Резюме

З огляду на військову агресію з боку Російської Федерації та умови правового режиму воєнного стану в Україні, 18 березня 2022 року Рада національної безпеки та оборони України прийняла рішення призупинити діяльність визначеного переліку політичних партій.

Заборона діяльності поширюється лише на строк дії воєнного стану, тривалість якого обумовлена відповідними указами Президента України (чинним указом воєнний стан продовжено до 24 квітня включно). Тимчасові обмеження застосовано до 11 політичних партій, дії яких, на думку ініціаторів рішення, підпадають під один чи декілька наступних критеріїв:

  • антиукраїнська політична та організаційна діяльність;
  • пропаганда війни;
  • публічні заяви та заклики до зміни конституційного ладу насильницьким шляхом;
  • реальні загрози порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки;
  • дії, спрямовані на незаконне захоплення державної влади;
  • демонстрація проявів колабораціонізму, насильства;
  • програмні та статутні цілі містять антиукраїнську позицію;
  • поширення відомостей, що виправдовують, визнають правомірною, заперечують збройну агресію Російської Федерації проти України.

Факти з ознаками вчинення деяких із цих дій можуть бути підставою для заборони політичної партії в судовому порядку за адміністративним позовом Міністерства юстиції України. Натомість призупинення діяльності партій, як і потенційна можливість їх подальшої заборони чи ліквідації (саморозпуску), автоматично не призводить до припинення повноважень народними чи місцевими депутатами, обраними від цих партій на останніх виборах. Також у цій ситуації до місцевих депутатів не можна застосовувати процедуру відкликання за народною ініціативою. Таким чином, депутати, обрані від партій, діяльність яких призупинили, не мають формальних перешкод для перебування в однойменних фракціях і продовження реалізації своїх повноважень у радах.

Громадянська мережа ОПОРА звертає увагу, що законодавство чітко не регулює процедуру призупинення діяльності політичних партій. Однак в умовах правового режиму воєнного стану РНБО чи інший уповноважений орган публічної адміністрації має законні підстави тимчасово обмежувати діяльність політичних партій чи актуалізувати питання їх заборони. Такі винятково тимчасові дії можна невідкладно застосовувати за наявності ознак того, що діяльність партії спрямована на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення.

Приймаючи рішення про призупинення діяльності політичних партій, РНБО залишила за Міністерством юстиції України визначений законодавством обов’язок вжити заходів щодо судової заборони відповідних політичних партій. В умовах воєнного стану Рада національної безпеки і оборони України наділена функцією контролю за діяльністю військового командування, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Партії, які не визнали рішення РНБО, поки що не декларують чітких намірів оскаржувати його в судовому порядку. Натомість уже зараз зростає кількість повідомлень із різних регіонів України про випадки добровільного припинення депутатами членства у фракціях тих партій, діяльність яких підпала під заборону (зокрема, це стосується депутатів від “ОПЗЖ”). Реагуючи на рішення РНБО та оцінюючи репутаційні втрати для своїх членів, деякі партії розглядають можливість змінити назву чи припинити діяльність однойменних фракцій у радах різних рівнів. У цій ситуації не слід виключати можливості аналогічних рішень про призупинення діяльності перейменованих партій.

Важливо розуміти, що в умовах правового режиму воєнного стану усі політичні партії вимушено обмежені в реалізації деяких своїх функцій та законних інтересів (наприклад, проведення масових чи інших публічних заходів). Це накладає додаткову відповідальність на повноважні органи влади щодо роз’яснення вимог та мети розширення нормативних приписів, аби максимально забезпечити принцип правової визначеності. Усі політичні партії та громадські об’єднання в умовах воєнного стану мають чітко розуміти та передбачати і політичні, і правові наслідки своїх дій.

Правові підстави призупинення, заборони діяльності політичних партій та анулювання реєстраційного свідоцтва

18 березня 2022 року Рада національної безпеки та оборони України ухвалила рішення “Щодо призупинення діяльності окремих політичних партій”, затверджене Указом Президента № 153, яким призупинила на період дії воєнного стану будь-яку діяльність в Україні політичних партій “Опозиційна платформа — За життя”, “Партія Шарія”, “Наші”, “Опозиційний блок”, “Ліва опозиція”, “Союз лівих сил”, “Держава”, “Прогресивна соціалістична партія України”, “Соціалістична партія України”, партія “Соціалісти”, “Блок Володимира Сальдо”.

Повноваження Ради національної безпеки та оборони України щодо призупинення діяльності політичних партій не деталізовані в Указі Президента України “Про введення воєнного стану в Україні”. Відповідно до Указу, під час воєнного стану можуть вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб у межах та обсязі, необхідних для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною 1 статті 8 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”.

Так, відповідно до пункту 9 частини 1 статті 8 Закону “Про правовий режим воєнного стану”, в Україні в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, військове командування разом із військовими адміністраціями можуть самостійно або разом із органами виконавчої влади і місцевого самоврядування порушувати у порядку, визначеному Конституцією та законами України, питання про заборону діяльності політичних партій та громадських об’єднань, якщо вона спрямована на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення.

Відповідно до статті 37 Конституції України та статті 5 Закону України “Про політичні партії в Україні”, утворення і діяльність політичних партій заборонена, якщо їх програмні цілі або дії спрямовані на: 1) ліквідацію незалежності України; 2) зміну конституційного ладу насильницьким шляхом; 3) порушення суверенітету і територіальної цілісності України; 4) підрив безпеки держави; 5) незаконне захоплення державної влади; 6) пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі; 7) посягання на права і свободи людини; 8) посягання на здоров’я населення; 9) пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їх символіки.

Чинна редакції частини 2 статті 5 Закону України “Про політичні партії” передбачає заборону діяльності політичної партії лише за рішенням суду. Так, згідно з частиною 1 статті 21 цього закону, діяльність політичної партії можна заборонити в судовому порядку за адміністративним позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань (Міністерство юстиції України).

Таким чином, законодавство прямо не передбачає існування інституту призупинення діяльності політичних партій.

Указ Президента покладає на Міністерство юстиції України обов’язок невідкладно вжити в установленому порядку вичерпних заходів для заборони діяльності відповідних політичних партій. Мін’юст повинен за результатами прийнятого РНБО рішення звернутися до суду щодо заборони політичних партій, у діяльності яких виявлено ознаки підриву безпеки держави, незаконного захоплення державної влади; пропаганди війни і насильства.

Аналізуючи перелік підстав для заборони політичних партій, закріплений Конституцією України та Законом України “Про політичні партії в Україні”, можемо зробити висновок, що конституційні стандарти України співзвучні з міжнародними стандартами у тому, що таке радикальне втручання, як розпуск партії, може застосовуватися лише у виняткових випадках, тоді як в інших ситуаціях можуть і повинні бути застосовані менш суворі санкції.

Таким чином, докази вчинення конкретною політичною партією дій, спрямованих на пропаганду війни, її публічні заяви та заклики до зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, загрози порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, та дії, спрямовані на незаконне захоплення державної влади, демонстрацію проявів колабораціонізму, насильства, поширення відомостей про виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії Російської Федерації проти України будуть оцінені Окружним адміністративним судом міста Києва, що розглядатиме позов Міністерства юстиції України. Їх встановлення в судовому порядку є підставою для заборони політичної партії. Водночас Громадянська мережа ОПОРА підтримує позицію, висловлену експертами, про доцільність внесення змін до законодавства щодо зміни підсудності цієї категорії справ до Верховного суду України як суду першої інстанції.

Також законодавство розмежовує заборону політичної партії та анулювання її реєстрації і встановлює окремий перелік підстав для анулювання. Відповідно до статті 24 Закону “Про політичні партії в Україні”, такими підставами є:

  • невиконання політичною партією вимоги про утворення та реєстрацію протягом шести місяців з дня реєстрації партії обласних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим;
  • виявлення протягом трьох років із дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах;
  • невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років.

Отже, в цій ситуації рішення РНБО може призвести до реалізації саме судової процедури заборони згаданих політичних партій, а не анулювання їх реєстрації.

Діяльність народних депутатів, депутатів місцевих рад, обраних за списками політичних партій, щодо яких прийнято рішення про призупинення їх діяльності та/або заборону діяльності політичної партії та відповідних депутатських фракцій

Законодавство прямо не врегульовує функціонування фракції парламентської партії у випадку заборони діяльності такої партії в судовому порядку. Частина 3 статті 58 Регламенту Верховної Ради України закріплює принцип, відповідно до якого функціонування депутатської фракції повинно бути демократичним і не суперечити вимогам Конституції України, Закону України “Про статус народного депутата України” та Регламенту. Попри те, що парламентська фракція формується зі складу депутатів, обраних за списками відповідної політичної партії, вона є самостійним суб’єктом.

Серед підстав припинення діяльності фракції Верховної Ради заборона політичної партії відсутня. Тому діяльність такої фракції можуть припинити лише у випадку, якщо з її складу добровільно вийшли народні депутати. Так, відповідно до частини 6 статті 60 Регламенту, депутатська фракція (депутатська група), склад якої став меншим від мінімальної кількості народних депутатів у найменшій фракції, що сформована протягом першої сесії, через 15 днів після дня настання такого факту оголошується Головою Верховної Ради України розпущеною.

Аналогічним чином регулюється порядок функціонування депутатських фракцій у місцевих радах. Депутати мають право вільного об’єднання і виходу з депутатської фракції, однак конкретний порядок встановлюють Регламенти місцевих рад та визначають самі фракції (партії). Відповідно до статті 27 Закону “Про статус депутатів місцевих рад”, депутатські фракції місцевих рад (крім сільських і селищних) формуються на партійній основі. Натомість депутати сільських та селищних рад можуть входити до складу депутатських фракцій не лише на основі єдності поглядів або партійного членства, а й також як позапартійні депутати, що підтримують політичну спрямованість фракцій.

Призупинення діяльності партії так само не є підставою для дострокового припинення повноважень депутатів місцевої ради, які входять до однойменних фракцій. Повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності ряду формальних підстав (припинення його громадянства України, сумісності посад, набрання законної сили обвинувальним вироком суду, визнання його судом недієздатним тощо), а також у разі його відкликання за народною ініціативою у встановленому Законом порядку.

Серед підстав для ініціювання процедури відкликання депутата місцевої ради є дві, які можна розглядати в контексті розвитку ситуації з призупиненням діяльності чи ліквідації політичної партії (стаття 37 Закону “Про статус депутатів місцевих рад”):

  • порушення депутатом місцевої ради положень Конституції України і законів України, що встановлено судовим рішенням, яке набрало законної сили
  • невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він обраний, або припинення членства депутата місцевої ради у фракції.

Обидві процедури не можуть бути застосовані автоматично у випадку припинення діяльності партії, а також за відсутності встановленого в судовому порядку факту порушення депутатом законодавства чи добровільного рішення депутата місцевої ради припинити членство у фракції.