16 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла у другому читанні законопроєкт № 3485 про зміни до виборчого законодавства. За рішення, яке передбачає внесення змін до Виборчого кодексу, Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення, законів про ЦВК і Державний реєстр виборців, проголосувало 308 народних депутатів України. 

Ухвалення проєкту Закону № 3485 стало черговим етапом дискусії у парламенті IX скликання з питань Виборчого кодексу, яка триває з моменту застосування до нього президентського вето у серпні 2019 р. Врахування пропозицій Президента України до Виборчого кодексу в грудні 2019 р. не зняло усіх зауважень народних депутатів України та експертного середовища, що призвело до перегляду виборчих правил напередодні початку місцевих виборів 2020 р. Таким чином, Верховна Рада України IX скликання не змогла забезпечити гарантії стабільності виборчого законодавства, чим було відтворено неналежну практику попереднього парламенту. Профільний з питань виборчого законодавства Комітет Верховної Ради та парламент у цілому продемонстрували спрямованість на уникнення монопольного впливу однієї політичної групи на остаточні правила проведення виборів. Але, на жаль, широкий парламентський компроміс включав і домовленості щодо політично вмотивованих рішень з питань виборчої системи та окремих аспектів адміністрування виборів. 

ОПОРА констатує значний прогрес у сфері забезпечення виборчих прав громадян, який був досягнутий українським парламентом під час доопрацювання Виборчого кодексу. Поточний склад парламенту ухвалив результативні рішення щодо врегулювання проблемних аспектів реалізації виборчого права внутрішньо переміщеними особами та внутрішніми трудовими мігрантами. Ця проблематика набула своєї гостроти ще напередодні чергових місцевих виборів 2015 року, але вона була ефективно розв’язана лише у грудні 2019 р. із подальшим доопрацюванням у липні поточного року. Готовність парламенту врахувати на рівні законодавства потреби громадян вже дозволила ЦВК впровадити практичний механізм зміни виборчої адреси мобільними всередині країни виборцями. Зокрема, законодавчі рішення не лише відкрили шлях до забезпечення прав більшої кількості виборців, а й сформували передумови для застосування вищим органом адміністрування виборів інноваційних електронних сервісів для зміни виборчої адреси. 

Верховна Рада України продемонструвала готовність посилити ефективність законодавства з питань протидії виборчим злочинам, їхнього розслідування та застосування відповідних санкцій до порушників. Народні депутати України підтримали більшість змін до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення, які були спільно розроблені правоохоронними органами та експертними організаціями ще у 2017 р. На жаль, політично вмотивовані заяви окремих народних депутатів під час пленарного засідання парламенту призвели до виключення з єдиного пакету законодавчих новацій норми про відповідальність за підкуп кандидата. Як засвідчує досвід попередніх виборів, формування впливовими учасниками виборів власної “мережі” підставних кандидатів є достатньо ефективною технологією введення виборців в оману і встановлення неконкурентного контролю над виборчими комісіями. 

ОПОРА вітає рішення парламенту кардинально зменшити грошову заставу на місцевих виборах у порівнянні з попередньою редакцією Виборчого кодексу, надмірний розмір якої міг би суттєво вплинути на конкурентність виборів. Цей негативний вплив був би особливо критичним у поєднанні із вже наявною у законодавстві монополізацією партіями права висувати кандидатів до більшості місцевих рад та посиленням контролю над обраними особами за рахунок механізму їх відкликання. Конкурентності виборів сприятиме і перегляд форми бюлетеня на виборах за пропорційною системою, яка, на відміну від попередньої, сприятиме персональному голосуванню виборців за конкретного кандидата від обраної ними політичної партії.

Народні депутати України також створили позитивні законодавчі умови для повноцінного забезпечення виборчих прав людей з інвалідністю, які досі зіштовхуються із суттєвими перешкодами із доступом до приміщень дільниць, участі у роботі виборчих комісій та під час ознайомлення із матеріалами передвиборної агітації. Очевидно, що практична реалізація нових гарантій для виборців з інвалідністю потребуватиме якісної координації між органами влади та виборчими комісіями, а також належного фінансового забезпечення з боку Уряду. Втім проактивна позиція парламенту та ЦВК надає Україні шанс для вирішення проблем цієї групи громадян у виборчому процесі. 

Поряд із важливим поступом держави у сфері виборчих прав громадян і протидії виборчим злочинам ОПОРА вимушена відзначити порушення парламентом принципу стабільності ключових елементів виборчої системи. 

Поширення пропорційної виборчої системи на територіальні громади із кількістю 10 тис. виборців і більше, кардинальне скорочення можливостей для самовисування, скасування виборності старост у ОТГ менше ніж за два місяці до початку виборчого процесу, не відповідають міжнародно визнаним стандартам демократичних виборів. Фактично в Україні вже сформувалась негативна політична традиція формування законодавчого поля виборів безпосередньо перед їхнім початком. Це потенційно створює несприятливі умови для підготовки до виборів локальних лідерів і політичних груп, натомість правова невизначеність виборчого процесу є менш критичною проблемою для ресурсно спроможних політичних суб’єктів. 

Складність виборчих систем, нові реалії адміністрування виборів в умовах утворення Верховною Радою України великих районів та відсутність часу для навчання членів виборчих комісій – це ключові організаційні виклики для виборчого процесу 2020 р. Вони були лише посилені рішенням парламенту надати право депутатським групам Верховної Ради України укладати угоди з місцевими організаціями партій і таким чином претендувати на обов’язкове представництво у складі ТВК і ДВК. Депутатські групи парламенту не є суб’єктами виборчих чи партійних процесів, а їхні угоди без чітко визначених юридичного статусу та наслідків можуть спричинити подальшу дестабілізацію виборчих комісій та посилення проявів політичної корупції.

ОПОРА закликає Верховну Раду України та її відповідальні комітети забезпечити належне техніко-юридичне доопрацювання положень Виборчого кодексу, які стосуються забезпечення рівного представництва чоловіків і жінок у виборчих списках партій. 

Натомість рекомендуємо Кабінету Міністрів України, Центральній виборчій комісії, іншим відповідальним органам невідкладно розпочати інформаційні кампанії для виборців щодо основних нововведень у виборчому процесі 2020 року.

Із деталізованим описом ключових змін до Виборчого кодексу можна ознайомитись нижче. 

Деталізований опис ключових поправок до Виборчого кодексу, затвреджених у другому читанні

Окремі порушення регламентної процедури

Слід відзначити, що відкладення початку процесу напрацювання змін до Виборчого кодексу на травень 2020 року, яке викликало обґрунтовані застереження громадських організацій, охоплення змінами не лише технічних правок, необхідних для проведення чергових місцевих виборів в жовтні 2020 року, а й всіх книг Виборчого кодексу та суміжного законодавства, внесення значної кількості поправок до законопроєкту в другому читанні та неузгодженість позицій депутатських фракцій та депутатів усередині окремих фракцій стосовно низки ключових положень законопроєкту, призвели до розгляду законопроєкту № 3485 в останні дні чергової сесії перед початком виборчого процесу. Таким чином, ситуація вимагала невідкладного прийняття законопроєкту та супроводжувалася певними процедурними порушеннями.

На початку розгляду законопроєкту, Голова Верховної Ради оголосив, що задля проходження на цьому пленарному засіданні близько 4000 правок з керівниками депутатських фракцій та груп було домовлено розглядати законопроєкт за такою процедурою: 3 хв на виступ депутатської фракції/групи; до 15 правок на врахування або підтвердження від кожної депутатської фракції/групи; окреме голосування по 3 блоках питань, що стосуються: 

  • мінімальної кількості голосів виборців, які необхідні для просування у територіальному виборчому списку, обираючи між 5, 25, 50 % від виборчої квоти;
  • порогу застосування пропорційної виборчої системи, визначаючись між громадами з чисельністю виборців 5, 10, 15 та 35 тисяч виборців, хоча вже під час розгляду цього питання було озвучено до голосування правки 426 (10 тисяч), 1331 (25 тисяч) та 423 (35 тисяч); 
  • форми виборчого бюлетеня, обираючи між бюлетенем з місцем для зазначення номера кандидата навпроти кожної партії і бюлетенем з єдиним місцем для позначки такого номера наприкінці бюлетеня.

З огляду на це, вбачаються окремі порушення регламентної процедури. Відповідно до ст. 102, 119 Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” законопроєкт, як правило, розглядається за процедурою трьох читань, зокрема у другому читанні відбувається постатейне обговорення, в той час як з урахуванням оголошеного Головою Верховної Ради порядку розгляду проєкту 3485, усі поправки не розглядалися. Окрім того, кількісні обмеження щодо розгляду поправок чи пропозицій від фракцій/груп передбачено лише в порядку особливої процедури, передбаченої ст. 119-1 Регламенту, рішення про застосування якої парламентом не ухвалювалося. Варто відзначити, що в сесійній залі не приймалось процедурного рішення про виокремлення трьох основних блоків питань та окремий їх розгляд наприкінці розгляду законопроєкту. Крім того, не слід забувати і про встановлене ч. 4 ст. 102 Регламенту обмеження щодо неможливості остаточного прийняття проєктів кодексів і законопроєктів, які містять понад 100 статей (пунктів) відразу після першого чи другого читання. Також до початку розгляду законопроєкту було оголошено правку про поріг застосування пропорційної виборчої системи на рівні громад з чисельністю 5 тисяч і більше виборців, яка не подавалася до законопроєкту. В підсумку зазначена чисельність виборців на голосування не ставилася.

Остаточний варіант ключових політичних аспектів (виборча система, просування у списку, бюлетень, грошова застава, гендерна квота)

Виборча система. На жаль, Парламент зупинився на застосуванні пропорційної виборчої системи в районах, областях усіх територіальних громадах з кількістю виборців 10 тис. і більше, а не лише у великих містах України (90 тис. і більше виборців). Як вже зазначала ОПОРА, застосування такої системи суперечить міжнародним стандартам стабільності виборчого законодавства, обмежує можливість самовисування громадян на місцевих виборах, може призвести до партизації та небажаної поляризації регіонів України за результатами виборів. Негативної оцінки заслуговує недемократична процедура відкликання депутатів місцевих рад. Під час пленарного засідання народними депутатами було ініційовано розгляд правок, що визначали порядок відкликання депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб на місцях з метою їх відхилення, однак парламентом не були підтримані пропозиції депутатів.

Сумнівним з точки зору прогнозованості законодавства напередодні початку виборів є скасування виборності старост.

Просування у списку. Всупереч позиції профільного комітету, так і не було зменшено мінімальну кількість голосів виборців, необхідних кандидату для просування у першу частину територіального виборчого списку з 25% до 5% від виборчої квоти. Таким чином парламент не зробив крок до збільшення впливу голосів виборців на обрання кандидата, тобто на забезпечення справжньої відкритості виборчих списків.

Не були підтримані Парламентом правки 1309 та 3672 (народного депутата Олександра Пузанова) щодо обов’язкового розміщення першого номера в територіальному списку першим при визначенні черговості обраних кандидатів. 

Нова форма виборчого бюлетеня. Парламент затвердив нову форму виборчого бюлетеня для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, районної у місті, а також міської, сільської, селищної ради (територіальної громади з кількістю виборців 10 тисяч і більше), який, на відміну від попередньої форми бюлетеня, буде містити навпроти кожної партії не тільки місце для голосування за партію, але і місце у вигляді трафарету для зазначення номера кандидата, якого бажає підтримати виборець. Враховуючи, що голосування за кандидатів залишається факультативним, така структура виборчого бюлетеня сприятиме персоніфікованому голосуванню, отриманню кандидатами необхідної кількості голосів виборців для зміни черговості у виборчому списку та частково допомагатиме долати надмірно встановлений поріг для просування у територіальному виборчому списку на рівні 25% від виборчої квоти.

Грошова застава. Парламентом було зменшено грошову заставу у адміністративно-територіальних одиницях, де застосовується пропорційна виборча система на виборах місцевих депутатів та мажоритарна виборча система абсолютної більшості для кандидатів у мери, у той же час запроваджено заставу на рівні маленьких міст, сіл та селищ для кандидатів у депутати та на посаду місцевих голів, зокрема:

  • для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим – 250 мінімальних заробітних плат; 
  • для виборів депутатів сільської, селищної, районної в місті, міської (міста з кількістю виборців до 10 тисяч осіб) та районної ради – 20% мінімальної заробітної плати;
  • для виборів сільського, селищного, міського голови (міста з кількістю виборців до 75 тисяч осіб) – 1 мінімальна заробітна плата;
  • для виборів депутатів міської (міста з кількістю виборців 10 тисяч і більше), обласної ради, кандидата на посаду міського голови (міста з кількістю виборців 75 тисяч і більше) – 4 мінімальні заробітні плати у місячному розмірі, встановленому на день початку виборчого процесу, на кожні 90 тисяч виборців.

Гендерна квота. Парламент залишив закріплений у чинній редакції Виборчого кодексу підхід до гендерного представництва під час формування єдиного та територіальних виборчих списків на рівні забезпечення у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі), незважаючи на пропозиції депутатів щодо їх збільшення (на рівні шестірок “3 на 3” кандидатів кожної статті) чи зменшення (на рівні десяток “7 на 3” кандидатів різної статі). У зв'язку з цим, внаслідок техніко-юридичного доопрацювання, залишено мінімальну кількість кандидатів, які можуть бути висунуті у територіальному виборчому списку, на рівні 5, хоча Комітетом було підтримано правку щодо 6 кандидатів. Дискусійним залишається питання, чи можуть бути охоплені такі зміни техніко-юридичним доопрацюванням.

Парламентом не підтримано правки 4047 та 4050 (народної депутатки Наталії Королевської), які закріплювали в Кодексі необхідність проведення виборів до обласної ради Донецької та Луганської областей.

Підтримані та відхилені парламентом правки щодо процедурних питань Виборчого кодексу

Варто відзначити, що парламентом було враховано близько 40 поправок народного депутата Сергія Кальченка, які не були підтримані профільним Комітетом, незважаючи на те, що ці правки були направлені на вдосконалення основних виборчих процедур та не мали політичного характеру. Ці правки стосувалися 4 основних блоків: 

  • організації роботи виборчих комісій (відмова від можливості проведення у ЦВК нарад, на яких не гарантується право присутності представників суб’єктів виборчого процесу; закріплено порядок обов'язкового оприлюднення всіх рішень виборчих комісій, в тому числі й протокольних рішень (передбачено невідкладне оприлюднення рішень ЦВК та не пізніше наступного дня рішень ОВК на офіційному сайті ЦВК); визначено момент набуття чинності рішення комісії; чітко врегульовано порядок скасування рішення виборчої комісії виключно виборчою комісією вищого рівня або судом); 
  • передачі бюлетенів (відмова від закріплення виїзних засідань з передачі виборчих бюлетенів на загальнодержавних виборах, передачі бюлетенів через уповноважених представників не на засіданні комісії вищого рівня на місцевих виборах; виключення положення щодо можливості додаткового замовлення бюлетенів відповідною виборчою комісією в разі встановлення, що на окремих виборчих дільницях на момент завершення виготовлення виборчих бюлетенів виборців більше, ніж виготовлено бюлетенів); 
  • повернення відомостей до протоколів, в тому числі щодо кількості виборців, які голосують за місцем перебування та у приміщенні для голосування;
  • реєстрації кандидатів, зокрема, на загальнодержавних виборах відмовилися від підходу, за яким відсутність окремих відомостей вважається відсутністю документа, в цілому водночас на місцевих виборах таку підставу як відсутність хоча б одного з документів доповнили положенням щодо невідповідності таких документів вимогам Виборчого кодексу (в тому числі щодо розміру грошової застави); на всіх типах виборів виключили положення щодо необхідності подачі довідки про наявність чи відсутність судимості; проте в переліку документів, необхідних для реєстрації кандидатів на виборах народних депутатів, було збережено заяву про наявність (відсутність) заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини та виключено аналогічні положення на місцевих виборах.

Також виключені положення: 1) відповідно до яких виборець, у закордонному окрузі голосуватиме виключно за загальнодержавним закритим виборчим списком, що передбачало фактичне запровадження для виборців за кордоном виборчої системи, відмінної від запровадження на території України; 2) щодо можливості шляхом електронної ідентифікації встановлювати особу та громадянство виборця в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією.

Створено можливість для призначення перших виборів в адміністративно-територіальних одиницях, утворених постановою 3650 про утворення та ліквідацію районів.

Крім того, до процедурних нововведень належить формування ЦВК територіальних виборчих комісій у всіх містах (а не лише в містах обласного значення). Перехідними положеннями законопроєкту синхронізовано утворення територіальних виборчих комісій чергових та перших виборів у 2020 році, що дозволить розпочати процес формування територіальних виборчих комісій вже 27 липня. Подання кандидатур до складу відповідних територіальних виборчих комісій можуть вносити обласні, районні, міські, районні у містах Києві, Севастополі а у разі їх відсутності у структурі відповідної політичної партії – обласні організації цієї політичної партії. Оскільки склад територіальних виборчих комісій формується в кількості від 9 до 18 членів, а обов’язковому включенню до складу комісій підлягають дві кандидатури від місцевої організації політичної партії, яка утворила депутатську фракцію в парламенті, та одна кандидатура від місцевої організації політичної партії, яка уклала угоду про політичну співпрацю з депутатською групою, місцеві політичні партії, не пов’язані з парламентськими фракціями чи групами, мають шанс на отримання лише шести представників у територіальних виборчих комісіях шляхом жеребкування.

Парламентом не було підтримано правку 1684 народного депутата Дмитра Гуріна, яка встановлювала особливий порядок формування в місті Києві територіальних округів (проте відповідно до підтриманої поправки 4060 певні особливості застосовуватимуться як виняток на перехідний період на виборах у жовтні 2020 року), та 561 Сергія Вельможного, яка передбачала недопущення утворення або зміну меж територіального округу, який використовується для підготовки, організації і проведення загальнодержавних виборів, під час виборчого процесу цих виборів.

Депутати не підтримали також поправки, спрямовані на збільшення в два рази оплати праці членів окружних та дільничних виборчих комісій (правки 852, 853 депутата Антона Полякова); встановлення максимальної кількості кандидатів у народні депутати, які можуть бути висунуті на з’їзді партії в окремих областях (1158, 1149 депутата Івана Крулька).

Дискусійним моментом під час обговорення змін до Виборчого кодексу в другому читанні була закладена проєктом можливість для територіальних представництв ЦВК виконувати функції окружної виборчої комісії як юридичної особи, проте відповідне положення було уточнено шляхом закріплення за представництвом виключно функцій фінансового та матеріально-технічного забезпечення виборчого процесу.

Також в експертному середовищі зауважено, що можуть виникати проблеми у випадку подання документів для реєстрації депутата, обраного у дві ради, до двох територіальних виборчих комісій. 

Одним з найбільш проблемних питань при підготовці проєкту до другого читання були положення стосовно можливості застосування електронного голосування. В результаті норми щодо використання інноваційних технологій у виборчому процесі були схвалені парламентом в редакції, запропонованій у правці 496 (народних депутатів Олександра Пузанова та Олександра Качного). Також далі по тексту у всіх книгах Виборчого кодексу техніко-юридично враховані інші пропозиції, що кореспондуються з цією поправкою (зокрема 922, 941, 948, 969, 1220, 1236, 1245, 1252, 1277, 3181, 3262, 3287, 3300, 3404, 3941 ). Таким чином, передбачено:

  • рішення про впровадження інноваційних технологій, технічних та програмних засобів під час організації та проведення виборів у формі проведення експерименту або пілотного проєкту приймає ЦВК;
  • шляхом експерименту або пілотного проєкту може бути проведено лише: 1) голосування виборців на виборчій дільниці за допомогою технічних засобів та програмних засобів (машинне голосування); 2) проведення підрахунку голосів виборців за допомогою технічних засобів для електронного підрахунку голосів; 3) складання протоколів про підрахунок голосів, підсумки та результати голосування з використанням інформаційно-аналітичної системи.
  • проведення експериментів або пілотних проєктів здійснюється на визначених ЦВК окремих виборчих дільницях одночасно з проведенням виборів на цих виборчих дільницях, з дотриманням всіх вимог та процедур для відповідних виборів та голосування виборців, а також не повинно призводити до створення у виборців хибного враження про заміну виборчих процедур відповідних виборів на процедури відповідного експерименту або пілотного проєкту;
  • результати експериментів або пілотних проєктів використовуються для надання пропозицій щодо вдосконалення законодавства щодо впровадження та не мають юридичних наслідків стосовно встановлення підсумків чи результатів виборів, не створюють підстав і не можуть використовуватися для оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єктів виборчого процесу.

Підтримані парламентом поправки не несуть загрози підміни виборчих процедур, визначених Кодексом внаслідок оголошеного ЦВК експерименту, водночас на робочій групі з розгляду поправок до другого читання йшлося про необхідність регулювання проведення експерименту окремим законом, що мав пройти процедуру належного експертного та громадського обговорення перед його ухваленням.

Зміни до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині невідворотності покарання за виборчі правопорушення

Як вже відзначала ОПОРА на попередніх стадіях обговорення змін до виборчого законодавства, позитивним аспектом є підтримка Парламентом змін до Кримінального кодексу та Кодексу України про адміністративні правопорушення, які забезпечать належний баланс між покаранням за правопорушення під час виборів та їхньою профілактикою, створять сприятливі умови для розслідування порушень, а також для співпраці виборців зі слідством.

Проте, внаслідок підтримки залом поправок (83, 85 народного депутата Руслана Князевича) із запропонованого блоку змін, що стосуються невідворотності покарання за виборчі злочини, вилучено положення щодо підкупу кандидата, які давали можливість притягнення до відповідальності за використання технічних кандидатів. Таким чином Кримінальний кодекс і надалі не закріплюватиме ефективних засобів протидії цьому виду порушень виборчих прав громадян.

 

Читайте також: