Проблемні моменти виборчого процесу на спеціальних виборчих дільницях

Ст. 38 Конституції України гарантує, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ст. 71 Основного закону встановлює, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення. Ці гарантії покликані створити таку виборчу систему, за якої кожен громадянин України, незалежно від місця перебування, фізичних можливостей та життєвих обставин, міг би реалізувати своє активне виборче право, тобто – можливість обирати.

У цьому контексті особливої уваги потребують спеціальні виборчі дільниці, які створюються у місцях, де виборці позбавлені або обмежені у можливості вільно пересуватися (наприклад, установи виконання покарань, психіатричні чи психоневрологічні заклади, військові частини тощо). Окрім того, такі установи та заклади часто належать до так званих місць несвободи, а отже – є закритими і важче піддаються моніторингу на предмет дотримання різного роду прав осіб, які у них перебувають чи утримуються, у тому числі й у контексті виборчих прав.

Упродовж двох загальнонаціональних виборчих кампаній 2019 року громадські омбудсмени із захисту виборчих прав Громадянської мережі ОПОРА (далі – омбудсмени ОПОРИ) здійснили 172 візити в установи виконання покарань, слідчі ізолятори, військові частини, лікарні, у тому числі психіатричні, з метою проведення моніторингових та просвітницьких заходів щодо дотримання та забезпечення виборчих прав громадян. Левову частку візитів – 129 – здійснено в установи пенітенціарної системи, 36 – у заклади охорони здоров’я, 7 – у військові частини. Серед таких візитів були й ті, які здійснювалися у співпраці із Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та його представниками в областях.

У цьому аналітичному звіті наведені згруповані результати зазначених візитів, а також рекомендації щодо вдосконалення загальної ситуації із забезпеченням виборчих прав осіб, які перебувають у день виборів у межах спеціальних виборчих дільниць різних типів.

Треба зазначити, що хоча цей звіт і спрямований на аналіз виборчого процесу на спеціальних виборчих дільницях, не в усіх закладах, які відвідали омбудсмени ОПОРИ, створювалися виборчі дільниці. Тим не менше, результати таких візитів також включені до цього звіту з метою забезпечення більш цілісного бачення ситуації.

Спеціальні виборчі дільниці

До прийняття Виборчого кодексу України визначення та порядок створення спеціальних виборчих дільниць врегульовувалися відповідними Законами України: “Про місцеві вибори” (ст. 18), “Про вибори народних депутатів України” (ст.ст. 19 та 21), “Про вибори Президента України” (ст. 20). На час написання цього звіту зазначені законодавчі акти ще є чинними.

Законодавство про парламентські вибори та вибори Президента України встановлює, що спеціальні виборчі дільниці утворюються у стаціонарних лікувальних закладах, в установах виконання покарань, слідчих ізоляторах, на суднах, які перебувають у день голосування у плаванні під Державним Прапором України, на полярних станціях України та в інших місцях тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування (наприклад, військові частини).

Законодавство про місцеві вибори визначає створення спеціальних виборчих дільниць лише до стаціонарних закладів охорони здоров’я з метою забезпечення голосування виборців з обмеженими можливостями пересування, які перебувають у таких закладах на день виборів.

Іншою відмінністю є те, що для загальнодержавних виборів спеціальна виборча дільниця може існувати на постійній чи тимчасовій основі, а для місцевих – лише на постійній. Залежно від типу дільниці – постійної чи тимчасової – різниться орган, який її створює. Для постійних – це є Центральна виборча комісія, для тимчасових – окружна виборча комісія, яка повинна створити таку дільницю на підставі подань районних, районних у містах державних адміністрацій чи виконавчих комітетів міських рад міст обласного (республіканського в Автономній Республіці Крим) значення не пізніше ніж за 45 днів до дня голосування для виборів народних депутатів та 30 днів під час президентських виборів. У виняткових випадках ЦВК може створити тимчасову спеціальну дільницю в коротший термін до проведення виборів. Порядок створення спеціальних виборчих дільниць під час парламентських виборів діє і для виборів місцевого рівня.

У прийнятій 19 грудня 2019 року Верховною Радою України редакції Виборчого кодексу статус спеціальних виборчих дільниць визначений у статтях 35 та 37. Перелік місць, що зумовлюють необхідність створення спеціальних виборчих дільниць за критерієм перебування у них виборців, що обмежені у можливості їх пересування, розширено та деталізовано. Такими місцями є:

1) стаціонарні лікувальні заклади;

2) спеціалізовані заклади для постійного або тривалого перебування (будинок-інтернат для громадян похилого віку, осіб з інвалідністю, геріатричний пансіонат, пансіонат для ветеранів війни та праці, оздоровчі та реабілітаційні заклади тощо);

3) установи виконання покарань, передбачені Кримінально-виконавчим кодексом України;

4) слідчі ізолятори та інші передбачені Кримінальним процесуальним кодексом України місця утримання осіб, щодо яких застосовано запобіжний захід − взяття під варту (далі − слідчі ізолятори);

5) антарктичні науково-дослідні полярні станції України;

6) річкові та морські судна, що перебувають у плаванні під Державним Прапором України за межами внутрішніх та територіальних вод України;

7) місця дислокації на території України військових частин (формувань), військовослужбовці яких у зв’язку з вимогами проходження служби не мають можливості проголосувати на звичайних виборчих дільницях;

8) військові польові лікувальні заклади, дислоковані на території України.

У перших п’яти категоріях закладів та установ утворюються спеціальні виборчі дільниці на постійній основі, а в 6-8 – на тимчасовій.

У решті положень порядок утворення та функціонування спеціальних виборчих дільниць істотно не змінився.

Проблеми забезпечення виборчих прав в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах

З урахуванням згаданої ст. 38 Конституції України, яка гарантує громадянам право вільно обирати і бути обраними в органи державної влади й органи місцевого самоуправління, закони України “Про вибори Президента України” і “Про вибори народних депутатів України” не містять жодних обмежень у реалізації виборчого права для засуджених осіб та осіб, які утримуються в установах виконання покарань і слідчих ізоляторах Державної пенітенціарної служби України. Натомість обидва закони містять загальне правило про те, що вибори є вільними (ст. 6 Закону України “Про вибори Президента України” та ст. 6 Закону України “Про вибори народних депутатів України”).

Волевиявлення, з-поміж іншого, забезпечується доступом до інформації про виборчі програми та кандидатів, порядок голосування, права учасників виборчого процесу тощо.

Питання судимості в контексті реалізації виборчих прав було предметом розгляду Конституційного Суду України, який у рішенні від 26 лютого 1998 р. № 1-рп/98 зазначив, що повинні бути визнані неконституційними й деякі інші положення Закону України “Про вибори народних депутатів України”, які обмежують здійснення громадянами виборчих прав.

Європейський суд з прав людини у справі “Херст проти Сполученого Королівства #2” (“Hirst v. The United Kingdom No.2”) 2005 р. розглянув проблему обмеження виборчих прав ув’язнених. У цьому рішенні Суд постановив, що наявність обмежень виборчих прав ув’язнених та підстави їх застосування повинні бути закріплені в законодавстві, а застосування таких обмежень має бути прямо передбачене вироком суду по конкретній справі.

Серед найбільш поширених порушень у місцях несвободи були: недостатній рівень інформування виборців про кандидатів, зокрема на окремих ДВК були відсутні плакати з інформацією про кандидатів; недостатнє інформування про порядок голосування та одночасне голосування виборців у різних приміщеннях.

Моніторинг установ виконання покарань та слідчих ізоляторів виявив наступні порушення:

Миколаївська область. На виборчій дільниці Виправної колонії №53 під час парламентських виборів була відсутня інформація про порядок проведення виборів та інформація про кандидатів у депутати, як по загальнодержавному багатомандатному округу, так і в одномандатних округах.

Херсонська область. Зафіксовано брак інформування виборців у державних установах “Херсонський слідчий ізолятор”, “Херсонська виправна колонія (№61)”, “Північна виправна колонія №90” про кандидатів під час виборів до Верховної Ради. Адміністрація ДУ “Північна виправна колонія №90” забороняла проводити фотозйомку в приміщенні для голосування. Варто зазначити, що обмеження, які встановлені для пронесення на територію місць несвободи електронної техніки, роблять неможливим фіксування порушень, а також ставлять у вразливе становище спостерігачів через неможливість повідомити правоохоронні органи у випадку значних порушень чи при загрозі безпеці спостерігача.

Київська область. Установи, до яких здійснювалися візити: Бучанська виправна колонія №85, Державна установа “Білоцерківська виправна колонія №35”, Державна установа “Ірпінський виправний центр №132”, СІЗО №13. Під час виборів народних депутатів адміністрація Бучанської виправної колонії №85 складала акти про відмову від голосування ув’язненими.

Одеська область. В Одеському слідчому ізоляторі виборцям ніхто не роз’яснював порядок голосування, скільки і які бюлетені будуть видаватись, право відмовитись від голосування, де можна ознайомитися із інформацією про кандидатів. Сама ж інформація про кандидатів була розміщена хаотично, у різних кутках зали. У колонії № 74 така інформація взагалі була на вулиці, за межами приміщення для голосування. У виборців, яких організовано заводили і виводили з цієї зали, не було жодної можливості з нею ознайомитись. У колонії № 14 під час голосування довелось викликати слідчу групу у зв’язку з підписанням 5-ти протоколів підрахунку голосів секретарем комісії під час голосування. Комісія була налаштована вороже до спостерігачів.

У приміщеннях колоній Рівненської та Тернопільської областей за 5 днів до дня голосування на позачергових парламентських виборах не були розміщені інформаційні плакати про кандидатів у депутати, оскільки ці плакати ще не були передані до ДВК.

Львівська область. У державній установі виконання покарань № 19 (СІЗО) голосування відбувалось у кількох місцях (приміщеннях).

Така ж ситуація зафіксована під час другого туру президентських виборів у слідчому ізоляторі міста Києва, в якому голосування відбувалось одночасно у 3-х приміщеннях однієї спеціальної виборчої дільниці. Проте відповідно до п. 4 Вимог до приміщень дільничних виборчих комісій та приміщень для голосування, затверджених Постановою ЦВК № 5 від 19 січня 2012 року, кожна виборча дільниця може мати лише одне приміщення для голосування. Неможливість проведення голосування в одному приміщенні працівники слідчого ізолятора пояснили вимогою щодо роздільного тримання осіб у місцях попереднього ув’язнення відповідно до ст. 8 Закону України “Про попереднє ув’язнення”. Однак така організація виборчого процесу створювала значні незручності виборчій комісії, виборцям та спостерігачам. Виборець, який не знаходив себе списках виборців у приміщенні для голосування, куди його конвоювали, був змушений чекати, поки член комісії, що перебував у іншому корпусі, знайде відповідну сторінку списку та принесе його в це приміщення. У той час виборці, прізвища яких знаходились на цій сторінці, також вимушені були чекати, поки член комісії з цією частиною виборчого списку повернеться назад. Ця ситуація створювала напруження серед виборців, членів комісії та працівників установи. Спостерігачі фізично були позбавлені можливості проводити якісне і повноцінне спостереження за виборчим процесом, який проходив одночасно в різних корпусах слідчого ізолятора. Членів виборчої комісії виявилось недостатньо для якісної організації голосування в трьох приміщеннях одночасно. Крім того, винесення з приміщення для голосування частини виборчих списків під час голосування не передбачено виборчим законодавством, та могло призвести до фальсифікації результатів виборів.

Виборчі омбудсмени з виявленою проблемою звернулись до Центральної виборчої комісії, яка відповідно до Закону надає рекомендації щодо підготовки та проведення виборів, роз’яснює питання застосування законодавства України про вибори в частині правового регулювання виборів стосовно покращення діяльності виборчих комісій. У відповіді ЦВК, серед іншого, зазначила про можливість утворення в одному закладі (установі) більш ніж однієї спеціальної виборчої дільниці з метою забезпечення режиму перебування виборців у відповідному закладі (установі).

В окремих пенітенціарних установах Івано-Франківської, Черкаської, Чернівецької, Донецької, Київської, Закарпатської, Кіровоградської, Хмельницької, Рівненської, Чернігівської областей та міста Києва під час парламентських виборів бюлетень для голосування в одномандатному виборчому окрузі отримували тільки ті виборці, які відповідно до Державного реєстру були включені до списку виборців у даному окрузі. Разом з тим відповідно до ч. 10 ст. 2 Закону України “Про вибори народних депутатів України” обмеження щодо голосування по загальнодержавному багатомандатному виборчому округу передбачено лише для тих виборців, які на день голосування перебувають за кордоном або тимчасово змінили місце голосування (без зміни виборчої адреси) на іншу виборчу дільницю поза межами одномандатного округу, до якого такий виборець віднесений на підставі відомостей Державного реєстру виборців про його виборчу адресу. Тобто – це два виключні випадки, і обмеження права голосу інших категорій є прямим порушенням законодавства.

Омбудсмени відзначали проблеми, які виникають з організацією голосування осіб, засуджених до довічного позбавлення волі.

У зв’язку з необхідністю дотримання режиму і забезпечення безпеки учасників виборчого процесу, організація голосування таких осіб вимагає значних затрат часу та залучення додаткового персоналу для надання можливості цим виборцям проголосувати на виборчій дільниці. Тому в частині установ, у яких утримуються особи, засуджені до довічного позбавлення волі, їх голосування організовується в камерах за заявами таких осіб.

Голосування за місцем перебування осіб з довічним строком покарання значно спрощує організацію виборів у місцях позбавлення волі як з точки зору дотримання режиму, так і з точки зору затрат часу. Разом з тим, згідно з виборчим законодавством, можливість проголосувати за місцем перебування надається за заявами виборцям, які за віком, у зв’язку з інвалідністю чи за станом здоров’я, не здатні пересуватися самостійно. Таким чином, проведення голосування за місцем перебування осіб з довічним строком покарання, які здатні пересуватись самостійно, потребує внесення змін до чинного на сьогодні виборчого законодавства. Омбудсмени ОПОРИ звернулись з цього приводу до ЦВК.

Хоча громадські омбудсмени не зафіксували тиску на виборців у місцях позбавлення волі, вони залишаються закритими режимними закладами, і ймовірність впливу, маніпуляцій та дискримінації з боку адміністрації, зокрема щодо реалізації виборчих прав, є достатньо високою. Венеціанська комісія вказувала на важливість захисту права голосу вразливих категорій населення, таких як ув’язнені, військові, люди з інвалідністю, особи, які проживають у будинках для осіб похилого віку. При цьому варто зазначити, і це відзначали багато омбудсменів, у бесідах ув’язнені наголошували на безпрецедентній відсутності тиску на виборців з боку адміністрацій установ під час виборчих кампаній 2019 року, на відміну від більшості попередніх виборчих кампаній.

Виборчі права громадян, які перебувають у психіатричних закладах

Відповідно до ч. 2 ст. 70 Конституції України не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними. Ця конституційна норма була продубльована і в ч. 9 ст. 2 Закону України “Про вибори народних депутатів України” та включена до частини 2 статті 7 чинного Виборчого кодексу.

Частиною 1 ст. 39 Цивільного кодексу України передбачено, що фізична особа може бути визнана судом недієздатною, якщо вона внаслідок хронічного, стійкого психічного розладу не здатна усвідомлювати значення своїх дій та (або) керувати ними.

Статтями 295-300 Цивільного процесуального кодексу України встановлено порядок визнання фізичної особи недієздатною.

Відповідно до ч. 3 ст. 296 Цивільного процесуального кодексу України заяву про визнання фізичної особи недієздатною можуть подати члени її сім’ї, близькі родичі, незалежно від їх спільного проживання; орган опіки та піклування; заклад з надання психіатричної допомоги.

Частина виборців, що перебувають у закладах надання психіатричної допомоги, які схильні до агресії, суїциду та ін., чи в яких у день голосування спостерігається загострення хвороби, можуть та повинні голосувати лише в лікарняній палаті, в якій вони перебувають на лікуванні. Однак у таких випадках можливість належного забезпечення права участі у виборах вказаних осіб є досить сумнівною, оскільки Закони України “Про вибори Президента України” та “Про вибори народних депутатів України” безпосередньо не врегульовують дане питання. У вказаних законах міститься лише норма, яка передбачає, що на спеціальних виборчих дільницях, утворених у стаціонарних лікувальних закладах, голосування за місцем перебування виборця проводиться на підставі власноручно написаної заяви виборця з проханням забезпечити йому голосування за місцем його перебування у зв’язку з необхідністю дотримання постільного режиму.

Трапляються непоодинокі випадки, коли особа за станом свого психічного здоров’я є недієздатною, проте до суду за відповідним рішенням ні члени сім’ї, ні родичі, ні передбачені законом установи не звертались. Така особа має право голосу та включається до списків виборців на відповідній виборчій дільниці. Як правило, спостерігачів на таких дільницях мало або взагалі немає, і можливі випадки, коли голосування за особу, яка не визнана судом недієздатною, проте не здатна за станом психічного здоров’я здійснити вибір, здійснює інша особа. Слід, зазначити, що відповідно до ст. 29 Конвенції про права людей з інвалідністю, учасницею якої є Україна, на держави покладається обов’язок забезпечити права людей з інвалідністю на участь у політичному та суспільному житті. Зокрема, щоб особи з інвалідністю могли брати ефективну й усебічну участь, прямо або через вільно обраних представників, у політичному й суспільному житті нарівні з іншими, мали право та можливість голосувати й бути обраними.

Необхідно також врахувати судову практику Європейського суду з прав людини, а саме рішення у справі “Алайош Кісс проти Угорщини (Alajos Kiss v. Hungary)”. У вказаній справі заявник наголошував на застарілому підході Уряду, згідно з яким усі особи з інтелектуальною та психо-соціальною інвалідністю, які перебувають під опікою, не здатні до самостійного прийняття рішень. На думку заявника, сучасне законодавство визнає, що можливості прийняття рішень людьми з інтелектуальними або розумовими вадами повинні бути визнані якомога більше, особливо у сфері права голосу. У вказаній справі Європейський суд знайшов порушення ст. 3 Протоколу № 1 до Конвенції.

Венеційська комісія у своїх рекомендаціях також зазначає, що правова основа обмежень права голосу для людей з психічною недієздатністю повинна бути чітко визначена законом, а позбавлення права голосу та права бути обраним внаслідок розумової непрацездатності може бути накладено лише рішенням суду.

Таким чином, питання забезпечення виборчих прав осіб, які перебувають у психіатричних закладах та/або мають психічні захворювання, потребує додаткового спостереження та вивчення.

Інші лікувальні заклади

Під час моніторингових візитів у геріатричні пансіонати та інтернати Сумської та Полтавської областей громадські омбудсмени звернули увагу на наступні питання:

Оригінали паспорта та/або інших особистих документів підопічних, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зберігаються в особових справах в адміністрації закладу. Процедура видачі документів у день голосування в більшості випадків не регламентована.
Усі підопічні вносяться до списку виборців із позначкою НСП. При спілкуванні підопічні поважного віку висловлювали бажання голосувати саме в приміщенні виборчої дільниці.
Під час виборів у Синівській ОТГ (Сумська область), де знаходиться будинок-інтернат для громадян похилого віку, спостерігачі від кандидатів зафіксували порушення таємниці голосування, вплив адміністрації та працівників на волевиявлення підопічних, видачу бюлетенів особам без пред’явлення ними паспорта.

На спеціальній виборчій дільниці № 050190 (с. Бохоники Вінницького р-ну, Вінницький обласний протитуберкульозний диспансер) 21.07.2019 виявлено і зафіксовано правопорушення, які мають ознаки кримінальних, передбачених ч. 2 ст. 158-1 (незаконне використання виборчого бюлетеня членом виборчої комісії), ч. 2 ст. 158 (підробка виборчих документів) та ч. 1 ст. 365 (перевищення влади або службових повноважень) КК України. За порушеннями, виявленими в с. Бохоники, відкрито кримінальне провадження. На час написання цього звіту слідство триває.

Спеціальна виборча дільниця № 181458 виборчого округу № 62 “Військовий шпиталь” (Житомирська область) не пристосована для виборців, які належать до маломобільних осіб, не обладнана пандусами, вхід та вихід дільниці мають зависокі східці.

На дільниці № 511331 (Одеський обласний очний шпиталь ветеранів війни) погано освітлювались кабіни для голосування. Зважаючи на те, що люди, які там голосували, мають проблеми із зором, це був суттєвий недолік. На дільниці № 511285 (Український НДІ медичної реабілітації та курортології) були круті сходи до приміщення для голосування. Незважаючи на те, що сусідній вхід був обладнаний пандусом, двері, які з’єднували цей вхід та кімнату голосування, були замкнені. На дільниці № 511332 (Комунальне некомерційне підприємство “Одеський обласний центр соціально значущих хвороб” Одеської обласної ради) члени комісії до зауваження спостерігача не прикріпили до одягу бейджів і не мали жодних розпізнавальних знаків як члени комісії. Матеріали про кандидатів частково були розміщені на рівні, нижчому за пояс людини. Це робило їх нечитабельними.

Судова практика

Чернігівський окружний адміністративний суд задовольнив позов кандидата у народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 210 до ОВК про визнання протиправними дій ОВК по складанню протоколу від 06.08.2019 з позначкою “Уточнений” про підсумки голосування в одномандатному виборчому окрузі № 210 та зобов’язання ОВК округу № 210 визнати недійсним голосування на виборчій дільниці № 740243 (геріатричний пансіонат) одномандатного виборчого округу № 210. Протягом судового розгляду офіційні спостерігачі заявляли про недопущення їх до спостереження за ходом голосування у зв’язку з відсутністю у них медичної книжки. Свідки заявляли, що в кабінку для голосування виборці заходили з працівником пансіонату та працівники пансіонату брали у виборців бюлетені, ставили галочки в них замість виборців; працівники запитання виборцю, за кого він бажає проголосувати, не ставили. Свідок, яка була членом ДВК № 740243, на судовому засіданні пояснила, що члени ДВК, які працювали в цьому закладі, підводили виборців до членів ДВК з видачі бюлетенів, а інші члени забирали у деяких виборців бюлетені. Члени ДВК № 740243 не допустили офіційних спостерігачів спостерігати за голосуванням за місцем перебування через відсутність у них медичних книжок. За отримання бюлетенів не всі розписувались самостійно. Деяким виборцям допомагав працівник пансіонату. Суд встановив численні випадки розходжень між уточненим списком виборців та витягом зі списку виборців, коли особи, зазначені в уточненому списку виборців як такі, що проголосували за місцем перебування, були відсутні у Витягу зі списку виборців, а отже, відсутній їх підпис про отримання виборчого бюлетеня, тобто відповідно до останнього речення частини 14 ст. 86 Закону України “Про вибори народних депутатів України” не отримували виборчі бюлетені, що свідчить про те, що виборчі бюлетені, які були передані членам ДВК разом з Витягом зі списку виборців, не були передані самим виборцям, а були використані іншими особами в голосуванні. У Витяг зі списку виборців були включені особи, яких немає в уточненому списку виборців та навпроти їх прізвища стоїть підпис про отримання бюлетеня. В уточненому списку виборців навпроти прізвища особи стоїть позначка про отримання бюлетеня, у той час коли ця особа взагалі не була допущена на виборчу дільницю. Оскільки фактів незаконного голосування (опускання виборчого бюлетеня до виборчої скриньки за виборця іншою особою; голосування особами, які не мають права голосу; голосування особами, які не включені до списку виборців на цій виборчій дільниці або включені до нього безпідставно) судом встановлено більше 5% кількості виборців, що отримали виборчі бюлетені, голосування на виборчій дільниці № 740243 одномандатного виборчого округу № 210 визнано недійсним.