Аналіз дострокового припинення повноважень міських голів на підставі набрання законної сили рішенням суду про притягнення їх до відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією

Мерів українських міст усувають із посад за корупцію

Питання дострокового припинення повноважень міських голів на підставі набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, набуло особливої актуальності після низки судових справ.

Зокрема, 7 грудня 2022 року Яворівський районний суд Львова позбавив на рік міського голову Чернігова Владислава Атрошенка права обіймати посади, пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а 10 липня 2023 року Рівненський суд застосував аналогічну санкцію щодо міського голови Рівного Олександра Третяка. Відповідні рішення набули законної сили. Як свідчить надана Національним агентством з питань запобігання корупції відповідь на запит ОПОРИ, це далеко не dсі адміністративні протоколи, складені щодо міських голів.

Своєю чергою 4 квітня 2023 року набрав законної сили вирок Вищого антикорупційного суду, яким полтавського міського голову Олександра Мамая визнали винним у вчиненні кримінального правопорушення. На виконання цього рішення 12 квітня 2023 року виконавчий комітет Полтавської міської ради звільнив його з посади.

Ці справи суди розглядали вже після початку повномасштабного вторгнення Росії. В умовах воєнного стану виборів не проводять, тож повноваження виборних осіб продовжують на невизначений строк, що вимагає консолідованої діяльності політиків як загальнодержавного, так і місцевого рівня. Відповідно, є ризик, що суспільство сприйматиме кожен такий кейс як зазіхання центральних органів влади на право громад на місцеве самоврядування. З іншого боку, проблема корупції в Україні набула системного характеру, що вимагає усувати осіб, винних у вчиненні корупційних правопорушень, від доступу до владних повноважень.

Правове регулювання

Відповідальність за Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”

Підстави дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначені у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі — Закон). Так, відповідно до п. 3-1 ч. 1 ст. 79, підставою дострокового припинення повноважень міського голови є набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Згідно з п. 2 ч. 11 цієї ж статті, в такому випадку повноваження міського голови припиняються достроково, а відповідну особу звільняють із посади з дня, наступного за днем одержання радою або її виконавчим комітетом копії відповідного рішення суду без прийняття рішення відповідної ради. Тобто для дострокового припинення повноважень не потрібно окремого рішення міської ради.

Відповідальність за правопорушення, пов'язані з корупцією

В Кодексі України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП) корупційні правопорушення передбачені Главою 13-А. При провадженні у справах про такі адміністративні правопорушення (крім передбачених ст. 172-9-1) КУпАП, участь прокурора у розгляді справи судом є обов’язковою.

За ч. 6 ст. 30 КУпАП, позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю призначається судом на строк від 6 місяців до 1 року незалежно від того, чи передбачене воно в санкції статті (санкції частини статті) Особливої частини цього Кодексу, коли з урахуванням характеру адміністративного правопорушення, вчиненого за посадою, особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, та інших обставин справи суд визнає за неможливе збереження за нею права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю. У ч. 7 цієї ж статті передбачено, що позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю призначається судом строком на один рік, коли його спеціально передбачено в санкції статті (санкції частини статті) Особливої частини цього Кодексу.

Наприклад, ст. 172-7 КУпАП передбачає відповідальність за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. У разі якщо такі порушення вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, це тягне тягне за собою накладення штрафу від чотирьохсот до восьмисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.

Своєю чергою в Кримінальному кодексі України (далі — КК України) кримінальні корупційні та пов’язані із корупцією правопорушення визначені у примітці ст. 45. До них належать правопорушення, передбачені ст. 191, 262, 308, 312, 313, 320, 357, 410, у випадку їх вчинення шляхом зловживання службовим становищем, ст. 210, 354, 364, 364-1, 365-2, 368-369-2, а також ст. 366-2, 366-3 КК України. Згідно з ч. 3 ст. 52 КК України, позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю може застосовуватися і як основне, і як додаткове покарання. 

Для корупційних та пов’язаних із корупцією правопорушень передбачене спеціальне правове регулювання. Зокрема, обмежено можливості суду щодо звільнення від кримінальної відповідальності, призначення більш м'якого покарання, ніж передбачено законом, звільнення від покарання та його відбування, а також заміни покарання або його невідбутої частини більш м’яким.

Правозастосовча практика

Роль НАЗК. Відповідно до ст. 255 КУпАП, щодо більшості передбачених Главою 13-А корупційних правопорушень протоколи складають уповноважені на те особи Національного агентства з питань запобігання корупції. Винятками є лише правопорушення, передбачені ст. 172-9-1 (Порушення заборони розміщення ставок на спорт, пов’язаних з маніпулюванням офіційним спортивним змаганням) та ст. 172-9-2 (Порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля) КУпАП, щодо яких протоколи складають уповноважені на те посадові особи органів Національної поліції. 

З огляду на це, Громадянська мережа ОПОРА звернулася до НАЗК із запитом, у відповідь на який агентство повідомило про:

• кількість адміністративних протоколів, складених на міських голів;
• кількість міських голів, притягнутих до адміністративної відповідальності за протоколами, складеними НАЗК;
• кількість міських голів, притягнутих до адміністративної відповідальності за протоколами, складеними НАЗК, із накладенням стягнення у вигляді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Інформація з відповіді на запит відображена у таблицях нижче.

 

 

Судова практика. Значного розголосу набули випадки дострокового припинення повноважень міських голів Чернігова, Рівного та Полтави

Стосовно міського голови Чернігова НАЗК повідомило, що у серпні 2022 року Владислав Атрошенко дав розпорядження своєму водієві вивезти автівку дружини Tesla Model X за кордон. Так виник конфлікт інтересів, адже водій забезпечує транспортне обслуговування міського голови винятково в межах виконання ним посадових обов’язків. Через це у вересні НАЗК склало протокол за ч.ч. 1, 2 ст. 172-7 КУпАП (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів) і скерувало його до суду.

На підставі протоколу НАЗК Яворівський районний суд Львова притягнув Чернігівського міського голову до адміністративної відповідальності з накладенням штрафу із застосуванням додаткового стягнення — позбавлення права обіймати посади, що пов`язані з виконанням функції держави або місцевого самоврядування строк на 1 рік. В частині позбавлення права обіймати посади Львівський апеляційний суд рішення залишив у силі.

Пізніше Чернігівська міська рада на виконання постанов судів ухвалила рішення від 09.02.2023 № 28/VIII-1 “Про тимчасове виконання повноважень міського голови”. Водночас Павло Романюк, радник з юридичних питань ОПОРИ, зазначав: “Законодавство не передбачає необхідності ухвалення жодного окремого рішення про дострокове припинення повноважень міського голови з боку міської ради чи її секретаря. Тому, як тільки копія рішення Львівського апеляційного суду надійшла міській раді або виконавчому комітету, з наступного дня за днем її одержання його повноваження вважаються припиненими”.

Також спірним у рішенні ради є п. 3 резолютивної частини щодо внесення відомостей до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань інформацію про відсторонення Атрошенко Владислава Анатолійовича та тимчасове виконання обов’язків чернігівського міського голови секретарем Чернігівської міської ради Ломако Олександром Анатолійовичем.

Законодавство чітко не встановлює, хто має звернутися до державного реєстратора з повідомленням про припинення повноважень міського голови. Однак якщо міській раді або виконкому стало відомо про наявність рішення, що призводить до наслідків дострокового припинення повноважень міського голови, то вони, на думку ОПОРИ, мали б звернутися до уповноважених органів для внесення змін у реєстр.

Своєю чергою Рівненський міський суд визнав міського голову Рівного Олександра Третяка винним у прийнятті рішень в умовах реального конфлікту інтересів та наклав на нього штраф із позбавленням права обіймати посаду строком на 1 рік.

Як зазначає НАЗК, під час місцевих виборів у 2020 році добровільні внески на суму 45 тис. грн до виборчого фонду кандидата на пост рівненського міського голови Олександра Третяка внесла Марія Корнійчук. Після обрання мером він на знак подяки ініціював призначення її керуючою справами виконкому Рівненської міської ради. Надалі міський голова надавав їй як своїй підлеглій допомогу на оздоровлення в максимально можливому розмірі, а також встановлював премії та надбавки за “високі досягнення у праці”. 

У цих діях було встановлено ознаки правопорушень, пов’язаних із корупцією, відповідальність за які передбачено ст. 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (неповідомлення про реальний конфлікт інтересів; вчинення дій/прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів). 

При цьому, як вказує НАЗК, в листопаді минулого року Дрогобицький міськрайонний суд визнав міського голову Дрогобича Тараса Кучму винним у подібній справі (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів). 27 липня 2022 року він брав особисту участь у голосуванні сесії міськради, під час якого було прийняте рішення про передачу в оренду земельних ділянок для ТзОВ “ВО Фарма”. Саме це підприємство зробило добровільний внесок до виборчого фонду Тараса Кучми на минулих виборах у розмірі 62% від усіх внесків. Утім, у цьому випадку суд призначив покарання у формі штрафу в 3 400 грн.

Такі відмінності у підходах до призначення покарання у формі позбавлення права обіймати посади, що пов`язані з виконанням функції держави або місцевого самоврядування, демонструють неоднаковість судової практики.

Крім цього, 4 квітня 2023 року набрав законної сили вирок Вищого антикорупційного суду, яким міського голову Полтави Олександра Мамая визнали винним у вчиненні кримінального правопорушення.

Колегія суддів ВАКС затвердила угоду про визнання винуватості, укладену між прокурором САП та полтавським міським головою. Відповідно до неї, суд визнав міського голову винним в організації розтрати майна шляхом зловживання своїм службовим становищем, а також в організації внесення до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, що у підсумку завдало місцевому бюджету понад 570 тис. грн збитків. На виконання вироку суду 12 квітня 2023 року виконавчий комітет Полтавської міської ради звільнив Олександра Мамая з посади.

Представницький мандат: чи є пропорційним його позбавлення за вчинення корупційного правопорушення

Ключовим питанням, яке постає в українських кейсах припинення повноважень міських голів, є пропорційність позбавлення представницького мандату за вчинення адміністративного правопорушення, віднесеного в КУпАП до корупційного.

Принцип місцевого самоврядування гарантовані як на національному (ст. 7 Конституції України, Закон “Про місцеве самоврядування в Україні”), так і міжнародному рівнях (наприклад, ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування). У ч. 3 ст. 8 цієї хартії передбачено, що адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування відбувається так, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти. При цьому ст. 11 гарантує право органів місцевого самоврядування використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поваги до принципів місцевого самоврядування, втілених у конституції чи національному законодавстві.

Фактично позбавлення права займати виборні посади як санкція адміністративної та кримінальної відповідальності є одночасно й обмеженням пасивного виборчого права, що вимагає врахування міжнародних виборчих стандартів.

У п.п. d п. 1 Керівних принципів Кодексу належної практики у виборчих справах зазначено, що можливість позбавлення права бути обраним може бути передбачена, але тільки за такої сукупності умов:

• це має бути передбачено в законі;
• має бути дотриманий принцип пропорційності; умови позбавлення права бути обраним можуть бути менш жорсткими, ніж умови позбавлення права обирати;
• підставою для такого позбавлення має бути визнання особи недієздатною через психічне захворювання або засудження за тяжкі злочини;
• крім того, позбавлення політичних прав або визнання недієздатним через психічне захворювання має бути ясно проголошене в рішенні суду. 

Будь-яке обмеження в реалізації права, як і санкція юридичної відповідальності, повинні бути пропорційними (співмірними). Зокрема, принцип пропорційності активно використовує Європейський суд з прав людини (далі — ЄСПЛ) при розгляді справ щодо порушень прав, гарантованих Конвенцією про захист прав і основоположних свобод. 

У справі Hirst проти Сполученого Королівства (заява №74025/01) ЄСПЛ наголосив, що положеннями ст. 3 Першого протоколу, які забезпечують здатність особи впливати на склад законодавчої гілки влади, не виключена можливість обмеження виборчих прав, наприклад, щодо тієї особи, котра зловживала публічним становищем або чия поведінка загрожувала підривом верховенства права чи демократичних принципів суспільства. Однак межа позбавлення виборчого права, на думку Суду, не повинна визначатися довільно, а принцип пропорційності, який вимагає встановлення очевидного та достатнього зв'язку між санкцією, з одного боку, та поведінкою й іншими обставинами, що стосуються конкретної особи, — з другого боку, все ж таки має бути дотриманий.

У справі Galan проти Італії (заява № 63772/16) заявника усунули з виборної посади через засудження його за корупцію. На момент виборів і заявник, і виборці могли знати, що обраний представник, засуджений за серйозний злочин, може бути дискваліфікований з посади. Хоча парламент мав переважно дискреційні повноваження в цій сфері, заявник мав можливість подавати зауваження, бути представленим адвокатом і виступати під час провадження. Після подання вичерпної доповіді, в якій описано процес прийняття рішення та запропоновано визнати результати виборів щодо заявника недійсними, Палата депутатів на відкритому пленарному засіданні заслухала пропозицію доповідача та погляди деяких депутатів. За таких обставин, на думку ЄСПЛ, заявник мав достатні й адекватні процесуальні гарантії, і його скаргу визнали неприйнятною.

Саме тому міжнародні стандарти в контексті політичних виборних посад вимагають, щоб заборона займати певні посади була встановлена у рішенні суду, передбачалася як санкція за тяжкі злочини (не в контексті національної класифікації, а щоб діяння мало високий ступінь суспільної небезпеки), була пропорційною вчиненому правопорушенню, а її накладення відбувалося із дотриманням належної процедури та гарантій правового захисту.

Висновки

ОПОРА вже зауважувала, що наслідки притягнення до адміністративної відповідальності за корупційне правопорушення у вигляді дострокового припинення повноважень міського голови та інших виборних осіб потребують дискусії щодо їх співмірності (пропорційності) адміністративно караному діянню, відповідності демократичним стандартам, природі представницького мандату та принципу місцевого самоврядування. 

Безвідносно до згаданих вище випадків юридично невизначеним лишається механізм поновлення на посаді у разі застосування покарання у вигляді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, після завершення встановленого законом строку покарання. Таке покарання протягом строку його застосування (1 року) також обмежує в реалізації пасивне виборче право, тому вимагає дотримання принципів виборчого права, зокрема, загального та рівного, а також міжнародних стандартів у зазначеній сфері. Серед останніх — положення Керівних принципів Кодексу належної практики у виборчих справах, відповідно до яких позбавлення права бути обраним може застосовуватися з дотриманням принципу пропорційності, а підставою для такого позбавлення має бути засудження за тяжкі злочини.

Матеріали ОПОРИ

Громадянська мережа ОПОРА підготувала такі матеріали й коментарі в медіа на дотичні теми:

• НАЗК VS Владислав Атрошенко: чи достроково припиняються повноваження чернігівського міського голови?
• Дострокове припинення повноважень міського голови Чернігова: рішення суду
• Необґрунтована та вибіркова передача повноважень міських рад до ВА може порушувати права місцевого самоврядування
• Коментар для “Суспільне Чернігів”
• Коментар для “Суспільне Рівне”