тим, що з них, своєю чергою, вимагало сплатити борги Держпідприємство "Енергоринок". У 2020 році Уряд своїм рішенням заборонив застосовувати будь-які обмеження щодо постачання електроенергії для комунального підприємства "Попаснянський районний водоканал" Луганської області.

Мешканці міста можуть користуватися послугами відділень двох банків — “Ощадбанк” та “Приватбанк”. Торговельна мережа Попасної доволі розвинена, тут працюють національні мережі “АТБ”, “Наша ряба”, “М’ясна весна” тощо.

Протягом останніх двох років у громаді реалізовані великі інфраструктурні проєкти, в тому числі у межах програми “Велике будівництво”. До них належали:

побудова радіотелевізійної передавальної станції в смт Комишуваха;
реконструкція спортивного майданчика ліцею №21 у Попасній;
реконструкція школи № 1 у Попасній;
закупівля LED-ліхтарів для вуличного освітлення;
покращення навчальної бази у Попаснянському професійному ліцеї залізничного транспорту

Місцева та центральна влади на момент моніторингу планували електрифікувати залізничну гілку “Попасна — Куп’янськ” та реконструювати Попаснянський водоканал.

Управлінською проблемою було призначення старост у громаді. Відповідно до Закону України “Про ВЦА”, військово-цивільні адміністрації не мали права призначати старост — це компетенція винятково ОМС. На момент проведення моніторингу ВЦА знайшла спосіб розв’язати цю проблему — адміністрація приймала на роботу осіб на посади керівників відділів, але фактично наділяла їх повноваженнями із взаємодії з сільськими населеними пунктами. Також проблемою була довготривала процедура погодження кандидатів на вакансії у ВЦА з керівництвом ООС. Як приклад респонденти ОПОРИ наводили ситуації, коли кандидатури на окремі посади, подані у квітні, затверджували аж у листопаді. Окремі кандидати досі не затверджені через тривалу процедуру перевірки.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

Непроведення місцевих виборів у Попасній та населених пунктах громади призвела до фактично відсутності політичної активності. Спостерігачі ОПОРИ не виявили жодних проявів партійної діяльності, таких як зовнішня реклама або функціонування постійних офісів місцевих організацій політичних партій. У Попасній немає і приймалень народних депутатів. Приймальня нардепа Олександра Сухова, обраного в ОВО №107, працює у Лисичанську.

Спостерігачі ОПОРИ оцінили громадську активність та практики взаємодії влади та громадян. У місті створена робоча група з питань громадської безпеки, протидії домашньому насильству, соціальної згуртованості, гендерної рівності. Функціонує громадська платформа впливу на прийняття рішень та молодіжна рада. Попаснянська міська громада зареєстрована на платформі електронної демократії в розділі “Петиції”, але жодної петиції не опублікувала. Громада також ареєстрована на платформі електронної демократії в розділі “Консультації з громадою”, за допомогою якої обговорення пройшли 4 документи.

Як найважливіші проблеми в розвитку громади місцеві респонденти ОПОРИ називали її розташування неподалік лінії зіткнення, міграцію населення внаслідок війни та економічного занепаду, а також високу ціну на енергоносії. За приблизними оцінками респондентів, порівняно з довоєнним періодом кількість мешканців громади скоротилася майже вдвічі — зараз у ній мешкає приблизно 15–16 тис. осіб. Представники локального громадського сектору вказували на проблеми в ефективності управління публічними ресурсами та звуженні можливостей громадськості впливати на прийняття рішень. Також респонденти висловлювали перестороги щодо “кадрового голоду” в громаді та браку патріотичного виховання.

Збройне протистояння в регіоні та виклики для безпеки громадян, безумовно, були, а думку респондентів, найбільшими проблемами. Утім, вони наголошували, що економічні труднощі та неефективне управління є так само важливими, як і тривалий збройний конфлікт.

Порівняно з жовтнем 2020 року безпекова ситуація, за словами респондентів, дещо погіршилася у зв’язку з фактичним припиненням перемир’я. При цьому вони зазначали, що це стосується не так самої Попасної, як прифронтових сіл. Також ішлося про нагнітання в інформаційному просторі щодо можливого загострення конфлікту. Однак усі без винятку респонденти зазначали, що в 2021 році рівень безпеки незрівнянно вищий, ніж у 2014–2015 роках.

Серед представників неурядових організацій Попасної була популярною думка про негативний вплив відсутності ОМС на стан реалізації ключових реформ. Зокрема, непроведення перших виборів у громаді обмежило її можливості скористатися перевагами перших етапів децентралізації. Також респонденти зазначали, що непроведення виборів негативно вплинуло на співпрацю з міжнародними партнерами, які підтримували національні реформи.

На думку респондентів з НУО, будь-які зусилля з реформування чи вдосконалення ВЦА призводять до цементування такого формату управління та позбавляють його статусу тимчасового. Відповідно, лише проведення демократичних виборів — це реальний шлях до системних змін. Зазначалося також, що неможливо залишити процедуру прийняття рішення про проведення/непроведення виборів на основі подання посадової особи (керівника обласної ВЦА), яка зацікавлена в збереженні статус-кво.

Рішення не проводити вибори вплинуло на функціонування політичних партій у громаді. Замість відкритої політичної конкуренції відбувається своєрідне розділення на прихильників та противників ВЦА. Керівництво ВЦА фактично веде політичну діяльність, про що свідчать публічні виступи з критикою дій колишнього міського голови.

У громаді, на думку респондентів, теоретично існують умови для політичної активності та діяльності політичних партій. Однак неможливість прогнозувати термін майбутніх виборів знижує мотивацію політичних сил проводити активну діяльність і працювати з виборцями.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Респонденти ОПОРИ з місцевої влади та неурядових організацій чітко розділилися у питанні місцевих виборів у громаді. На думку чинного керівництва ВЦА, зараз неможливо забезпечити умови для безпечного і демократичного проведення виборів. На думку інших респондентів, така можливість існує, що підтверджує досвід організації виборів Президента України та народних депутатів України у 2019 році.

Колишні представники ОМС та громадські активісти вважали, що тільки гостра фаза бойових дій (коли відбуваються обстріли, гинуть люди, у тому числі цивільне населення, руйнується інфраструктура) може бути причиною для перенесення виборів. Представники чинної ВЦА не сформулювали критеріїв можливості або неможливості проведення місцевих виборів. При цьому вони підкреслювали, що ризики для виборчих кампаній можуть бути не тільки військовими, а й гібридними (політичними та інформаційними).

ОЛЬГИНКА (Ольгинська селищна територіальна громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Ольгинська селищна територіальна громада у Волноваському районі складається з 5 населених пунктів, частина з яких безпосередньо перебуває у зоні бойових дій. Офіційно на її території проживає 19 тис. 495 осіб. На території громади не відбулися місцеві вибори 2020 року. В лютому 2021 року Указом Президента України утворили Ольгинську селищну військово-цивільну адміністрацію, а до цього рішення територією громади управляли сільські та селищні ради.

Під час моніторингових візитів спостерігачі ОПОРИ зафіксували проведення перевірок громадян на блокпостах при в'їзді до територіальної громади, натомість доступ до її окремих населених пунктах супроводжувався необхідністю отримати дозвіл від військових. Остання обставина пов’язана з тим, що до складу громади входять населені пункти, в яких періодично відбуваються бойові дії. Зокрема, на територію Богданівки можливо потрапити тільки за наявності відповідного дозволу від керівництва ООС. При цьому в населеному пункті владні повноваження мають де-факто тільки представники Збройних Сил України. Для мешканців громади не встановлено офіційної чи неформальної комендантської години, тому вони можуть вільно пересуватися її територією у будь-який час. Спостерігачі ОПОРИ, неодноразово перебуваючи в громаді, не були свідками обстрілів чи інших проявів бойових дій на її території.

Територіальна громада має стабільне транспортне сполучення з Волновахою, але громадський транспорт відсутній між деякими її населеними пунктами.

Респонденти ОПОРИ позитивно оцінювали криміногенну ситуацію в громаді та роботу правоохоронних органів.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

Поширення сигналу телерадіоканалів незаконних мовників терористичного угруповання “ДНР” та Росії, неякісний сигнал телерадіомовників України і перешкоджання його поширенню з боку окупантів стали серйозною проблемою для громади. На фоні незаконного російського втручання в інформаційний простір доступ до інтернету в громаді неякісний і нерозвинений. В умовах нестабільної безпекової ситуації і низької платоспроможності населення інтернет-провайдери не інвестували у розвиток мережі. Спостерігачі ОПОРИ відзначили слабкий сигнал українських мобільних операторів на території громади, особливо у маленьких селах. Однак необхідно підкреслити, що доступ до телерадіомовлення й інтернету у частині територіальної громади був кращим, ніж в інших громадах.

Безпосередньо на території територіальної громади не створено Центру надання адміністративних послуг, натомість він функціонує на базі КПВВ “Троїцьке” для різних населених пунктів району. Чимало респондентів ОПОРИ висловлювали переконання, що такий формат діяльності ЦНАП не зручний для мешканців Ольгинки, особливо в умовах його періодичного закриття через обстріли КПВВ.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

Спостерігачі ОПОРИ не виявили жодних проявів активності політичних партій на території громади. Частина респондентів підкреслювали незадовільний вплив місцевої громадськості на процес ухвалення рішень ВЦА. Поточна модель управління передбачала одноосібне ухвалення рішень головою ВЦА і, відповідно, відсутність реальних стимулів для постійної взаємодії влади і громадян.

Однією з основних проблем розвитку територіальної громади була відсутність стабільних джерел надходжень до місцевого бюджету і складна економічна ситуації. Періодичні бойові дії на території громади унеможливлюють покращення інвестиційного клімату та залучення коштів для розвитку наявних підприємств чи відкриття нових.

Попри ведення бізнесу на території громади, сільськогосподарські виробники зареєстровані в інших громадах і відраховують податки до їхніх бюджетів. Перепоною для розвитку сільського господарства є й незавершена інвентаризація земель і низька орендна ставка. Відсутність податкових надходжень та неналежні умови для підприємницької діяльності призвели до того, що орієнтовно 70% бюджету громади витрачають на утримання місцевих закладів освіти. При цьому респонденти ОПОРИ висловлювалися про необхідність оптимізації неефективних чи незавантажених закладів освіти шляхом скерування місцевих школярів до перспективних шкіл району.

Функціонування військово-цивільної адміністрації, на думку респондентів ОПОРИ, не підкріплене законодавством. Серед іншого, відсутність повноважень ВЦА у земельній сфері називали критичною проблемою у процесі розвитку територій та взаємодії влади з громадянами. “Рамковість” законодавства про ВЦА створила ситуацію, коли, за словами місцевих лідерів, значна частина їхніх дій та рішень реалізовувалися в умовах правової невизначеності.

Значним викликом для розвитку громади стало зменшення кількості населення. За орієнтованими оцінками, на території селищної громади реально проживали не більше 40% від офіційно зарєстрованих громадян Це негативно впливало на економічну активність і кадрове забезпечення місцевих підприємств та органів управління. В умовах відтоку кадрів низькі заробітні плати співробітників місцевих органів влади та підприємств ускладнюють або часто унеможливлюють їх забезпечення компетентними кадрами.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Респонденти ОПОРИ у громаді кардинально розійшлися в оцінці можливості проведення місцевих виборів. Представники місцевої влади висловлювали переконання про нездатність держави забезпечити безпеку таких виборів, враховуючи ситуацію на лінії зіткнення. Громадські активісти та місцеві політичні лідери заявляли про неможливість ефективного розвитку громади без обраних органів місцевого самоврядування і в цьому контексті підкреслювали факт проведення загальнонаціональних виборів 2019 року на території Ольгинки. Попри відмінності в оцінках непроведення місцевих виборів 2020 року, всі респонденти підкреслювали, що безпека повинна бути єдиним критерієм під час визначення можливості або неможливості проведення голосування.

САРТАНА (Сартанська селищна територіальна громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Сартанська селищна територіальна громада складається з 18 населених пунктів, включно з її центром — селищем Сартана. На території громади повністю або частково (враховуючи входження до її складу нових населених пунктів) відбулися президентські вибори 2014 року, місцеві вибори 2015 року, позачергові вибори селищного голови 2016 року.

19 лютого 2021 року Указом Президента України утворили Сартанську селищну військово-цивільну адміністрацію, яку очолив Олександр Куркчи. Він же був селищним головою за результатами позачергових місцевих виборів 2016 року, які відбулися у зв’язку з переходом попереднього голови на посаду секретаря Маріупольської селищної ради. Необхідно зазначити, що голова ВЦА Сартани Олександр Куркчи у 2020 році публічно висловлював сумніви в обгрунтованості рішення не проводити чергові місцеві вибори на території громади.

Під час в'їзду на територію громади та її окремих населених пунктів спостерігачі ОПОРИ проходили паспортну перевірку. До складу громади входять населені пункти, на території яких постійно або періодично відбуваються бойові дії (Широкине, Гнутове, Павлопіль тощо). На територію сіл Бердянське, Широкине, Чармалик можна потрапити тільки з відповідним доступом від ООС, а селище Широкине закрите для цивільних та перебуває під обстрілами. На території громади поблизу селищ із обмеженим доступом облаштовані блокпости Збройних Сил України, на яких проводять паспортний контроль. Попри складну безпекову ситуацію, в громаді не встановлена офіційно чи фактично комендантська година для населення.

Спостерігачі ОПОРИ відзначили вільний доступ громадян до приміщення військово-цивільної адміністрації. Під час проведення моніторингу на території Сартанської селищної громади працювали поліцейські офіцери на основі побудованого для них офісу та дільничні, натомість саму громаду обслуговувалав Кальміуський РВ МВС України у Маріуполі. Респонденти ОПОРИ часто висловлювали занепокоєння з приводу віднесення території селища до районного у Маріуполі відділку поліції, враховуючи його завантаженість і непріоритетність обслуговування віддалених територій. Натомість респонденти ОПОРИ позитивно оцінювали криміногенну ситуації в громаді. За останній рік тут не зафіксовано жодного нападу на представника влади на території громади.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

Спостерігачі ОПОРИ відзначили належний доступ громадян до українських національних і регіональних мовників та інтернету. На момент проведення моніторингу на території громади встановили додаткове обладнання для поширення сигналу легальних телерадіомовників. Втім, на території всієї громади доступний сигнал російських телерадіомовників та мовників терористичного формування “ДНР”, а якість сигналу яких в окремих населених пунктах краща, ніж українських. Зокрема, незаконно поширювали свій сигнал телемовники “Перший республіканський канал”, “Юніон”, “Оплот ТВ”, радіомовники “Европа плюс”, “Rock FM”, “Радіо мир”, “Радіо республіка”.

На момент проведення моніторингу місцевий ЦНАП надавав обмежений перелік послуг, оскільки перебував на стадії будівництва, а відділення ЦНАПу у Маріуполі відмовилися надавати послуги мешканцям Сартанської територіальної громади.

Заклади освіти, культури, медичного та соціального забезпечення належним чином функціонували на території тих населених пунктів, в яких не відбувалося бойових дій і в яких встановлено особливий режим. Медичні заклади функціонували навіть у наближених до лінії зіткнення селах і селищах, за винятком Широкиного. Втім, для цих закладів ключовою проблемою був значний дефіцит кадрів, що негативно впливав на їхню роботу.

На території громади громадяни мають доступ для ключових банків України (“Приватбанк”, “Райффайзен”, “ПУМБ”, “Ощадбанк”). Населення громади має доступ до послуг “Укрпошти” та “Укртелекому”, працівники «Укрпошти» здійснюють послуги з доставки пенсій до мешканців у віддалених населених пунктах. Однак, як і в інших громадах України, частина відділень цих державних підприємтсв зачинені у зв’язку з нерентабельністю. Громадяни мають широкий доступ до нотаріальних послуг і на території самої громади, і в Маріуполі.

На більшості території громади періодично виникають перебої з постачанням електроенергії, води та газу. Ця проблема пов’язана з потраплянням снарядів у трансформатори та інше обладнання, а також обстрілами Павловського водосховища.

Сартанська селищна громада доволі інтенсивно покращує інфраструктуру в населених пунктах, безпосередньо не охоплених бойовими діями. Зокрема, відбувається реконструкція опорної школи та амбулаторії, будується ЦНАП.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

Спостерігачі ОПОРИ зафіксували діяльність політичних партій “Опозиційна платформа — За життя” та “Блок Вадима Бойченка” (партії міського голови Маріуполя) безпосередньо на території громади. Наближеність громади до Маріуполя дозволяє місцевим осередкам політичних партій великого міста охоплювати своєю активністю й Сартанську селищну громаду.

У громаді активно розвивалися громадські організації і впроваджувалися різні форми взаємодії влади й громадянського суспільства. Наприклад, військово-цивільна адміністрація запровадила громадський бюджет, а також створила громадсько-муніципальне об’єднання “Агенція розвитку Сартанської громади” для спільної роботи влади та громади з метою втілення ініціатив. Громадські об’єднання в Сартанській громаді, як правило, пов’язані з потужними об’єднаннями Маріуполя і мають доступ до спільних з ними бюджетів.

Ключові законодавчі й практичні проблеми розвитку громад в умовах непроведення виборів та існуючої моделі управління територіями

Наближеність Сартани до Маріуполя є як перевагою громади, так і певною проблемою. З одного боку, мешканці селища мають доступ до послуг та ресурсів великого міста, а з іншого — наближеність до Маріуполя нерідко гальмує розвиток послуг і сервісів безпосередньо в громаді. Важливою проблемою є дефіцит кваліфікованих кадрів, без яких ускладнюється ефективний розвиток — люди виїжджають працювати до Маріуполя. У зв’язку з наближеністю частини населених пунктів до лінії бойових дій, фактично неможливо забезпечити рівномірний розвиток всієї території громади. Окремі населені пункти практично повністю зруйновані (Водяне, Широкине).

Курортні населені пункти громади внаслідок бойових дій перетворилися з ресурсу громади на обтяжливий фактор, на який необхідно витрачати кошти. Все узбережжя стало дотаційним, а не місцем розвитку туристичного бізнесу.

Респонденти ОПОРИ часто висловлювали переконання, що модель управління через ВЦА у Сартані є доволі ефективною. Втім, уточнювали місцеві лідери, це пов’язано з тим, що керівник ВЦА раніше був головою громади.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Переважна частина респондентів ОПОРИ переконані у можливості проведення місцевих виборів у громаді, посилаючись на організацію голосування на парламентських та президентських виборах 2019 року. Голосування на цих виборах відбулося навіть у тих населених пунктах громади, які вважали найбільш небезпечними. Визнаючи наявність безпекових ризиків, місцеві лідери підкреслювали важливість дотримання конституційних прав громадян.

ВУГЛЕДАР (Вугледарська міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №710р, .Вугледарська міська громада складається з 15 населених пунктів:

Богоявленської, Павлівської, Новоукраїнської, Степненської сільських громад Мар’їнського району (органи місцевого самоврядування функціонували частково з 2014 до 2016 року.)
Микільської, Петрівської, Єгорівської сільських громад Волноваського району (органи місцевого самоврядування функціонували на момент ухвалення рішення)

У 2015 році на підставі Указу Президента №123/2015 від 5 березня 2015 року створена військово-цивільна адміністрацію міста Вугледар, головою якої призначили Андрія Сілича. Він же став міським головою Вугледара на виборах 26 листопада 2015 року. У 2019 році створили Вугледарську об’єднану територіальну громаду, до складу якої увійшли Павлівська і Степнянська сільські громади.

У 2020 році, після створення Вугледарської міської військово-цивільної адміністрації, довгий період не призначали її голову, натомість управлінням займалася міська рада, обрана у 2015 році. Частина територіальної громада негативно сприйняла інформацію про непроведення перших місцевих виборів та утворення військово-цивільної адміністрації. Відомо, що з цього приводу надходили публічні звернення до обласної державної адміністрації-ВЦА.

Під час моніторингових візитів спостерігачі проходили перевірку на блокпостах Збройних Сил України, яка була радше формальною. Натомість до населеного пункту Тарамчук можливо потрапити лише за наявності відповідного доступу від командування ООС. Для населення громади не встановлено офіційної чи фактичної комендантської години. Спостерігачі ОПОРИ відзначили вільний доступ громадян до приміщень міської військово-цивільної адміністрації.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

Спостерігачі виявили факти поширення сигналу російських телерадіомовників та мовників незаконних збройних формувань на територію громади, але громадян мають належний доступ до українських національних та регіональних телерадіомовників. Також на території громади є доступ до інтернету. Окремі мобільні оператори (наприклад, “Київстар”) не охоплюють своїми послугами окремі населені пункти. На момент проведення моніторингу місцеві органи влади спільно з представниками громадських об’єднань планували запуск локального інформаційного каналу та газети.

На території громади безперебійно функціонують міська військово-цивільна адміністрація, відділ поліції, ЦНАП та окремо мобільний ЦНАП. Територіальні відділи поліції працюють у штатному порядку, на момент проведення моніторингу відбувалася підготовка до відкриття приміщення для офіцера громади у с. Микільське. Фактів неналеженого функціонування вищезгаданих служб та об’єктів не виявлено.

Заклади освіти й культури, медичного і соціального забезпечення функціонують у робочому режимі на всій території громади, за винятком села Тарамчук. Утім, на комунальних підприємствах відчувається дефіцит кадрів, пов’язаний із міграцією населення та соціально-економічними факторами.

Мешканці територіальної громади мають належний доступ до послуг провідних банків України, нотаріальних послуг, стаціонарного зв’язку і пошти.

На більшості території громади час від часу відбуваються перебої у постачанні електроенергії, води та газу у зв’язку з пошкодженням окремих ділянок мереж внаслідок бойових дій.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

Набільш помітною в міській громаді була діяльність місцевої організації “ОПЗЖ”, натомість інші політичні сили присутні, як правило, на рівні політичної реклами у місцевих ЗМІ. До початку пандемії у місті активно реалізовували громадський бюджет. На момент проведення моніторингу місцева влада проводила громадські слухання.

Ключові законодавчі та практичні проблеми розвитку громад в умовах непроведення виборів та існуючої моделі управління територіями

Підприємства вугільної промисловості відіграють у місті визначальну роль, але їхня діяльність нестабільна і загрозлива для наповнення місцевого бюджету та виплати заробітної плати. За оцінками місцевих респондентів, бюджет міста на 70% залежить від надходжень із підприємств вугільної промисловості — відповідно, громада має незбалансовану дохідну складову місцевого бюджету та, у зв’язку, із закриттям шахт має гостру необхідність у перебудові економічної сфери. Ще одна особливість ситуації — державна власність проблемних підприємств, що негативно впливає на оцінку громадянами державної політики в цілому.

Доволі конфліктним був процес об’єднання міста з сільськими територіями, частина мешканців яких не підтримувала інтеграційний процес. Жителі сіл мали негативні очікування щодо використання земель міською владою, натомість містяни мали упередження з приводу дотаційності сіл.

Фактичний статус громади як прифронтової негативно впливає на залучення інвестицій та перспективи створення у місті нових підприємств. І хоча безпосередні безпекові виклики зафіксовані лише в окремих населених пунктах із невеликою кількістю населення, вони негативно впливають на розвиток громади в цілому.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

У Вугледарський міській громаді серед респондентів ОПОРИ фактично існує консенсус щодо можливості проведення місцевих виборів. Вони підкреслювали, що гострі безпекові ризики наявні лише в окремих невеликих населених пунктах громади. Часто респонденти підкреслювали важливість формування єдиної практики ухваленння рішень щодо утворення ВЦА, апелюючи до прикладі збереження ОМС, обраних ще у 2015 році. Більшість респондентів наполягали на важливості завчасного і прозорого аналізу безпекових умов для проведення виборів та залучення до цього процесу громадськості й незалежних експертів.

АВДІЇВКА (Авдіївська міська громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

У 2014 році, на початку російської агресії, в Авдіївці функціонувала міська рада, обрана на чергових місцевих виборах 2010 року. У березні 2015 року в Авдіївці Указом Президента України створили військово-цивільну адміністрацію. У межах процесу об’єднання територіальних громад станом на 2020 рік до складу Авдіївської територіальної громади увійшло селище Опитне. У лютому 2021 року утворили Авдіївську військово-цивільну адміністрацію Покровського району Донецької області.

В Авдіївці відбулося голосування на парламентських та президентських виборах 2019 року — зокрема, виборці обрали народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі.

За оцінками керівництва ВЦА, на момент проведення моніторингу в Авдіївці проживало 22–24 тис. громадян, натомість офіційна кількість населення становила більше 36 тис. осіб.

Під час моніторингових візитів до Авдіївки спостерігачі ОПОРИ не проходили перевірок на блокпостах, доступ до міської громади був вільний. Мешканці можуть пересуватися між населеними пунктами громадським транспортом, забезпеченепряме залізничне сполучення міста зі столицею.

Криміногенна ситуація в громаді, прямо не пов'язана з міждержавним збройним конфліктом, контрольована, її позитивно оцінили більшість респондентів. При цьому помітною проблемою в громаді була незаконна торгівля алкоголем, тютюном, пальним. Також респонденти ОПОРИ зазначали, що на момент проведення моніторингу безпекова ситуація в громаді погіршилася порівняоі з жовтнем 2020 р., коли в Україні відбувалися місцеві вибори. Попри погіршення безпекової ситуації в цілому, більшість обстрілів відбувалися за межами міста.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

На території міста спостерігачі ОПОРИ зафіксували факти поширення сигналу незаконних мовників терористичного формування “ДНР” і Росії. Більшість респондентів ОПОРИ наполягали на необхідності інвес державних інвестицій в інфраструктуру телерадіомовлення України та протидію незаконному мовленню телерадіоканалів держави-агресора. Доступ громадян до інтернету забезпечено на належному рівні, послуги надають кілька різних провайдерів.

За висновками спостерігачів ОПОРИ, мешканці Авдіївської міської громади мали належний доступ до банківських послуг, стаціонарного і поштового зв’язку, нотаріальних послуг тощо. Громада мала власний ЦНАП, в якому мешканці могли отримати всі ключові адміністративні послуги.

Резонансною проблемою стало функціонування Авдіївського міського суду за межами громади, який на момент проведення моніторингу працював у місті Селидове. Транспортне сполучення з цим населеним пунктом, своєю чергою, не розвинене, що створюваж складнощі для громадян. Частина відділів Ясинуватсько-Авдіївської державної податкової інспекції діяли у м. Мирноград.

Заклади освіти та культури, лікувальні установи та заклади соціального захисту населення функціонують стабільно, але місто стикнулося з суттєвим дефіцитом медичних працівників.

Мешканці міста потерпають від регулярних перебоїв у водопостачанні, пов’язаних із обстрілами Донецької фільтрувальної станції, що розташована на лінії розмежування.

У громаді реалізовано проєкт програми “Велике будівництво” — капітальний ремонт і реконструкція школи №2 вартістю понад 76 млн грн. Також у межах фінансування з боку ДонОДА відбувається ремонт ІІ корпусу міської лікарні, покрівель шкіл та дошкільних закладів. Втілено проєкти з освітлення вулиць міста — встановлено понад 1 тис. ліхтарів, також реалізовувалися програми забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб із сусідніх тимчасово окупованих територій.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

На момент проведення моніторингу місцеві організації політичних партій не проявляли активності на території громади. Постійно діючих офісів партій та їхньої зовнішньої реклами не виявлено. Під час поїздки стало відомо про виїзні прийоми народного депутата України Муси Магомедова. На момент проведення моніторингу місцева влада готувалася до впровадження практики громадського бюджету, яка передбачає залучення мешканців до реалізації локальних проектів.

Найвагомішим викликом для громади залишається міждержавний збройний конфлікт, що ускладнює її розвиток і кардинально загострює традиційні для українських міст проблеми. Складні умови для ведення підприємницької діяльності та висока ризикованість інвестицій постійно зменшують фінансову спроможність громади.

Гострою проблемою для громади став масштабний відтік кваліфікованих кадрів із міста. Це стосується як бюджетної сфери, так і бізнес-структур. Компенсатором негативних явищ могли стати програми стимулювання зайнятості населення та пільгових програм для бізнесу, але їх не достатньо для покращення ситуації.

Застаріла інфраструктура міста, яка потребує капітальної реконструкції та перебудови, стала справжнім викликом для місцевої ВЦА. Ця проблема постійно загострюється через періодичні обстріли боку російських підрозділів

За оцінками значної частини респондентів ОПОРИ, відсутність обраних органів місцевого самоврядування негативно вплинула на стан реалізації основних реформ. Ключовим проявом цієї проблеми стало відсторонення громадян від процесу обговорення та прийняття рішень, а також поширення патерналізму. Частина респондентів ОПОРИ підкреслювала, що нинішня модель управління громадою негативно вплинула на можливість контролювати владу. Попри це, позиції респондентів ОПОРИ щодо ефективності ВЦА як моделі управління прифронтовою територією розділилися. Серед плюсів ВЦА називали оперативність і швидкість прийняття необхідних рішень. При цьому респонденти мали спільні позиції щодо важливості посилення на законодавчому рівні прозорості, відкритості та підзвітності військово-цивільних адміністрацій.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Респонденти ОПОРИ в Авдіївці не мали спільної позиції щодо можливості проведення місцевих виборів у громаді — їхні думки з цього приводу часто залежали від займаної посади чи суспільної ролі. Представники місцевої влади як критерій можливості проведення виборів називали гарантії дотримання режиму тиші з боку СММ ОБСЄ, а також звертали увагу на регулярні інциденти його порушення російськими збройними формуваннями. Прихильники позиції про можливість і необхідність виборів підкреслювали факт проведення загальнодержавних виборів у громаді і наполягали на запровадженні комплексної оцінки безпекових викликів напередодні початку виборів.

ОЧЕРЕТИНЕ (Очеретинська селищна громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процесу

У 2014 році селище Очеретине входило до складу Ясинуватського району Донецької області.

Відповідно до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”, у 2015 році створено Очеретинську територіальну громаду у складі 11 сільських та селищних рад (селище Спартак розташовувалося на тимчасово окупованій території). У 2020 році Очеретинська громада увійшла до новоутвореного Покровського району Донецької області, до неї входять 38 населених пунктів. У лютому 2021 року утворено Очеретинську селищну ВЦА Покровського району.

Чергові місцеві вибори 2015 року в населених пунктах, які зараз входять до складу громади, не відбулися, але загальнодержавні вибори 2019 року, як правило, були проведені.

Спостерігачі ОПОРИ мали реальну можливість відвідати, користуючись послугами громадського транспорту, всі території, які входять до складу громади, за винятком селища Піски, що є одним із центрів бойових дій. Інцидентів (вибухи, постріли), пов’язаних із бойовими діями, під час перебування на території громади спостерігачами ОПОРИ, не виявлено. Для мешканців громади доступ до віддалених населених пунктів поблизу лінії зіткнення ускладнений і забезпечується здебільшого зусиллями представників міжнародних гуманітарних організацій. Наприклад, це стосується перевезень пасажирів до населених пунктів Невельске, Опитне, Водяне від КП “АТП Очеретино” 1 раз на тиждень. Натомість через смт Очеретине є можливість доїхати попутним транспортом у напрямках м. Костянтинівка, м. Мирноград, м. Покровськ, м. Бахмут, м. Авдіївка. Громада має розгалужену мережу залізничного транспорту (станції Очеретине, Скотовата, Желанне).

За інформацією спостерігачів ОПОРИ, кадрове забезпечення місцевих підрозділів Національної поліції перебуває на рівні 60% від потреби, що пов’язано із загальним дефіцитом кадрів в усіх сферах життя громади.

Безпекова ситуація в громаді, пов’язана з міждержавним збройним конфліктом, не стабільна та постійно змінюється. Зокрема, за три місяці до проведення моніторингу ОПОРИ відбувся обстріл селища Невельське, під час якого зазнали руйнувань 14 будинків.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

На момент моніторингу спостерігачі ОПОРИ встановили відсутність українського телерадіомовлення на території громади, натомість незаконні мовники формування “ДНР” і Росії вільно поширювали свій сигнал. На окремих територіях доступний сигнал незаконного мобільного оператора “Фенікс”. Натомість доступ громадян до інтернету забезпечено на належному рівні.

Попри наближеність громади до лінії зіткнення, її постраждала соціальна інфраструктура (школи, лікарні, приміщення органів влади та правоохоронних структур) фактично повністю відновлена. Виняток — селище Піски, в якому не було можливості і потреби відновлювати зруйновані об’єкти. Крім цього, у громаді на момент моніторингу реалізовувалися масштабні інфраструктурні проекти. — зокрема, будівництво очисних споруд та підвідних мереж каналізації в смт Очеретине і реконструкція цілої низки загальноосвітніх та медичних закладів.

Хоч у громаді й утворена ВЦА, 10 колишніх голів сільських рад переведені до штату відділу розвитку територій ВЦА і де-факто виконують функцію старост. ЦНАП громади надає розширений перелік послуг, а ще 10 його адміністраторів працюють у населених пунктах громади.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

На території громади спостерігачі зафіксували активність місцевих організацій партій “ОПЗЖ”, “Європейська солідарність”, “Батьківщина”, “Слуга народу”. Місцева влада проводила громадські обговорення та слухання з питань місцевого розвитку, але практики громадського бюджету на рівні громади відсутні.

Уже після першого етапу російського вторгнення населені пункти втратили економічні переваги, пов’язані з наближеністю до Донецька. Мешканці громади втратили можливість працювати на великих підприємствах, натомість зараз фактично єдиним ресурсом для економічної діяльності є сільське господарство. Громада дотаційна, у ній великий рівень безробіття. Внаслідок російської агресії розірвані господарські зв’язки з великими ринками збуту сільськогосподарської продукції, такими як Донецьк. При цьому значна частина земель досі заміновані. Після масштабної переміщення громадян після бойових дій громада відчуває суттєвий дефіцит кадрів.

Респонденти відзначили відсутність достатньої допомоги держави бізнесу на прифронтових територіях та компенсацій втрат, завданих унаслідок бойових дій.

Співрозмовники ОПОРИ також констатували поширеність конфліктів та непорозумінь між владою і громадянами через проблеми з відшкодуванням за зруйноване або пошкоджене майно.

Відсутність належного транспортного (автобусного) сполучення між населеними пунктами громади — ще одна актуальна проблема. Частково її розв’язують зусилля міжнародних благодійних організацій, але вона лишається гострою.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Більшість респондентів ОПОРИ вважають, що на момент моніторингу існують належні безпекові умови для проведення місцевих виборів. Однак фактично всі визнавали непрогнозованість розвитку подій і високу ймовірність загострення ситуації. Зважаючи на безпекові загрози з боку окупованих територій, місцеві лідери звертали увагу на безперервність функціонування шкіл та інших комунальних закладів в громаді. Респонденти наполягали на об’єктивному вивченні безпекової ситуації в громаді, яке не має залежати від політичних мотивів.

МИРНЕ (Мирненська селищна громада)

Управління територіями, організація роботи органів публічної адміністрації та політичний процес

До складу Мирненської селищної громади Волноваського району входять 7 населених пунктів: Мирне, Андріївка, Бахчовик, Дружне, Обільне, Гранітне, Старомар’ївка. Натомість Гранітне та Старомар’ївка є центрами бойових дій, і доступ цивільних до них ускладнений або заборонений.

У 2019 році у населених пунктах Мирненської селищної громади (ключно з Гранітним) відбулися загальнодержавні вибори. Місцеві вибори 2020 року в громаді не організовували. 19 лютого 2021 року Указом Президента України утворено Мирненську селищну військово-цивільну адміністрацію.

Під час моніторингових візитів спостерігачі ОПОРИ проходили перевірки на блокпостах Національної поліції України та Збройних Сил України, але жодних обмежень пересування на більшості територій громади не зафіксували Винятками стали Гранітне та Старомар’ївка, доступ до яких можливий лише за наявності дозволу від командування ООС.

На території громади фактично відсутній громадський транспорт, але на момент проведення моніторингу курсував соціальний автобус від ГО “Проліски” до Волновахи.

Респонденти ОПОРИ позитивно оцінили криміногенну ситуацію, зазначаючи, що велика концентрація правоохоронних та військових відомств сприяють зменшенню злочинності. На території громади місцева влада разом із поліцією створює центрів безпеки. У Гранітному, своєю чергою, відповідальними за правопорядок де-факто були військовослужбовці, командування яких іноді обмежувало присутність співробітників Національної поліції.

Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, розвиток ЗМІ та інформаційна політика

На території громади зафіксовані серйозні виклики для інформаційної безпеки — поширення мовлення російських телерадіомовників і мовників угруповання “ДНР”. Українські телерадіомовники присутні у цифровому форматі, а сигнал незаконних телерадіоканалів можна отримувати на звичайні антени. Однак спостерігачі ОПОРИ не виявили проблем із доступом громадян до інтернету, враховуючи послуги мобільних операторів та місцевого інтернет-провайдера.

У громаді функціонує військово-цивільна адміністрація, доступ до приміщень якої для громадян вільний. На момент візиту ЦНАПу в громаді не створено. Служба у справах дітей, комунальна установа з надання адміністративних послуг на дому, структурний підрозділ цивільного захисту ЖКХ на момент проведення моніторингу перебували у процесі створення, і громадяни не були забезпечені всім комплексом передбачених послуг та допомоги.

Заклади освіти й інші комунальні установи безперебійно функціонують на всій території громади, крім Гранітного, де їхня діяльність призупинена через бойові дії. З цих самих причин нестабільною є й діяльність закладів торгівлі у цьому населеному пункті

Банківські установи функціонують, але, враховуючи відсутність громадського транспорту, доступ до них для частини громадян надзвичайно ускладнений. У Мирному громадяни не мали можливості користуватися послугами державних чи приватних нотаріусів.

У Мирненській громаді зафіксовано суттєву нестачу води — мережа не функціонували належним чином, хоча громадяни не накопичили значних боргів за комунальні послуги. Власні джерела води громадян (колодязі) спустошуються, а електропостачання відбувається з перебоями.

Громадсько-політична активність та умови для участі громадськості

Спостерігачі ОПОРИ не виявили жодних проявів активності політичних партій, а громадські організації, як правило, здійснювали гуманітарну діяльність. Респонденти ОПОРИ називали перевагою ВЦА можливість оперативно розв’язувати проблеми постраждалої громади, але наполягали на посиленні прозорості діяльності цього органу управління.

Бойові дії на території населених пунктів є основним викликом для розвитку громади. Вони призвели до фактичного припинення бізнес-діяльності, при цьому агропідприємництво як базова галузь економіки не має можливості повноцінно реалізувати свій потенціал. Орієнтовно половина сільськогосподарських земель або розташовані біля лінії розмежування, або заміновані. Відсутність стабільного водопостачання негативно впливає на умови життя громадян і можливість виробництва.

На території громади не функціонує жодне промислове підприємство (Тельманівський та Мирненський кар’єри не працюють). Через бойові дії та безробіття громада зазнає значних втрат людського капіталу і дефіциту кадрів органів управління і комунальних підприємств.

Визначення критеріїв проведення/непроведення виборів

Респонденти ОПОРИ висловлювали занепокоєння через фактичне застосування різних підходи до визначення можливості чи неможливості проведення загальнодержавних і місцевих виборів. Виборці не розуміють, чому голосування на загальнодержавних виборах відбувається а місцеві вибори визнані небезпечними. Місцеві громадські й політичні лідери переконані, що для безпеки виборів важливо деокупувати сусідні території або встановити реальний режим тиші у регіоні.