Громадянська мережа ОПОРА проаналізувала спільний висновок Венеційської комісії та БДІПЛ на проєкт Закону України про вдосконалення процедури неможливості проведення виборів, всеукраїнського та місцевого референдуму на окремих територіях та виборчих дільницях. Цей офіційно не зареєстрований проєкт спільно розробили Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування та ОПОРА. Авторитетні міжнародні організації на запит парламентського комітету проаналізували проєкт цього Закону, висловивши до нього як критичні зауваження, так і позитивні оцінки. На думку ОПОРИ, висновок Венеційської комісії та БДІПЛ надає широкі можливості для розробки остаточного варіанту проєкту із всеосяжним дотриманням демократичних стандартів та забезпеченням дієвих гарантій виборчих прав громадян.

Основні рекомендації спільного висновку базуються на тому, що будь-які обмеження виборчих прав повинні бути пропорційними і тимчасовими. Експерти підкреслили необхідність забезпечення належної ролі ЦВК під час прийняття рішення про неможливість проведення виборів та наголосили, що основні критерії оцінки безпекової ситуації повинні бути визначені на рівні закону. Крім того, багато рекомендацій стосуються дієвих гарантій судового оскарження рішень про неможливість проведення виборів, прозорості й публічності процесу та впровадження  ефективних механізмів міжвідомчої взаємодії.

Верховній Раді України варто терміново розпочати процес підготовки та прийняття остаточного варіанту проєкту Закону з урахуванням рекомендацій Венеційської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ. Це стане не лише суттєвим кроком для розв’язання проблеми 18 громад Донеччини і Луганщини, а й засвідчить готовність держави неухильно гарантувати виборчі права громадян. ОПОРА, зі свого боку, планує запропонувати народним депутатам України базовий варіант імплементації висновку Венеційської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ й експертно сприяти парламентському діалогу. Крім того, ОПОРА підкреслює, що необхідність удосконалення чинного законодавства не звільняє державу від поточного обов’язку якнайшвидшого проведення місцевих виборів у 18 громадах Донеччини і Луганщини у межах чинного регулювання і в разі наявності  сприятливих безпекових умов.

Що було запропоновано в проєкті Закону, який аналізували міжнародні організації:

  1. До повноважень Ради національної безпеки та оборони (РНБО) входить встановлення критеріїв оцінки безпекової ситуації щодо можливості або неможливості проведення виборів на окремих територіях або виборчих дільницях, а також визначення переліку органів, відповідальних за таку перевірку.
  2. Військово-цивільні адміністрації надають РНБО інформацію про можливість або неможливість забезпечення підготовки та проведення загальнодержавних або місцевих виборів, всеукраїнського або місцевого референдумів у межах окремих областей, районів, територіальних громад, їх частин, на окремих виборчих дільницях.
  3. РНБО приймає рішення про неможливість забезпечити підготовку та проведення відповідно до законодавства загальнодержавних або місцевих виборів, всеукраїнського або місцевого референдумів у межах окремих областей, районів, територіальних громад, їх частин, на території яких утворено обласні або районні ВЦА, по кожній виборчій дільниці окремо. Рішення РНБО вводиться в дію Указом Президента України, після чого ЦВК ​​ухвалює рішення про порядок завершення розпочатих виборчих процедур (процедур референдуму) на відповідних територіях.
  4. ЦВК у разі необхідності може звертатися до РНБО щодо можливості забезпечення підготовки і проведення національних та місцевих виборів, всеукраїнського та місцевого референдуму у межах областей, районів, територіальних громад, їх частин, на території яких утворено обласні або районні ВЦА, по кожній виборчій дільниці окремо.

В основі законопроєкту — дві ключові новації: 1) аналіз безпекової ситуації повинен відбуватися на основі заздалегідь визначених критеріїв, що знизить можливість ухвалення суб’єктивних і політично вмотивованих рішень про непроведення виборів; 2) остаточне рішення про неможливість проведення національних та місцевих виборів, всеукраїнського або місцевого референдуму на основі об’єктивної інформації приймається на національному рівні (РНБО), а не на рівні ВЦА, як це де-факто відбувається тепер. Такі зміни спрямовані на попередження конфлікту інтересів обласних ВЦА під час розгляду можливості або неможливості проведення виборів і референдумів, що виникає у зв’язку з повноваженнями ВЦА щодо управління територіями та місцевими ресурсами.

У спільному висновку Венеційська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ схвально відгукнулися про ініціативу Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування з удосконалення законодавства з питань можливості проведення або непроведення виборів на окремих територіях. Як зазначено у висновку, на позитивну оцінку заслуговує підхід зі створення послідовної і всеохопної законодавчої бази для розв’язання проблеми з місцевими виборами у 18 громадах Донеччини та Луганщини, яка отримала багато внутрішньої та міжнародної критики. При цьому у висновку висловлено підтримку позиції щодо необхідності врегулювати питання неможливості проведення не лише місцевих виборів, а й національних виборів, всеукраїнського та місцевого референдумів.

При цьому авторитетні міжнародні організації висловили до проєкту Закону цілу низку загальних та практичних зауважень і рекомендацій. ОПОРА підкреслює, що народні депутати України повинні розглядати ці пропозиції як ключові параметри остаточного варіанту законодавчої ініціативи. Врахування їх у законопроєкті дозволить впровадити нову процедуру встановлення можливості або неможливості проведення виборів та референдумів відповідно до демократичних стандартів та принципів правової визначеності.

Загальні коментарі та зауваження у спільному висновку

У спільному висновку Венеційська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ висловили декілька загальних позицій щодо законопроєкту, які необхідно врахувати для забезпечення його відповідності демократичним стандартам. 

  • Держава, як зазначено у Висновку, має право приймати рішення про тимчасове перенесення виборів з міркувань безпеки. Однак тривале призупинення або скасування виборів на певних територіях може спричинити неправомірне порушення права голосувати і бути обраним, зокрема, за відсутності офіційного відступу від міжнародних гарантій прав людини щодо права на вільні вибори.
  • Захист виборчих прав має надзвичайне значення. Вибори та референдуми повинні відбуватися на територіях, що розглядаються, як і в інших частинах країни. При цьому будь-які винятки з цього принципу мають бути добре обґрунтованими і підлягати ефективному судовому розгляду. 
  • Законодавча база про скасування або тимчасове призупинення виборів повинна зберігати загальні принципи верховенства права та відповідати критеріям пропорційності та розумності.
  • Підкреслено важливість забезпечення інклюзивності, прозорості та відповідальності за будь-які рішення не проводити вибори/голосування на певних територіях, що сприятиме зміцненню довіри громадян до виборчого процесу та його результатів. Своєю чергою, така довіра є ключовим компонентом будь-якого демократичного виборчого процесу. 

Ці загальні позиції Висновку, на думку ОПОРИ, є надзвичайно важливими для підвищення якості парламентського і політичного діалогу. Як засвідчує попередній етап дискусій, політичні аргументи та політична доцільність часто нівелюють важливість дотримання конституційних прав громадян і демократичних стандартів виборів на всій території України. Цей висновок міжнародних організацій, авторитетних у сфері виборів, сприятиме активізації діалогу на рівні парламенту щодо необхідності повного забезпечення виборчих прав громадян під час прийняття рішень про можливість або неможливість проведення виборів та референдумів на окремих територіях. 

Венеційська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ комплексно оцінили рішення про можливість/неможливість проведення виборів на окремих територіях у контексті обмеження виборчих прав громадян. Принципи загального і рівного виборчого права, регулярність проведення виборів, як зазначено у Висновку, перебувають під загрозою у разі обмеження прав виборців або їх частини. У цьому контексті згадується неодноразова позиція Європейського суду з прав людини, відповідно до якої будь-яке втручання у право голосувати повинно відповідати критеріям пропорційності та розумності та не зачіпати свободу вираження поглядів. Повноваження держави тимчасово перенести голосування у зв’язку з надзвичайними безпековими викликами повинні відповідати принципам пропорційності і розумності, що до певного рівня відображено у підготовленому законопроєкті через критерії оцінки ситуації, гарантії міжвідомчої взаємодії та превенції конфлікту інтересів відповідальних органів.

Водночас у спільному висновку акцентовано на важливих особливостях питань, які не були повністю відображені у проєкті Закону:

  • Принцип пропорційності, зокрема, передбачає ухвалення рішення про призупинення або скасування виборів лише у разі відсутності альтернативних варіантів забезпечення виборчих прав громадян (наприклад, переміщення виборчих дільниць або мобільність виборців, використання голосування поштою чи електронним способом). На думку експертів, проєкт Закону не спрямований на формування механізмів, які б могли попередити обмеження виборчих прав громадян на певних територіях.

І хоча, на думку ОПОРИ, не всі наведені у висновку альтернативні опції розв’язання проблеми безпеки виборів є релевантними для України, парламенту варто звернути увагу на заклик шукати додаткові опції забезпечення виборчих прав громад. Зокрема, у випадку з нестабільною ситуацією лише в одній частині територіальної громади варто впровадити можливість для виборців тимчасово змінювати місце голосування на місцевих виборах.

  • Принцип пропорційності також включає аспект тимчасовості перенесення голосування, тоді як проєкт Закону лише констатує факт можливості непроведення виборів на певних територіях. Венеційська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ закликають ініціаторів проєкту зазначити у законодавстві, що обмеження активного й пасивного виборчого права повинні бути пропорційними і тимчасовими, та пояснити ці принципи на рівні спеціальних норм.

ОПОРА підтримує відповідні зауваження, оскільки їх законодавче закріплення позитивно вплине на подальший процес розробки критеріїв оцінки безпекової ситуації. Варто зазначити, що тимчасовість рішень про неможливість проведення виборів на окремих територіях певним чином передбачена Виборчим кодексом. Чинний Кодекс передбачає проведення позачергових та перших місцевих виборів, проміжних виборів народних депутатів України двічі на рік, таким чином встановлюючи часові рамки для відтермінування голосування на окремих територіях. 

  • Чинна і запропонована процедури, про що згадано у висновку, обґрунтовані безпековими загрозами. Це, своєю чергою, актуалізує питання, чи йдеться про надзвичайний стан. Венеційська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ вважають, що тривале призупинення або повне скасування виборів у певній місцевості або позбавлення виборчих прав частини електорату навіть із міркувань безпеки загрожують неправомірним порушенням права голосувати та бути обраним у світлі Конституції України та міжнародних стандартів, зокрема за відсутності оголошеного надзвичайного стану та формального відхилення від міжнародних гарантій прав людини щодо права на вільні вибори.

ОПОРА зазначає, що відповідне зауваження міжнародних організацій викликане довготривалою непослідовністю і часто бездіяльністю держави щодо законодавчого врегулювання особливостей міждержавного збройного конфлікту на території Донецької та Луганської областей. Натомість законопроєкт якраз і спрямований на формування комплексних процедур, які б усунули правову невизначеність ситуації і сформували універсальний підхід до аналогічних випадків.

У спільному висновку значну увагу приділено тому, який державний орган повинен приймати фінальне рішення про неможливість проведення виборів та референдумів на окремих територіях. Чинне законодавство передбачає, що рішення про неможливість проведення виборів приймає ЦВК на основі висновків ВЦА. При цьому ЦВК не має реальних можливостей перевірити обґрунтованість матеріалів ВЦА. Натомість проєкт Закону відносить до повноважень РНБО прийняття рішення про неможливість проведення виборів, а ЦВК встановлює порядок завершення вже розпочатих процедур виборів, всеукраїнського та місцевого референдумів. В цілому Венеційська комісія та БДІПЛ/ОБСЄ закликають забезпечити адекватну залученість ЦВК до процесу прийняття рішення про неможливість проведення виборів та референдумів на окремих територіях.

Основні аргументи висновку щодо ролі ЦВК:

  • Рішення про неможливість проведення виборів стосується як безпекових, так і виборчих аспектів. Саме тому доцільно залучити до процесу прийняття рішень як органи безпеки, так і виборчі органи. Як ідеться у висновку, в будь-якому випадку ЦВК повинна мати можливість брати участь у процесі прийняття рішень, надаючи експертизу щодо виборів та пропонуючи інші менш обмежувальні заходи для забезпечення безпеки відповідно до виборчого законодавства.
  • Усунення ЦВК від процесу ухвалення рішення про неможливість проведення виборів та референдумів на окремих територіях і, відповідно, обмеження виборчих прав громадян викликає занепокоєння, оскільки Комісія створена саме для забезпечення реалізації виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакового застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.

Таким чином, Венеційська комісія і БДІПЛ/ОБСЄ закликають ініціаторів законопроєкту забезпечити належну роль ЦВК та РНБО у процесі ухвалення рішення про неможливість проведення виборів. ОПОРА вважає наведені у висновку аргументи про роль ЦВК переконливими і рекомендує народним депутатам сформувати адекватний механізм взаємодії ЦВК і РНБО під час розгляду і прийняття рішення про неможливість проведення виборів. Зокрема, такий механізм може базуватися на зауваженнях Венеційської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ щодо необхідності запровадження чітких інструментів міжвідомчої взаємодії та залучення експертів під час розгляду можливості або неможливості організації голосування, а також проведення публічних консультацій. Саме через конкретні механізми й інструменти міжвідомчої взаємодії та консультацій можливо уникнути ризиків обмеження ролі ЦВК у процесі прийняття рішення.

У висновку також зазначено, що конституційний мандат РНБО і Президента України у процесі прийняття рішення про неможливість проведення виборів і референдумів на окремих територіях може бути поставлений під сумнів. Це зауваження, на думку ОПОРИ, спонукає до пошуку оптимального формального механізму участі РНБО у процесі оцінки безпекової ситуації, але не спростовує важливість перенесення оцінки безпекової ситуації з рівня ВЦА на національний рівень (і, відповідно, уникнення конфлікту інтересів на місцевому рівні).

Як і прогнозувала ОПОРА, авторитетні міжнародні організації звернули увагу відсутність у проекті Закону опису критеріїв, які застосовуватимуться під час оцінки безпекової ситуації на конкретних територіях. Законопроєкт на поточний момент передбачає лише обов’язок РНБО визначити відповідні критерії, що є результатом компромісу між народними депутатами України та експертами як розробниками проекту. Зокрема, у процесі роботи народних депутатів України над документом існували побоювання, що закріплення в законі критеріїв оцінки безпекової ситуації не дозволить ефективно враховувати зміни безпекової ситуації. Зі свого боку, ОПОРА повністю підтримує рекомендацію Венеційської комісії та БДІПЛ щодо визначення парламентом на рівні закону основних критеріїв оцінки за результатами консультацій із ЦВК, РНБО і громадськістю. При цьому важливо залишити певний простір для розширення критеріїв на основі досвіду їх застосування, про що йдеться у спільному висновку. 

Процедурні зауваження становлять вагому частину спільного висновку Венеційської комісії та БДІПЛ і справді потребують врахування в остаточному варіанті проєкту Закону.

Ключові процедурні рекомендації стосуються:

  • необхідності чітко визначити, який орган влади ініціює і розпочинає весь процес оцінки безпекової ситуації щодо можливості проведення виборів/референдумів. Положення законопроєкту передбачають відповідне звернення ЦВК до РНБО у разі необхідності, але таке формулювання не забезпечує правової визначеності. У цьому контексті висновок містить позицію, що, відповідно до національних та міжнародних зобов'язань, проєкт Закону міг би містити положення про проведення виборів на всій підконтрольній уряду території, і що не потрібно шукати дозвіл для проведення виборів.
  • необхідності визначення часових проміжків рішень щодо неможливості проведення виборів на окремих територіях (до або після призначення відповідних виборів:
  • важливості врегулювання можливості перегляду або скасування вже прийнятих рішень у разі зміни безпекової ситуації на окремих територіях;
  • необхідності зазначити у Законі “незакритий” перелік органів влади, які можуть надавати інформацію РНБО, оскільки у поточній версій проекту зазначено лише про визначення РНБО їх переліку.
  • важливості врегулювати можливість РНБО відхилятися від міжвідомчої оцінки щодо можливості/неможливості проведення виборів.
  • необхідності чіткого врегулювання міжвідомчої взаємодії та співвідношення інформації від ВЦА та інших відповідальних органів.

Ці та деякі інші процедурні рекомендації, на думку ОПОРИ, здатні суттєво посилити проєкт Закону і належним чином забезпечити правову визначеність процесу. Натомість ОПОРА не цілком поділяє занепокоєність авторів висновків щодо “послаблення” ролі ВЦА як регіонального суб’єкта під час оцінки ситуації. У спільному висновку зазначено, що у проєкті замість “висновку” ВЦА подають “інформацію”, що ніби звужує роль наближених до конкретних територій регіональних суб’єктів. Проєкт Закону спрямований саме на посилення міжвідомчої взаємодії, в тому числі з залученням ВЦА. До того ж у разі імплементації рекомендацій Венеційської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ щодо визначення чітких алгоритмів міжвідомчої взаємодії та публічних консультацій, роль регіональних суб’єктів може бути посилена за рахунок залучення органів місцевого самоврядування.

Венеційська комісія та БДІПЛ рекомендують посилити у проєкті гарантії оскарження рішень щодо неможливості проведення виборів на окремих територіях. Така можливість повинна забезпечуватися незалежно від того, який орган влади приймає відповідне рішення. У цьому контексті експерти закликають врегулювати оскарження рішення РНБО та пов’язаного з ним Указу Президента України, роз’яснити взаємозв’язок між оскарженнями рішень РНБО та подальших актів ЦВК. Не менш важливою рекомендацією є забезпечення таких термінів оскарження, щоб остаточне судове рішення було прийняте у достатній строк до запланованих виборів та існувала можливість організувати вибори у разі скасування судом рішення про непроведення виборів.

Громадянська мережа ОПОРА відзначає вагомий внесок висновку Венеційської комісії та БДІПЛ/ОБСЄ у парламентський діалог щодо нового законодавства, яке стосується прав близько 500 тис. виборців на прифронтових територіях. Висловлені позиції зміцнюють аргументи на користь ухвалення якісної процедури врахування безпекових ризиків під час організації і проведення виборів з одночасним дотримання прав виборців. ОПОРА сподівається на активне доопрацювання проєкту Закону народними депутатами України та його невідкладне ухвалення парламентом.

Спільний висновок Венеційської комісії та БДІПЛ на проєкт Закону України про вдосконалення процедури неможливості проведення виборів, всеукраїнського та місцевого референдуму на окремих територіях та виборчих дільницях доступний англійською мовою за посиланням.