Зміст

 

Масштаб позапартійного спостереження та подяки

Громадянська мережа ОПОРА забезпечила позапартійне спостережен­ня за усіма етапами виборчого процесу на перших місцевих виборах 2020 року. Цей звіт є результатом роботи 164 довготермінових та 1300 короткотермінових спостерігачів організації, які попередньо пройшли навчання та перевірку знань в сфері виборчого законодавства та стан­дартів незалежного спостереження.

ОПОРА висловлює подяку всім своїм довготерміновим та короткотер­міновим спостерігачам і спостерігачкам, представникам центральної та регіональних команд організації за якісне виконання завдань позапар­тійного спостереження на місцевих виборах 2020 р. Ці вибори проводи­лись у безпрецедентних умовах протидії поширенню захворюваності на COVID-19 і вимагали від спостерігачів додаткових зусиль для забезпе­чення якісного і безпечного спостереження.

Також організація висловлює подяку ЦВК, добросовісним членам вибор­чих комісій усіх рівнів, кандидатам та співробітникам Національної полі­ції України за регулярну взаємодію під час виборів та дотримання прав позапартійних спостерігачів. Сподіваємось, що досвід перших місцевих виборів 2020 р. та його комплексний аналіз дозволить покращити зако­нодавчі та практичні умови проведення виборів в Україні у майбутньому.

 

Ключові висновки звіту

Місцеві вибори — 2020, проведені на основі нового законодавства, сформували перелік нових завдань у процесі забезпечення повної від­повідності українського виборчого процесу найкращим демократичним стандартам. Виявлені недоліки законодавства та незадовільні практики мали серйозний характер, які, втім, не перекреслюють досягнення Укра­їни у сфері забезпечення виборчих прав громадян та вдосконалення низки виборчих процедур. Остаточна оцінка прогресу або, навпаки, пев­ного регресу України на шляху зміцнення інституту виборів може бути сформована лише після завершення розслідування всіх виборчих злочи­нів, які розслідуються правоохоронними органами. Напередодні місце­вих виборів 2020 року Верховна Рада України шляхом внесення змін до Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення продемонструвала власну спрямованість на забезпечення невідворот­ності покарання за виборчі злочини. Натомість результати розслідуван­ня правопорушень показують, чи ефективно були використані нові пра­вові можливості.

Однією з ключових новацій місцевої кампанії 2020 року стало запро­вадження нових виборчих систем. На виборах місцевих рад у громадах з кількістю виборців 10 тис. і більше застосовувалась пропорційна ви­борча система з відкритими списками. Під час запровадження нової виборчої системи парламентарі встановили обмеження для відкритої конкуренції кандидатів за голоси виборців (необхідність набрати 25% виборчої квоти для просування у першу частину списку). Але навіть за таких обмежень вплив виборців на проходження до місцевої ради кон­кретних кандидатів від організацій партій було забезпечено, що свідчить на користь нової виборчої системи. 35% кандидатів отримали депутат­ський мандат завдяки персональним голосам у територіальних вибор­чих округах, а не через свою позицію у виборчому списку, визначеному партією. ОПОРА звертає увагу парламенту на необхідність нівелювання надмірних обмежень впливу виборців на послідовність отримання ман­датів кандидатами від організацій партій, а також проведення справжньої дискусії про потенційні варіанти забезпечення права на самовисування на всіх місцевих виборах.

Досягнутий Україною прогрес у забезпеченні виборчих прав грома­дян, особливо у аспекті виборчих прав внутрішньо переміщених осіб та впровадження гендерної квоти у виборчих списках, потребує продов­ження на законодавчому та практичному рівнях. Ключові зусилля дер­жави повинні бути спрямовані на створення належних умов для участі у виборчому процесі людей з інвалідністю. Уряд та органи місцевого са­моврядування повинні зробити прорив у приведенні виборчих дільниць у відповідність до стандартів доступності. Зокрема, доцільно у Вибор­чому кодексі передбачити поступальне збільшення кількості доступних виборчих дільниць у його положеннях (100% — до 2025 року) та поклас­ти відповідальність за реалізацію даної норми на Міністерство розвитку громад та територій України. Натомість органи адміністрування виборів та політичні партії мають продемонструвати якісно нові підходи доступу людей з інвалідністю до інформації про вибори та передвиборної агітації.

Рішення ЦВК не проводити місцеві вибори у 18 громадах Донецької та Луганської областей, ухвалене на основі недеталізованих висновків військово-цивільних адміністрацій, протирічило зобов’язанням держави у сфері виборчих прав громадян. Фактичне обмеження виборчих прав майже 500 тис. громадян України не повинно ухвалюватися в умовах від­сутності гарантій обґрунтованості та неупередженості відповідного рі­шення.

Непроведення виборів в окремих громадах також призвело до викри­влення представництва територій у низці районних рад двох регіонів. Зокрема, виборці територіальних громад, в яких не проводилось голосу­вання, не обирали нові районні ради, а висунуті в їхніх округах кандидати змогли отримати мандати без жодного голосу на свою підтримку.

Із метою уникнення подібних ситуацій у майбутньому парламенту до­цільно на законодавчому рівні запровадити деполітизовані й об’єктивні процедури врахування безпекової ситуації під час організації і прове­дення виборів у Донецькій та Луганській областях. Крім запровадження системи критеріїв оцінювання ситуації, важливо переконатися, що відпо­відальний за рішення орган не перебуває в конфлікті інтересів і справді здатний об’єктивно зважити безпекові ризики виборчого процесу. Одно­часно із законодавчими змінами необхідно забезпечити право територі­альних громад Донецької та Луганської областей на місцеве самовряду­вання у разі наявності безпечних умов проведення голосування.

Окремим напрямом наступного етапу виборчої реформи має стати вдо­сконалення процедур забезпечення гендерної квоти у виборчих списках місцевих організацій політичних партій на етапі їх реєстрації, скасування реєстрації окремих кандидатів з таких списків та збереження гендер­ної збалансованості виборним органам влади під час розподілу манда­тів. Неоднозначна судова практика та рішення ТВК продемонстрували у низці випадків можливість недотримання вимог законодавства щодо забезпечення гендерної рівності у виборчому процесі. Очевидно, що всі недоліки законодавства у цьому аспекті мають бути оперативно усунуті.

Суперечливий досвід імплементації заходів протидії пандемії в умовах виборчого процесу має бути всебічно вивчений Урядом та органами міс­цевого самоврядування. З одного боку, Кабінет Міністрів України, ЦВК, органи місцевого самоврядування, ТВК і ДВК докладали значних зусиль для посилення безпеки голосування. З іншого, відповідні рішення та за­ходи часто впроваджувались із запізненням та погано виконувались на місцях (зокрема, у частині дотримання карантинних обмежень членами виборчих комісій). Окремо спостерігачі ОПОРИ відзначили недостат­ність комунікації Уряду з виборцями з питань реалізації протиепідемі­ологічних заходів, що могло негативно вплинути на активність громадян під час голосування. Вивчення отриманого державою досвіду проведен­ня виборів в умовах пандемії та врахування недоліків підвищить процес адміністрування виборів у схожих умовах.

На етапі реєстрації та скасування реєстрації кандидатів спостерігача­ми ОПОРИ була виявлена неоднакова практика вирішення відповідних виборчих спорів судами та ТВК. Різне тлумачення виборчими комісіями, іншими суб’єктами виборчого процесу та суддями положень Виборчого кодексу демонструють необхідність подальшого вдосконалення проце­дур висування та реєстрації кандидатів. Важливими напрямками повинні стати запровадження на рівні Закону України «Про політичні партії» єди­них вимог до проведення конференції партіями з висування кандидатів, чітке врегулювання порядку внесення грошової застави організаціями партій та фізичними особами, посилення правової визначеності проце­дур виправлення суб’єктами виборчого процесу помилок і неточностей у документах. Законодавчих і одночасно практичних рішень потребує проблема відсутності у ТВК можливості перевірити дотримання канди­датами обмежень щодо одночасного балотування. На думку ОПОРИ, не­обхідно створити єдину базу зареєстрованих кандидатів, за допомогою якої було б можливо виявити порушників.

Стан забезпечення прозорості та підзвітності виборчих фінансів під час локальної кампанії 2020 року, за оцінками спостерігачів ОПОРИ, був вкрай незадовільним і потребує рішучих кроків із боку держави. Вибор­ці де-факто не мали доступу до відомостей проміжних та остаточних фінансових звітів кандидатів, аналіз їх відповідності був формальним і часто взагалі не проводився, а після завершення кампанії громадськість фактично не має можливості вивчати витрати кандидатів та організацій партій. Для того, щоб законодавство України повноцінно відповідало ре­комендаціям Групи держав GRECO, необхідно суттєво посилити вимоги до оприлюднення звітів розпорядників виборчих фондів та зміцнити ін­ституційну спроможність НАЗК як контролера законності фінансування виборчих кампаній. Важливим поступом також може стати впровадження онлайн-механізму невідкладного оприлюднення всіх внесків та витрат виборчих фондів кандидатів та політичних партій, що дозволило б ефек­тивно співвідносити офіційні та фактичні витрати суб’єктів виборчого процесу.

У широкому значенні прозорість виборчого процесу повинна бути по­силена за рахунок відкриття виборчих даних, що має стати одним з прі­оритетних завдань держави. Відкриті виборчі дані можуть бути дієвим інструментом у руках держави, виборців та спостерігачів для попере­дження та виявлення порушень і проблем виборчого процесу. Зокрема, важливо оприлюднювати в доступному форматі результати місцевих виборів у розрізі дільниць, максимально широкий перелік статистичних даних Державного реєстру виборців. Під час виборчого процесу і після Уряд України докладав позитивні зусилля щодо розширення обов’язків органів влади оприлюднювати відкриті дані. Але у випадку з виборчими даними урядові рішення повинні бути підкріплені відповідними зобов’я­заннями Виборчого кодексу.

Вибірковий аналіз ОПОРОЮ протоколів про результати місцевих ви­борів продемонстрував високі та іноді надзвичайно високі показники кількості недійсних виборчих бюлетенів, які застосовувалися на виборах за пропорційною виборчою системою (13%, у окремих громадах навіть 16%). У порівнянні з попередніми місцевими виборами 2015 року, в ок­ремих регіонах та громадах наявні приклади зростання кількості недійс­них виборчих бюлетенів більше ніж у два рази. І хоча відсутність даних у машиночитаному форматі не дозволяє перевірити інформацію з усієї країни, показники недійсних виборчих бюлетенів демонструють як неприпустимість запровадження нових форм бюлетенів безпосередньо перед стартом виборів, так і важливість повноцінної інформаційної кам­панії для виборців.

Незважаючи на вдосконалення Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення, кандидати та організації партій про­довжували вдаватися до недобросовісних методів ведення передвибор­чої боротьби. Підкуп виборців, незаконна агітація та зловживання адмі­ністративними ресурсами у виборчих інтересах залишались ключовими викликами для виборчого процесу. Національна поліція України та інші правоохоронні органи України активно реагували на повідомлені спо­стерігачами інциденти, а також забезпечували підготовку своїх праців­ників до роботи в умовах виборчого процесу. Втім на момент підготовки цього звіту ще невідомі остаточні результати розслідування виборчих злочинів, а проміжні показники притягнення до відповідальності винних є достатньо скромними. Уже очевидно, що процес удосконалення зако­нодавства в сфері кримінальної і адміністративної відповідальності має бути продовжено із врахуванням досвіду виборів 2020 року. Як засвід­чує попередній, враховуючи незавершеність процесу, аналіз ОПОРИ, правоохоронні органи більш ефективно притягали до адміністративної відповідальності громадян, які приховали або знищили свій виборчий бюлетень. Але, до прикладу, зафіксовано відсутність дієвих розслідувань порушень законодавства у сфері фінансування виборчих кампаній. При цьому особлива увага має бути приділена вивченню остаточних роз­слідувань підкупу виборців, враховуючи вплив порушення на вибори та внесені зміни до Кримінального кодексу. У цілому ОПОРА закликає На­ціональну поліцію України продовжити і посилити роботу з профілакти­ки, виявлення та розслідування виборчих злочинів, особливо у частині підкупу виборців.

Поширеність інцидентів із ознаками незаконної агітації доводить необ­хідність подальшого вдосконалення положень Виборчого кодексу щодо даного аспекту виборів. Місцеві вибори — 2020 проходили в умовах пе­ретворення агітації в інтернеті у повноцінний інструмент боротьби за голоси виборців, на які витрачались колосальні фінансові ресурси. Зо­крема, 81 політична партія використовувала в мережі Facebook політичну рекламу на 37,8 млн грн, але повноцінно встановити і проконтролювати такі витрати на місцевих виборах було фактично неможливо. Непрозо­рість фінансування агітації в інтернеті, виклики дезінформаційних кам­паній засвідчують доцільність наділення Національної ради з питань телебачення і радіомовлення правом укладати угоди з власниками плат­форм спільного доступу для забезпечення виконання кандидатами ви­мог українського законодавства. Відповідний процес є непростим, але він може запровадити нові стандарти прозорості та підзвітності агітації на платформах спільного доступу. Моніторинг ОПОРИ засвідчив не­обхідність посилення інституційної спроможності Національної ради з питань телебачення та радіомовлення та Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення щодо моніторингу дотримання ЗМІ вимог виборчого законодавства (або єдиного регулятора). Місцеві вибори — 2020, на жаль, продемонстрували лише окремі приклади реагування іс­нуючих регуляторів на порушення з боку ЗМІ, що не відповідало розмаху та інтенсивності інцидентів. Крім цього, на поствиборчому етапі рефор­мування законодавства в Україні доцільно синхронізувати положення Виборчого кодексу з нормативною базою про рекламу, друковані та ау­діовізуальні ЗМІ. Зважаючи на масові порушення ЗМІ стандартів об’єк­тивного висвітлення виборчого процесу, варто розглянути можливість законодавчого визначення терміну «прихована агітація» та впровадити прозорі механізми її виявлення. Крім цього, застосування на практиці положень Виборчого кодексу виявило низку їх недоліків та подвійних тлумачень, які необхідно усунути.

Місцеві вибори 2020 року, незважаючи на ситуацію з пандемією, не су­проводжувались зривами в роботі виборчих комісій, які здебільшого ор­ганізовували виборчий процес у повноважному складі. Але адміністру­вання виборів на місцевому рівні вчергове продемонструвало негативні наслідки надмірної політизації роботи виборчих комісій, пов’язаною зі способом їх формування. Поточний етап розвитку виборчої системи в Україні не дозволяє говорити про можливість кардинального обмеження впливу політичних партій і кандидатів на формування виборчих комісій, оскільки існують ризики зловживання адміністративними ресурсами та впливу на них з боку владної вертикалі. На наступних етапах виборчої реформи доцільно розглянути можливість поступової професіоналі­зації виборчих комісій, особливо шляхом запровадження обов’язкової сертифікації знань осіб, які претендують на окремі категорії їхніх посад. Крім концептуального питання щодо підходів до формування виборчих комісій, Верховній Раді Україні доцільно вирішити низку оперативних проблем. Зокрема, варто визначити чіткі строки проведення повторного голосування на виборах міських голів, оскільки чинні положення Вибор­чого кодексу дозволяли ТВК організовувати його в різні дати протягом трьох тижнів. Такі особливості законодавства суперечать принципу юри­дичної визначеності та принципу забезпечення рівних умов для канди­датів у різних територіальних громадах.

Резонансною проблемою стала відсутність законодавчої вимоги щодо застосування пропорційності при формуванні керівного складу ТВК, що в окремих випадках призводило до незбалансованого представництва суб’єктів виборчого процесу. Доцільно провести дискусії і щодо повер­нення до практики нового утворення ДВК під час повторного голосу­вання на виборах міських голів, яке б дозволило взаємний контроль між двома кандидатами і не допустило тіньового перерозподілу квот у ви­борчих комісіях. Інциденти щодо повторного призначення членами ви­борчих комісій після дострокового припинення їх повноважень у зв’язку із грубим порушенням законодавства дискредитували виборчий процес. У законодавстві варто передбачити заборону включення на будь-яких виборах, які проводяться одночасно, членів комісії, повноваження яких було припинено за порушення ними чи комісією в цілому законодавства про вибори (крім випадків подання членом окремої думки щодо незгоди з протиправним рішенням комісії). Із метою посилення позапартійного спостереження на виборах в Україні доцільно забезпечити право гро­мадських організацій здійснювати спостереження під час формування ТВК з боку ЦВК та на стадії утворення виборчих округів.

Як і на попередніх національних та місцевих виборах, Громадянська мережа ОПОРА констатує незадовільний стан оплати праці членів ви­борчих комісій, які зіштовхуються з надзвичайним навантаженням. Крім хронічної проблеми, на місцевих виборах — 2020 члени ТВК та залуче­ні спеціалісти розпочали свою роботу до офіційного початку вибор­чого процесу без оплати їх праці. Окремо необхідно звернути увагу на пов’язану з низькою оплатою праці незаконну практику підписання чле­нами ДВК протоколів про підрахунок голосів з неправдивими датами і часом. Для уникнення подібних зловживань пропонується передбачити всім членам дільничних виборчих комісій оплату праці за 2 дні роботи, а членам комісії, які забезпечують транспортування виборчої докумен­тації — додаткову оплату за кожен день до дня передачі ними виборчої документації до ОВК, ТВК.

Серйозні інциденти щодо неправильного розподілу мандатів на вибо­рах місцевих рад в окремих громадах, які були виявлені спостерігача­ми ОПОРИ, засвідчують необхідність посилення контролю та частко­вої автоматизації встановлення результатів виборів. Частина випадків неправильного розподілу мандатів так і не була оскаржена в судовому порядку або не отримала офіційної реакції з боку виборчих комісій, що порушує виборчі права громадян. Для уникнення повторення негативних інцидентів у майбутньому ОПОРА вважає за необхідність верифікува­ти процес розподілу мандатів за допомогою автоматизованої інформа­ційно-телекомунікаційної системи. При цьому перевірка правильності розподілу мандатів має стати одним з етапів, який передує офіційному встановленню ТВК результатів виборів. Оперативного усунення потре­бують окремі прогалини регулювання розподілу мандатів на місцевих виборах. Зокрема, необхідно визначити, як розподіляється залишковий мандат між організаціями партій, які отримали однакову кількість голосів виборців.

Процес встановлення результатів виборів, часто конфліктний, засвідчує необхідність системного вдосконалення вимог до охорони приміщень ТВК, дій комісій у разі тривалої відсутності кворуму на етапі приймання документів від ДВК, підстав для ухвалення ТВК рішення про повторний підрахунок голосів на виборчій дільниці та направлення ДВК на уточ­нення відповідного протоколу.

Досвід та висновки місцевих виборів — 2020 сформували багато викли­ків для наступного етапу виборчої реформи в Україні. Громадянська ме­режа ОПОРА вітає попередні зусилля Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцево­го самоврядування та містобудування щодо інклюзивного процесу на­працювання змін до виборчого законодавства. Цей позитивний досвід необхідно ефективно використати і посилити під час врахування уроків місцевих виборів на рівні вдосконалення Виборчого кодексу.

 

Виборчі системи та законодавчі умови проведення місцевих виборів

Законодавчі умови проведення місцевих виборів 2020 року були оста­точно визначені Верховною Радою України 16 липня 2020 року шляхом внесення змін до Виборчого кодексу, прийнятого у грудні 2019 року з пропозиціями Президента України Володимира Зеленського. Врахуван­ня зауважень Глави держави не усунуло всіх проблем регулювання міс­цевих виборів і парламентська дискусія відновилась уже в 2020 р. Така послідовність дій парламенту, на жаль, не дозволила забезпечити ста­більність виборчого законодавства, яке було ухвалено безпосередньо перед початком процесу місцевих виборів. Останні зміни до Виборчого кодексу були внесені вже у вересні 2020 року і стосувалися скасування необхідності для кандидатів подавати довідку про несудимість до вибор­чих комісій. Незважаючи на запізнене ухвалення законодавства, ОПОРА високо оцінює впровадження Комітетом Верховної Ради України пози­тивних практик взаємодії з національним експертним середовищем та міжнародними організаціями під час напрацювання змін до Виборчого кодексу.

Виявлені після змін до Виборчого кодексу технічні помилки та неточнос­ті, а також необхідність врегулювання проведення голосування в умовах пандемії, призвели до реєстрації народними депутатами України нового законопроєкту. Він був запропонований парламенту вже після початку процесу місцевих виборів (№ 4117). Дані зміни до Виборчого кодексу не були ухвалені, що негативно вплинуло на нормативне забезпечення проведення виборів в умовах пандемії та змусило ЦВК самостійно вре­гульовувати окремі виборчі процедури. Суттєвим викликом для місцевих виборів — 2020 стала і незавершеність законодавчого регулювання но­вого адміністративно-територіального устрою, а також невнесення змін до Конституції України щодо децентралізації.

На всіх етапах підготовки Виборчого кодексу ОПОРА забезпечувала не­залежний аналіз законодавчого регулювання виборчого процесу в Укра­їні і оприлюднювала їх детальний аналіз. Позапартійний моніторинг самого виборчого процесу, натомість, дозволив виявити ключові проблеми імплементації законодавства на практиці.

Змінений напередодні виборчої кампанії Виборчий кодекс передбачав застосування на місцевих виборах 4 видів виборчих систем, при цьому найбільші дискусії викликала доцільність застосування пропорційної ви­борчої системи на рівні невеликих територіальних громад.

  • Пропорційна виборча система з голосуванням за відкриті списки міс­цевих організацій політичних партій застосовувалась на виборах де­путатів обласних, районних, районних у містах рад, а також на виборах депутатів сільських, селищних, міських рад (у громадах з кількістю ви­борців 10 тис. і більше).
  • Мажоритарна виборча система у багатомандатних виборчих округах — на виборах депутатів сільських, селищних, міських рад у громадах з кількістю виборців менше 10 тис. виборців.
  • Мажоритарна виборча система абсолютної більшості — виборах місь­ких голів у громадах 75 тис. виборців і більше.
  • Мажоритарна виборча система відносної більшості — виборах сіль­ських, селищних, міських голів у громадах менше 75 тис. виборців.

Застосування пропорційної виборчої системи у громадах з кількістю 10 тис. виборців і більше викликало неоднозначну дискусію між органами місцевого самоврядування, національних експертів та політичних сил. З одного боку, впровадження пропорційної виборчої системи з відкри­тими списками було багаторічною обіцянкою політичної еліти України. Впровадження нової виборчої системи на національних та місцевих виборах мало б сприяти подоланню хронічних недоліків мажоритарної виборчої системи (підкуп виборців та адміністративний ресурс). Пропо­рційна виборча система з відкритими списками також забезпечує пер­соніфіковане голосування виборців за конкретного кандидата від партії і посилює вплив виборців на остаточний розподіл мандатів.

З іншого боку, рішення парламенту проводити обрання органів місцево­го самоврядування у невеликих громадах призводило до неможливості самовисування, що суперечило міжнародним стандартам демократичних виборів. Місцеві еліти розглядали нову виборчу систему як інструмент парламентських партій для консолідації навколо них популярних ло­кальних лідерів, які не могли б скористатися інститутом самовисування. Крім цього, слабкий рівень розвитку місцевих організацій політичних партій конфліктував з їх домінуванням на місцевих виборах і створював ризики централізованого контролю партійних лідерів за місцевим полі­тичним процесом. Ці та інші зауваження до нової виборчої системи та­кож необхідно розглядати у взаємозв’язку із запровадженням процедури відкликання депутатів місцевих рад. Після поширення пропорційної ви­борчої системи на відносно невеликі громади політичні партії отримали потужний механізм впливу на обраних осіб у системі місцевого само­врядування.

Під час внесення змін до Виборчого кодексу ОПОРА звертала увагу на­родних депутатів України на необхідність забезпечення самовисування на місцевих виборах і недоцільність поширення пропорційної виборчої системи в малих або відносно малих громадах. Ці аргументи необхідно врахувати на наступному етапі виборчої реформи в Україні.

Особливості пропорційної виборчої системи з відкритими списками на місцевих виборах — 2020
  • Кандидатів висували лише місцеві організації політичних партій, са­мовисуванці не могли балотуватись.
  • Для участі у розподілі мандатів організації політичних партій повин­ні подолати 5-відсотковий виборчий бар’єр у межах міста, області або району.
  • Вибори депутатів відбувалися в територіальних виборчих округах (ТВО), на які поділена територія міста, району чи області, кількість ко­трих залежала від кількісного складу ради.
  • Організації партій формували два типи списків кандидатів: загальний для всього міста (району, області) і окремі списки для територіальних виборчих округів, при цьому в останніх мало бути від 5 до 12 канди­датів.
  • Перший номер загального списку організації партії для громади (об­ласті, району) не включався до жодного територіального списку, на­томість усі інші кандидати повинні були бути включеними до одного з територіальних списків. Черговість кандидатів у двох типах списів визначалась самою організацією партії.
  • У бюлетені виборець відзначав партію, за він яку голосував, а також міг вписати номер кандидата із запропонованого у конкретному терито­ріальному списку переліку. При цьому виборець мав можливість не го­лосувати за окремого кандидата у виборчому списку і тоді його голос зараховувався на користь усього виборчого списку організації партії.

Законодавче регулювання розподілу мандатів на місцевих виборах за пропорційною виборчою системою з відкритими списками викликало активну політичну та експертну дискусію. По-перше, дискусійним питан­ням було отримання першим номером виборчого списку прохідної партії гарантованого мандата. Як вже зазначалось вище, перший номер списку не закріплювався за жодним з територіальних списків організації партії. По-друге, Виборчий кодекс встановив вимогу для кандидатів подолати внутрішній бар’єр для кандидатів у територіальних списках у вигляді 25% голосів від виборчої квоти для просування у верхній частині територіального списку. Ті кандидати, які не подолати відповідний бар’єр, розмі­щувались у таких списках відповідно до визначеної партіями черговості. Таким чином, нова виборча система мала обмеження впливу голосування виборців на просування кандидатів у виборчих списках. Зокрема, ефект закритих списків міг посилюватися у разі пасивності виборців щодо го­лосування за конкретних кандидатів або розпорошеності голосів між багатьма кандидатами в територіальному списку. У цьому звіті ОПОРА детально аналізує ефекти виборчих систем і дослідження засвідчує част­кову обґрунтованість зауважень, які озвучувались на етапі ухвалення Ви­борчого кодексу.

На етапі розгляду і остаточного ухвалення Виборчого кодексу народним депутатам України вдалося ухвалити прогресивне рішення щодо запро­вадження вимоги присутності в кожній п’ятірці єдиного і територіальних списків представників кожної статі («гендерна квота»). Незважаючи на процедурні недоліки забезпечення такої квоти, рішення парламенту за­свідчило прогрес України у забезпеченні гендерної збалансованості ви­борчого процесу і було довгоочікуваним.

У територіальних громадах з кількістю виборців менше 10 тис. вибори депутатів місцевих рад проводились за мажоритарною виборчою сис­темою із голосуванням у багатомандатних виборчих округах. Правом ви­сування кандидатів у таких громадах могли скористатися, як організації партій, так і самовисуванці.

Особливості мажоритарної виборчої системи із голосуванням у багато­мандатних виборчих округах:

  • Територія громади поділялась на багатомандатні виборчі округи, у кожному з яких мало бути обрано від 2 до 4 депутатів.
  • Виборець мав право голосувати лише за одного кандидата, при цьо­му політичні партії могли одночасно висунути в одному окрузі більше одного кандидата, але не більше загальної кількості передбачених до цього округу мандатів.
  • Для організацій партій була встановлена «м’яка» гендерна квота і вони були зобов’язані висунути не менше 30% однієї статі у загальній кіль­кості висунутих у громаді кандидатів.

Таким чином, у громадах з кількістю виборців менше 10 тис. виборців спосіб голосування був звичним для громадян, а виборча система перед­бачала можливість самовисування.

ОПОРА зазначає, що питання виборчої системи є політичним і належить до виключної компетенції українського парламенту. Але нові виборчі системи, які до того ж передбачають новий спосіб голосування, повин­ні запроваджуватись завчасно до початку виборчого процесу. На жаль, Верховна Рада України продовжила на місцевих виборах — 2020 свою попередню традицію змінювати систему безпосередньо перед початком виборчого процесу, що створило перешкоди для належного інформу­вання громадян та підготовки до кампанії політичних партій і кандидатів. Важливим недоліком була відсутність можливості самовисування канди­датів у територіальних громадах, де вибори відбулися за пропорційною системою.

Місцеві вибори — 2020 проводились в умовах правової невизначено­сті процедур їх призначення, які належали до повноважень ЦВК. Клю­чові питання, що потребували додаткового роз’яснення, стосувалися призначення перших виборів районних рад. 08 серпня 2020 року ЦВК звернулась до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку та місцевого самоврядуван­ня за роз’ясненнями щодо органу, який повинен звернутися до Комісії з питань призначення перших виборів районних рад. ЦВК також попро­сила парламентський комітет роз’яснити питання наявності юридично­го факту створення районних рад внаслідок прийняття парламентом Постанови «Про утворення та ліквідацію районів». Необхідність такого роз’яснення була пов’язана із відсутністю станом на 08 серпня 2020 року звернення уповноваженого органу щодо призначення перших місцевих виборів. При цьому законодавство визначає таке звернення обов’язко­вою умовою призначення перших місцевих виборів. Активну експертну і політичну дискусію викликало і рішення ЦВК призначити перші місцеві вибори в усіх без виключення територіальних громадах, навіть у тих, які у таких самих межах уже проводили перші вибори під час процесу де­централізації. Своє рішення ЦВК обґрунтувала тим, що всі територіальні громади формально є новими, утвореними відповідно до розпоряджен­ня Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів та затвердження території громад.

Новацією Виборчого кодексу стало наділення депутатських груп Вер­ховної Ради України правом подавати кандидатури до складу ТВК на місцевих виборах шляхом укладення угоди з однією з політичних партій України. Раніше таким правом були наділені лише фракції парламент­ських політичних партій. Для того, щоб претендувати на представництво у ТВК, депутатські групи мали бути утворені до 01 січня 2020 року. Таким чином, право брати участь у формуванні ТВК отримали депутатські гру­пи «Довіра» та «За майбутнє», які ним і скористались. Депутатська група «Довіра» уклала угоду з політичною партією «Солідарність жінок Украї­ни», натомість група «За майбутнє» отримала представництво у виборчих комісіях через афілійовану партію «За майбутнє». При цьому депутат­ські групи повинні були повідомити Апарат Верховної Ради України про укладення таких угод не пізніше ніж за 90 днів до дня голосування, який був зобов’язаний проінформувати про це ЦВК не пізніше як за 91 день. Громадянська мережа ОПОРА негативно оцінює рішення парламенту щодо фактичної участі депутатських парламентських груп у формуван­ні ТВК, оскільки вони не є суб’єктами виборчого та партійного процесів.

В умовах нестабільної роботи виборчих комісій, непрозорості розподілу політичних впливів у їхньому складі, дана новація законодавства тільки посилює хронічні проблеми адміністрування виборів в Україні.

Місцеві вибори 2020 року проводились у безпрецедентних умовах, пов’язаних з поширенням захворюваності COVID-19. Особливості про­тиепідеміологічних заходів під час виборчого процесу жодним чином не були врегульовані на рівні виборчого законодавства, а встановлювались на рівні підзаконних актів. До початку виборчого процесу ОПОРА за­кликала парламент врегулювати рамкові вимоги до проведення виборів в умовах пандемії на рівні Виборчого кодексу, що б сприяло ефектив­ному впровадженню Урядом, органами місцевого самоврядування та адміністраторами виборів протиепідеміологічних заходів. Законодавче врегулювання особливостей виборів під час пандемії також підвищило суспільну легітимність вжитих заходів. На жаль, відповідних змін у зако­нодавстві так і не було передбачено, що мало певний негативний вплив на адміністрування виборчого процесу.

Негативним проявом підготовки до виборів стала відсутність оплати пра­ці членів обласних, районних, районних у містах, міських ТВК, утворених ЦВК до офіційного початку виборчого процесу. Виборчий кодекс перед­бачав утворення таких комісій до 10 серпня 2020 року, натомість вибор­чий процес розпочинається 05 вересня. До офіційного старту виборів новоутворені ТВК були зобов’язані й зареєструвати комісії як юридичну особу, районні ТВК — утворити сільські, селищні комісії, а міські ТВК — утворити районні в містах (крім міста Києва) ТВК, провести підготовчу роботу щодо формування виборчих округів. Незважаючи на початок роботи ТВК у серпні, місцевим бюджетам виділялися субвенції на про­ведення локальних виборів виключно у вересні — листопаді 2020 року. Відсутність фінансування оплати праці стосувалася і залучених праців­ників ТВК, які до початку виборчого процесу виконували повноваження з підготовки проєктів рішень ТВК. Спостерігачі ОПОРИ відзначали, що відсутність фінансування роботи ТВК до офіційного початку виборчого процесу дестабілізувала їхню роботу, спричинила звернення комісій до держави з вимогами забезпечити оплату їхньої праці й негативно впли­нула на загальний процес адміністрування виборів.

Унаслідок неодноразових змін у Виборчому кодексі та деяких інших за­конодавчих актах виникла ціла низка неузгодженостей та неточностей, які послабили правову визначеність виборчих процедур. До прикладу, виникла техніко-юридична помилка у Виборчому кодексі щодо визна­чення розміру дозволених витрат на матеріали передвиборної агітації, що надаються виборцям. Внаслідок помилки вартість таких матеріалів не повинна перевищувати 6 відсотків розміру неоподаткованого мінімуму та складала 1,02 коп., що очевидно не відповідало реаліям фінансування агітаційних витрат. Незважаючи на всю проблематичність ситуації, пар­ламент не зміг її виправити і ЦВК була змушена власним роз’ясненням вирішувати проблему. Цей та інші недоліки виборчого законодавства повинні бути оперативно виправлені, а парламент зобов’язаний у май­бутньому уникати ризиків для правової визначеності виборчого процесу.

 

Стан партійної системи та внутрішньопартійної демократії напередодні місцевих виборів – 2020

(на основі опитування ОПОРИ у квітні 2020 р.)

Із метою вивчення готовності політичних сил відігравати ключову роль на місцевих виборах – 2020, відведеної їм Виборчим кодексом, ОПОРА комплексно дослідила особливості функціонування партійних організа­цій в регіонах. Дослідження базувалось на серії розлогих індивідуальних інтерв’ю з лідерами місцевих організацій електорально найвпливовіших політичних партій в Україні. Учасниками опитування стали 98 керівників місцевих осередків політичних партій (або уповноважених ними осіб)у всіх регіонах України, за виключенням анексованих Російською Феде­рацією територій АР Крим та м. Севастополь.

Загалом регіональні експерти ОПОРИ опитали представників 18-ти по­літичних сил, орієнтуючись на ті партійні організації, які на парламент­ських виборах 2014 року отримали 2% і більше голосів виборців на свою підтримку, а також регіональні політичні партії, які на момент моніто­рингу були широко представлені в найбільших місцевих радах. В дослі­дженні взяли участь лідери обласних та районних організацій, а також міських організацій політичних партій (в містах з-понад 90 тис. виборців). У переважній більшості випадків опитування охоплювало регіональні / обласні осередки політичних партій — 91,8%, і лише у 8,2% — міські.

Загалом експерти ОПОРИ в ході організації опитування контактували з представниками 335-ти осередків політичних партій у всіх регіонах України, з них 98 (або майже 30%) виявили інтерес та бажання взяти участь в дослідженні.

Учасниками опитування стали представники таких політичних партій: «Європейська Солідарність» — 20 осіб (20,4%); Радикальна партія — 15 (15,3%); «Голос» та ВО «Батьківщина» — по 12 (12,2%); ВО «Свобода» та Об’єднання «Самопоміч» — по 8 (8,2%); «Наш край» — 4 (4,1%); «Україн­ська стратегія Гройсмана», УКРОП — по 3 (3,1%); «Опозиційна платфор­ма — За життя», «Слуга народу», «Опозиційний блок», «Сила і Честь» — по 2 (2%); «Громадянська позиція», «Демократична сокира», «Нова політи­ка», Партія «Воля», «Українська морська партія Сергія Ківалова» — по 1 (1%). Дослідження проводилося методом індивідуальних напівструкто­рованих інтерв’ю (на основі путівники інтерв’ю), шляхом безпосередніх зустрічей або у форматі онлайн-зв’язку.

Дослідження носило якісний характер і не було націлене на отримання статистично репрезентативної інформації. Разом з тим результати опи­тування містять узагальнені висновки в числовому форматі з метою ви­явлення загальних тенденцій та ключових проблем партійного розвитку на місцевому рівні.

Головна мета інтерв’ю полягала у виявленні усталених практик партійної діяльності в регіонах України та аналізі ставлення місцевих партійних лідерів до питань внутрішньопартійної демократії, державного фінансу­вання партій, законодавчого стимулювання гендерної рівності, співпраці зі ЗМІ, адміністрування виборів, розбудови партійних структур та інших резонансних питань розвитку партійних інститутів.

Окремі частини дослідження публікувалися на сайті Громадянської ме­режі ОПОРА. Зведений матеріал вперше доступний для ознайомлення в рамках даного звіту.

Партійні фінанси

Результати опитування демонструють вирішальну роль державного фі­нансування партій в їх здатності підтримувати функціонування мережі місцевих осередків та забезпечувати високий рівень публічної актив­ності в міжвиборчий період. За відсутності такого джерела фінансування, місцеві організації партій фактично не ведуть системної роботи з мобі­лізації виборців і розширення організаційної структури.

Усі опитані нами представники політичних партій, які отримують (чи отримували) державне фінансування, вказали, що наявність такої статті надходжень є безальтернативним і основним джерелом фінансування їх­ніх партійних структур. Більше того, місцеві організації тих політичних партій, які отримували (чи продовжують отримувати) державне фінансу­вання на статутну діяльність, фактично вбачають в цьому головну запо­руку фінансової незалежності та спроможності ефективно здійснювати діяльність у міжвиборчий період.

Разом з тим проблемою для місцевих організацій політичних партій є не­можливість напряму отримувати кошти чи впливати на розподіл ресурсів, отриманих з державного бюджету центральним керівництвом партій. Ре­гіональні партійні лідери, в своїй переважній більшості, не змогли чітко пояснити критерії, за якими відбувається розподіл коштів та доцільність цільового призначення існуючих витрат. Частина респондентів повідо­мили про те, що вони фактично не використовують цих коштів, а меха­нізм доступу до них не є повністю зрозумілими та прозорим.

Для місцевих партійних організацій, які не отримують державного фі­нансування, головним джерелом надходжень є членські внески (29% респондентів). При цьому партійні лідери визнають, що таке фінансуван­ня носить нерегулярний характер, а системи обліку і збору членських внесків не функціонують належним чином. На другому місці джерелом надходжень є внески фізичних осіб — 25% респондентів назвали їх го­ловними. Натомість 20% партійних лідерів повідомили про відсутність будь-яких джерел фінансування партійної організації на момент про­ведення опитування. 11% опитаних зазначили, що не орієнтуються у ситуації щодо реальних джерел фінансування. 7% місцевих організацій повністю залежать від надходжень з центрального офісу, а 5% фінансово утримуються головою партії.

З точки зору обсягу фінансового забезпечення місцевих осередків пар­тій, 26% опитаних вказали, що існуючих надходжень критично не виста­чає на поточну діяльність, а 8% повідомили, що партія взагалі немає жод­них фінансових ресурсів.

Натомість 55% респондентів визнали, що поточне фінансове забезпе­чення партійної організації є достатнім і його вистачає на основні потре­би, хоч і з певними обмеженнями. При цьому трохи більше половини з опитаних, яких задовольняє рівень фінансового забезпечення, належать до партій, що не отримують державного фінансування.

Таке ставлення зумовлене характером витрат та особливостями діяль­ності партій в міжвиборчий період, коли, за словами лідерів місцевих організацій партій, вони не вимушені проводити активну медійну діяль­ність, мобілізацію виборців та розгортання організаційних структур. 59% респондентів зазначили, що найбільшою статтею поточних витрат пар­тій є оренда офісу та організація роботи приймалень. Однак масштаб та інтенсивність цієї діяльності значно скоротилися порівняно з виборчим періодом. 25% опитаних повідомили, що партія не несе ніяких витрат або вони не володіють інформацією про це. Лише 4% опитаних партій­ців вказали, що в міжвиборчий період у них домінують витрати на просу­вання у ЗМІ і вони можуть собі дозволити це. З відповідей респондентів виглядає, що поза виборами партії не проводять активної публічної ді­яльності і не вважають такий стан справ критичною проблемою.

На думку 26% керівників місцевих організацій партій їх поточна діяль­ність була б значно більш ефективною насамперед при наявності фінан­сових ресурсів, які б дозволяли на регулярній основі утримувати мережу офісів і приймалень і відповідний персонал. Тоді як 20% регіональних партійців визнають, що основною потребою для розвитку осередків є кошти для просування партії у ЗМІ. Ще 9% опитаних вбачають основну потребу в ресурсах, необхідних для надання благодійної та соціальної допомоги виборцям. 7% учасників інтерв’ю вважають найбільш затребу­ваним фінансування витрат на партійні друковані видання. 6% звертають увагу на ключову необхідність у фінансуванні навчальних заходів для членів партії.

Ставлення партійців до системи державного фінансування партій в ціло­му позитивне. 80% керівників партій вважають ефективною і потрібною систему державного фінансування, хоча і вказують на окремі її недоліки. Зокрема 42% схиляються до думки, що система державного контролю за діяльністю партій (їх надходженнями та витратами) є складною і надмір­ною. І це головна проблема, яка потребує законодавчого регулювання. Більшість респондентів (53%) підтримує ідею щодо бюджетного фінан­сування не лише парламентських, але і позапарламентських політичних сил, які отримали деякий відсоток голосів виборців. При цьому наголо­шується на неприйнятності зміни процедури в ході її застосування, як це трапилося у випадку скасування держфінансування для партій, які не по­долали 5% поріг на парламентських виборах. Близько третини партійців (29%) схильні вважати, що лише партії, які подолали виборчий поріг, по­винні мати державну підтримку. Позицію щодо бюджетного фінансуван­ня виключно позапарламентських партій з певним відсотком голосів ви­борців розділяють лише 4% опитаних. Застосування такого підходу вони обґрунтовують необхідністю створення стимулів для партійного розвит­ку новосформованих політичних сил та реальної конкуренції партій.

Натомість 12% опитаних стверджують, що чинна система державного фі­нансування взагалі є неефективною і не відповідає початково задекла­рованим цілям щодо її впровадження.

Партії і виборча адміністрація

Політичні партії — суб’єкти виборчого процесу відіграють ключову роль у формуванні та забезпеченні належного функціонування виборчої адмі­ністрації в Україні. Однією з типових проблем в цьому аспекті виборчого процесу є технічний характер представництва партій в складі комісій та ініційовані самими партіями масові заміни членів виборчих комісій. По­рівняння складу виборчих комісій в межах різних виборчих кампаній свідчить про усталену практику делегування до складу виборчих комісій осіб, які на різних виборах представляли інші політичні сили. Разом з тим 67% опитаних керівників місцевих організацій партій не вважають про­блемою регулярні випадки, коли члени комісій від їхньої партії на попе­редніх виборах працювали на інші політичні партії та кандидатів. Нато­мість 27% опитаних погоджуються, що з тим партії мають демонструвати сталість і системний підхід у відборі, навчанні та збереженні власного активу потенційних членів виборчих комісій.

66% респондентів підтримують ідею, що до складу ОВК, ТВК, ДВК мо­жуть бути включені лише особи, які заздалегідь пройшли тестування і от­римали від ЦВК сертифікати знань з виборчих процедур. Однак партійці неодноразово висловлювали скептичне ставлення до можливості реалі­зації такого підходу, з огляду на велику кількість членів виборчих комісій (особливо на рівні ДВК) та постійну плинність кадрів в ході виборчого процесу. 28% опитаних взагалі не підтримали пропозицію проведен­ня тестування та сертифікації як умову включення до складу виборчих комісій. Партійні функціонери остерігаються можливих маніпуляцій та зловживань на етапі видачі сертифікатів і розглядають таку практику як додатковий бар’єр у доступі до формування виборчих комісій. Подібні аргументи звучали і у випадку обговорення ідеї включення до складу виборчих комісій окремих членів (наприклад секретарів) за поданням майбутніх територіальних представництв ЦВК. 56% опитаних вислов­лювалися проти такої практики, навіть якщо включені територіальними представництвами ЦВК особи не матимуть права голосу у виборчій ко­місії. За словами партійних лідерів, така позиція обумовлена відчуттям ризику щодо зловживання адміністративним ресурсом і відсутністю гарантій щодо нейтральності та незалежності осіб, делегованих не на партійній основі. Натомість 36% позитивно поставилися до пропозиції зміцнити професійну спроможність виборчих комісій за рахунок вклю­чення спеціально підготовлених і відібраних осіб, але за наявності про­зорих і зрозумілих критеріїв їх відбору.

В умовах відсутності законних підстав для надання грошової винагоро­ди для членів виборчих комісій з боку політичних партій чи кандидатів, в Україні де-факто існує тіньовий ринок оплати праці членів виборчих комісій, який співіснує з легальною практикою виконання обов’язків чле­на виборчої комісії на платній основі за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів. В експертному та навколополітичному середовищі продовжуються дискусії щодо варіантів врегулювання існуючої пробле­ми, основними з яких є легалізація існуючих взаємовідносин між парті­ями (кандидатами) і членами виборчих комісій або імплементація більш ефективних механізмів реалізації вимог законодавства. Позиції ліде­рів місцевих партійних організацій також різняться в цьому плані. 53% опитаних вважають, що виключно держава має фінансувати роботу чле­нів виборчих комісій, а практика фінансування партіями (кандидатами) хоча і є вимушеним сьогодні явищем, але неприйнятним і неправильним з точки розу демократичних виборчих стандартів. Головну загрозу по­дальшого збереження і легалізації такої практики респонденти вбача­ють у поглибленні нерівних умов щодо можливостей пошуку та набору членів виборчих комісій та монополізації впливу на формування вибор­чих комісій з боку виключно найбільш фінансово спроможних політич­них гравців. Основні висловлені рекомендації полягають в необхідності переглянути існуючі підходи до оплати праці членів виборчих комісій, зокрема через збільшення розміру грошової винагороди. 41% опитаних вважають, що партії повинні мати можливість на легальній основі фінан­сово підтримувати роботу делегованих до виборчих комісій осіб. Моти­вуючи це тим, що такий підхід відповідає вже давно усталеній практиці і очікуванням потенційних членів виборчих комісій. Окрім того, держава не готова повною мірою задовольнити фінансові запити членів вибор­чих комісій на такому ж рівні.

Вплив консолідованих груп інтересів на партійний розвиток

В ході інтерв’ю було зроблено спробу оцінити вплив консолідованих груп бізнес-інтересів на політичну ситуацію та партійний розвиток у регіонах. 86% респондентів визнають наявність регіональних груп, що володіють достатніми ресурсами і здійснюють активний вплив на полі­тичне, економічне, медійне і громадське середовище області. Лише 10% лідерів місцевих організацій політичних партій схильні вважати, що в ре­гіоні відсутні групи, які претендують чи мають монопольний вплив на по­літичне життя та партійне будівництво в регіонах. Натомість доцільніше говорити про плюралістичний політичний процес в регіонах, змагаль­ність та ситуативний вплив різноманітних бізнес середовищ. Показово, що усі опитані місцеві партійці, які визнають наявність виразно доміну­ючих груп інтересів, не погоджуються з думкою, що будь-яка з цих груп в якийсь відчутний спосіб впливає на їхні партійні організації. Однак визнають наявність прямого впливу на інші політичні партії. 42% рес­пондентів відзначають, що вплив консолідованих бізнес-груп негативно впливає на партійну структуризацію та демократичний політичний про­цес в регіоні. 24% опитаних вважають, що не всі подібні групи інтересів є однаковими в своїх мотивах і намірах, а тому поряд з явно негативним впливом достатньо прикладів розбудови демократично-орієнтованих партійних організацій зусиллями регіональних груп впливу. Зрештою, респонденти звертають увагу на те, що хоча сам по собі вплив таких груп може бути виключно негативним, факт конкуренції між ними уможлив­лює розбудову політичних партій і забезпечує змагальність політично­го процесу на місцевому рівні. 14% опитаних партійців стверджують, що наявність місцевих бізнес-груп, які зацікавлені впливати на політичне життя регіону, лише позитивно відображається на розвитку партійного життя регіону.

Співпраця із засобами масової інформації

В ході інтерв’ю ми намагалися з’ясувати особливості роботи організацій партій з локальними медіа. Адже вільний та рівний доступ партій до ЗМІ є передумовою чесної політичної конкуренції та ознакою демократич­ного процесу. За словами 52% опитаних ОПОРОЮ місцевих партійних лідерів, їхні політичні сили не стикаються з помітними перешкодами у співпраці із засобами масової інформації, а доступ до регіональних ме­діа є вільним і безперешкодним. Поряд з тим, 40% респондентів схильні вважати, що доступ до ЗМІ обмежений насамперед високим фінансовим бар’єром, який не дозволяє партіям на регулярній основі розміщувати свої матеріали та поширювати інформацію в провідних медіа. Так само проблемою є те, що умови такої співпраці не завжди є прозорими, з ог­ляду на політичну афіліацію власників ЗМІ. Лише 52% опитаних ствер­джують, що умови співпраці з місцевими ЗМІ є прозорими і зрозумілими.

Ставлення до організацій громадянського суспільства

Лідери місцевих організацій політичних партій переважно позитив­но оцінюють діяльність громадських організацій і визнають їх внесок в просування реформ та активізацію громадянського суспільства на міс­цях (67% респондентів). Натомість 23% опитаних вважають діяльність громадських організацій не достатньо ефективною і такою, що спрямо­вана на досягнення прихованих цілей (фінансових, політичних тощо).

Позитивно оцінюють практику створення припартійних громадських організацій 65% респондентів. Мотивуючи це тим, що такі організації є ефективнішими в мобілізації прихильників та проведенні просвітниць­кої роботи, ніж політичні партії, а також слугують інструментом залу­чення додаткових фінансових ресурсів у рамках міжнародних проєктів і програм. 19% опитаних схиляються до думки, що громадська діяльність є цілком автономною від партійної роботи сферою, зі своїми цілями та вимогами, а тому створення припартійних ГО не є функцією політичних партій.

Внутрішня організація політичних партій

Ключовий висновок опитування, що стосується оцінки лідерами міс­цевих організацій партій якості функціонування внутрішньопартійних процедур, полягає в тому, що в цілому партійні функціонери схильні під­тримувати централізований підхід щодо загального управління партією, вироблення політики, прийняття рішень і контролю за діяльністю осе­редків. Вважаючи, що такий спосіб управління є найбільш ефективним і, поєднуючись із залученням членів до процесу обговорення і прийняття рішень, цілком узгоджується з демократичними принципами.

Регіональні лідери демонструють цілковиту лояльність до центрального керівництва їхньої політичної сили і вказують на відсутність проблеми монопольного впливу на діяльність осередку і адміністративно-кадрові рішення, в тому числі в контексті номінування кандидатів на виборах. Так, 89% респондентів визнають, що місцева організація володіє реальним впливом на політику партії і рішення її керівних органів. А 74% опитаних говорять про те, що локальна організація мала можливість безперешкод­ного впливу на ухвалення кінцевого рішення щодо висування кандидатів на останніх загальнонаціональних виборах.

Більше того, 56% респондентів розділяють підхід, за якого керівні (все­українські) органи партії повинні мати право ветувати кандидатів, вису­нутих регіональними організаціями партій на місцевих виборах. А 65% місцевих партійців також погоджуються з тим, що центральні керівні ор­гани політичної партії повинні мати право вето на призначення голів ло­кальних партійних осередків.

Більшість респондентів (77,5%) погоджується з необхідністю розбудови широкої мережі партійних осередків на місцях, включно до рівня гро­мад. Наявність розгалуженої мережі партійних осередків поряд зі сталим розширенням членства, в нормативно-правовій площині, розглядається в якості ключових індикаторів інституційного розвитку та організаційної спроможності політичних партій. Зокрема, відповідні стимули закладені в профільному законодавстві у формі вимог щодо реєстрації та функці­онування політичних партій. Хоча досвід виборчих кампаній демонструє відсутність прямого зв’язку між станом інституційного розвитку і рів­нем електоральної підтримки політичних партій. Показово, що аж 17,3% представників осередків політичних партій не були готові дати чітку від­повідь з цього приводу.

Партійці визнають проблему членства в політичних партіях, яка прояв­ляється у низькому інтересі громадян щодо набуття офіційного статусу члена/прихильника політичної партії, недієвості чи відсутності системи обліку членів, невідповідності формальних даних щодо кількості членів реальному рівню їх залученості до діяльності чи підтримки партії. За оцінками 43% респондентів, реальна кількість членів обласних осеред­ків партій не перевищує 500 осіб. 17% опитаних ОПОРОЮ партійців повідомили, що їх осередки нараховують від 500 до 1000 членів, а 20% стверджують про наявність від 1000 до 5000 членів партії. 11% респон­дентів заявили про понад 5000 членів в їхніх місцевих осередках.

Позиції учасників опитування розділилися в питанні щодо обов’язкового членства в партії осіб, яких партія номінує в якості кандидатів на виборах. 59% респондентів вважають, що чітка ідентифікація з партією є важли­вою, а критерій партійності кандидата має обов’язково застосовуватися при висуванні кандидатів для участі у виборах. На думку 34% опитаних партійність особи є неважливою в процесі її висування партією.

Результати даного дослідження повинні бути враховані у подальших дискусіях щодо застосування виборчих систем на місцевих виборах та формування нового регулювання діяльності політичних партій в Україні.

 

Прогрес України у сфері виборчих прав громадян та виявлені проблеми

Напередодні місцевих виборів 2020 року Верховна Рада України на за­конодавчому рівні вирішила довготривалу проблему з голосуванням на місцевих виборах внутрішньо переміщених осіб та внутрішніх трудових мігрантів. Змінами до Закону України «Про Державний реєстр виборців» було передбачено можливість зміни виборцем своєї виборчої адреси на підставі заяви до органу ведення Державного реєстру виборців. Проце­дура була запроваджена на постійній основі, передбачена для застосу­вання, як правило, у міжвиборчий період і спрямовується на повноцінну політичну інтеграцію мобільних усередині країни громадян за місцем фактичного проживання. Із метою забезпечення участі даної категорії громадян у поточному виборчому процесі, законодавство передбачає можливість подання заяви про зміну виборчої адреси не пізніше ніж на п’ятий день офіційного виборчого процесу. Після цього строку виборці не могли звертатися до органів ведення Державного реєстру виборців, оскільки законодавець врахував ризики дестабілізації виборчого проце­су (зокрема, у частині утворення виборчих округів) у разі зміни виборчої адреси безпосередньо перед днем голосування. Таким чином, на місце­вих виборах 2020 року вперше громадяни України мали право змінити виборчу адресу в період між 01 липня та 09 вересня 2020 р., яким скори­сталися майже 100 тис. виборців. Враховуючи короткотривалий період звернення виборців до органів ведення Державного реєстру виборців, кількість змін виборчих адрес не була значною, але держава має всі мож­ливості для належного інформування виборців про впроваджену проце­дуру.

В умовах недостатнього забезпечення принципу невідворотності пока­рання за виборчі злочини, окремі недобросовісні учасники політичної боротьби досі мають можливість маніпулювати будь-якими виборчими процедурами, включаючи зміну виборчої адреси. На фоні стабільного процесу зміни виборчої адреси за фактичним місцем проживання зафік­совано декілька інцидентів із ознаками незаконного використання про­цедури. 04 серпня 2020 року ЦВК звернулась до Національної поліції України щодо значної кількості змін виборчої адреси у Кароліно-Бугазь­кій сільській, Таїровській селищній та Фонтанській сільській територі­альних громадах Одеської області. Враховуючи обов’язок громадянина фактично проживати там, де він просить визначити його виборчу адресу, масові зміни таких адрес мали підозрілий характер. ОПОРА вітає актив­ну позицію ЦВК щодо реагування шляхом звернення до правоохорон­них органів стосовно можливих незаконних змін виборчої адреси.

Спостерігачі ОПОРИ також самостійно зверталися до правоохорон­них органів щодо виявлених ймовірних спроб незаконно використати процедуру зміни виборчої адреси серед мешканців Житомира. У цьому місті невідомі особи за грошову винагороду отримали від групи людей копії паспортів громадянина України та ідентифікаційні коди. При цьо­му громадяни, які отримували неправомірну вигоду, інформувались про майбутню організовану поїздку до Києва для голосування в день вибо­рів. Враховуючи комплекс фактів, виявлених спостерігачами ОПОРИ, не можна виключати незаконні спроби сфальсифікувати процедури зміни виборчої адреси, у тому числі шляхом використання відповідних елек­тронних сервісів. З цього приводу ОПОРА звернулась до правоохорон­них органів і закликає відповідальних осіб забезпечити належне розслі­дування обставин інциденту.

МВС України публічно заявляло про здійснення контролю за спробами незаконно використати процедури зміни виборчої адреси. ОПОРА за­значає, що ефективна діяльність правоохоронців є невід’ємною складо­вою забезпечення законності виборів. Натомість чинне законодавство дозволяє результативно протидіяти фальсифікаціям, на практиці забез­печуючи принцип невідворотності покарання за виборчі злочини.

Ключовим викликом для забезпечення виборчих прав громадян ста­ло рішення ЦВК, ухвалене на підставі висновків Донецької та Луган­ської обласних військово-цивільних адміністрацій, про неможливість організації виборів у 10 територіальних громадах Донецької області та 8 громадах Луганської області. За підрахунками ОПОРИ, дане рішення стосувалось 475 тис. 855 громадян, виборчі адреси яких відносились до18 громад двох регіонів. Серед цих громад були великі промислові та аграрні центри регіону: Лисичанська міська громада (майже 91 тис. ви­борців), Сєвєродонецька міська громада (84 612), Торецька міська громада (50 351), Волноваська міська громада (29 716), Мар’їнська міська громада (26 865), Авдіївська міська громада (25 751), Вугледарська міська грома­да (22 тис.), Попаснянська міська громада (21 тис.), Станично-Луганська селищна рада (20 686). Територіальні громади, в яких не були проведені місцеві вибори, голосували на президентських та парламентських вибо­рах 2019 року, якщо не враховувати окремі виборчі дільниці. Кількість виборців, які не мали можливості обрати своїх місцевих представників, є вагомою — майже 500 тис., враховуючи включення на парламентських виборах 2019 року до списків виборців двох регіонів дещо більше 2 млн осіб.

Протягом 2014–2020 років ОПОРА послідовно звертала увагу парла­менту на необхідність упровадження на законодавчому рівні прозорої, публічної, чітко визначеної та інклюзивної процедури встановлення не­можливості організації і проведення голосування в окремих громадах, які наближені до лінії бойових дій. Крім цього, організація наполягала на запровадженні процедури перегляду рішення про неможливість прове­дення виборів у разі позитивних змін безпекової ситуації. На жаль, Вер­ховна Рада України не вирішила проблему і виборці 18 громад не змогли реалізувати свої права внаслідок ухвалення відповідного рішення на ос­нові недосконалого законодавства.

На думку ОПОРИ, основні претензії до процесу встановлення немож­ливості організації голосування в окремих громадах Донецької та Луган­ської областей стосуються:

  • Підготовки військово-цивільними адміністраціями (ВЦА) висновків з питань можливості або неможливості організації голосування в умо­вах наявності реального конфлікту інтересів з місцевими громадами у частині управління бюджетними ресурсами. Наявність такого конфлік­ту інтересів засвідчує доцільність підготовки висновків про немож­ливість проведення виборів у національному, а не на регіональному масштабі. Підвищення рівня розгляду та оцінки безпекової ситуації дозволить уникнути впливу місцевих та регіональних інтересів на пи­тання забезпечення конституційних прав громадян.
  • Недосконалості чинного законодавства, яке не зобов’язувало ВЦА до­тримуватися принципів колегіальності, міжвідомчої взаємодії та кон­сультуватися з місцевими громадами під час оцінки перспектив орга­нізації голосування.
  • Законодавство не зобов’язувало ВЦА враховувати досвід проведення виборів у відповідних громадах, а успішне і безпечне проведення по­передніх загальнонаціональних та місцевих виборів не розглядалося як аргумент на користь організації поточного голосування.
  • Безпекова ситуація в регіоні та її зміни, на жаль, не були оцінені за вимірювальними критеріями або шкалою, які б були зрозумілі для су­спільства та викликали довіру, натомість законодавство не встанов­лювало вимоги до обґрунтування рішення. До прикладу, критерій від­даленості громад від лінії зіткнення застосовувався явно неоднаково. Недостатність базових вимог та критеріїв до висновків ВЦА часто підмінялись апелюванням до складної суспільно-політичної ситуації в регіоні, що не є переконливим аргументом для фактичного обмеження конституційних прав громадян.

Не менш важливою проблемою стала відсутність відповіді на питання про перспективи й умови відновлення права територіальних громад на Донеччині та Луганщині. ОПОРА підкреслює, що правова невизначе­ність строків відновлення права територіальних громад на місцеве само­врядування перешкоджає стабільному розвитку територіальних громад. Натомість місцеві еліти мають можливість управляти територіями без демократичного мандата, що потенційно загрожує зловживаннями.

Зазначені проблеми знайшли своє відображення у звітах міжнародних спостережних організацій, які неодноразово висловлювали консенсус­ну позицію про відсутність чітких і прозорих критеріїв для ухвалення рішень про неможливість проведення виборів до органів місцевого са­моврядування 18 громад Донеччини та Луганщини.

Рішення про неможливість організації виборів у 18 громадах Донецької та Луганської областей також призвели до викривлення представни­цтва територій у низці районних рад двох регіонів. Зокрема, мешканці територіальних громад, в яких не проводилось голосування, не обирали нові районні ради, а висунуті в їхніх округах кандидати змогли отримати мандати без жодного голосу на свою підтримку. У межах країни 38 з 69 депутатів, персонально за яких не проголосував жоден виборець, були обрані до Сєвєродонецької (20), Щастинської районних рад (9) Луган­ської області та Волноваської (7) і Маріупольської райрад (2) Донецької області. Обрані депутати були кандидатами в територіальних виборчих округах, в яких голосування не проводилось внаслідок рішення ЦВК про неможливість організації голосування. При цьому вибори рад районів, до складу яких входять відповідні громади, не були перенесені й організації партії мали право висувати кандидатів в округах, в яких вибори не про­водились. Таким чином, кандидати, з округів, в яких не проводилось го­лосування, отримали мандати в єдиному багатомандатному окрузі. Вар­то зазначити, що обрання низки районних рад Донецької та Луганської областей без участі окремих громад продемонструвало неоднаковий підхід держави до вирішення проблем виборчого процесу, пов’язаних із міждержавним збройним конфліктом. Рішення парламенту про непро­ведення виборів депутатів Донецької та Луганської обласних рад було обґрунтовано неможливістю забезпечити представництво тимчасово окупованих територій, натомість окремі районні ради були сформовані з порушенням відповідного стандарту.

Таким чином, повноцінним напрямком діяльності парламенту в сфе­рі виборчих прав громадян має стати запровадження деполітизованих і об’єктивних процедур врахування безпекової ситуації під час організа­ції і проведення виборів у Донецькій та Луганській областях. Першочер­говими завданнями є встановлення критеріїв, вимог і методології щодо рішень з питань неможливості проведення голосування в окремих гро­мадах, посилення відкритості відповідного процесу, широкого залучення до нього експертів та громадськості. Всі ці кроки повинні відкрити шлях до обрання органів місцевого самоврядування на всій підконтрольній державі території Донецької та Луганської областей, а винятки повинні базуватися на переконливих і публічних доказах неможливості органі­зації голосування. Натомість чинне законодавство спричинило позбав­лення виборчих прав майже пів мільйона громадян України на основі непрозорих процедур та в умовах наявності у ВЦА конфлікту інтересів з місцевими громадами.

За результатами моніторингу виборчого процесу ОПОРА відзначає не­обхідність вирішення специфічних проблем інших категорій виборців. По-перше, важливо забезпечити права голосу на місцевих виборах вибор­цям, які перебувають у СІЗО та стаціонарних закладах охорони здоров’я.

Частиною 6 статті 30 Виборчого кодексу передбачено, що для підготов­ки та проведення голосування і підрахунку голосів виборців на місцевих виборах використовуються лише спеціальні виборчі дільниці, що існу­ють на постійній основі у стаціонарних закладах охорони здоров’я. Таким чином організацію голосування виборців на місцевих виборах у слідчих ізоляторах Кодексом не передбачено, в той час як не мають права голосу на місцевих виборах лише громадяни України, які за вироком суду пере­бувають у місцях позбавлення волі (частина 7 статті 7 Виборчого кодексу).

У Виборчому кодексі відсутнє чітке регулювання порядку складання списків та видачі бюлетенів виборцям, які включені до списку виборців на спеціальній дільниці: у стаціонарному закладі охорони здоров’я. Від­повідно, Виборчий кодекс слід доповнити чітким правилом щодо вклю­чення до «Примітки» інформації про кількість та вид виборчих бюлете­нів, які отримує виборець, виходячи з того, чи потрапляє його виборча адреса саме до того територіального виборчого округу з виборів міської, районної чи обласної ради, в якому розташовано стаціонарний заклад.

Також перед державою зберігається комплексне завдання зі створення умов для участі у виборчому процесі громадян з інвалідністю. Виборчий кодекс передбачає забезпечення до 1 січня 2025 року доступності зви­чайних виборчих дільниць для виборців з інвалідністю. Результати мо­ніторингу ОПОРИ показали, що лише 15 з 500 виборчих дільниць, які потрапили у вибірку, є повністю доступними та відповідають вимогам доступності для маломобільних груп населення. При цьому малодоступ­ною є 281 виборча дільниця, недоступними — 204. У Кодексі слід перед­бачити поступальне збільшення кількості доступних виборчих дільниць у його положеннях (10% доступних виборчих дільниць до кінця 2021 року, 20% — до 2022 року, 40% — до 2023 року, 70% — до 2024 року, та 100% — до 2025 року) та покласти відповідальність за реалізацію даної норми на Міністерство розвитку громад та територій України.

За даними ОПОРИ, важливим питанням є перегляд підходу щодо ав­томатичного призначення мобільного голосування для виборців з ін­валідністю, як такого, що призводить до стигматизації для людей з ін­валідністю. Також існує проблема в реалізації забезпечення дільниць розумними пристосуваннями для створення виборцям з інвалідністю можливості реалізації їхніх виборчих прав (голосування, ознайомлення з інформацією, яка стосується виборів, спостереження, участь у роботі ви­борчих комісій та інші). Зокрема, повинен бути визначений перехідний період для забезпечення можливості подання виборцями з інвалідністю в міжвиборчий період, у тому числі шляхом онлайн-звернення, заяв до Державного органу ведення реєстру щодо бажання голосування на ви­борчій дільниці або за місцем перебування, необхідності забезпечення виборчої дільниці визначеним заявником розумним пристосуванням. Дані, що містяться в заяві, зберігатимуться в службовій частині реєстру, аналізуватимуться під час виборчого процесу на предмет необхідності забезпечення конкретних дільниць розумними пристосуваннями, які пе­редаватимуться дільничним виборчим комісіям.

Також, із метою посилення інклюзивності виборчого процесу, доціль­но переглянути підхід до інституту тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси на місцевих виборах. Під час місцевих вибо­рів ОПОРА зверталася до ЦВК для отримання роз’яснень з наступних питань: 1) чи підлягають включенню до списку виборців на спеціальній виборчій дільниці у стаціонарних закладах охорони здоров’я на місце­вих виборах члени дільничної виборчої комісії цієї спеціальної виборчої дільниці; 2) чи підлягають включенню до списку виборців на спеціальній виборчій дільниці у стаціонарних закладах охорони здоров’я на місце­вих виборах представники поліції, які здійснюватимуть охорону громад­ського порядку поряд з цією спеціальною виборчою дільницею. У своє­му листі від 24.10.2020 ЦВК відповіла, що частиною п’ятнадцятою статті 45 Кодексу визначено, що члени дільничної виборчої комісії спеціальної виборчої дільниці, які мають право голосу на відповідних виборах, вклю­чаються до списку виборців на цій виборчій дільниці на підставі рішення відповідної виборчої комісії щодо утворення дільничної виборчої комісії цієї спеціальної виборчої дільниці. Натомість включення до списків ви­борців на спеціальній виборчій дільниці, утвореній у стаціонарному за­кладі охорони здоров’я, працівників поліції, які забезпечуватимуть охо­рону громадського порядку, Кодексом не передбачено. У зв’язку з цим, одним зі шляхів забезпечення виборчих прав осіб, які залучені до вибор­чого процесу, є перегляд підходу до застосування інституту тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси на місцевих виборах. Крім того, зміна місця голосування на місцевих виборах є актуальною для виборців великих міст, також може бути застосована для зміни місця голосування виборцем з інвалідністю з недоступної на доступну вибор­чу дільницю.

 

Оцінка процесу адміністрування місцевих виборів — 2020

Виборчий кодекс наділяє повноваженнями з адміністрування місцевих виборів трьох суб’єктів: ЦВК, ТВК і ДВК.

До повноважень ЦВК на місцевих виборах 2020 р. відносилось їх при­значення, встановлення форм і зразків виборчої документів, затвер­дження форми і кольору виборчих бюлетенів, встановлення неможли­вості проведення виборів на окремих територіях, утворення обласних, районних, міських, районних у місті Києві виборчих комісій. ТВК також були наділені повноваженнями зі встановлення підсумків та результатів місцевих виборів та реєстрації обраних осіб. Під час локальних виборів основні повноваження з їх організації і проведення належать ТВК, яка реєструє кандидатів, створює територіальні та багатомандатні виборчі округи, утворює ДВК, виготовляє виборчі бюлетені. Але ЦВК має пов­новаження з власної ініціативи скасувати рішення ТВК або прийняти його замість неї у разі прийняття територіальною комісією незаконного рішення чи бездіяльності. Так само ЦВК мала право замість ТВК вста­новити результати місцевих виборів. Натомість ДВК були наділені пов­новаженнями щодо отримання списків виборців та іменних запрошень від органів ведення Державного реєстру виборців, підготовки приміщень виборчих дільниць для голосування, здійснення підрахунку голосів на дільниці та виготовлення протоколів про підрахунок голосів виборців із подальшим транспортуванням виборчої документації до ТВК.

На місцевих виборах 2020 р. ЦВК, ТВК і ДВК, крім своїх основних по­вноважень, були змушені планувати і реалізовувати протиепідемілогічні заходи, які були безпрецедентними для виборчого процесу в Україні.

Діяльність ЦВК

Відповідно до Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комі­сія є постійно діючим державним органом, 17 членів якого призначаються Верховною Радою за поданням Президента України строком на 7 років.

Склад ЦВК, який організовував місцеві вибори 2020 р., було сформовано парламентом 4 жовтня 2019 року в результаті складних консультацій між Президентом України, депутатськими фракціями та групами.

Переформатування складу ЦВК після національних виборів 2019 р. було проведено новобраним на той момент парламентом на підставі поло­жень законодавства, яке дозволяє достроково припинити повноваження не лише окремого члена Комісії, а й усього її складу. Законодавча можли­вість парламенту переформатовати склад ЦВК до завершення семиріч­ного строку повноважень її членів не відповідає демократичним гаран­тіям політичної незалежності вищого органу адміністрування виборів. І хоча законодавство України передбачає голосування парламенту дво­ма третинами від свого складу за відставку всього складу ЦВК, народні депутати України мають можливість переглядати склад Комісії з політич­них мотивів. У процесі виборчої реформи напередодні місцевої кампанії ОПОРА наполягала на виключенні із законодавства положення про до­строкове припинення повноважень усього складу ЦВК, але парламент не виявив готовності відмовитись від даного механізму політичного впливу на діяльність органу адміністрування виборів.

Ризики політичного впливу на діяльність ЦВК проявилися і напередо­дні місцевих виборів – 2020. До офіційного початку виборчого процесу ЗМІ поширили інформацію про нібито спонукання голови, заступника голови, секретаря та двох членів комісії подати заяви про дострокове припинення повноважень, яка пізніше частково була підтверджена голо­вою ЦВК Олегом Діденком у власному коментарі журналістам. Голова Комісії Олег Діденко у серпні 2020 р. заявив, що йому надходили реко­мендації від «наближених» до Офісу Президента України подати добро­вільно у відставку, а також тоді він не виключив ініціювання проти нього кримінальних проваджень. Політична ситуація із ознаками незаконного впливу на членів ЦВК не отримала подальшого офіційного чи публічного продовження, але вона вчергове засвідчила необхідність дієвих гарантій незалежності Комісії та попередження політичного або адміністратив­ного впливу на неї. Ці гарантії повинні бути посилені на рівні Закону, як мінімум, шляхом скасування норми про дострокове припинення її усього складу.

ЦВК організовувала і проводила місцеві вибори в умовах одночасної необхідності проводити свою внутрішню реформу, яка б посилила її від­критість та співпрацю з широким переліком зацікавлених сторін. Напе­редодні місцевих виборів ЦВК доклала помітних зусиль для розбудови діалогу з профільними громадськими та експертними організаціями, зо­крема у питаннях зміни виборчої адреси та тимчасової зміни місця голо­сування, забезпечення виборчих прав людей з інвалідністю та розробки внутрішньої стратегії діяльності вищого органу адміністрування виборів на 2020-2025 рр. Крім цього, ЦВК під час виборчого процесу ухвалила рішення про затвердження нової структури, штату і штатну чисельність Секретаріату та патронатної служби Комісії, яке передбачало і ліквіда­цію Служби розпорядника Державного реєстру виборців та утворення відповідного департаменту в складі Секретаріату ЦВК.

У міжвиборчий період Комісії варто продовжити попередню практику комунікації із зацікавленими сторонами і реалізувати комплексну вну­трішню реформу із врахуванням рекомендацій інститутів громадянсько­го суспільства. Зокрема, ОПОРА разом з іншими громадськими організа­ціями ще у 2018 р. запропонувала Дорожню карту реформ для ЦВК.

ЦВК проводила місцеві вибори в умовах незавершеності адміністратив­но-територіальної реформи, необхідності роз’яснювати недосконалості та прогалини Виборчого кодексу та сприяти формуванню та реалізації безпрецедентних протиепідеміологічних заходів під час виборів. Ще до початку виборчого процесу ЦВК зверталась до Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку та місцевого самоврядування за роз’ясненнями щодо призначення перших виборів районних рад. Комісія мотивувала неможливість призначення перших виборів до районних рад відсутністю звернення уповноваже­ного органу на підставі рішення про утворення обласних, районних рад. Проблема була пов’язана з тим, що Виборчий кодекс не надав однознач­ної відповіді на питання, який саме орган повинен був зробити звернен­ня до ЦВК. Постанова про утворення районів ухвалювалась парламен­том, а не Урядом чи Міністерством розвитку громад і територій, які мали б звернутися до Комісії з питань призначення виборів. Питання про при­значення перших виборів депутатів районних рад було вирішено лише на підставі листів від Комітету Верховної Ради України з питань організа­ції державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування й Міністерства розвитку громад та територій України.

Правова невизначеність процесу децентралізації та утворення терито­ріальних громад призвела до неоднозначного рішення ЦВК щодо при­значення перших місцевих виборів в усіх новоутворених громадах. Це рішення стосувалось навіть тих громад, в яких у такому самому складі вже проводились перші вибори. Центральна виборча комісія мотиву­вала рішення тим, що формально зазначені громади є новоутвореними адміністративно-територіальними одиницями. Зважаючи на незмінність територій цілої низки громад, частина національних експертів закликала призначити в них чергові місцеві вибори, а не перші. У будь-якому разі державі необхідно уникати подібної правової двозначності у питаннях призначення місцевих виборів.

ЦВК була змушена реагувати на проблему оплати праці членів ТВК та за­лучених спеціалістів, які на постійній основі працювали у серпні 2021 р. Члени ТВК та залучені спеціалісти розпочали роботу ще до старту офі­ційного виборчого процесу, натомість бюджетні асигнування виділялися виключно на вересень – листопад 2021 року, і проплати у попередні міся­ці були неможливі. Комісія роз’яснила ТВК відповідні особливості опла­ти їхньої праці до початку виборчого процесу і зіштовхнулась з достат­ньо активними запереченнями з боку членів виборчих комісій. ОПОРА наполягає на забезпеченні належної оплати роботи членів виборчих ко­місій на усіх етапах їх діяльності та належного матеріально-технічного забезпечення ТВК у міжвиборчий період.

Незважаючи на демократичний характер обговорення змін до Виборчо­го кодексу, його остаточна редакція містила цілу низку правових прога­лин і неузгодженостей. Недоліки виборчого законодавства призвели до необхідності для ЦВК широко роз’яснювати виборчі процедури, що не є належною практикою регулювання виборчого процесу.

До резонансних роз’яснень ЦВК належали:

  • На підставі звернення до Міністерства юстиції України ЦВК конкре­тизувала, які саме місцеві організації політичних партій правосуб’єк­тністю при здійсненні своїх повноважень щодо участі у виборах в умовах зміненого адміністративно-територіального устрою. У роз’яс­ненні було визначено, що обласні організації політичних партій мають пріоритетне право на внесення подань щодо кандидатур до складу ТВК, за умови, якщо партія не реєструвала своїх осередків у новоство­рених адміністративно-територіальних одиницях (районах). Якщо такі осередки були створені, вони мали пріоритетне право на реалізацію виборчих процедур.
  • ЦВК роз’яснила, що у Виборчому кодексі неоподатковуваний мінімум доходів громадян дорівнює сумі неоподатковуваного мінімуму, вста­новленого на рівні відповідного розміру податкової соціальної пільги (як це передбачається у Кодексі про адміністративні правопорушення). Роз’яснення ЦВК дозволило розповсюджувати матеріали передвиборної агітації, вартість яких не перевищує 6% від розміру податкової соціальної пільги або 63,06 грн. Необхідність такого роз’яснення вини­кла внаслідок того, що під час ухвалення Виборчого кодексу помилко­во кардинально зменшили допустиму вартість матеріалів агітації (су­венірної продукції), які можуть надаватися виборцям і не вважаються непрямим підкупом виборців. Відповідно до некоректно виписаного положення Виборчого кодексу, вартість законних матеріалів агітації не повинна була перевищувати 6% неоподатковуваного мінімуму грома­дян (1,02 грн від розміру неоподаткованого мінімуму доходів громадян у 17 грн). І хоча неможливість застосування такого обмеження вартості матеріалів була очевидною, рішення ЦВК мало ознаки впровадження нової норми Виборчого кодексу. Така практика, яка виникла внаслідок неякісної роботи законодавця, не є прийнятною і її необхідно попе­редити у майбутньому.
  • Для належного формування виборчих комісій у Києві ЦВК виріши­ла, що обов’язкові для врахування у складі ДВК кандидатури можуть внести міські або районні у місті організації тих політичних партій, які представлені у парламенті, або партій, які уклали угоди із депутатськи­ми групами у Верховній Раді. У разі одночасного внесення міськими та районними в місті організаціями партій кандидатур до складу ТВК за «парламентською» квотою, враховуються подання відповідних місь­ких організацій. Натомість від місцевих організацій партій, які висуну­ли списки на виборах Київської міської ради, кандидатури до складу ДВК могли подати лише відповідні міські організації (внесення таких кандидатур відповідними районними у місті організаціями партії не передбачено). Необхідність такого роз’яснення була пов’язана із від­сутністю у Виборчому кодексі положень щодо специфіки формування виборчих комісій у столиці.
  • ЦВК роз’яснила особливості проведення виборів районних рад у Бах­мутському, Волноваському, Маріупольському, Покровському районах Донецької області, Сєвєродонецькому, Щастинському районах Луган­ської області, на частині території яких вибори не організовувались і не проводились. Відповідно до цього роз’яснення окремі районні ради в Донецькій та Луганській областях були сформовані без урахуван­ня виборців територіальних громад, в яких перші місцеві вибори не будуть організовані. При цьому кандидати від місцевих організацій партій висувались і в округах, виборці яких не могли проголосувати. Такий підхід не відповідав принципу забезпечення спільних інтересів територіальних громад на рівні районних рад.

Вимушена необхідність врегульовувати за допомогою рішень ЦВК важ­ливі аспекти виборчого процесу вимагає від українського парламенту комплексного аналізу недоліків Виборчого кодексу та їх усунення у ко­роткотерміновій перспективі.

Враховуючи дещо запізнілу реакцію Кабінету Міністрів України на не­обхідність врегулювання протиепідеміологічних заходів під час виборів, ЦВК системно актуалізувала проблемне питання. На базі ЦВК була ство­рена робоча група, яка напрацювала рекомендації органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування про здійснення протиепіде­мічних заходів під час голосування. Крім практичних напрацювань, ЦВК рекомендувала Верховній Раді України на законодавчому рівні визна­чити особливості проведення голосування в умовах поширення захво­рюваності на COVID-19. ОПОРА під час виборчого процесу зазначала обґрунтованість пропозиції Комісії, оскільки застосування підзаконних актів або рекомендаційних документів мали неповноцінну легітимність серед суб’єктів виборчого процесу. Крім цього, без змін до Виборчого кодексу якісно синхронізувати протиепідеміологічні заходи з чинними виборчими процедурами було неможливо. Напрацювання робочої гру­пи ЦВК були включені до проєкту Закону України щодо особливостей проведення виборів в умовах пандемії, але він не був прийнятий україн­ським парламентом. Заходи протидії пандемії під час виборів були реалі­зовані на основі постанови Уряду, але у майбутньому вони повинні бути врегульовані на рівні законодавства.

Відповідно до Виборчого кодексу ЦВК мала право за власною ініціати­вою скасувати незаконне рішення ТВК, а також у разі невиконання ними повноважень зі встановлення результатів виборів приймати відповідні рішення замість них. Протягом виборчого процесу ЦВК була змушена реагувати на резонансні випадки відмови в реєстрації кандидатів. При цьому багаторічна рекомендація ОПОРИ щодо необхідності напрацю­вання єдиного підходу реагування органу адміністрування виборів на сумнівні рішення ТВК зберегла свою актуальність і на місцевих виборах – 2020.

­Формування ЦВК складу територіальних виборчих комісій

Одним з ключових повноважень ЦВК на місцевих виборах було утво­рення обласних, районних, районних в містах, міських ТВК. Формування даних ТВК відбулося до офіційного початку виборчого процесу і вони розпочали свою діяльність ще у серпні 2020 р. Усього ЦВК утворила 22 обласні (крім Донецької та Луганської), 119 районних (крім окремих ра­йонів у Донецькій і Луганській областях, АР Крим) і 381 міську виборчу комісію, а також 10 районних виборчих комісій у місті Києві.

До ЦВК надійшла безпрецедентно велика кількість кандидатур до скла­ду відповідного рівня ТВК: понад 28 тисяч осіб на 9 576 посад у комісій. Право подавати кандидатури мали три суб’єкти: 1) місцеві організації партій, які утворили свої фракції у Верховній Раді поточного скликан­ня — мали право делегувати по дві кандидатури до кожної комісії; 2) міс­цеві організації партій, які уклали угоду про політичну співпрацю з пар­ламентською депутатською групою — по одній кандидатурі; 3) місцеві організації партій, зареєстровані у відповідній адміністративно-терито­ріальній одиниці — по одній кандидатурі. Кандидатури від перших двох суб’єктів (парламентських політичних сил) включалися до складу комісій в обов’язковому порядку, від решти суб’єктів (позапарламентських полі­тичних сил) — в порядку жеребкування.

Враховуючи обов’язковість врахування кандидатур від парламентських політичних сил, 12 з 18 місць (67%) були призначені для п’яти фракцій і двох депутатських груп Верховної Ради. Посади в ТВК, які залишались після врахування парламентської квоти, розподілялись між місцевими організаціями партій шляхом жеребкування. При цьому парламентські партії могли претендувати і на місця у ТВК, які визначались жеребку­ванням. Таким чином, на місцевих виборах традиційно перевагу під час формування ТВК мали парламентські партії, а також без змін залишилась система їх формування виключно на основі подань політичних сил. Пи­тання професіоналізації виборчих комісій або їх окремих посад активно обговорювалося напередодні місцевих виборів, але представники де­путатських фракцій та груп не були готові переглянути систему форму­вання виборчих комісій. Ключовою пересторогою залишились ризики посилення адміністративного впливу на діяльність виборчих комісій та послаблення взаємного контролю між суб’єктами виборчого процесу.

Контраверсійною новацією виборчого законодавства стало наділення партій, які уклали угоди з депутатськими групами парламенту, правом подавати свої пропозиції до складу виборчих комісій. З одного боку, де­путатські групи формально є організаційним утворенням, яке не сфор­моване на основі партійного представництва і відповідних результатів виборів. З іншого, в українському парламенті було створено депутатську групу «За майбутнє», яка позиціонується партійним об’єданням. Значна частина національних експертів висловлювала думку, що участь депутат­ських груп у формуванні виборчих комісій через угоду з партіями поси­лить тіньову практику перерозподілу квот у виборчих комісіях і ще біль­ше дестабілізує їх роботу.

На основі рекордної кількості подань ЦВК утворила майже всі обласні, районні, районні в містах, міські ТВК у максимально допустимому складі. У дещо меншому складі було утворено лише 4 ТВК: Перечинська міська ТВК (Закарпатська область) — 16 осіб, Кіцманська і Сторожинецька міські ТВК (Чернівецька область) — 17 осіб.

Громадянська мережа ОПОРА забезпечила спостереження за процесом формування ТВК на рівні ЦВК і виявила ключові тенденції:

  • Дещо більше 28 тиc. кандидатур до складу обласних, районних, ра­йонних в містах, міських ТВК подали 256 місцевих організацій партій.
  • 1 092 поданих кандидатур було відхилено через невідповідність пода­них документів вимогам законодавства, а 842 особи відкликано сами­ми суб’єктами подання.
  • 5 774 членів ТВК було включено до складу комісій в обов’язковому по­рядку (квота парламентських партій та партій з угодами з депутатськи­ми групами), натомість 20 571 осіб претендували на 3 798 вакантних місць у складі ТВК шляхом жеребкування.
  • В цілому місцеві організації партій «Слуга народу», «Опозиційна плат­форма — За життя», «Батьківщина», «Європейська Солідарність», «Го­лос», а також партії «Солідарність жінок України» та «За майбутнє» ра­зом подали 5 774 з можливих 6 384 осіб, які підлягали обов’язковому включенню за «парламентською» квотою.
  • Парламентські партії «Європейська Солідарність», «Слуга народу» і ВО «Батьківщина» повністю скористались своїм правом подати свої дві обов’язкові для врахування кандидатури до 532 ТВК, формування яких належало до повноважень ЦВК. Партія «Опозиційна платформа —За життя» використала свою квоту в цих ТВК на 96%, натомість партія «Голос» лише на 67%.
  • Партія «За майбутнє», яка уклала угоду про співпрацю із однойменною депутатською групою у Верховній Раді України, використала 100% обов’язкової квоти. Партія «Солідарність жінок», яка співпрацювала з парламентською групою «Довіра», заповнила 58% доступної їй квоти.
  • 205 місцевих організацій політичних партій делегували до складу ТВК своїх представників за результатами жеребкування. При цьому в лі­дерах за кількістю отриманих шляхом жеребкування посад в ТВК теж були, здебільшого, парламентські партії: «Слуга народу» (146 комі­сій по одній кандидатурі), «Нова політика» (139), «Батьківщина» (137) і «Європейська Солідарність» (130).

Сукупно політичні партії «Слуга народу», ВО «Батьківщина», «Європей­ська Солідарність», «Опозиційна платформа — За життя», «Голос», «За майбутнє», «Солідарність жінок України» шляхом урахування обов’язко­вих кандидатур та жеребкування отримали 68% посад у ТВК. При цьо­му в багатьох ТВК парламентські суб’єкти мали трьох представників. До прикладу, партія «Слуга народу» отримала по три члени в 28% ТВК.

Одночасно із формуванням складу ТВК ЦВК була зобов’язана розподі­лити керівні посади (голова, заступник голови, секретар комісії). У Ви­борчому кодексі відсутні вимоги щодо пропорційного розподілу кожної категорії посад у виборчих комісіях на місцевих виборах, хоча така вимо­га встановлена для національних виборів.

Основні висновки щодо результатів розподілу керівних посад у складі ТВК:  

  • Найбільшу кількість посад голів, заступників і секретарів отримали кандидатури місцевих організацій партії «Слуга народу»: із загальної кількості кандидатур, внесених партією (1 211 осіб), керівні посади от­римали 323 особи або майже 27%. Партії «Європейська Солідарність» і «Батьківщина» з приблизно такою ж кількістю членів у складі ТВК (1 195 і 1 197 осіб відповідно), як і «Слуга народу», отримали в керів­ному складі представництво на рівні 19% (222 осіб у «ЄС» і 229 осіб у «Батьківщини»).
  • Партія «Слуга народу» не лише переважала серед усіх категорій ке­рівних посад, але й суттєво більше отримала посад голів ТВК. 139 осіб призначено головами комісій за поданням «Слуги народу», що значно перевищує кількість (і відсоток) аналогічних посад, які отримали інші суб’єкти з подібним загальним представництвом. Зокрема «Батьків­щина» отримала 86 голів комісій, «Європейська Солідарність» — 76, «Опозиційна платформа — За життя» — 66.

Виявлені диспропорції у розподілі керівних посад у складі ТВК засвідчу­ють необхідність застосування до місцевих виборів регулювання, анало­гічного до парламентських та президентських виборів. ЦВК застосовува­ла під час відбору керівного складу ТВК критерій професійної підготовки осіб, але він повинен бути чітко врегульований на основі законодавства і загального підходу до завдань з професіоналізації виборчих комісій.

Аналіз ОПОРИ засвідчив домінування жінок у складі ТВК, утворених рі­шенням ЦВК. У загальній кількості місць у ТВК співвідношення чоловіків та жінок становило 29% і 71%, що відтворює показники місцевих виборів 2010 і 2015 років. Схожа ситуація була і на рівні керівного складу ТВК, де жінки займали 75% посад (на посадах секретарів — 80%). У контексті загальної дискусії про забезпечення гендерної збалансованості вибор­чого процесу в Україні цікавим є факт домінування чоловіків на посадах голів обласних ТВК (68%). ОПОРА вважає, що держава повинна докласти зусиль для забезпечення інклюзивності виборчого процесу на всіх його етапах.

Утворення та діяльність ДВК

Виборчий кодекс наділяв міські, районні у місті, сільські й селищні тери­торіальні виборчі комісії повноваженнями з утворення ДВК. Раніше дане повноваження належало до районних ТВК, але внаслідок укрупнення ра­йонів та зміни адміністративно-територіальною устрою відбулась відпо­відно децентралізація функцій з утворення ДВК. Враховуючи відсутність централізованої бази даних про утворення і сформований склад ДВК, спостерігачі ОПОРИ мали можливість вибірково відстежувати даний етап виборчого процесу.

Відповідно до нового виборчого законодавства 5 суб’єктів мали право подавати кандидатури до складу ДВК: 1) місцеві організації партій, пред­ставлені фракціями у парламенті (не більше 2 кандидатур включається обов’язково); 2) місцеві організації партій, які уклали угоди про співпра­цю з депутатською групою у парламенті (не більше 1 кандидатури, яка включається обов’язково); 3) місцеві організації партій, які зареєстрували своїх кандидатів у депутати (не більше 1 кандидатури, яка включається за результатами жеребкування); 4) кандидати на посаду місцевого голови (не більше 1 кандидатури, яка включається обов’язково); 5) кандидати у депутати в громадах до 10 тисяч виборців (не більше 1 кандидатури, яка включається обов’язково).

В межах країни на перших місцевих виборах 25 жовтня 2020 р. ТВК було утворено 29 284 ДВК. Ще на 2 581 дільницях голосування не організо­вувалися у зв’язку з тимчасовою окупацією окремих районів Донецької та Луганської областей, АР Крим та м. Севастополя та рішенням ЦВК про неможливість проведення виборів на окремих територіях.

Ключовим викликом для процесу формування ДВК на місцевих вибо­рах — 2020 стала ситуація із поширенням захворюваності COVID-19, яка впливала на готовність громадян України виконувати у надзвичайних умовах повноваження з адміністрування голосування. Протягом процесу утворення ДВК ОПОРА неодноразово констатувала недостатню інтен­сивність заходів держави щодо завчасної підготовки виборчої інфра­структури до протидії COVID-19, що могло негативно вплинути на про­цес підбору кандидатур до складу ДВК.

Для вибіркового моніторингу процесу утворення ДВК спостерігачі ОПОРИ забезпечили спостереження за діяльністю 107 ТВК (в центрах новоутворених районів, включаючи обласні центри). Спостереження ор­ганізації охопило утворення 4 468 ДВК, до складу яких 107 ТВК включи­ли 65 462 осіб.

Вибірковий моніторинг ОПОРИ засвідчив наступні результати і пробле­ми процесу формування ДВК:

  • У цілому ТВК дотримувались вимог законодавства і більшість ДВК були створені відповідно до законодавства. На 4% ТВК, охоплених моніторингом, було виявлено випадки невчасного внесення подань партіями і кандидатами. У загальній кількості поданих до 107 ТВК кан­дидатур до складу ДВК 2% були відхилені у зв’язку із неповними відо­мостями про поданих осіб або відсутністю обов’язкових документів. При цьому ОПОРА не виявила цілеспрямованих перешкод суб’єктам виборчого процесу з боку ТВК шляхом необґрунтованого відхилення кандидатур до складу дільничних виборчих комісій.
  • Подання одних і тих самих кандидатур до складу ДВК від різних суб’єктів було основною підставою для їх відхилення ТВК, що проде­монструвало недостатньо відповідальне ставлення кандидатів і партій до процесу утворення виборчих комісій.
  • Більшість ДВК (53%), за якими спостерігала ОПОРА, були утворені у мінімальному або у майже мінімальному складі. При цьому голови ТВК були змушені самостійно шукати кандидатури до складу ДВК для дотримання вимоги законодавства щодо їх мінімального складу. Же­ребкування щодо включення кандидатур не проводилося на 62% ДВК, оскільки кількість поданих до таких комісій кандидатур була меншою, ніж кількість наявних місць у комісіях.
  • Як і випадку з ТВК, у складі ДВК домінували парламентські політичні партії або партії, які уклали угоди з депутатськими групами парламенту (63% членів ДВК у групі, охоплені спостереженням).
  • Розподіл керівних посад у ДВК (голови, заступника голови, секрета­ря), охоплених спостереженням, був достатньо збалансованим і про­порційним. Але, на думку спостерігачів, недоліком законодавства була відсутність у Виборчому кодексі прямої вимоги щодо пропорційного розподілу кожної категорії керівних посад у складі ТВК.

Незважаючи на складну ситуацію з COVID-19, на місцевих виборах 2020 р. спостерігачами ОПОРИ не були зафіксовані випадки зриву виборчих процедур у зв’язку із відсутністю достатньої кількості членів ДВК. На окремих ДВК в день голосування та під час підрахунку голосів був від­сутній кворум, але проблема не була масовою і, як правило, оперативно вирішувалась. Варто зазначити, що проблема відсутності кворуму на за­сіданнях ДВК була більш притаманна процесу повторного голосування на виборах міських голів. При цьому до дня голосування спостерігачі ОПОРИ фіксували достатньо масові ротації у складі ДВК, що не сприяло якості їх роботи та ефективності попереднього навчання.

Повторне голосування організовували і проводили ті самі ДВК, що були утворені ще для проведення голосування 25 жовтня 2020 р. Члени комі­сій, кандидатури яких були внесені місцевими організаціями політичних партій, які вже не брали участі у виборах, часто мали низьку мотивацію продовжувати виконувати функції з організації виборів. Натомість міс­цеві організації партій не мали мотивації забезпечувати де-факто додат­кову оплату членів ДВК на повторному голосуванні, в яких вони або їхні кандидати не брали участі. В окремих громадах ситуація із збереженням повноважності складу ДВК була надзвичайно гострою, але ТВК вдалося забезпечити їх роботу і не допустити зриву повторного голосування.

Основною проблемою в діяльності членів ДВК стали інциденти, які сто­сувалися спроб виборців незаконно отримати виборчі бюлетені (без належних документів або за інших осіб). Незаконні наміри виборців без­підставно отримати виборчі бюлетені можуть бути реалізовані лише за участю членів ДВК, а тому держава повинна докласти додаткових зусиль із попередження таких зловживань. З одного боку, необхідно застосову­вати чинні санкції до порушників, як серед членів виборчих комісій, так і виборців. З іншого, важливо належним чином інформувати громадян про наслідки від таких порушень і передбачену законодавством відповідаль­ність.

Як і на попередніх виборах, спостерігачі ОПОРИ виявили практику вка­зування членами ДВК неправдивих дат і часу заповнення протоколів про підрахунок голосів. Ці зловживання були пов’язані з намаганням членів виборчих комісій збільшити кількість днів, за які вони отримують оплату за рахунок бюджетних коштів. Дана неприйнятна практика повинна бути попереджена шляхом чіткого визначення фіксованої кількості оплачува­них днів роботи членів виборчих комісій із врахуванням довготривалого процесу приймання виборчих документів від ДВК на рівні ТВК. При цьо­му держава повинна знайти реалістичні можливості збільшення фінансо­вих стимулів для членів виборчих комісій, без яких неможливо забезпе­чити їх належну мотивацію виконувати функції з організації і проведення виборів.

Окремим напрямом удосконалення виборчих процедур повинен стати аналіз застосування членами ДВК порядку підрахунку голосів на вибор­чих дільницях. Спостерігачі ОПОРИ зазначали, що для багатьох членів ДВК процедури підрахунку голосів виборців були складними і потре­бували багато часу. У разі наявності можливості спростити процес без ризиків погіршення контролю за ним, необхідно забезпечити сприятливі умови для підрахунку голосів членами ДВК, які виконують свої повно­важення на непостійній основі і не є професійними адміністраторами виборів.

 

Висування та реєстрація кандидатів

На місцевих виборах 2020 року процес висування кандидатів у депутати, на посади міських, сільських, селищних голів розпочався за сорок днів до дня голосування і завершився за тридцять днів до дня голосування (з 15 по 24 вересня). Цей етап відбувався в умовах де-факто початку агі­таційної кампанії, коли організації партій і персонально кандидати вже активно вдавалися до взаємодії з виборцями і масово розміщували по­літичну рекламу. Така особливість діяльності потенційних кандидатів учергове активізувала дискусії про необхідність законодавчого регулю­вання дочасної агітації та знаходження формату контролю за витратами політичних лідерів, що здійснюється до набуття ними офіційного статусу на виборах.

Місцеві організації політичних партій мали монопольне право висувати кандидатів на виборах депутатів обласних, районних, районних у містах рад, міських, сільських, селищних рад в громадах з кількістю виборців 10 тис. і більше. Обмеження інституту самовисування на виборах таких рад було предметом довготривалих експертних та політичних дискусій, але у парламенті домінувала позиція на користь партійної монополії у вибор­чому процесі. Одночасна можливість самостійно висуватися або балоту­ватися від організацій партій забезпечувалась лише на виборах місцевих рад у громадах з менше 10 тис. виборців, а також на виборах сільських, селищних, міських голів.

Виборчий кодекс встановлював низку обмежень для одночасного бало­тування, які, втім, було важко контролювати в умовах відсутності досту­пу ТВК до інформації про зареєстрованих кандидатів в інших громадах. Кандидати могли бути висунуті у багатомандатних округах не більше ніж у два рівні рад, претендент на посаду сільського, селищного, міського го­лови не мав право висуватися у жодному іншому єдиному одномандат­ному окрузі. При цьому кандидати на посади сільських, селищних, місь­ких голів (міста з кількістю виборців 75 тис. і більше) могли висуватися в багатомандатному окрузі лише до ради цієї ж громади або до обласної ради. Натомість кандидати в мери великих міст (75 тис.) мали можливість балотуватися лише до ради тієї ж громади, яку вони планують очолити.

Виборчий кодекс надав перевагу обласним / регіональним організаці­ям у висуванні кандидатів на всіх без винятку місцевих виборах. Якщо обласна висунула кандидатів, інші організації (районні, міські) не могли номінувати кандидатів. У випадку з районними у містах організаціями партій, вони не мали права висувати кандидатів, якщо міська організація таким правом скористалась на виборах депутатів районної в місті ради. Така централізація процесу висування кандидатів у середині партійних інститутів була дискусійною для політиків та національних експертів і частиною з них сприймалася як прояв обмеження внутрішньопартійної демократії.

Законодавство України не встановлює детальної процедури і вимог про­цесу висування кандидатів. Виборчий кодекс зобов’язує організації по­літичних партій лише письмово повідомити ТВК про захід із висування кандидатів не пізніше ніж за день до його проведення, а також розмі­стити на своєму офіційному сайті (сайті партії) повідомлення та порядок акредитації ЗМІ не пізніше ніж за 5 днів. Відсутність вимог до порядку проведення конференцій/зборів з висування кандидатів забезпечує ав­тономність політичних партій від держави, але створює перешкоди для ТВК під час вирішення спірних питань реєстрації виборчих списків та кандидатів. Також чинне регулювання процесу висування кандидатів не забезпечує належним чином можливість спостерігачів та журналістів от­римувати відповідну інформацію.

Доступність інформації про конференції/збори з висування кандидатів на місцевих виборах

Із метою оцінки процесу висування кандидатів на місцевих виборах ОПОРА забезпечила моніторинг 226 конференцій (зборів) обласних організацій 11 політичних партій («Слуга народу», «Європейська Солідар­ність», ВО «Батьківщина», «Опозиційна платформа — За життя», «Голос», «Перемога Пальчевського», «За майбутнє», ВО «Свобода», «Пропозиція», «Наш край»), а також окремих міських організацій даних політичних сил. Представники ОПОРИ оцінили дотримання організаціями партій фор­мальних вимог виборчого законодавства, а також умови для проведення справжньої політичної дискусії між делегатами конференцій / зборів з питань виборчих списків та кандидатів.

54 За результатами спостереження за проведенням 226 конференцій з ви­сування кандидатів на місцевих виборах, ОПОРА констатує:

  • Порушення вимоги законодавства щодо обов’язку організацій партій повідомити ТВК за день проведення конференції з висування канди­датів не були масовими (3 конференції з 226), але подана інформація про дату, час і місце достатньо часто не відповідали реальним обста­винам проведення заходу (21 з 226).

Невідповідність заявлених дат, часу і місць проведення заходів реальним обставинам ускладнювала, а у окремих випадках унеможливлювала при­сутність на них спостерігачів та журналістів. Крім цього, недотримання організаціями партій вимоги про повідомлення ТВК загострювало питан­ня про те, чи виникають у зв’язку з цим підстави для відмови в реєстрації кандидатів у зв’язку із порушенням порядку висування кандидатів. Аналіз судової практики демонструє, що суди неоднаково оцінювали дану си­туацію. У окремих рішеннях судів зазначалося, що порушення порядку висування кандидатів не повинно породжувати таких правових наслідків, як відмова у реєстрації, інші суди приходили до протилежних висновків. Моніторинг ОПОРИ і судові рішення засвідчують необхідність як уточ­нення положень Виборчого кодексу, так і сумлінного дотримання полі­тичними силами чинних законодавчих вимог.

  • Організації політичних партій допускали порушення вимог законо­давства щодо розміщення на своїх сайтах (сайтах партій) повідомлень про дату, час, місце проведення конференцій з висування кандидатів, порядок акредитації ЗМІ (не пізніше ніж за 5 днів до дня проведення).

З 226 конференцій організацій партій, охоплених спостереженням ОПОРИ, 15 не розмістили відповідні повідомлення або їх не вдалося знайти на сайтах партій після цілеспрямованого дослідження всіх наяв­них інформаційних ресурсів політичних партій. Такі порушення законо­давства з боку політичних сил фактично унеможливлювали висвітлення та оцінку заходів з висування кандидатів.

  • Під час організації конференцій з висування кандидатів організації політичних партій мали низьку зацікавленість у присутності журна­лістів та спостерігачів і пояснювали свої відмови карантинними об­меженнями.

Зокрема, моніторинг ОПОРИ зафіксував, що близько 50% усіх охопле­них конференцій не анонсувалися у ЗМІ (крім формальних повідомлень на партійних сайтах). У 25 з 226 випадків організації партій відмовились повідомити про дату, час та місце проведення конференцій з висування кандидатів напередодні їх проведення. Серед партій ці відмови розподі­лились наступним чином: «Опозиційна платформа — За життя» — 7 ви­падків, «Наш край» — 4, «Пропозиція» — 3, «Слуга народу», «Європейська Солідарність», «За майбутнє» — по 2. Натомість у день проведення кон­ференцій журналістів та спостерігачів не допустили на 22 з 226 конфе­ренцій, як засвідчує моніторинг ОПОРИ.

  • На місцевих виборах 2020 року окремі політичні партії практикували проведення конференції своїх місцевих організацій з різних облас­тей одночасно в одному населеному пункті.

У разі проведення конференції місцевої організації в іншому регіоні, ТВК, журналісти та спостерігачі не мали можливості їх відвідати і зафіксувати порушення порядку висування кандидатів.

Проведений ОПОРОЮ моніторинг демонструє необхідність суттєвого посилення прозорості та публічності процесу висування кандидатів. Це має створити належні умови для інформування виборців, діяльності спо­стерігачів та журналістів, а також якісного виконання ТВК своїх повнова­жень з питань реєстрації кандидатів на місцевих виборах.

Оцінка процесу висування кандидатів у контексті внутрішньопартійної демократії

Під час моніторингу 226 конференцій організацій партій з висування кандидатів спостерігачі ОПОРИ також оцінювали якість внутрішньопар­тійної демократії та поінформованість делегатів про списки кандидатів.

Результати дослідження ОПОРИ вказують на важливість посилення ме­ханізмів внутрішньопартійної демократії під час виборів, встановлення мінімальних вимог до інформування делегатів конференцій про запро­понованих кандидатів.

Зокрема, спостерігачі встановили, що: 1) лише на 50% конференцій, на яких були присутні спостерігачі організації, оголошувались усі винесені на обговорення кандидати; 2) у 9% випадків делегати не мали списків претендентів і в той же час не могли почути їх перелік, тобто вони не знали, кого підтримують під час висування; 3) на 8% охоплених спосте­реженням конференціях кандидатури не оголошувались, але делегати мали повні або часткові списки кандидатів; 3) на конференціях часто ви­користовувались формати вибіркового обговорення і часткового оголо­шення запропонованих для висування кандидатів. При цьому 11% самих спостерігачів ОПОРИ зазначили, що порядок проведення конференцій не дозволив їм отримати інформацію про висунутих кандидатів, 35% cпостерігачів повідомили про часткову поінформованість про те, кого організація партії висунула. Натомість 49% спостерігачів під час конфе­ренції змогли отримати інформацію про всіх висунутих місцевою орга­нізацією партії кандидатів.

Окремо необхідно зазначити, що організації політичних партій прак­тикували проведення конференцій з висування кандидатів у декілька етапів. Така особливість заходів створювала певні складнощі для висвіт­лення партійних заходів журналістами та спостерігачами. За даними спо­стерігачів ОПОРИ, на значній частині конференцій / зборів із висування кандидатів повністю або частково були відсутні процедури встановлен­ня повноважності делегатів конференцій та підрахунку голосів за питан­ня порядку денного.

Враховуючи проблеми із забезпеченням публічності й демократичнос­ті процесу висування кандидатів, ОПОРА закликає парламент України реформувати законодавство про політичні партії і надати місцевим ор­ганізаціям політичних партій стимули для зміцнення процедур внутріш­ньопартійної демократії.

Оцінка процесу реєстрації кандидатів

За результатами моніторингу виборчого процесу спостерігачі ОПОРИ виявили цілу низку проблем процесу реєстрації кандидатів, усунення яких має стати завданням наступного етапу виборчої реформи. Недоліки законодавства та його імплементації проявили себе як на рівні ТВК, так і під час розгляду виборчих спорів у судах. Різне трактування процедур і вимог законодавства ТВК призвело до активних судових оскаржень, які в окремих випадках продовжувались до дня голосування.

Основні проблеми процесу висування та реєстрації кандидатів на місцевих виборах — 2020

Проблема

Наслідки

Рішення

Неоднакове застосування гендерної квоти виборчих комісій та різна судова практика

Суди часто трактували недо­тримання гендерної квоти як технічну помилку і дозволяли її виправляти

Організації партій могли пе­реглядати виборчі списки без рішень конференцій / зборів

Окремі організації партій спо­нукали кандидаток відмовлятися від мандата

Частина ТВК реєстрували ви­борчі списки організацій партій із недотриманням гендерної квоти

На рівні Виборчого кодексу не до­пускати виправлення виборчих списків без рішень конференцій організацій партій

Розробити механізм заміни кандидатів у виборчих списках представниками тієї статі

Розширити можливість ЦВК реагувати на незаконні рішення щодо реєстрації списків із порушеннями

Стимулювати партії дотримуватись гендерної квоти шляхом впровадження додаткових стимулів

Відсутність єдиної електронної бази зареєстрованих кандидатів

Незадовільний доступ громадян до інформації про кандидатів

Неможливість якісно перевіри­ти дотримання у виборчих спис­ках обмежень щодо одночасного балотування та відповідність кандидатів вимогам щодо одно­часного балотування

Перешкоди для реагування ЦВК на порушення, допущені ТВК

Забезпечити створення і оперативне оновлення централізованої бази заре­єстрованих кандидатів

Правова невизначеність вимог до внесення грошової застави

Масові конфлікти на рівні ТВК та судів щодо можливості партій вносити грошові застави за ре­гіональні організації без статусу юридичної особи

Невідповідність судової практи­ки Постанові ЦВК про порядок внесення грошової застави

Спори щодо внесення застави за кандидата іншою фізичною особою, юридичною особою, засновником якої є кандидат

Внести зміни до Виборчого кодексу із метою покращення правової визна­ченості процесу внесення грошової застави

Відсутність механізмів попередження технологій кандидатів-клонів («технічних» кандидатів)

Достатньо масове зловживання виборчими правами шляхом реєстрації технічних кандидатів

Недостатність інформації для виборців про відмінності між схожими персональними даними кандидатів

Передбачити інформування виборців про зміни персональних даних кандидатів у виборчих бюлетенях та інформаційних матеріалах

Неоднакове застосування процедур виправлення помилок та неточностей у документах кандидатів та виборчих списках

Практика внесення змін до виборчих списків під приводом виправлення помилок, включаю­чи черговість кандидатів

Можливість замінити виборчі списки без рішень конференцій організацій партій

Неоднакова судова практика щодо виправлення помилок і уточнень

Деталізувати у Виборчому кодексі процедури виправлення помилок у виборчих списках

Запровадити за допомогою єдиної бази зареєстрованих кандидатів про­цедури автоматизованої перевірки дотримання у виборчих списках і доку­ментах кандидатів вимог Кодексу

Надання можливості організаціям партій повторно подавати документи у разі попередньої їм відмови в реє­страції

Недостатня правова визначеність підстав для відмови в реєстрації кандидатів, виборчих списків, її скасування

Виборчий кодекс допускає подвійні тлумачення підстав для відмови в реєстрації, у тому числі щодо неповідомлення організацією партії про прове­дення конференції з висування кандидатів

Відсутні можливості отримати достатню інформацію для скасу­вання реєстрації кандидатів

Чітко врегулювати підстави для відмо­ви в реєстрації кандидатів

Повернути членам ТВК право при­сутності на конференціях з висування кандидатів для належного контролю за процедурою висування

Надати право ТВК звертатися із запитами на отримання інформації, необхідної для скасування реєстрації кандидатів

Недостатність вимог до проведення організаціями партій заходів з висування кандидатів

Процедури висування не пропи­сані навіть у статутах партій

Відсутність процедури не дозво­ляє контролювати процес ТВК та моніторинговим організаціям, порушує права кандидатів, об­межує роботу журналістів

Відсутність процедури не до­зволяла ТВК якісно вирішувати питання про реєстрацію у разі внесення організацією партії «первинного» і «уточненого» списку кандидатів

На рівні законодавства про політичні партії встановити основні принципи та процедури проведення конференцій / зборів організацій партій з висування кандидатів

Розбалансовані строки реєстрації / cкасування реєстрації кандидатів, судових оскаржень, виконання рішень судів ТВК та виготовлення бюлетенів

Завершення судів та ухвалення остаточних рішень ТВК щодо реєстрації кандидатів безпосе­редньо перед днем голосування

Ризики зриву процесу виготовлення виборчих бюлетенів

Збалансувати строки ухвалення рішень ТВК щодо реєстрації кандидатів, судових оскаржень виконання ТВК відповідних рішень судів із строками затвердження тексту виборчих бюлетенів та їх виготовлення

Однією з ключових проблем процесу реєстрації кандидатів стало за­стосування гендерної квоти у виборчих списках, висунутих місцевими організаціями політичних партій. ТВК застосовували різні підходи до розгляду спірних питань, включаючи випадки реєстрації виборчих спис­ків, в яких організаціями партій була порушена вимога щодо представ­ництва не менше 2 осіб однієї статі у кожній п’ятірці кандидатів. Перелік проблем із застосування гендерної квоти у виборчих списках включав випадки реєстрації виборчих списків із відповідним порушенням, неод­накове трактування ТВК можливості організацій партій виправляти ви­борчі списки в разі виявлення порушення гендерної квоти, неоднакові практики ТВК щодо дій у разі порушення гендерної квоти у виборчому списку внаслідок відмови окремих кандидатів від балотування або не ре­єстрації окремого кандидата. Дані проблеми стали предметом розгляду в судах, рішення яких теж продемонстрували неоднакову практику. Спо­стерігачі та юристи організації системно відстежили 80 виборчих спорів, пов’язаних дотриманням гендерної квоти у виборчих списках. Результа­ти розгляду спорів засвідчили існування практики корегування вибор­чих списків без рішення конференцій місцевих організацій політичних партій, оскільки окремі суди трактували порушення гендерної квоти як технічні помилки в документах суб’єктів висування. Така судова оцінка виявлених порушень, на думку ОПОРИ, не відповідала порядку висуван­ня кандидатів, встановлених Виборчим кодексом. Кодекс не передба­чає можливості вносити зміни до єдиного та територіального виборчих списків або формувати нові списки з іншою черговістю кандидатів.

Відсутність єдиної електронної бази кандидатів на місцевих виборах, до якої мали б доступ усі ТВК, не дозволила ефективно застосовува­ти законодавчі обмеження щодо одночасного балотування та виявляти включення одних і тих самих осіб до списків декількох партій або інших порушень. Проблемним залишалось і питання встановлення партійної приналежності кандидата, оскільки від політичної партії має право бало­туватися лише її член або безпартійний. В Україні не ведеться державний реєстр членів партій, а внутрішні політики партій щодо членського облі­ку є слабкими, тому ТВК не мали можливості якісно виявляти порушення. ОПОРА вважає, що у межах наступних етапів виборчої реформи парла­менту доцільно визначити механізми встановлення партійної приналеж­ності кандидата.

В умовах нерозвиненості місцевих осередків політичних партій масово виникали виборчі спори щодо права політичних партій вносити грошову заставу замість своїх місцевих організацій. ТВК неоднаково трактували факт внесення грошової застави центральною організацією партії за­мість регіонального осередку без статусу юридичної особи, реєструючи кандидатів або відмовляючи їм в цьому. У судах, натомість, домінувала позиція щодо законності внесення застави в такий спосіб. При цьому Порядок внесення, повернення та перерахування грошової застави на місцевих виборах, затверджений Постановою ЦВК від 21 серпня 2020 року № 193, не включає до переліку суб’єктів внесення грошової застави центральну організацію політичних партій. Неоднаковість судової прак­тики та застосування ТВК різних підходів, їхня невідповідність рішенню ЦВК свідчить на користь системної роботи із посилення правової визна­ченості процесу внесення грошової застави. Доцільно і на рівні законо­давства попереджувати виборчі спори навколо випадків внесення гро­шової застави за кандидатів іншими фізичними особами або юридичною особою, засновником якої є кандидат.

Із метою забезпечення стабільності процесу організації і проведення голосування необхідно синхронізувати строки скасування реєстрації кандидатів за рішенням комісії, оскарження та прийняття відповідних рі­шень судами, остаточного прийняття рішень виборчими комісіями на ви­конання рішення суду щодо відмови та скасування реєстрації кандидатів, строків друку та передачі дільничним виборчим комісіям виборчих бю­летенів. Чинне регулювання не дозволяє уникнути ризиків невчасного виготовлення виборчих бюлетенів і відповідно дестабілізації підготовки до дня голосування.

Важливою частиною зміцнення партійних інститутів в Україні повинно стати встановлення мінімальних стандартів демократичності, прозоро­сті та публічності заходів із висування партіями, їхніми місцевими ор­ганізаціями кандидатів. Нові вимоги повинні забезпечити права делега­тів партійних конференцій з висування кандидатів, створити умови для отримання виборцями інформації про їх перебіг та попередити спроби маніпуляцій з виборчими списками. При цьому, шукаючи ефективні ме­ханізми, важливо уникнути надмірного втручання держави у функціону­вання політичних партій.

Проаналізовані ОПОРОЮ рішення ТВК та судів демонструють гостру необхідність підвищення правової визначеності процедур виправлен­ня помилок і недоліків у документах кандидатів. За оцінками організації, близько 40% від загальної кількості судових справ стосувалися помилок та неточностей у документах для реєстрації кандидатів. При цьому рі­шення судів були неоднаковими у аналогічних справах, що свідчить про потребу вдосконалення законодавства та формування уніфікованої су­дової практики.

Окремої уваги з боку законотворців заслуговують виявлені під час ви­борчого процесу недоліки положень Виборчого кодексу, які стосуються реєстрації кандидатів. Зокрема, у Виборчому кодексі містяться розбіж­ності щодо застосування назв виборчих округів. Частина четверта стат­ті 216 Кодексу містить термін «багатомандатний виборчий округ», який притаманний лише для мажоритарної системи, але згадується у контексті пропорційної виборчої системи.

Отже, ключовими проблемами процесу висування та реєстрації канди­датів стали непублічність партійних конференцій, недостатня демокра­тичність обговорення кандидатів від партій, порушення гендерної квоти у виборчих списках, неоднакова судова практика та різні підходи ТВК до вирішення спірних питань. Під час виборів було також виявлено недо­статню правову визначеність процедур, пов’язаних з висуванням та реє­страцією кандидатів.

 

Портрет кандидатів на місцевих виборах — 2020

Громадянська мережа ОПОРА на основі даних про усіх зареєстрованих кандидатів у депутати та на посади місцевих голів проаналізувала їх віко­ві, соціально-професійні характеристики, освіту, партійність тощо.

Всього територіальні виборчі комісії зареєстрували 282 097 осіб як кан­дидатів у депутати, з яких в ході виборчого процесу 1 442 особи вибули з балотування або їхню реєстрацію було скасовано.

В ради громад, які нараховують понад 10 тисяч виборців і де застосову­валася пропорційна система голосування, балотувалося 230 564 канди­дати (82%), тоді як в ради, де використовувалася мажоритарна система голосування в багатомандатних округах, номінувалося 51 533 осіб (18%).

Загалом до рад усіх рівнів своїх кандидатів у депутати висунули 146 по­літичних партій (їх місцевих організацій). Найбільшу кількість кандида­тів до місцевих рад зареєстрували п’ять партій: «Слуга народу» — 30 981 (11%), ВО «Батьківщина» — 29 762 (10,6%), партія «За майбутнє» — 27 873 (9,9%), «Європейська Солідарність» — 23 734 (8,4%), «Опозиційна плат­форма — За життя» — 20 122 (7,1%). Ці партії номінували майже половину (47%) від усіх кандидатів у депутати на місцевих виборах.

Трохи менше кандидатів зареєстрували такі партії, як «Наш край» — 15 620 (5,5%), ВО «Свобода» — 10 564 (3,7%), Радикальна партія Олега Ляшка — 10 108 (3,6%) та «Сила і Честь» — 10 056 (3,6%). Всі решта політичних сил висунули менше 3% кандидатів у депутати, в тому числі парламентська партія «Голос» (5 350 кандидатів або 1,9%).

Кількість незалежних кандидатів, які балотувалися на посаду депутатів на цих виборах, склала 16 403, що становить 6,2% від загальної кількості кандидатів або 32% від тих, хто висувався в багатомандатних округах, де існувала можливість самовисування.

За відсутності формальних вимог щодо членства в партії як передумови участі у виборах, переважна більшість кандидатів були безпартійними — 76,4%, натомість лише 23,6% перебували в статусі членів політичних пар­тій. Очікувано, найбільша кількість осіб, що є безпартійними, балотували­ся до рад громад з кількістю виборців до 10 тисяч — 87,4%.

У переліку кандидатів навіть тих політичних сил, які мали свої фракції в парламенті і отримують державне фінансування на розвиток політичних партій (статутну діяльність), домінують не члени цих партій, а формаль­но безпартійні особи. Найбільша кількість безпартійних нараховувалася серед зареєстрованих кандидатів у депутати від «Слуги народу» — 97,2%,а найменша у ВО «Батьківщина» — 49,8%.

Суттєво інша ситуація в розрізі партійності кандидатів, які посідали пер­ші (так звані гарантовані) місця в партійних списках, висунутих в громадах з понад 10 тисяч виборців. Більше половини перших номерів у списках партій (53%) є членами цих партій, а 47% позапартійними кандидатами.

Серед парламентських партій найбільша кількість перших кандидатів, що є членами цих партій, серед висуванців ВО «Батьківщина» — 83,6% (решта безпартійні) і «Європейська Солідарність»– 78,4% осіб, а наймен­ша — у партії «Слуга народу» — лише 5% лідерів списків — члени партії (решта — безпартійні).

Враховуючи можливість подвійного балотування кандидатів у депутати у багатомандатних округах до двох різних рівнів рад, реальна кількість учасників, які змагалися за депутатський мандат на місцевих виборах, склала 243 490 осіб. Таким чином, близько 39 тисяч осіб (або 14% від за­гальної кількості) балотувалися більше, ніж до однієї місцевої ради.

На посаду голів громад всього балотувалося 2 966 кандидатів, з яких 38 вибули або їх реєстрацію було скасовано. З усіх зареєстрованих канди­датів 37,3% балотувалися в порядку самовисування, решта номінували­ся політичними партіями. Своїх представників на посади місцевих голів делегували 124 партії. Виразно найбільшу кількість кандидатів висунула партія «Слуга народу» — 284 особи або 9,4%. Лідирують також партія «За майбутнє», яка номінувала 6,1% кандидатів на голів громад, «Європей­ська Солідарність» і ВО «Батьківщина» — по 5,3% кандидатів, «Опозиці­йна платформа — За життя» — 4,2%.

Гендер

Загалом 55,3% від усіх кандидатів в депутати на місцевих виборах були чоловіками, а 44,7% — жінками. До обласних рад балотувалося майже 57% чоловіків, 43,1% — жінок; до районних рад 56% осіб — чоловіків, 44% — жінок; до рад громад з кількістю виборців понад 10 тисяч, так само як і до громад із кількістю виборців до 10 тисяч, серед кандидатів теж переважали чоловіки — 54,8% та 56,1% відповідно. Проте найвищий по­казник кандидатів чоловічої статі серед осіб, що балотувалися на посаду міських голів, — 83,7%.

Серед політичних сил — найбільш активних учасників виборів, відсоток жінок у списках кандидатів практично однаковий і коливається від 42% до 46%. Разом з тим жінок дещо менше серед перших номерів партійних списків. В розрізі парламентських партій найбільше кандидаток жінок очолили партійні списки до місцевих рад від партії ВО «Батьківщина» — 31%, найменше кандидаток лідирують в списках партії «Опозиційна платформа — За життя» — 19,5%.

Освіта

Переважна кількість кандидатів у депутати мали вищу освіту — 75%; ще 8,9% здобули загальну середню освіту, 8,7% — професійно-технічну, а 6,9% — середню спеціальну. Про те, що мають «інші види освіти» або «незакінчену вищу освіту» зазначили по 0,3% кандидатів.

Серед низки політичних сил кількість осіб із вищою освітою становить понад ²⁄₃ від загальної кількості кандидатів. Проте найвищий показник у партії «Голос» — 79,6%, а найменший — у Радикальної Партії Олега Ляш­ка — 66,7%.

Вік

Більшість кандидатів належали до вікової групи «35-50 років» — 44,4%. Ще 27,4% балотувалися у віці «50-65 років», а 21,1% — у віці «25-35 років». Лише 4,1% кандидатів належали до вікової групи «25 років і молодше», а 3% осіб — старші 65 років.

Загалом віковий розподіл кандидатів був практично однаковим у випадку балотування до різних типів рад. Проте дещо старшою категорією є ви­суванці на посаду міських голів, середній вік яких складає майже 47 років, натомість дещо молодшою є кандидати до громад з кількістю виборців понад 10 тисяч — трохи менше 44 років. Серед парламентських партій найбільший середній вік у кандидатів від ВО «Батьківщина» — 46 років, а найменший у партії «Голос» — 39 років.

Місце роботи

ОПОРА також проаналізувала сфери занять і найпоширеніші місця ро­боти кандидатів у депутати рад усіх рівнів та претендентів на посаду міських голів. Так, найбільша кількість учасників виборчих змагань, пра­цюють у сфері бізнесу (ТОВ, ПАТ, СФГ, ФОП тощо) — щонайменше 29,2%. Безробітним позиціонував себе кожен сьомий кандидат (14,6%). У свою чергу 10,9% висуванців працюють в органах місцевого самоврядування (обласні, міські, селищні, сільські ради), їхніх виконавчих органах, місце­вих органах державної виконавчої влади (ОДА, РДА) та Верховній Раді. У сфері освіти працюють понад 6,3%, а закладах медицини — понад 3,3% кандидатів. У свою чергу 5,4% кандидатів відносили себе до пенсіонерів. В розрізі найактивніших учасників виборів найменший відсоток безро­бітних кандидатів у списках політичної партії «Слуга народу» — 12,2%, а найбільший — у «Партії Шарія» — 35,4%. За підрахунками Громадянської мережі ОПОРА, за посади 362 голів міських громад вели боротьбу 257 (70%) чинних на той момент мерів.

 

Оцінка процесу передвиборної агітації: основні активності партій і кандидатів, законодавчі проблеми та роль соціальних мереж

Особливості дочасних агітаційних кампаній

Спостерігачі ОПОРИ зафіксували фактичний початок передвиборної агітації задовго до офіційного старту виборчого процесу та реєстрації кандидатів. У серпні 2020 року де-факто передвиборчу активність про­являли 70 політичних партій та їхні місцеві організації. Загальнонаціо­нальний розмах мали дочасні агітаційні кампанії 5 політичних партій: «Слуга народу», «За майбутнє», «Європейська Солідарність», ВО «Бать­ківщина» і «Перемога Пальчевського». Дві політичні партії («Пропози­ція» та «Опозиційна платформа — За життя») охопили дочасною агітаці­єю понад половину областей країни. Кампанії інших політичних партій були більш локалізованими. 41 політична партія дочасно агітувала в од­ній з областей України, у 3 — 5 регіонах агітацію проводили 9 політич­них партій, серед яких Радикальна партія Олега Ляшка, «УДАР», «Партія Шарія», «Демократична сокира», «Українська Галицька Партія», «Націо­нальний корпус», «Сила Людей», «Народний Рух України», «Громадський рух «Народний контроль». Представники організації відзначили, що 4 політичні партії агітували в приблизно третині регіонів (ВО «Свобо­да», «ГОЛОС», «Наш край» і «Сила і Честь»). Уже на етапі дочасної агіта­ції проявили себе локальні партійні проєкти, активність яких зводилась до боротьби за мандати в одній територіальній громаді або в одному регіоні («Довіряй Ділам» в Одеській області, партія ВО «Платформа громад» в Івано-Франківській області, «Перспектива міста» в Кірово­градській області, ВО «Черкащани» в Черкаській області, «Рідний дім» в Чернігівській області, Громадський рух «Свідомі» у Волинській облас­ті, «Партія Володимира Буряка «Єднання» в Запорізькій області, «Блок Кернеса — Успішний Харків» в Харківській області, «Українська страте­гія Гройсмана» у Вінницькій області, «Партія Ігоря Колихаєва «Нам тут жити!» в Херсонській області, «За конкретні справи» в Хмельницькій об­ласті тощо). Натомість у вересні, після початку виборчого процесу, але до процесу офіційної реєстрації кандидатів, дочасна агітація стала ще більш активною. В умовах офіційного старту виборчого процесу суттє­во зросла активність потенційних кандидатів на посади міських голів та депутатів місцевих рад.

Під час дочасної агітації популярними формами активності політичних партій та потенційних кандидатів були розміщення зовнішньої полі­тичної реклами, зустрічі з виборцями та благодійні заходи й ініціативи. Передвиборна агітація до офіційного початку виборчого процесу не ре­гулювалась вимогами законодавства і не підлягала контролю у частині виборчих фінансів. Потенційні кандидати мали практичну можливість безконтрольно витрачати фінанси на дочасну агітацію, у тому числі шляхом залучення третіх осіб (до прикладу, громадських організацій). Непрозорість і непідзвітність фінансування де-факто агітації на неофі­ційному етапі виборчого процесу була не єдиною проблемою. У серпні 2020 р. спостерігачі ОПОРИ відзначили поширеність благодійної ак­тивності потенційних кандидатів та партій. Політичні лідери та місцеві організації політичних партій достатньо активно використовували пан­демію COVID-19 як її обґрунтування, надаючи відповідні медичні товари, обладнання і послуги. Як і на попередніх місцевих виборах, потенційні кандидати встановлювали в населених пунктах дитячі майданчики та ініціювали соціальні акції для незахищених верств населення. «Вибор­ча» благодійність потенційних кандидатів не лише спрямовувалась на матеріальне стимулювання виборців, а й мала непрозорі джерела його фінансування. Таким чином, активність політичних партій та кандидатів до початку виборів та їхньої офіційної реєстрації необхідно додатково врегулювати, насамперед для попередження тіньового фінансування по­літичної діяльності в Україні. Перспективним напрямом реформування повинна також стати синхронізація положень Виборчого кодексу та За­кону України «Про благодійність та благодійні організації», яка має поси­лити гарантії незалученості благодійних фондів до політичної діяльності та передвиборної агітації.

Особливістю дочасної агітаційної кампанії на місцевих виборах стала активність Президента України Володимира Зеленського з представ­лення потенційних кандидатів від місцевих організацій політичної пар­тії «Слуга народу». Програма локальних візитів Глави держави включала відвідування презентацій Стратегій розвитку регіонів, під час яких від­бувалось представлення кандидатів на місцевих виборах від провладної партії. Кожна регіональна поїздка Володимира Зеленського висвітлюва­лась на офіційному сайті Офісу Президента України і включала матеріал з презентації регіональних стратегій та представлення кандидатів. Не­зважаючи на відсутність зобов’язання Президента України дотримува­тись принципу політичної нейтральності, де-факто передвиборча актив­ність Глави держави не дозволила ефективно відокремити державу від партійних інтересів. Натомість участь Президента України у партійних заходах негативно вплинула на забезпечення державними службовцями та службовцями органів місцевого самоврядування принципів політич­ної нейтральності, які для них є обов’язковими. До прикладу, спостері­гачі ОПОРИ зафіксували в низці регіонів факти залучення службовців облдержадміністрацій до організацій презентацій Стратегій регіональ­ного розвитку, під час яких відбувалось представлення потенційних кан­дидатів партії «Слуга народу» (Кіровоградська, Миколаївська, Дніпропетровська області).

Перебіг передвиборної агітації

Процес передвиборної агітації на місцевих виборах характеризувався зростанням ролі соціальних мереж та впливом антиепідеміологічних обмежень на активність кандидатів. У порівнянні з місцевими виборами 2015 року, агітація в інтернет-ЗМІ та в соціальних мережах стала повно­цінним напрямком активності кандидатів, навіть тих, які не застосовува­ли «традиційні» форми агітації (зустрічі з виборцями, зовнішня реклама, ТБ та радіо тощо). За оцінками спостерігачів, активність у соціальних ме­режах та інтернеті була другою за поширеністю формою передвиборної агітації кандидатів та політичних партій. Моніторинг ОПОРИ зафіксував значні витрати політичних партій і кандидатів на агітацію в соціальних мережах та інтернет-ЗМІ, але її регулювання було обмежено недоско­налістю законодавства та особливостями функціонування глобальних платформ доступу.

Спостерігачі ОПОРИ відзначили проблеми в забезпеченні рівного до­ступу кандидатів та політичних партій до теле- / радіоорганізацій на­ціонального та регіонального рівнів. Різні ЗМІ неодноразово демон­стрували порушення принципу політично неупередженого висвітлення виборчого процесу. У друкованих ЗМІ спостерігачами також фіксувалося розміщення агітаційних матеріалів без належного маркування, що вво­дило виборців в оману та не дозволяло встановити джерела їх фінансу­вання. Замовні статті та немаркована політична реклама в газетах були важливим фактором агітаційної кампанії в малих громадах та районах, для яких вони залишаються ключовим джерелом інформації.

Показники агітаційної активності політичних партій та кандидатів

Протягом офіційного виборчого процесу спостерігачі ОПОРИ системно оцінювали агітаційну активність місцевих організацій політичних партій та складали відповідні рейтинги.

У вересні 2020 року передвиборну агітацію проводили місцеві органі­зації 73 політичних партій. В усіх регіонах України помітною активністю були представлені 5 партій: «Слуга народу», «За майбутнє», «Європей­ська Солідарність», ВО «Батьківщина» і «Наш край». Партії «Пропози­ція», «Опозиційна платформа — За життя» та «Перемога Пальчевського» агітували в більшості областей України. 10 — у значній кількості регіо­нів, але їхні кампанії не були загальнонаціональними. Більше 50 партій проводили агітацію лише в конкретних регіонах. За кількістю активних кандидатів на посаду голів обласних та районних центрів лідером були місцеві організації політичної партії «Слуга народу» (їхня активність була зафіксована в 73 районних та 15 обласних центрах). Потенційні або заре­єстровані кандидати від партій «За майбутнє» та ВО «Батьківщина» (об­ласні центри — 8, районні центри — проводили агітацію в значно меншій кількості обласних та районних центрів).

У розрізі агітаційної роботи кандидатів на посаду місцевих голів у район­них та обласних центрах найбільш помітними були представники «Слуги народу» (активні в 73 районах та 15 обласних центрах). Партії «За май­бутнє» і ВО «Батьківщина» мали порівняно меншу, але так само значну в масштабах України кількість потенційних кандидатів на посаду місце­вих голів районних та обласних міст, які активно проводили агітаційні за­ходи. Кандидати ВО «Батьківщина» проявляли активність у 6 обласних та 30 районних центрах, натомість висуванці на посади міських голів партії «За майбутнє» були активними у 28 центрах районів.

У жовтні 2020 року місцеві організації 83 політичних партій проводили передвиборну агітацію. Наймасштабніші агітаційні кампанії в усіх регі­онах України розгорнули партії «Слуга народу», «За майбутнє», «Євро­пейська Солідарність», ВО «Батьківщина». «Опозиційна платформа — За життя», «Перемога Пальчевського» і «Пропозиція» були представлені агітацією майже в усіх регіонах України, за винятком окремих з них. По­над 20 політичних партій вели кампанії в межах однієї області чи навіть одного обласного центру, які де-факто були регіональними партійними проєктами. До прикладу, до таких партій належали «КОМАНДА АНДРІЯ БАЛОГИ» (Закарпатська обл.), Партія Вінничан, «Рівне Разом» (Рівне), «Команда Михайлішна» тощо. Серед кандидатів на посади міських голів в обласних та районних центрах найбільш активними були висуванці партії «Слуга народу» (73 районні та 19 обласних центрів).

Передвиборна агітація місцевих організацій партій та кандидатів у соціальних мережах

З кожними наступними виборами соціальні мережі відіграють дедалі більшу роль, не лише як інструмент суспільної комунікації, а як і майдан­чик для проведення виборчої агітації. Чергові місцеві вибори 2020 року не стали винятком.

Загалом лише у соціальних мережах Facebook та Instagram за період ви­борчої кампанії з 5 вересня по 26 жовтня було опубліковано політичної реклами на суму понад 4,18 млн доларів США (~113 млн гривень). Для порівняння, на позачергових виборах народних депутатів за аналогічний проміжок часу було витрачено понад 1,8 млн доларів (~48 млн гривень) та опубліковано близько 59 тисяч рекламних оголошень. Ці дані, безумов­но, свідчать, що соціальні мережі поступово стають усе більш важливим майданчиком для агітації кандидатів та політичних сил під час виборчих кампаній.

Разом з тим зростаюча роль соціальних мереж створює нові виклики для проведення прозорих, рівних та чесних виборів. Попри це, в Україні до сьогодні вже практично 10 років не оновлювалися вимоги як законо­давства про засоби масової інформації, так і виборчого законодавства в частині розміщення онлайн-реклами та агітації. Така правова невизна­ченість щодо діяльності соціальних мереж, а також контролю за веденням агітації в соціальних мережах та в інтернеті в цілому надають можливість політичним силам використовувати соціальні мережі як майданчик для непрозорого фінансування своїх виборчих кампаній, агітації у дні тиші, а також поширення неправдивої інформації проти своїх конкурентів.

Виборчий кодекс України не виділяє рекламу в інтернеті як окрему форму передвиборчої агітації. Попри це, Центральна виборча комісія у своїй постанові № 324 затвердила окремі коди у фінансових звітах кандидатів та політичних партій на агітацію в інтернеті, що, безумовно, підвищує прозорість виборчого процесу, надаючи додатковий механізм здійснення контролю за фінансуванням передвиборчої агітації. Однак за відсутності законодавчих механізмів контролю за поширенням агітації в інтернеті притягнути порушників до відповідальності, наприклад за фі­нансування агітації з поза виборчого фонду або ж ведення агітації в день та переддень дня голосування, неможливо. З іншого боку, закон заборо­няє використання власних коштів партій, кандидатів у депутати чи ко­штів з інших джерел для проведення передвиборчої агітації, у тому числі з ініціативи виборців, таким чином оплата третіми особами реклами в соціальних мережах не є допустимою формою агітації.

Політичні партії доволі активно використовували рекламні інструмен­ти соціальних мереж задля ведення своєї агітаційної кампанії. За час виборчої кампанії ОПОРА зафіксувала 81 політичну партію — учасницю виборчого процесу, що використовувала рекламу у Facebook для власної агітації. За нашими підрахунками, загалом політичні партії опублікували близько 50 тисяч рекламних дописів, витративши на це більше 1,4 млн доларів США (37,8 млн гривень). Зокрема, найбільшу кількість коштів ви­тратили партії «За майбутнє» — ~385 тисяч доларів, «Наш край» — ~173 тисячі доларів та «Слуга народу» — ~164 тисячі доларів.

На місцевих виборах також виникає проблема з визначенням, хто є суб’єктом здійснення агітації та відповідно звітування про витрачені на неї кошти. Тому, на відміну від президентських та парламентських вибо­рів, прослідкувати прозорість фінансування агітаційних кампаній полі­тичних партій та кандидатів, зокрема у соціальних мережах, неможливо.

Ще одна проблема місцевих виборів пов’язана з тривалістю виборчого процесу. Відповідно до Виборчого кодексу це всього 50 днів, а агітація розпочинається лише після рішення про реєстрацію партії або кандида­та, легально ж агітувати можна лише після реєстрації виборчого списку. Тому для ведення офіційної агітації у суб’єктів виборчого процесу зали­шається близько 30 днів. Враховуючи це, більшість політичних партій розпочинає свою агітаційну кампанію у соціальних мережах ще до ре­єстрації, а її фінансування відбувається у непрозорий спосіб. Так, протя­гом червня — серпня 2020 року близько 50 політичних партій витратили на агітацію понад 281 тисячу доларів. Не всі політичні партії зупинили транслювання рекламних оголошень у соціальних мережах. Так, 24 та 25 жовтня витрачено близько 90 тисяч доларів на політичну рекламу у Facebook, значна частина з цих коштів спрямована на неприховану агіта­цію суб’єктами виборчого процесу. Окрім цього, більшість з цих дописів містила неправдиву та маніпулятивну інформацію стосовно конкурентів. Відсутність можливості притягнення до відповідальності суб’єктів ви­борчого процесу, що порушують агітаційну тишу, враховуючи можливо­сті соціальних мереж щодо таргетування на доволі вузькі групи корис­тувачів, створює сприятливі умови для впливу на виборців в останні дні виборчої кампанії і порушення принципу рівного виборчого права.

Увесь спектр викликів, що створюють соціальні мережі для чесних та прозорих виборів, неможливо вирішити точковими змінами. Безумовно, реклама та агітація в соціальних мережах мають регулюватися виборчим законодавством та законодавством про медіа, а контроль за дотриман­ням правил агітації повинен здійснювати державний незалежний ре­гулятор. Окрім моніторингу соціальних мереж на предмет дотримання національного законодавства, цей державний орган повинен регулярно і заздалегідь комунікувати з платформами щодо змін у законодавстві та побудови інклюзивного діалогового процесу. Також важливо сформува­ти чітке розмежування між політичною рекламою та агітацією, перегля­нути тривалість виборчого процесу, а також визнання суб’єктів, що мо­жуть здійснювати агітацію від партії в цілому.

Необхідно відзначити, що наведений вище аналіз стосується агітації та політичної реклами лише в одній, хоча і найбільшій, соціальній мережі — Facebook. Завдяки тому, що ця платформа розробила і запровадила ін­струменти для кращого дослідження виборчого поля, громадськість має можливість досліджувати та принаймні складати загальні оцінки про те, наскільки поле інтернету стало важливим у виборах. Втім, є інші важливі гравці, котрі дають можливість агітувати на виборах, але ніяким способом не оприлюднюють інформацію про політичну активність. До таких май­данчиків можна віднести компанію Google, котра володіє найбільшою у світі рекламною банерною мережею, а також відеохостингом YouTube. На обох цих продуктах під час виборів публікується багато оголошень політичного змісту, проте, за відсутності належного державного та гро­мадського запиту з боку України, вони не публікують жодної інформації стосовно політичної реклами. Окрім цього, у глобалізованому світі що­року з’являються нові соціальні мережі, відкриваючи для політиків мож­ливості для агітації. У контексті цього дуже важливо виробити загальні підходи щодо визначення соціальних мереж майданчиками, на яких про­водиться оплачувана агітація для того, щоб мати можливість застосовува­ти їх із появою нових.

 

Дотримання суб’єктами виборчого процесу законодавчих вимог

щодо прозорості та підзвітності виборчих фінансів

Вимоги до фінансування передвиборчих кампаній організацій партій та кандидатів були встановлені Виборчим кодексом, остаточно ухвале­ним напередодні місцевих виборів. Незважаючи на попередні експертні дискусії, у новому законодавстві принципово не були переглянуті під­ходи до забезпечення прозорості та підзвітності виборчих фінансів на місцевих виборах. Відсутність достатніх і дієвих механізмів контролю за витратами організацій партій та кандидатів проявила себе на різних рівнях виборів та у межах усієї країни. Уже після місцевих виборів перед державою повинно постати амбітне завдання з удосконалення вимог до виборчих фінансів та зміцнення інструментів контролю за ними.

Процес відкриття виборчих фондів на місцевих виборах 2020 року було врегульовано Виборчим кодексом наступним чином:

  • Організації політичних партій, кандидати в депутати, кандидати на по­сади сільських, селищних, міських голів могли, але не були зобов’язані, утворити власні виборчі фонди. Це означало, що у разі відсутності у організацій і партій витрат на виборчі кампанії, вони мали право не відкривати рахунки фондів.
  • Утворити власні виборчі фонди мали право не лише кандидати, які балотувалися за мажоритарною системою, а й кандидати у виборчих списках партій.
  • Форми проміжних та остаточних звітів встановлювались ЦВК, а поря­док відкриття та закриття рахунків виборчих фондів визначались На­ціональним банком за погодженням з ЦВК.
  • Банки були зобов’язані не пізніше наступного робочого дня інформу­вати ТВК про факт відкриття рахунків виборчих фондів та їхні реквізи­ти, натомість кандидати і організації партій мали право відкрити свої рахунки в банківських установах відповідного територіального округу або на території відповідної громади.

Право суб’єктів виборчого процесу не відкривати рахунки виборчого фонду широко дискутувалося у процесі реформи законодавства. З одно­го боку, у такій можливості містяться ризики поширення практики непід­звітних витрат кандидатів. З іншого, на рівні невеликих громад кандидати та місцеві організації партій дійсно можуть не мати ресурсів для фінансу­вання передвиборної агітації або навіть необхідності в цьому.

Виборчі фонди місцевих організацій партій, які висунули виборчі списки кандидатів, могли наповнюватися за рахунок власних коштів організації партії, внесків кандидатів зі списку, а також добровільних внесків фізич­них осіб. Партійні висуванці на посади сільських, міських, селищних го­лів, а також кандидати з виборчих списків, мали можливість наповнювати свої виборчі фонди за рахунок власних коштів, внесків фізичних осіб та коштів організацій партій. Ці ж джерела, крім коштів організацій партій, були доступні кандидатам-самовисуванцям.

Розміри виборчих фондів суб’єктів виборчого процесу не лімітувалися, що створювало умови для надмірного фінансування кампаній і не від­повідало демократичним стандартам виборів. Обмеження стосувалися лише розміру добровільного внеску однієї фізичної особи до одного виборчого фонду — десять розмірів мінімальної заробітної плати. При цьому внески організацій партій та власні кошти кандидатів жодним чи­ном не регулювалися. Враховуючи досвід місцевих виборів — 2020, як й інших кампаній, Україні досі необхідно сформувати ефективні заходи щодо попередження надмірної ролі грошей у виборчому процесі.

Уже звичним для українських виборів стало питання про забезпечення дієвої системи перевірки та контролю за витратами організацій партій і кандидатів на місцевих виборах.

Відповідно до Виборчого кодексу розпорядники рахунків виборчих фо­ндів організацій партій та кандидатів були зобов’язані звітувати до ТВК двічі:

  • Організації партій, кандидати в депутати, сільські, селищні, міські голо­ви подавали до ТВК проміжні звіти за 5 днів до дня голосування, якими вони звітували за період з моменту відкриття рахунків до десятого дня до дня голосування.
  • Остаточні фінансові звіти організацій партій, кандидатів подавалися не пізніш як на сьомий день після дня голосування і стосувалися всіх надходжень і витрат на виборчу кампанію.

Законодавство також встановлювало особливості здійснення витрат з рахунків виборчих фондів. Кошти виборчих фондів могли використову­ватися лише у безготівковій формі, витрачання їхніх коштів припинялося після 18 години останньої п’ятниці перед днем голосування, крім вистав­лених раніше рахунків на оплату товарів, робіт та послуг. Остаточно ви­трачання коштів виборчих фондів припинялося в середу після дня голо­сування.

У питаннях прозорості та підзвітності, законності використання вибор­чих фондів найважливішим було те, хто і як перевіряє звіти розпоряд­ників виборчих фондів і наскільки відповідальний орган здатний вико­нати це завдання. Виборчий кодекс зобов’язував ТВК проводити аналіз проміжних та остаточних звітів розпорядників виборчих фондів. У разі виявлення у звітах порушень ТВК повинні були в п’ятиденний строк із дня виявлення порушень звернутися до відповідальних за застосування санкцій органів. Натомість до повноважень ЦВК належало встановлення порядку проведення аналізу звітів розпорядників виборчих фондів, яке вона виконала 01 жовтня 2020 року шляхом ухвалення Постанови № 324.

Порядок проведення аналізу звітів розпорядників виборчих фондів пе­редбачав наступний алгоритм:

  • ТВК зобов’язана провести аналіз по кожному виборчому фонду окре­мо і перевірити відповідність звітної інформації вимогам Виборчого кодексу, при цьому комісія може використовувати інформацію, отри­ману за зверненням від розпорядників рахунків виборчих фондів, кан­дидатів, організацій, фізичних осіб — донорів виборчих фондів.
  • За результатами вивчення інформації ТВК складає Аналіз про надхо­дження та використання коштів виборчих фондів організацій партії або кандидата, який затверджується рішенням виборчої комісії.

До і під час проведення місцевих виборів національні експерти вислов­лювали серйозні сумніви в спроможності ТВК забезпечити контроль за виборчими фінансами і провести професійний аналіз звітів розпоряд­ників виборчих фондів. Вибіркове спостереження ОПОРИ щодо вико­нання ТВК своїх повноважень у сфері виборчих фінансів на місцевих ви­борах підтвердило обґрунтованість попередніх сумнівів у ефективності запроваджених процедур.

Спостерігачі ОПОРИ за результатами моніторингу виборчого процесу прийшли до висновку, що ТВК не мали достатнього рівня професійної підготовки для аналізу звітів розпорядників виборчих фондів. Члени ТВК зіштовхнулись і зі значною завантаженістю протягом виборів і не мали практичної можливості приділяти особливу увагу лише одному своєму повноваженню. Значна частина ТВК, як засвідчував моніторинг ОПОРИ, не провела аналізу жодного проміжного або остаточного звіту організа­цій партій та кандидатів у законодавчо передбачені строки. Непоодино­кою була і ситуація проведення аналізу лише окремих звітів політичних партій і кандидатів, тоді як звіти інших суб’єктів виборчого процесу ТВК не встигли вивчити. Але ці дві практики, як правило, об’єднував форма­лістський підхід до аналізу звітів, не придатний для реального виявлення порушень та реагування. Незадовільний стан аналізу звітів виборчих фо­ндів засвідчує нереалістичність його проведення силами ТВК, які сфор­мовані за поданнями суб’єктів виборчого процесу і не є професійними органами адміністрування виборів.

Контроль за виборчими фінансами також ускладнювався тим, що облас­ні / регіональні організації партій трактували право висувати кандидатів на всіх місцевих виборах як можливість централізовано фінансувати їхні кампанії і звітувати за витрати лише до обласної територіальної вибор­чої комісії. При цьому такий підхід не передбачено Виборчим кодексом, що підтверджується і спробою народних депутатів України його лега­лізувати вже після початку процесу місцевих виборів. 18 вересня 2020 року в парламенті було зареєстровано законопроєкт № 4117, який хоча і не був прийнятий, але передбачав право обласних організацій партій формувати один виборчий фонд обласної організації партії на всіх вибо­рах, на яких вона висунула кандидатів. Запропонований підхід, з одного боку, дозволив би організаціям партій більш ефективно управляти ви­борчими фінансами і, можливо, зменшити обсяг тіньового фінансування кампаній. Але, з іншого, об’єднання витрат на різних виборах в один звіт могло б суттєво ускладнити аналіз виборчих фінансів. Так чи інакше, на­віть без ухвалення спеціальних змін законодавства вказані обласні ор­ганізації партій практикували централізоване фінансування кандидатів у різних громадах.

Вище згадувалось про право кандидатів та організацій не відкривати ра­хунки виборчих фондів у разі відсутності намірів фінансувати витрати на агітацію. Враховуючи відсутність повноцінної державної системи контр­олю за фінансами на місцевих виборах, спостерігачі ОПОРИ відзначали неможливість підтвердити відсутність фінансових витрат з боку кандида­тів, які не відкривали виборчі фонди. Особливо в разі централізованого фінансування агітації таких за рахунок регіональних організацій партій.

Враховуючи відсутність повноцінного доступу до інформації про факт відкриття / невідкриття фондів суб’єктами виборчих фондів, спостерігачі ОПОРИ порівняли кількість поданих до ТВК фінансових звітів із кількі­стю зареєстрованих суб’єктів виборчого процесу. Отримана інформація з різних міст показує неоднакову ситуацію в них щодо подання перед­бачених законом звітів, але яка демонструє фактичну неможливість оці­нити справжній розмах фінансування агітаційних кампаній на місцевих виборах в Україні.

Одним із завдань звітування розпорядників виборчих фондів є інфор­мування виборців про джерела фінансування передвиборчих кампаній та витрати партій і кандидатів, забезпечення прозорості виборчих фі­нансів. Виборчий кодекс передбачає, що ТВК оприлюднюють відомості проміжних та остаточних звітів протягом двох днів з дня отримання на офіційному вебсайті комісії (за наявності), вебсайті відповідної місцевої ради (за наявності) або в інший визначений ТВК спосіб. У ці самі стро­ки організації політичних партій, які висунули виборчі списки і відкрили фонди, повинні були розмістити проміжні та остаточні фінансові звіти на своєму вебсайті (за наявності) або в інший спосіб в мережі «Інтернет». Якщо ці вимоги не виконуються, громадяни та неурядові організації поз­бавляються під час виборчого процесу можливості вивчати особливості фінансування передвиборчих кампаній партій і кандидатів.

Спостерігачі ОПОРИ дослідили стан виконання вимог законодавства щодо оприлюднення відомостей проміжних та остаточних звітів роз­порядників виборчих фондів у 15 містах України (Миколаїв, Одеса, Бер­дянськ, Луцьк, Ужгород, Суми, Краматорськ, Слов’янськ, Кам’янець-По­дільський, Черкаси, Рівне, Дніпро, Львів, Херсон, Полтава). Вибірковий моніторинг виявив масове виконання ТВК та суб’єктами виборчого про­цесу обов’язку із оприлюднення звітів у строки, передбачені Виборчим кодексом.

Дослідження ОПОРИ показало, що 44% проміжних та 55% остаточних звітів, поданих розпорядниками виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, у 15 великих містах України, не були оприлюднені у жодний спосіб (навіть самою партією). При цьому спостерігачі, базую­чись на вимогах Виборчого кодексу, вважали звіт оприлюдненим у разі його розміщення на стенді ТВК. Хоча останній спосіб отримання інфор­мації, зрозуміло, не є легким для сприйняття більшістю виборців. До­ступність інформації про виборчі фінанси була дещо кращою у випадку з остаточними фінансовими звітами фондів організацій політичних партій.

36% поданих до ТВК проміжних звітів виборчих фондів кандидатів на посади міських голів у вказаній групі не були оприлюднені у жодний спо­сіб, показник для остаточних звітів кандидатів становив 44%. Таким чи­ном, як і у випадку з організаціями партій, виборці не мали навіть умовної можливості ознайомитися з виборчими фінансами кандидатів на посаду міських голів.

Після завершення виборчого процесу ОПОРА продовжила дослідження проблеми доступності до даних про виборчі фінанси. Організація звер­талась до ТВК, які постійно функціонують до чергових місцевих виборів, із запитом щодо надання копій поданих суб’єктами виборчого процесу проміжних звітів. ОПОРА констатує, що вже через три місяці після за­вершення виборчого процесу (лютий 2021) моніторингові організації не мали можливості отримати копії звітів від значної частини ТВК, оскіль­ки вони були вже передані на збереження до архівів. Тобто, доступ до інформації про виборчі фінанси був ускладненим, як під час коротко­тривалого виборчого процесу, так і вже після нього. У таких умовах пра­во громадян на інформацію про кандидатів, можливості для системних розслідувань зловживань з боку неурядових організацій та журналістів є суттєво обмеженими.

Отже, досвід місцевих виборів 2020 року вкотре засвідчив необхідність посилення зусиль держави у сфері забезпечення прозорості виборчих фінансів. Першочерговим завданням є визначення інституційно стабіль­ного та професійно спроможного органу, відповідального за моніторинг і аналіз звітів розпорядників виборчих фондів. Ці повноваження най­більше притаманні Національному агентству з питань запобігання коруп­ції та ЦВК, на регіональні та територіальні представництва яких можуть бути покладені відповідні обов’язки. Перехід на професійні засади ана­лізу звітів розпорядників виборчих фондів потребуватиме від держави додаткових фінансів та кадрів, оскільки на поточний момент НАЗК і ЦВК не мають своїх представництв. Під час запровадження нових підходів до контролю виборчих фінансів також необхідно забезпечити синхроніза­цію контролю виборчих та партійних фінансів, що свідчить на користь наділення НАЗК основною роллю в контролі витрат на агітаційні кампа­нії. Надзвичайно актуальним є розширення функціоналу вже існуючого Єдиного державного реєстру звітності політичних партій про майно, до­ходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. Включення до цього реєстру звітів розпорядників виборчих фондів створило б єдине дже­рело інформації про виборчі фінанси, забезпечило права виборців на інформацію та суттєво полегшило адміністрування звітності кандидатам і виборчим комісіям.

Незадовільна прозорість виборчих фінансів і досі реальна можливість тіньового фінансування агітації вимагають рішучих дій із боку держави. Ефективним кроком може бути оприлюднення отриманої від банків ін­формації про надходження та витрати виборчих фондів на сайті ЦВК або НАЗК, а також, як варіант, на сайтах банківських установ. Доступність і публічність кожної транзакції виборчих фондів надасть можливість гро­мадськості, виборцям і правоохоронцям відслідковувати операції під час виборчого процесу і реагувати на підозрілі інциденти. Це б не тільки сприяло подоланню нинішнього незадовільного доступу до відомостей звітів виборчих фондів, а й надало б нові можливості викриття зловжи­вань.

Одночасно зі створенням належної інфраструктури для контролю за ви­борчими фінансами важливо посилити правову визначеність обмежень і процедур фінансування передвиборної агітації. Зокрема, необхідно на рівні законодавства дати відповідь на практику централізованого фінан­сування кампаній місцевих кандидатів за рахунок фондів організацій партій вищого рівня. Якщо буде обрано модель єдиного рахунку облас­ної організації партії для агітації за кандидатів на різних виборах, важли­во зобов’язати їх розпорядників детально звітувати за конкретні вибори, нехай і в межах єдиного звіту. У цілому Виборчий кодекс із урахуванням досвіду його імплементації повинен бути комплексно проаналізований для усунення «сірих» зон регулювання, знаходження ефективних меха­нізмів протидії надмірному фінансуванню виборів, врахування особли­востей витрат кандидатів на політичну рекламу в соціальних мережах тощо.

 

Порушення законодавства та демократичних стандартів на місцевих виборах — 2020

Спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА забезпечували позапартій­ний моніторинг усього виборчого процесу, виявляли і документували порушення законодавства та стандартів демократичних виборів. Не­від’ємною складовою реалізації методології спостереження була прак­тика звернень до правоохоронних органів України з метою забезпечен­ня офіційного розслідування зафіксованих спостерігачами інцидентів.

Протягом усього виборчого процесу ОПОРА зафіксувала 2 251 інцидент, частина могла не бути формальним порушенням законодавства, але не відповідала демократичним стандартам виборів.

Підкуп та інші технології матеріального стимулювання виборців

Кримінальний кодекс України (стаття 160) встановлює відповідальність як для виборців, так і для замовників, організаторів та виконавців підкупу виборців. Напередодні місцевих виборів 2020 року Верховна Рада Укра­їни внесла зміни до кримінального законодавства, спрямовані на забез­печення ефективності покарання за виборчі злочини. Внесені зміни ад­вокатувалися громадянським суспільством та експертним середовищем, маючи підтримку відповідного законопроєкту з боку Національної по­ліції та інших правоохоронних органів. Місцеві вибори 2020 року стали першою кампанією, на якій застосовувалось нове законодавство і спо­стерігачі ОПОРИ системно відслідковували процес його імплементації.

Потенційні кандидати та місцеві організації партій почали застосовувати технології матеріального стимулювання виборців ще на етапі дочасної агітації. І хоча така недобросовісна активність не була масовою, де-факто підкуп виборців розпочався задовго до офіційного старту виборчого про­цесу. Як і на попередніх національних та місцевих виборах, спостерігачі відзначили вищу активність потенційних кандидатів щодо матеріального стимулювання виборців у порівнянні з організаціями партій. Посилення пандемії COVID-2019 стимулювало партії та політичних лідерів розпов­сюджувати серед виборців товари, обладнання та послуги, пов’язані з ме­дичною сферою. До прикладу, популярними напередодні виборів були акції щодо безкоштовного тестування виборців на наявність антитіл до COVID-19. На етапі дочасної агітації серед найактивніших політичних сил, які використовували пандемію як підставу для роздачі відповідних товарів і послуг, спостерігачі називали місцеві організації партій «Євро­пейська Солідарність», ВО «Батьківщина», «Опозиційна платформа — За життя». З-поміж тематичних акцій з боку місцевих політиків можна ви­ділити розповсюдження серед виборців «страхових» карток для добро­вільного страхування громадян на випадок захворювання коронавірусом (до прикладу, у Сумській області благодійний фонд «Наше майбутнє» на­родного депутата України Андрія Деркача реалізовував відповідну акцію під назвою «Наш край», при чому сам депутат мав стосунок до організа­ції партії «Наш край»). Таким чином, поширення захворюваності та ка­рантинні обмеження створювали публічні передумови для застосування технологій матеріального стимулювання виборців.

Крім медичної проблематики, серед майбутніх місцевих кандидатів по­пулярними були спортивні та розважальні заходи для виборців, встанов­лення дитячих майданчиків та соціальних акцій для незахищених груп виборців. В окремих регіонах (зокрема, у Київській області) достатньо поширеними були туристичні та екскурсійні заходи для громадян, орга­нізовані потенційними кандидатами. Ще до офіційного початку виборів у країні в освітніх закладах були проведені святкові заходи з нагоди по­чатку навчального року, під час якого потенційні кандидати роздавали подарунки школярам. Надання товарів і послуг неповнолітнім уже стало традиційною технологією кандидатів із привернення до себе уваги їхніх батьків-виборців. На неофіційному етапі передвиборчої кампанії достат­ньо поширеною була діяльність благодійних фондів, які прямо або опо­середковано належали місцевим політичним лідерам. Тоді ж були зафік­совані й «традиційні» акції з роздачі продуктових товарів виборців, які в умовах офіційного виборчого процесу прямо заборонені Кримінальним кодексом України. Зокрема, Національна поліція України повідомляла про розслідування розповсюдження протягом першої половини верес­ня благодійним фондом «Наш край» у м. Кремінна, Троїцьке, Новоайдар Луганської області цукру в пакетах з надписом «Наш край». Ця продук­ція не супроводжувались агітацією, а позиціонувалася як благодійність, натомість акція була завершена після реагування Національної поліції України.

Ще до початку виборчого процесу спостерігачі ОПОРИ звертали увагу на практику надання потенційними кандидатами обіцянок матеріального характеру, які будуть реалізовані в разі їхнього здобуття мандата (так зва­ні соціальні контракти з виборцями). До прикладу, від імені кандидата на посаду Одеського міського голови Дмитра Голубова поширювались «га­рантійні» зобов’язання відремонтувати двір окремих багатоповерхових будинків. Для стандартів демократичного політичного та виборчого про­цесів обіцянка кандидата надати виборцям ресурси (товари і послуги) за рахунок місцевого бюджету після обрання кандидата є проблемною, оскільки претендент фактично планує зловживати бюджетним адміні­стративним ресурсом у власних виборчих інтересах.

Дочасна агітація ще не зареєстрованих кандидатів є довготривалою те­мою для дискусії серед національних експертів та парламентарів, у ме­жах якої сторони намагаються знайти варіанти врегулювання пошире­ної практики. У випадку ж з технологіями матеріального стимулювання виборців, ключовим питанням є як непрозорість їх фінансування, так і їх негативний вплив на умови свідомого і вільного волевиявлення. Фак­тичний підкуп виборців може суттєво вплинути на результати виборів, незалежно від періоду, коли він здійснювався. Такі обставини повинні стимулювати український парламент результативно завершити діалог щодо забезпечення умов для демократичного волевиявлення громадян до і після офіційного початку виборчого процесу.

В умовах офіційного виборчого процесу технології матеріального сти­мулювання виборців залишались ключовою проблемою, незважаючи на посилення відповідальності за такі правопорушення. Найпоширенішою практикою серед кандидатів було надання виборцям, юридичним особам неправомірної вигоди і супроводжувалося передвиборною агітацією, згадуванням імені кандидата, назви політичної партії, яка його висунула, або використанням зображення кандидата, символіки партії. Уже зареє­стровані кандидати роздавали виборцям продукти харчування, подарун­ки, надавали безкоштовні послуги, облаштовували об’єкти благоустрою територій. При цьому така активність супроводжувалась прихованою агітацією чи згадуванням імен претендентів або ж організацій партій. Варто зазначити, що спостерігачі ОПОРИ звертали увагу на зменшення інтенсивності проявів матеріального стимулювання виборців після за­вершення процесу реєстрації кандидатів. Ця обставина засвідчує, що за­конодавчі обмеження частково зменшили готовність суб’єктів виборчого процесу вдаватися до порушень.

Під час повторного голосування на виборах міських голів (міста з кіль­кістю виборців 75 тис. і більше) негативний вплив підкупу виборців у будь-яких його формах міг бути ще більш критичним, враховуючи пер­сональний характер голосування. Напередодні повторного голосуван­ня спостерігачі ОПОРИ фіксували прояви матеріального стимулюван­ня виборців з боку окремих кандидатів. Як і напередодні голосування 25 жовтня, проблематика протидії захворюваності COVID-19 була клю­човою публічною підставою для «благодійності». До прикладу, у Рівному кандидат Віктор Шакирзян (партія «Рівне разом») неодноразово надавав засоби індивідуального захисту для лікарів, медичні матеріали та облад­нання місцевим медичним закладам. У Полтаві, натомість, після «першого туру» серед виборців розповсюджувались пакети з медичними масками та цукерками, в яких була листівка з подякою за підтримку кандидата в міські голови Олександра Мамая («За майбутнє»). Інші кандидати реа­лізовували акції з надання виборцям транспортних послуг (Андрій Ве­селий, Дрогобич Львівської області), товарів місцевим закладам освіти від імені місцевих організацій партій, які мали кандидатів на повторному голосуванні (організація партії «Пропозиція» у Миколаєві) тощо. Резо­нансним проявом технології матеріального стимулювання виборців, яка базувалась на доступі кандидата до адміністративних ресурсів, стала обіцянка учасника повторного голосування у Кривому Розі Костянтина Павлова («Опозиційна платформа — За життя») підвищити розмір соці­альних виплат окремим категоріям громадян з 500 до 1500 грн. Павлов фактично проводив кампанію в статусі радника міського голови, беручи оперативну участь у офіційних заходах місцевої влади.

Таким чином, матеріальне стимулювання виборців залишається про­блемою, над нівелюванням якої повинна системно працювати держава. Ключовим завданням є ефективне завершення розслідування інцидентів із ознаками підкупу виборців. Станом на січень 2021 року суди України винесли 3 вироки за статтею 160 Кримінального кодексу, ще 8 справ зна­ходились у судах. Поточні результати розслідувань не відповідають роз­маху та інтенсивності інцидентів щодо підкупу виборців і тому вони для загальної оцінки стану забезпечення невідворотності за виборчі злочи­ни можуть виявитися критичними. ОПОРА закликає правоохоронні ор­гани інформувати громадськість і ЗМІ про проміжні та остаточні резуль­тати своєї діяльності.

Основні прояви зловживань адміністративним ресурсом на місцевих виборах

Результати спостереження ОПОРИ свідчать про те, що адміністратив­ний ресурс залишається, хоч і не ключовим, але поширеним способом впливу на загальний перебіг виборчого процесу, а також разом із матері­альним стимулюванням виборців здійснює найбільш відчутний негатив­ний вплив на нього.

Разом з тим через відсутність у правовій площині чітких вимог щодо ді­яльності виборних осіб та посадовців в умовах виборчого процесу, які б ефективно відтворювали усталену міжнародну практику з врахування визнаних демократичних стандартів, учасники виборчого процесу вда­валися до фактичного зловживання адміністративними ресурсами знач­но частіше, ніж демонструє наявна статистика.

Бюджетний адміністративний ресурс

Найбільш системним прикладом використання бюджетного адмінре­сурсу в цілях прихованої агітації була реалізація програми «Державне будівництво», а також втілення проєктів у рамках використання коштів Державного фонду регіонального розвитку, субвенції, спрямованої на соціально-економічний розвиток регіонів. До проведення публічних заходів у рамках ініційованих державною владою програм активно за­лучаються місцеві посадовці, які одночасно виступають у ролі суб’єктів виборчого процесу.

Ознаками електоральної спрямованості таких державних програм і про­єктів є зростання інтенсивності та масштабу публічних заходів, націле­них на популяризацію результатів їх реалізації незадовго до початку ви­борчого процесу та протягом усього періоду кампанії.

Відповідно до найкращих міжнародних практик запобігання зловживан­ню адміністративними ресурсами, зокрема на рівні Конгресу місцевих та регіональних влад Європи, публічна промоція державних проєктів полі­тичними партіями або інтенсифікація самих проєктів у контексті виборів може трактуватися як зловживання бюджетними ресурсами у виборчих цілях. Тим більше, спостерігачам ОПОРИ невідомо про легітимні та над­звичайні обставини, які вимагають посилення інформування громадян про проміжні результати програми «Велике будівництво», зокрема під час місцевих виборів.

Крім цього, проблема полягає в тому, що посадові особи органів місцево­го самоврядування в аналогічний спосіб використовували кошти місце­вих бюджетів для представлення реалізованих, поточних та запланова­них інфраструктурних проєктів як елемент власних агітаційних кампаній. Подібні випадки були зафіксовані у більшості областей. Наприклад, цю тактику використовували міські голови Черкас, Хмельницького, Кро­пивницького, Ужгорода, Львова, Миколаєва, Сум та Запоріжжя. У Києві низка депутатів міської ради брала участь у реалізації локальних інфра­структурних проєктів, прямо чи опосередковано їх пов’язуючи із партією «УДАР».

«Велике будівництво» у своїх агітаційних кампаніях активно вико­ристовували кандидати від партії «Слуга народу» в більшості областей України. Наприклад, у Миколаївській, Сумській, Донецькій, Рівненській, Чернівецькій, Херсонській, Чернігівській областях. Тема субвенцій най­більш активно застосовувалася у Волинській, Полтавській, Черкаській та Хмельницькій областях, де участь у виборах брали народні депутати, які позиціонують себе як лобісти залучення бюджетних коштів у свої округи та одночасно балотуються на місцевих виборах.

У зв’язку із масовою практикою висвітлення окремими партіями та їхні­ми кандидатами результатів державної програми «Велике будівництво», а також інших бюджетних державних та муніципальних програм, ОПОРА зазначає:

  • Створення у виборців враження відповідальності політичної партії за результати реалізації програм, профінансованих за кошти платників податків, є неналежною практикою у сфері запобігання зловживань адміністративними ресурсами.
  • Посадові особи органів влади всіх рівнів, які персонально належать до політичних партій, мають право і обов’язки інформувати громадян про результати своєї діяльності. Але таке інформування не повинно стосуватися діяльності політичної партії або використовуватися в її виборчих інтересах.
  • Належні умови запобігання зловживаннями адміністративними ре­сурсами формуються не лише на рівні законодавства, а й самими по­літичними суб’єктами, які мають уникати ототожнення з державними, а також муніципальними програмами з партійними досягненнями.

Ще однією формою зловживання бюджетним адміністративним ресур­сом під час або незадовго до виборчої кампанії стало введення нових і додаткових пільг та інших соціальних виплат й ініціатив для малозабез­печених верств населення. Наприклад, в Одесі у вересні з бюджету мі­ста було додатково виділено 13,3 мільйони гривень для закупівлі засобів індивідуального захисту та медикаментів для незахищених верств насе­лення, а їх роздача супроводжувалася інформуванням про роль міського голови в цьому процесі. У Чернівцях напередодні «другого туру» вибо­рів один з кандидатів ініціював виплати з міського бюджету за спроще­ною процедурою по 1 тисячі гривень для малозабезпечених мешканців міста. У Черкасах представники ВО «Батьківщина» заявили, що саме зав­дяки їхнім діям у жовтні перед виборами педагоги міста отримали премії у повному обсязі (24,8 млн грн).

Також спостерігачі ОПОРИ неодноразово фіксували випадки викори­стання офіційних заходів, які проводяться в межах державного чи муні­ципального фінансування, у передвиборчих цілях кандидатів чи партій. Наприклад, на День міста Чуднів Житомирської області на сцені були встановлені великі банери з партійною символікою Радикальної партії. Мешканцям роздавали брендовану продукцію політичної сили. Діяла фотозона, де кожен охочий міг сфотографуватися з паперовим Олегом Ляшком і з вилами.

Кадровий і матеріальний адміністративний ресурси

Даний різновид адміністративного ресурсу найбільш активно проявляв­ся у використанні кадрових ресурсів та матеріально-технічних засобів в інтересах окремих партій чи політиків. Зокрема, фіксувалися випадки за­лучення підлеглих до агітації, використання приміщень органів місцевого самоврядування та бюджетних установ в агітаційних цілях. Спостерігачі ОПОРИ неодноразово фіксували випадки регулярної присутності кан­дидатів та представників конкретної політичної партії під час офіційних робочих поїздок певних посадових осіб. Політичної реклами і де-факто агітації на таких заходах не було зафіксовано, але тут є ознаки вибірково­го підходу до присутності партійних представників на заходах за участі, наприклад, голів ОДА чи міністрів.

Крім того, актуальною є проблема недостатнього розмежування поточ­ної діяльності посадової особи місцевого самоврядування та її політич­ної активності. Посадовці, які зареєструвалися кандидатами на посади місцевих голів, не лише продовжували виконувати свої обов’язки на пе­ріод кампанії, а, навпаки, активніше проводили свою публічну діяльність, використовуючи свій статус та репутацію для мобілізації виборців на свою підтримку.

Відповідно до вимог законодавства про державну службу етика поса­довця передбачає обов’язок дотримання політичної незалежності та нейтральності при виконанні своїх службових повноважень. Як демон­струють результати спостереження ОПОРИ, посадовцям, які є суб’єкта­ми виборчого процесу, рідко вдається дотримуватися на практиці закон­ної вимоги щодо політичної нейтральності на робочому місці в умовах виборчого процесу. Ситуації, в яких кандидати-посадовці поєднують ак­тивне виконання своїх повноважень (вдаючись до прихованої агітації в робочий час) з агітаційною діяльністю в позаробочий час, мають ознаки конфлікту інтересів та можуть підірвати довіру як до чесності виборчого процесу, так і до діяльності органів публічної адміністрації.

Приклади зловживання кадровими і матеріальними ресурсами були за­фіксовані практично в усіх областях. Наприклад, у Харкові політична ре­клама партії «Блок Кернеса — Успішний Харків» була розміщена в біль­шості загальноосвітніх закладів, а 1 вересня в харківських школах учням роздали подарунки з символікою цієї партії. В Одесі опитування щодо електоральних симпатій та оцінки діяльності міського голови проводи­ла комунальна установа «Міський інформаційно-аналітичний центр». У Рівному кандидат на посаду міського голови Юрій Вознюк, що балоту­вався від однієї партії з чинним тоді міським головою, провів один зі сво­їх агітаційних заходів у приміщенні сесійної зали міської ради.

Щодо Президента Володимира Зеленського, який у багатьох областях брав участь у представленні майбутніх кандидатів на місцевих виборах від партії «Слуга народу». З одного боку, діяльність Глави держави не об­межена принципом політичної нейтральності, що дозволяє йому віль­но висловлювати свою політичну позицію. З іншого, вище керівництво України, насамперед Президент Володимир Зеленський, обрало полі­тичну стратегію демонстрації синхронної діяльності Глави держави, Уря­ду та однопартійної більшості «Слуги народу» у Верховній Раді України. Ця стратегія не порушує чинне законодавство, але створює потенційні ризики недотримання принципу політичної нейтральності державних службовців, які не займають політичні посади і підпадають під вимоги Законів України «Про державну службу» та «Про запобігання корупції».

Медійний адміністративний ресурс

Що стосується зловживання медійним адміністративним ресурсом, то під час місцевих виборів була поширена практика, коли сайти та їхні сто­рінки в соціальних мережах органів місцевого самоврядування, органів влади та комунальних підприємств використовувалися в цілях агітації за певних кандидатів та партій, а також муніципальне телебачення у своїх сюжетах висвітлювало діяльність лише окремих кандидатів, які одночас­но були міськими головами або посадовцями органів місцевого само­врядування. Загалом такі випадки були в Дніпропетровській, Вінницькій, Житомирській, Закарпатській, Івано-Франківській, Закарпатській, Мико­лаївській, Луганській, Львівській, Полтавській та Харківській областях, а також м. Києві.

Наприклад, після того, як міський голова Кривого Рогу Юрій Вілкул на­передодні «другого туру» зняв свою кандидатуру на користь члена ви­конкому, радника міського голови Костянтина Павлова, його діяльність почали активно висвітлювати на сайті міської ради. ОПОРА нарахувала у період з 17 по 26 листопада 14 повідомлень про діяльність Павлова, в той час як за попередні роки на сайті ради було лише декілька згадок про нього.

У Запоріжжі КП «Телеканал Z» транслював тільки виступи чинного місь­кого голови і кандидатів від політичної партії «Партія Володимира Бу­ряка «Єднання». Інші кандидати від різних політичних сил не мали до­ступу в ефір. На онлайн-платформі звітності Одеського міського голови була розміщена передвиборча програма партії «Довіряй Ділам», яка висунула його на посаду. На сайті Вінницької районної лікарні була роз­міщена програма «Європейської Солідарності» та агітація за кандидата в депутати до районної ради Олександра Кривов’яза — головного лікаря цієї лікарні. У Чернівцях на сторінці у Facebook комунального підпри­ємства періодично публікувалася політична реклама на користь партії, від якої в обласну раду балотувався його директор.

Корпоративний ресурс

На місцевих виборах 2020 року спостерігачі ОПОРИ вперше здійснили моніторинг зловживань «корпоративним» адміністративним ресурсом, під яким розуміється залучення представниками приватного (бізнес) сектору для передвиборної агітації підлеглих осіб, службового тран­спорту, засобів зв’язку, устаткування, приміщення, а також використання службових чи виробничих нарад, зборів колективу для проведення пе­редвиборної агітації. Відстеження такого типу адміністративного ресур­су є важливою складовою оцінювання дотримання принципу рівності можливостей кандидатів та прозорості їхніх виборчих фінансів.

Під час місцевих виборів були зафіксовані поодинокі інциденти, які мо­жуть мати характер зловживання корпоративним ресурсом (до прикла­ду, у Рівному на платіжках за водопостачання була розміщена політич­на реклама директора «Рівнеоблводоканал» Андрія Карауша; в Одесі кандидат у міську раду Костянтин Громовенко організував безкоштов­ні комп’ютерні курси на базі приватного вищого навчального закладу «Міжнародний гуманітарний університет», в якому він обіймає посаду ректора; у місті Дніпро на будівлі міжнародного аеропорту «Дніпропе­тровськ», який є у приватній власності, були розміщені агітаційні банери кандидата до Дніпровської міської ради Вадима Гетьмана від партії «За майбутнє»).

Технології клонів-двійників на місцевих виборах та перспективи протидії

На місцевих виборах 2020 року в цілій низці громад було зафіксовано реєстрацію так званих кандидатів-двійників, які мали схожі або анало­гічні персональні дані з лідерами виборчих кампаній. Недобросовісна технологія спрямовувалась на введення в оману виборців із метою змен­шення підтримки впливових учасників передвиборної кампанії. Практики реєстрації кандидатів-двійників масово застосовувались і під час на­ціональних кампаній в Україні, зокрема на парламентських виборах 2019 року шляхом реєстрації підставних осіб, формальні місця роботи яких були співзвучні з назвами впливових політичних сил. Враховуючи нега­тивний досвід парламентської кампанії — 2019, напередодні місцевих ви­борів 2020 року в Кримінальному кодексі України було встановлено від­повідальність за підкуп кандидата (стаття 160), що дозволяє розслідувати спроби незаконно мотивувати громадянина висувати свою кандидатуру для розпорошення голосів на підтримку популярних учасників виборів. Стаття 212-24 Кодексу України про адміністративні правопорушення та­кож встановлює відповідальність за перешкоджання здійсненню вибор­чого права або діяльності суб’єкта виборчого процесу.

Протягом виборчої кампанії Національна поліція України повідомляла про розслідування спроб підкупу кандидатів, які мали схожі персональ­ні дані з електоральними лідерами. Зокрема, у вересні 2020 р. в Кіро­воградській області правоохоронці затримали депутата обласної ради, кандидата на посаду міського голови Світловодська, якого підозрювали в передачі 10 тисяч гривень кандидату «двійнику». Натомість у Чугуєві Хар­ківської області мало місце розслідування перешкоджання здійсненню виборчого права у зв’язку зі спробою громадянки зі схожими на чинного міського голову персональними даними зареєструватися кандидаткою.

Станом на момент підготовки цього звіту ОПОРІ невідомо про остаточні результати цих розслідувань, але очевидною є необхідність посилення спроможності правоохоронних органів використовувати правові можли­вості для протидії спробам перешкоджання пасивному виборчому праву та волевиявленню громадян. Паралельно з ефективним застосуванням кримінальної та адміністративної відповідальності за підкуп кандидата та перешкоджання виборчим правам громадян важливо підвищувати по­інформованість виборців про кандидатів. Зокрема, одним із можливих варіантів реакції держави на маніпулятивні технології може бути зазна­чення інформації щодо зміни прізвища кандидата в інформаційних пла­катах та виборчих бюлетенях.

 

Стан забезпечення невідворотності покарання за виборчі злочини

Розслідування кримінальних правопорушень на місцевих виборах 2020 року відбувається на основі зміненого Кримінального кодексу України, а їх остаточні результати повинні стати важливим орієнтиром для подаль­ших кроків держави щодо забезпечення невідворотності покарання за виборчі злочини.

На місцевих виборах органами поліції було розпочато 1 297 криміналь­них проваджень, з яких 863 безпосередньо пов’язані з порушенням ви­борчого законодавства (ст. cт. 157-160 КК України) та 434 — опосередко­вано. Із вказаної кількості 475 кримінальних проваджень зареєстровано було після 25 жовтня 2020 року.

На момент підготовки цього звіту органами поліції було прийнято рі­шення про закриття справи в 728 кримінальних провадженнях, до суду направлено 116 кримінальних проваджень, досудове розслідування три­вало в 416 провадженнях.

ОПОРОЮ проведено проміжний аналіз судової практики щодо кримі­нальних проваджень під час місцевих виборів, який дозволяє зробити попередні висновки щодо забезпечення невідворотності покарання за виборчі злочини.

Усього за період з 05 вересня 2020 року по 31 січня 2021 року в Єдиному державному реєстрі судових рішень опубліковано 28 вироків у справах щодо виборчих кримінальних правопорушень, виявлених під час місце­вих виборів 2020 року, на розгляді в судах (призначені до слухання у під­готовчому засіданні або до судового розгляду) знаходяться 58 справ (з опублікованих в реєстрі ухвал), у 7 справах провадження закрито.

Попередні результати розслідування кримінальних проваджень виявили як позитивні, так і негативні аспекти застосування положень зміненого Кримінального кодексу.

По-перше, звертає на себе увагу незначна кількість доведених до суду вироків щодо підкупу виборців. Причини невідповідності ефективних розслідувань із реальним розмахом підкупу на місцевих виборах можуть бути пов’язані зі складнощами збору та документування доказів і повин­ні бути комплексно досліджені правоохоронними органами. По-друге, неодноразово виявлені випадки зловживань громадянами процедурою зміни виборчої адреси завершились лише поодинокими вироками. За чинною редакцією ч. 1 ст. 158 КК України до відповідальності притягують­ся переважно уповноважені особи, які мають доступ та вносять відповід­ні відомості до ДРВ. І тому доведення вини виборців або організаторів схем зі зміною виборчої адреси було проблематичним. По-третє, відсут­ність вироків за ст. 157 ККУ засвідчує проблеми щодо кваліфікації право­охоронними органами та судами таких діянь, як перешкоджання вільному здійсненню виборцем свого виборчого права та перешкоджання діяль­ності іншого суб’єкта виборчого процесу. По-четверте, можна відзначити позитивний ефект змін щодо декриміналізації діяння стосовно пошко­дження, приховування, знищення свого виборчого бюлетеня виборцем на місцевих виборах 2020 року (наразі це ст. 212-23 КУпАП), адже органи поліції були належним чином підготовлені складати відповідні адміні­стративні протоколи. По-п’яте, відсутність вироків та незавершених су­дових розглядів за ст. 159 КК України щодо порушення таємниці голосу­вання засвідчує необхідність перегляду існуючого складу кримінального правопорушення за порушення таємниці голосування.

Громадянська мережа ОПОРА закликає Національну поліцію України у міжвиборчий період провести комплексний аналіз досвіду застосування положень Кримінального кодексу України. Подальші кроки з удоскона­лення Кодексу важливо здійснювати виключно на основі об’єктивного вивчення проблем застосування законодавства, відокремлених від полі­тичних та організаційних перешкод.

Аналіз результатів місцевих виборів та наслідки застосування виборчих систем

Політичні результати місцевих виборів

У результаті проведення реформи децентралізації і завершення процесу об’єднання територіальних громад в Україні, кількість рад, до яких обира­лися депутати, суттєво зменшилася порівняно з попередніми виборчими кампаніями. 25 жовтня 2020 року загальна кількість представницьких ор­ганів місцевого самоврядування, до яких відбувалися вибори, становила 1577. Для порівняння, в 2015 році українці обирали депутатів до 10 562 місцевих рад, а в 2010 році їх налічувалося 12 084.

Голосування не проводилося на тимчасово окупованих територіях України — в Автономній Республіці Крим, Севастополі, окремих районах Донецької та Луганської областей

Порівняно з попередніми місцевими виборами, у 2020 році також змен­шилася (майже в чотири рази) загальна кількість депутатів, які обирали­ся до місцевих рад усіх рівнів — з 158 399 до 43 122 осіб. Таким чином реформа децентралізації докорінно змінила не лише територіальну конфігурацію органів місцевого самоврядування найнижчого рівня, але і загальну чисельність виборних посад у представницьких органах міс­цевого самоврядування.

За результатами голосування виборців за місцевих депутатів перемогу відносно інших партій здобула «Слуга народу» — ця політична сила от­римала 15,5% мандатів у місцевих радах усіх рівнів. До переліку лідерів за кількістю здобутих мандатів увійшли ще чотири політичні сили: ВО «Батьківщина» (10,5% мандатів), «За майбутнє» (9,6%), «Опозиційна плат­форма — За життя» (9,6%), «Європейська Солідарність» (9%). Усі разом ці партії делегували і контролюють більш ніж половину депутатів у місце­вих радах (54%). Ще дві партії отримали не настільки відчутну перевагу в радах, однак мають понад 2% депутатських мандатів кожна, а саме «Наш край» (4,5%) і ВО «Свобода» (2,1%). Решта депутатських місць у новоо­браних радах (23%) розподілилася між 106 політичними силами.

­

Таким чином депутатами місцевих рад різних рівнів стали представники 113 місцевих організацій політичних партій, тоді як на місцевих виборах 2015 року 89 партій провели своїх депутатів до місцевих рад. Застосу­вання пропорційної виборчої системи з виключно партійним номінуван­ням кандидатів на рівні громад з понад 10 тисячами виборців, попри очі­кування щодо консолідації та структурування існуючого партійного поля, на практиці призвело до збереження політичної фрагментації представ­ницьких органів та домінування регіональних політичних еліт. Порівняно з 2015 роком загальнонаціональні (парламентські партії) не отримали ви­щого рівня підтримки в місцевих радах, незважаючи на опосередковані переваги у вигляді встановлення виборчого бар’єра для малих партій та відмову від участі незалежних кандидатів. У цілому понад 55% депутатів у місцевих радах належать до парламентських партій, поєднуючи загаль­нонаціональний політичний процес із локальним порядком денним.

У розрізі обласних рад найбільшу кількість мандатів здобули політичні партії: «Слуга народу» — 17,7% від усіх депутатів облрад, «Європейська Солідарність» — 15,1%, «Опозиційна платформа — За життя» — 13,1%, «За майбутнє» — 11% та ВО «Батьківщина» — 10,8%. Загалом на згадані вище 5 парламентських партій припадає 67,7% усіх обраних депутатів обласних муніципалітетів. Ці ж самі політичні сили лідирують за рівнем представ­ництва в районних радах, а також територіальних громадах з кількістю виборців понад 10 тисяч, делегувавши відповідно 65% і 61% усіх обраних депутатів. Своїх депутатів у всіх обласних радах (окрім тимчасово оку­пованих Донецька та Луганська) мають лише дві політичні сили — партії «Слуга народу» і «Європейська Солідарність».

На рівні громад із кількістю до 10 тисяч виборців, де застосовувалася ма­жоритарна система голосування в багатомандатних округах, лідирують самовисуванці, які здобули 39,2% мандатів. Решту розподілили між со­бою політичні партії, серед яких так само домінують депутати від партій «Слуга народу» (12,9% мандатів), ВО «Батьківщина» (10,7%), «За майбут­нє» (10%), «Наш край» та «Опозиційна платформа — За життя» (по 4,8%).

Серед обраних міських, селищних та сільських голів переважна більшість осіб балотувалась у порядку самовисування — 47,4%. У розрізі ж партій найбільшу кількість посад місцевих голів здобули представники «Слуги народу» (16,3%). Високі результати продемонстрували партії «За майбут­нє» (6,5% керівників громад), ВО «Батьківщина» та «Опозиційна плат­форма — За життя» (по 3,8%). Усього ж за результатами місцевих виборів на посади голів громад було обрано 1 384 особи.

Місцеві вибори вкотре продемонстрували, що практика голосування за незалежних кандидатів залишається найбільш популярною в межах ви­користання тих виборчих систем, де передбачена можливість самови­сування кандидатів — на виборах голів громад та депутатів місцевих рад у громадах до 10 тисяч виборців. Серед усіх обраних міських, селищних, сільських голів самовисуванцями є майже 47% переможців, тоді як се­ред депутатів територіальних громад до 10 тис. виборців мандат здобули 39,2% самовисуванців.

Аналіз структури партійного представництва в радах обласних центрів (обласній і міській), а також партійності міських голів, свідчить про збіль­шення кількості регіонів (порівняно з попередніми місцевими виборами), з виразним домінуванням окремих політичних сил, які мають вирішаль­ний вплив на прийняття політичних рішень в обласних містах.

Так, у шести регіонах України одна політична сила одночасно має най­більшу фракцію в обласній раді, міській раді обласного центру і кон­тролює посаду міського голови. Зокрема, політична партія «Українська стратегія Гройсмана» домінує у Вінниці, «Блок Кернеса — Успішний Хар­ків» — у Харкові, «За майбутнє» — в Луцьку, «Рідний дім» — у Черніго­ві, «Європейська Солідарність» — у Рівному, Всеукраїнське об’єднання «Свобода» — в Івано-Франківську. Переважно таких позицій досягли не­парламентські партії, які проявляють активність у межах однієї області чи макрорегіону. Для порівняння, за результатами місцевих виборів у 2015 році, аналогічна ситуація з явним домінуванням регіональної партії чітко прослідковувалася лише в Харкові («Відродження»), натомість більш ви­раженим був регіональний вплив парламентських партій — БПП «Солі­дарність», «Опозиційний блок».

Хоча і без явного домінування, але так само впливовими регіональними партіями, за результатами голосування виборців стали «Команда Сим­чишина» в Хмельницьку (найбільші фракції в обласній і міській радах), «Пропозиція» в Житомирі, Дніпрі і Кропивницькому, «Партія Ігоря Ко­лихаєва «Нам тут жити!» в Херсоні, «Довіряй Ділам» в Одесі, «Партія Володимира Буряка «Єднання» в Запоріжжі, ВО «Свобода» в Тернополі, «Єдина альтернатива» в Чернівцях (тут перелічені партії мають найбільші фракції в міських радах і посаду міського голови).

Серед переліку парламентських партій «Європейська Солідарність» по­літично домінує у Львові й Києві (окрім Рівного), «Опозиційна платфор­ма — За життя» — в Миколаєві (в обох — найбільші фракції в обласній і міській радах), ВО «Батьківщина» — в Сумах, «За майбутнє» — в Полтаві й Черкасах (в обох — найбільші фракції в міських радах і посада міського голови).

Порівняно з попередніми місцевими виборами в міських радах облас­них центрів збільшилася кількість партій-переможців, які здобули більше 40% від усіх депутатських мандатів, фактично претендуючи на форму­вання монобільшостей у відповідних місцевих радах. Зокрема, ВО «Сво­бода» отримала 67% мандатів у Івано-Франківський міській раді, а понад 60% мандатів у муніципалітетах Вінниці, Хмельницького, Чернігова от­римали партії «Українська Стратегія Гройсмана», «Команда Симчишина», «Рідний Дім» відповідно.

Поряд зі зміною електоральних симпатій, впровадження нової виборчої системи і проведення виборів на новій територіальній основі розгляда­лися як ключові фактори, що можуть вплинути на оновлення партійного і персонального представництва в місцевих радах. Однак в переважній більшості обласних центрів політичні сили, які домінували в радах за результатами місцевих виборів 2015 року, фактично зберегли свій вплив і після виборів 2020 року. Зокрема, це стосується Вінниці, Івано-Фран­ківська, Києва, Луцька, Львова, Одеси, Рівного, Сум, Харкова і Тернополя. Тут потрібно враховувати, що частина політичних сил змінила назви або створила нові партійні проєкти. Як, наприклад, «Вінницька Європейська Стратегія» (стала «Українською стратегією Гройсмана»), «УКРОП» (пар­тійний актив якого влився в партію «За майбутнє»). Натомість персональ­ний склад муніципалітетів зазнав суттєвого оновлення. Порівняно з по­переднім скликанням до обласних рад увійшло 71,25% нових депутатів: найбільше оновився склад Дніпропетровської обласної ради (на 80%), найменше — Івано-Франківської (на 66%).

Схожа ситуація з переобранням депутатів міських рад обласних центрів. Тут депутатський корпус оновився на 69,6%. Найбільше оновився склад Миколаївської міської ради — на 89%, найменше — Івано-Франківської міської ради — на 52,4%.

 

Ефекти виборчих систем на місцевих виборах — 2020

Процес прийняття Виборчого кодексу і підготовка до чергових місцевих виборів 2015 року супроводжувалися дискусіями щодо обґрунтованості та очікуваних наслідків запровадження нової виборчої системи. Відпо­відно до оновленого напередодні виборів законодавства (Книга четвер­та Виборчого кодексу) на місцевих виборах фактично застосовувалися чотири різні виборчі системи: 1) пропорційного представництва за від­критими партійними виборчими списками — для обрання депутатів у громадах з кількістю виборців 10 тисяч і більше; 2) мажоритарна система відносної більшості в багатомандатних виборчих округах — для обрання депутатів у громадах із кількістю виборців до 10 тисяч; 3) мажоритар­на система відносної більшості в єдиному одномандатному окрузі — для обрання голови в громадах з кількістю виборців до 75 тисяч осіб; 4) ма­жоритарна система абсолютної більшості в єдиному одномандатному окрузі — для обрання голови в громадах з кількістю виборців 75 тисяч і більше осіб.

Останні дві системи в різних модифікаціях найчастіше використову­валися в Україні й добре знайомі виборцям. Порівняно з попередніми кампаніями, нововведення полягало в розширенні переліку міст, де за­стосовувалося так зване «двотурове голосування» на виборах місцевого голови (у випадку, коли ніхто з кандидатів не отримав більше 50% голосів у першому турі). Ця система є достатньо простою та прогнозованою за своїми наслідками, а основним недоліком вважається надмірна кількість змарнованих голосів та ймовірність перемоги кандидата, який / яка не отримав/-ла підтримки більшості виборців. Власне з метою мініміза­ції цієї вади на виборах мерів застосовується другий тур у найбільших містах (переважно в обласних центрах). Однак це не вирішує пробле­ми для решти міст, де 86% міських громад, які так само зіштовхуються з випадками перемоги малопопулярних кандидатів. Рішення поширити мажоритарну систему абсолютної більшості для обрання голів також і на інші міста активно обговорюється, однак стримується аргументами про надмірні фінансові витрати на його реалізацію та сумнівами щодо його політичної доцільності.

Голосування за депутатів з використанням багатомандатної мажоритар­ної системи саме в такій формі застосовувалося в Україні вперше, однак в 1998 і 2002 році в схожий спосіб обиралися депутати обласних рад. У міжнародній практиці такий спосіб голосування звично називається системою єдиного неперехідного голосу. За своїми ознаками ця система не належить до чистих мажоритарних чи пропорційних систем, а поєд­нує ефекти їх обох. По-перше, виборці голосували за кандидатів, а не за політичні партії (хоча балотуватися можуть як незалежні кандидати, так і висуванці політичних партій). По-друге, виборці обирали конкретно­го кандидата (як при мажоритарній системі), але кількість депутатських мандатів, які розподілялися в окрузі, варіювалася від 2 до 4 мандатів. Кан­дидати змагалися в багатомандатних округах, на які поділена територія села, селища чи міста. Текст виборчого бюлетеня включав у себе перелік усіх кандидатів, розміщених в алфавітному порядку, поряд з прізвищем кожного з них розміщувався порожній квадрат для проставляння відпо­відної позначки. Процедура голосування була зрозумілою та звичною для виборців, які мали віддати свій голос за конкретного кандидата з пе­реліку запропонованих прізвищ. Кандидати рейтингувалися відповідно до кількості набраних ними голосів, а переможцями ставали двоє, троє або четверо, що отримали найбільшу підтримку виборців.

Головною перевагою системи є те, що її застосування призводить до більш пропорційних результатів, порівняно з голосуванням за мажори­тарною виборчою системою в одномандатних округах. З огляду на те, що вибори відбувалися в багатомандатних округах, переможцем ставав не лише найпопулярніший кандидат/-ка, але й інші, менш рейтингові канди­дати. Це сприяло забезпеченню представництва в місцевих радах різних груп виборців, а не лише домінуючого електорату. З огляду на чітку лока­лізацію округів та персональний характер голосування, виборці можуть чітко ідентифікувати своїх представників у місцевій раді, підтримувати комунікацію та контролювати їх роботу.

Основним недоліком застосування системи, на який звернули увагу спо­стерігачі ОПОРИ, є неоднозначна практика утворення багатомандатних виборчих округів. Законодавством встановлено мінімальні, але достат­ньо гнучкі критерії щодо визначення меж виборчих округів (з допусти­мим відхиленням не більше 15% від орієнтовної середньої кількості виборців), що за відсутності контролю створювало можливості для ма­ніпуляцій з боку територіальних виборчих комісій, відповідальних за це.

Голосування в громадах з кількістю виборців більше 10 тисяч

За новим Виборчим кодексом вибори депутатів у місцевих радах, де кількість виборців складає 10 тисяч і більше, відбувалися за системою пропорційного представництва за відкритими партійними виборчими списками. Право висування списків кандидатів мали лише політичні пар­тії (їх місцеві організації). Щоб претендувати на депутатські місця в міс­цевій раді, партії необхідно було набрати не менше 5% від усіх голосів виборців, які взяли участь у голосуванні в межах округу, що охоплював територію всього міста (району або області).

Кожна партія формувала два типи списків кандидатів — один загальний для всього міста (району чи області) і окремі для територіальних вибор­чих округів, на які поділялася територія міста (району чи області). Пар­тія вносила всіх номінованих кандидатів до єдиного списку, самостійно встановлюючи порядок їх розміщення і одночасно закріплювала всіх кандидатів з єдиного списку (крім першого номера) в територіальних ви­борчих списках.

Виборці голосували в межах одного з територіальних виборчих округів, де обов’язково мали обрати партію (фактично весь партійний список), а також за бажанням відмітити конкретного кандидата/-ку в територіаль­ному списку цієї ж партії. Саме факт голосування за конкретного канди­дата в територіальному окрузі давав можливість виборцю впливати на проходження окремих партійних кандидатів, а не лише партії в цілому.

Під час встановлення результатів виборів кожна партія-переможець от­римувала мандати пропорційно до кількості набраних голосів, а розпо­діл цих мандатів відбувався в два етапи: спочатку визначалися кандида­ти-переможці в територіальних списках (округах), а далі всі отримані й ще не розподілені голоси виборців враховувалися для визначення обра­них кандидатів на рівні єдиного партійного списку.

У законодавстві були закладені норми, відповідно до яких вільний вплив виборців на проходження конкретних кандидатів стримувався двома факторами: кількістю і величиною територіальних виборчих округів та наявністю внутрішньопартійного квотного бар’єра для кандидатів. Через невелику кількість виборців у територіальних округах (спричинену за­пропонованим порядком їх утворення), незначну кількість мандатів, які розігрувалися в кожному з них (в середньому 7-8), і високу ціну мандата (виборчу квоту), партії недотримували мандатів на рівні територіальних округів, але компенсували їх на рівні єдиного округу, де виборці не мали впливу на проходження кандидатів по списку. У випадку, коли партія все ж таки отримувала мандат в територіальному окрузі, спрацьовував дру­гий бар’єр у вигляді мінімальної кількості голосів (25% від виборчої кво­ти), яку мав отримати кандидат у територіальному списку, щоб претенду­вати на цей мандат.

Наслідки застосування пропорційної виборчої системи в існуючій кон­фігурації свідчать про наявність надмірних бар’єрів, що невиправдано звужують можливості громадян впливати на проходження кандидатів у межах партійних списків, насамперед з огляду на закріплення гаранто­ваних мандатів і вимоги щодо отримання кандидатами 25% мінімальної норми голосів у межах виборчої квоти.

Серед усіх обраних кандидатів за пропорційною виборчою системою (обласні, районні ради та ради громад із кількістю виборців понад 10 ти­сяч), переважна більшість осіб пройшла по єдиних округах (єдиних спис­ках партій) — 59% та лише 40,1% по територіальних округах. Якщо бра­ти до уваги тип ради, до якого відбувалися вибори, то найбільший шанс бути обраним у межах територіального округу був при балотуванні до обласної ради — 53,1%, в той же час до ради громади складав лише 37,3%. Іншими словами, чим більшим за кількістю виборців був виборчий округ, тим більше шансів було бути обраним у межах цього округу. Однак лише масштаб обрання кандидатів у територіальних виборчих округах не мож­на вважати коректним мірилом рівня відкритості системи, адже частина обраних там осіб теж пройшла завдяки місцю в територіальному списку, не набравши достатньої кількості голосів виборців.

Незважаючи на впровадження явних обмежень для відкритої конкурен­ції кандидатів за голоси виборців, застосування пропорційної виборчої системи з преференційним голосуванням все ж виправдало себе, з огля­ду на прогресуюче зростання впливу виборців на порядок проходження конкретних кандидатів, номінованих політичними партіями.

Основним результатом, який дозволяє оцінювати ефект відкритості ви­борчої системи, є показник в 35% кандидатів (8 225 осіб), які отримали депутатський мандат завдяки персональним голосам у територіальних виборчих округах, а не через свою наперед визначену позицію в пар­тійному списку. Так, з-посеред усіх обраних за пропорційною виборчою системою депутатів, 9 505 (близько 41% від загальної кількості) було обрано в територіальних виборчих округах. Разом з тим частина з цих депутатів-переможців в округах (1 280 осіб) не набрала мінімально необ­хідної кількості голосів виборців (чверті від виборчої квоти) і отримала мандати завдяки своїй позиції в партійних списках. Натомість решта пе­реможців в округах (8 225 осіб) успішно подолала внутрішньопартійний квотний бар’єр, виграла конкуренцію в однопартійців по списку і стала депутатами завдяки рейтинговим результатам персонального голосуван­ня виборців.

Також запропонована виборча система виявилася результативною в контексті реалізації опції щодо добровільного голосування виборців за конкретних кандидатів від політичних партій. Так, 84% виборців фа­культативно відмічали в бюлетенях кандидата/-ку, якого/яку підтриму­вали з-поміж запропонованих партіями осіб. Таким чином ймовірний ризик щодо неготовності чи небажання виборців голосувати за конкрет­них кандидатів у випадку відсутності імперативної норми щодо такого способу голосування не справдився. Лише 16% виборців проголосували виключно за партії (фактично за закритий формат списків), не віддаючи переваги жодному з кандидатів, представлених у партійних списках.

Показово, що можливість преференційного голосування більш активно використовували виборці міських, селищних і сільських громад — 87% з них віддали голоси за конкретних партійних кандидатів. Натомість в обласних радах лише 75% виборців, що брали участь у голосуванні, ви­являли персональну підтримку кандидатам, а 25% голосували виключно за партії. Таким чином, обираючи депутатів обласних і районних рад, ви­борці проявляли дещо більшу лояльність до політичних партій і більшою мірою розділяли їх бачення списків кандидатів, порівняно з голосуван­ням виборців за депутатів на рівні місцевих громад.

На виборах обласних, районних, районних у місті рад, у громадах з кіль­кістю виборців 10 і більше тис. застосовувалась пропорційна виборча система з двома рівнями розподілу мандатів: на рівні територіального округу та в єдиному багатомандатному окрузі. При цьому під час роз­поділу мандатів у ТВО до першої частини територіального виборчого списку включались кандидати, які отримали 25% виборчої квоти і більше.

До другої частини територіального списку включались інші кандидати, які не отримали 25% квоти, за черговістю, визначеною партією. І хоча такий поріг був надмірним для просування кандидатів, голоси виборців впливали на розподіл мандатів у територіальному окрузі. Натомість роз­поділ мандатів у єдиному багатомандатному окрузі, які не були отримані партіями у ТВО, відбувався між кандидатами виключно за черговістю у списках, визначеною партіями. Таким чином, на другому етапі розподілу мандатів голоси виборців на підтримку кандидатів не впливали на їхнє просування в єдиному списку партій.

У цілому з усіх кандидатів, які балотувалися за пропорційною виборчою системою (їх було понад 229 тисяч), 25% внутрішньопартійний виборчий бар’єр подолали 7% з них. Тоді як 93% не здобули мінімально необхідної кількості персональних голосів, що дозволяла б претендувати на просу­вання по списку і на депутатський мандат.

Серед усіх переможців виборів за пропорційною системою внутрішньо­партійний бар’єр подолали 42% кандидатів. Натомість 39% кандидатів отримали депутатські мандати завдяки місцям у партійних списках, а не через персональну підтримку з боку виборців. Ще 19% отримали манда­ти автоматично як перші номери партійних списків.

Така особливість виборчої системи спричинила особливу увагу до кіль­кості депутатів місцевих рад, які не отримали жодного голосу або їх кіль­кість була критично малою. За даними офіційного сайту ЦВК, на місце­вих виборах, які проводились за пропорційною системою, депутатами стали 69 кандидатів, на підтримку яких не було віддано жодного голосу. Усі депутати обрані від місцевих організацій партій у єдиному багато­мандатному виборчому окрузі. Варто звернути увагу, що 38 з 69 депу­татів з «нульовою» підтримкою були обрані до Сєвєродонецької (20), Щастинської районних рад (9) Луганської області та Волноваської (7) та Маріупольської райрад (2) Донецької області. Вони були кандидатами в територіальних виборчих округах, в яких голосування не проводилось внаслідок рішення ЦВК про неможливість організації голосування. При цьому вибори рад районів, до складу яких входять відповідні громади, не були перенесені й організації партії мали право висувати кандидатів в округах, в яких вибори не проводились. Таким чином, кандидати з округів, в яких не проводилось голосування, отримали мандати в єдиному бага­томандатному окрузі.

Результати застосування мажоритарної системи абсолютної більшості на виборах міських голів

На місцевих виборах двотурова система голосування для обрання міс­цевих голів була запроваджена в 2015 році й застосовувалася для міст з кількістю виборців понад 90 тисяч. В Україні таких великих міст нара­ховується 45 (13 з яких повністю або частково знаходяться на тимчасово окупованих територіях Донецької і Луганської областей та Автономної Республіки Крим). Змінами, закріпленими у Виборчому кодексі у 2020 році, було запропоновано поширити застосування мажоритарної систе­ми абсолютної більшості для обрання місцевих голів на громади, що на­раховують більше 75 тисяч виборців. На момент проведення голосування кількість таких громад становила 53 (в тому числі 16 на тимчасово окупо­ваних територіях). Таким чином сьогодні в Україні двотурова система об­рання мерів міст використовується майже в 14% міських територіальних громад, які включають у себе близько 11 млн 417 тис. виборців.

Основним політичним аргументом на користь упровадження двотурової системи у великих містах було підвищення рівня суспільної довіри та по­літичного авторитету міських голів відповідних міст. Цю тезу розділяли всі учасники публічної дискусії щодо реформування виборчого законо­давства. Натомість різнилися підходи щодо масштабності та рівня засто­сування такої системи, з огляду на значний обсяг фінансових витрат у ви­падку її широкого впровадження. Запропонований формат застосування мажоритарної системи абсолютної більшості в містах понад 75 тис. ви­борців став результатом політичного компромісу і пошуку оптимально­го балансу між потребою підвищити легітимність обраних міських голів в умовах розпорошеності голосів виборців і низької явки — з одного боку, та доцільністю додаткових бюджетних витрат на проведення повторного голосування — з іншого.

Відповідно до законодавства другий тур виборів між двома кандидата­ми, що набрали найбільшу кількість голосів, проводиться лише у випад­ку, коли в першому турі ніхто не отримав на свою підтримку абсолют­ну більшість голосів виборців, які взяли участь в голосуванні (50% плюс 1 голос). За результатами голосування 25 жовтня 2020 року з 37 міських громад (+75 тисяч виборців) у 18 переможців було встановлено одразу. В 19 громадах призначено повторне голосування.

Нагадаємо, що на етапі розгляду проєкту Виборчого кодексу в першому читанні обговорювалася пропозиція не проводити другий тур голосуван­ня у випадку, якщо розрив між кандидатами у першому турі складатиме більше 20%. Однак у кінцевому варіанті Кодексу ця ідея не була втілена, хоча її реалізація дозволила б однозначно визначити переможців у пер­шому турі ще в двох громадах. Так, на виборах Дніпровського міського голови розрив між кандидатами-лідерами в першому турі склав 33%, а на виборах Сумського міського голови — 29%. Крім того, понад 19% ста­новив розрив між кандидатами на посаду голови міських громад Луцька і Кривого Рогу. Понад 18% різниці в голосах було між кандидатами в мери Одеси і Черкас. В усіх містах (за винятком Кривого Рогу), де відрив пер­шого кандидата складав більше 6%, такі кандидати зберігали перевагу і на повторному голосуванні.

Натомість у цілому ряді великих міст розрив між лідерами боротьби за мерське крісло був мінімальним і варіювався від 1 до 5%. Саме в таких містах (Слов’янськ, Рівне, Кам’янець-Подільський) у результаті повтор­ного голосування спрацювала мобілізація виборців навколо кандидатів, які зайняли другі місця в першому турі. Випадок виборів міського голо­ви в Кривому Розі варто розглядати окремо, адже там зміна лідерів була спричинена відмовою від балотування фаворита перегонів.

Результати місцевих виборів демонструють доцільність впровадження норми щодо можливості непроведення другого туру у випадку значного (15 — 20%) розриву в голосах між кандидатами-лідерами. З іншого боку, якраз необхідність проведення повторного голосування може бути обу­мовлена ситуаціями, коли розрив у голосах між кандидатами є мінімаль­ним (5% — 10%). У 22% міських рад переможцями виборів стали канди­дати, які менш як на 5% голосів випередили своїх основних конкурентів. У поєднанні з низькою активністю виборців такі результати негативно впливають на рівень довіри до новообраних голів та суспільне сприй­няття представницьких інституцій.

Практика застосування мажоритарної системи абсолютної більшості лише в громадах з понад 75 тисяч виборців вказує на необхідність вра­хування тієї обставини, що у великих містах (понад 90 тис.) середній по­казник розриву в голосах між топовими кандидатами виявився найбіль­шим і склав 33% (медіанне значення). Натомість у міських громадах, де нараховується від 30 тис. до 75 тис. виборців, розрив між кандидатами в середньому був менший, однак другий тур там не проводився. Так само у великих містах (понад 90 тис.) кандидати на посади місцевих голів у цілому здобували більшу електоральну підтримку в першому турі, порів­няно з меншими громадами (від 30 до 75 тис. виборців), де, незважаючи на це, другий тур не проводився.

Результати виборів вказують на те, що низька активність виборців, а від­так обрання кандидатів, яких підтримує меншість громади, є проблемою не лише великих міст. Середнє значення явки є справді найменшим в мі­стах, де понад 90 тис. виборців. Але в міських громадах, де нараховується 30 – 90 тис. виборців, ситуація не є кращою.

Особливості отримання мандатів кандидатами, за яких не було віддано жодного голосу (пропорційна виборча система)

На виборах обласних, районних, районних у місті рад, у громадах з кіль­кістю виборців 10 і більше тис. застосовувалась пропорційна виборча система з двома рівнями розподілу мандатів: на рівні територіального округу та в єдиному багатомандатному окрузі. При цьому під час розпо­ділу мандатів у ТВО до першої частини територіального виборчого ок­ругу включались кандидати, які отримали 25% виборчої квоти і більше. До другої частини територіального списку включались інші кандидати, які не отримали 25% квоти, за черговістю, визначеною партією. І хоча такий поріг був надмірним для просування кандидатів, голоси виборців впливали на розподіл мандатів у територіальному окрузі. Натомість роз­поділ мандатів у єдиному багатомандатному окрузі, які не були отримані партіями у ТВО, відбувався між кандидатами виключно за черговістю у списках, визначеною партіями. Таким чином, на другому етапі розподілу мандатів голоси виборців на підтримку кандидатів не впливали на їхнє просування в єдиному списку партій.

Така особливість виборчої системи спричинила особливу увагу до кіль­кості депутатів місцевих рад, які не отримали жодного голосу або їх кіль­кість була критично малою.

За даними офіційного сайту ЦВК, на місцевих виборах, які проводились за пропорційною системою, депутатами стали 69 кандидатів, на підтрим­ку яких не було віддано жодного голосу. Усі депутати обрані від місцевих організацій партій у єдиному багатомандатному виборчому окрузі. 38 з 69 депутатів з «нульовою» підтримкою були обрані до Сєвєродонецької (20), Щастинської районних рад (9) Луганської області та Волноваської (7) і Маріупольської райрад (2) Донецької області. Обрані депутати були кандидатами у територіальних виборчих округах, в яких голосування не проводилось внаслідок рішення ЦВК про неможливість організації голо­сування. При цьому вибори рад районів, до складу яких входять відповід­ні громади, не були перенесені й організації партії мали право висувати кандидатів в округах, в яких вибори не проводились. Таким чином, кан­дидати з округів, в яких не проводилось голосування, отримали мандати в єдиному багатомандатному окрузі.

До загальної кількості обраних депутатів без жодного голосу на їхню підтримку входить 15 мандатів у Новогродівській міській раді. У цій гро­маді склалася специфічна ситуація, коли лише у 1 з 4 територіальних округів виборці голосували за конкретних кандидатів від організацій партій. Водночас голоси на підтримку всього виборчого списку партій у протоколах з округів були зафіксовані. Крім цього, на офіційному сайті ЦВК зазначено про відсутність голосів на підтримку одного з обраних в ЄБВО депутатів Харківської міської ради, хоча за даними протоколів він отримав 266 голосів. Дані про інших 15 депутатів, які не отримали голосів на їхню підтримку, підтверджуються.

У цілому, за підрахунками ОПОРИ, менше 5% виборчої квоти набрали 7,3% депутатів місцевих рад, які обиралися за пропорційною виборчою системою.

 

Проблема недійсних виборчих бюлетенів на виборах за пропорційною виборчою системою

Напередодні прийняття парламентом Виборчого кодексу з новими ви­борчими системами значна частина експертів висловлювала занепоко­єння можливим кардинальним зростанням кількості недійсних виборчих бюлетенів. Ці прогнози пояснювались складністю пропорційної системи з відкритими списками та відсутністю достатнього часу для належного інформування виборців. Вибірковий аналіз даних на виборах депутатів обласних рад та місцевих рад в обласних центрах засвідчив зростання кількості недійсних виборчих бюлетенів, що засвідчує доцільність по­дальших зусиль з удосконалення дизайну виборчого бюлетеня та забез­печення ефективної інформаційної кампанії серед виборців.

Громадянська мережа ОПОРА проаналізувала кількість недійсних ви­борчих бюлетенів на виборах депутатів обласних рад та місцевих рад в обласних центрах України (для Донецької, Луганської, Київської облас­тей — найбільші міста). Офіційний сайт ЦВК не оприлюднює такі дані в машиночитаному форматі, а також на ньому відсутні протоколи про ре­зультати виборів щодо окремих обласних рад та територіальних громад. Внаслідок цього дані є неповними, хоча вони і відображають динаміку зміни кількості недійсних виборчих бюлетенів на місцевих виборах 2015 та 2021 років.

Виборчий кодекс визначає недійсним бюлетень у разі, якщо: 1) на ньому відсутня печатка ДВК; 2) не внесені або внесені безпідставно зміни до переліку кандидатів або партій; 3) якщо виборець не проставив жодної відмітки навпроти повної назви організації політичної партії; 4) навпро­ти назви декількох організацій політичних партій проставлені позначки; 5) контрольний талон не відокремлено від виборчого бюлетеня; 6) якщо з інших причин неможливо встановити зміст волевиявлення.

За даними протоколів про результати виборів депутатів 21 обласної ради (інформація відсутня щодо Хмельницької області), в межах країни частка недійсних бюлетенів від кількості тих, хто проголосував, складала 7,99%. В 19 з 21 рад показник недійсних виборчих бюлетенів перевищу­вав 7%, натомість лише у 3 областях він був меншим (Харківська — 5,53%, Вінницька — 6,79%, Полтавська — 6,8%). Найвищий показник недійсних виборчих бюлетенів зафіксовано на виборах депутатів Чернівецької (13,02%) та Закарпатської (12,87%) обласних рад. У розрізі окремих окру­гів цих областей показник недійсних виборчих бюлетенів був ще вищим. До прикладу, серед шести округів Закарпатської області найбільше не­дійсних бюлетенів було виявлено у ТВО №4 — 14,33%. Для Чернівецької області рекордним стали ТВО №5 (16,66%), ТВО №6 (15,69%), ТВО №3 (14,99%). У порівнянні із виборами до обласної ради 2015 року, відсоток недійсних бюлетенів у Закарпатській області збільшився більше ніж у два рази.

ОПОРА порівняла показники недійсних виборчих бюлетенів на вибо­рах депутатів обласних рад 2015, 2020 рр. у розрізі 11 областей України (Закарпатська, Івано-Франківська, Рівненська, Черкаська, Одеська, Во­линська, Запорізька, Чернігівська, Тернопільська, Вінницька, Харківська). В усіх областях, дані щодо яких наявні, відбулося зростання кількості не­дійсних виборчих бюлетенів. У двох регіонах (Закарпатська, Івано-Фран­ківська області) частка недійсних виборчих бюлетенів збільшилась у по­над два рази, в 6 областях — від 1,78 до 1,8 разу, у трьох — від 1,59 до 1,69 разу.

ОПОРА також проаналізувала дані про кількість недійсних виборчих бюлетенів на виборах депутатів міських рад у 22 містах України. Усього в обраній групі міст України у голосуванні взяли участь 3 млн 77 тис. 525 виборців, при цьому 5,54% виборчих бюлетенів були недійсними. Най­менше недійсних бюлетенів виявлено на виборах Вінницької місь­кої ради (3,7%), найбільше — у Одесі (8,38%). У цілому в 8 з 22 міст да­ної групи показник недійсних виборчих бюлетенів був меншим за 5%, у 12 містах — від 5,16 до 5, 77%, у 2 містах — більше 6%.

ОПОРА мала можливість порівняти результати минулорічної кампанії з місцевими виборами 2015 р. у 7 містах України (Вінниця, Луцьк, Полта­ва, Рівне, Суми, Тернопіль, Житомир). У порівнянні з місцевою кампанією 2015 року, показник недійсних бюлетенів зменшився у Вінниці та Терно­полі, а також несуттєво у Житомирі. У 4 інших містах відсоток недійсних бюлетенів зріс: найбільше в Луцьку (1,6 рази), Сумах (1,5 рази).

Таким чином, вибірковий аналіз результатів місцевих виборів засвідчив зростання кількості недійсних виборчих бюлетенів, але їхні показники в різних громадах і на різних виборах суттєво відрізняються. Такі відмінно­сті можуть бути пояснені недоліками інформування громадян про спосіб голосування, на яке не було виділено достатньо часу та ресурсів. В окре­мих громадах доцільно детальніше вивчити високі показники недійсних виборчих бюлетенів на предмет можливої фальсифікації результатів го­лосування.

 

Оцінка процесу голосування

і підрахунку голосів виборців

У день голосування на перших місцевих виборах 25 жовтня 2020 року та в дні повторного голосування на виборах міських голів у 20 містах України спостерігачі ОПОРИ здійснювали комплексну оцінку дотри­мання виборчими комісіями та іншими суб’єктами виборчого процесу законодавства під час проведення голосування. Моніторинг стосувався всіх етапів процесу голосування, включаючи проведення ДВК підготов­чих засідань у день голосування, відкриття виборчих дільниць, видачу бюлетенів, підрахунок голосів та складання протоколів ДВК про резуль­тати голосування, транспортування виборчої документації від ДВК до ОВК. Спостереження ОПОРИ було в день голосування безперервним і проводилось на основі репрезентативної для всієї України кількості ви­борчих дільниць, що дозволяло узагальнювати проблеми і представляти суспільству статистично достовірні дані про типові проблеми процесу голосування. Результати застосування статистично репрезентативної методології дозволили ідентифікувати ключові проблеми виборчого процесу в Україні й вжити необхідних законодавчих та практичних захо­дів з їх попередження в майбутньому.

Оцінка процесу голосування та підрахунку голосів

Спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА на 89,7% виборчих дільниць (похибка 2,71%) засвідчили відсутність порушень процесу голосування 25 жовтня 2020 року, які могли б вплинути на результати голосування. Суттєві порушення із потенційним впливом на результати голосування були зафіксовані на 0,8% ДВК. Про незначні недотримання законодав­чих вимог до процесу голосування було повідомлено спостерігачами 9,4% ДВК. Немасовість суттєвих порушень дозволяє стверджувати, що процес голосування в цілому відповідав вимогам законодавства і не су­проводжувався прямими спробами викривати волевиявлення громадян. Цей висновок підтверджується і кількістю інцидентів із ознаками неза­конного вкидання виборчих бюлетенів до скриньок для голосування, які були зафіксовані лише на 0,64% виборчих дільниць (у 2015 році — на 1,5% дільниць).

Комплексне спостереження за процесом голосування засвідчує, що серед порушень найпоширенішими були спроби незаконної видачі та отримання виборчих бюлетенів. Такі факти виявлені спостерігачами на 10,04% ДВК у межах усієї України (похибка — 2,3%). На 0,29% дільниць спостерігачі ОПОРИ зафіксували неодноразовий характер цього пору­шення. Як правило, виборці намагались отримати бюлетені без пред’яв­лення передбаченого Законом документа або замість інших осіб, а члени виборчих комісій погоджувались їх незаконно видати. І хоча така прак­тика на місцевих виборах — 2020 мала менший розмах у порівнянні з ло­кальною кампанією 2020 року (17,7% дільниць), державі необхідно вжити заходів із профілактики таких правопорушень серед виборців та членів виборчих комісій. Зокрема, необхідно забезпечити повноцінну інфор­маційну кампанію про неприпустимість незаконної видачі та отримання виборчих бюлетенів і відповідні санкції.

Голосування за межами кабін для таємного голосування, прямі та опосе­редковані спроби порушення таємниці голосування, включаючи демон­страцію бюлетенів, були зафіксовані спостерігачами ОПОРИ на 7,52% ДВК, що є ідентичним показником у порівнянні з місцевими виборами 2015 року. Традиційно спостерігачі ОПОРИ відслідковують спроби ви­борців фотографувати свої виборчі бюлетені. Така практика може мати як побутовий характер, так і бути способом контролю за волевиявлен­ням виборців з боку організаторів схем підкупу виборців. 25 жовтня 2020 року спостерігачі ОПОРИ зафіксували спроби фотографування вибор­чих бюлетенів на 1,6% виборчих дільниць у межах України. У порівнянні із виборами 2015 року цей показник залишився фактично незмінним — тоді інциденти фіксувалися на 1,6% виборчих дільниць у межах країни.

Крім порушень безпосередньо порядку голосування, спостерігачі ОПО­РИ традиційно оцінювали підготовку ДВК до відкриття виборчих діль­ниць, їх матеріально-технічне забезпечення, дотримання прав офіційних спостерігачів та інших суб’єктів виборчого процесу.

Відповідно до вимог Виборчого кодексу, ДВК були зобов’язані розпочати свої підготовчі засідання в день голосування не раніше ніж за 45 хвилин до початку голосування. Цієї вимоги, за даними моніторингу ОПОРИ, 25 жовтня 2020 року недотримали 14,3% ДВК (похибка 3,17%), які раніше за­конодавчо встановленого часу розпочали свої підготовчі засідання. По­рушення часових вимог до підготовчих засідань ДВК перешкоджає праву суб’єктів виборчого процесу спостерігати за всіма виборчими процеду­рами. Але, як засвідчує статистика, у порівнянні з місцевими виборами 2015 року, зменшилась інтенсивність спроб безпосередньо перешкод­жати діяльності офіційних спостерігачів (2020 рік — 1,1% дільниць, 2015 рік — 3%).

Спостерігачі повідомили про відсутність кворуму на підготовчих засі­даннях 1,4% ДВК. При цьому, враховуючи пандемію і відповідно меншу готовність громадян брати участь в адмініструванні виборів, виборчим комісіям вдалося уникнути масової дестабілізації своєї роботи.

Ключовою проблемою в роботі ДВК після закриття виборчих дільниць стало недотримання членами виборчих комісій порядку підрахунку го­лосів. Такі випадки були зафіксовані на 10,23% виборчих дільниць, які входили до репрезентативної для України кількості виборчих дільниць (похибка дослідження — 2,41%). Порушення процедур підрахунку голо­сів необов’язково свідчили про протиправні наміри членів ДВК, а й були результатом недостатньої підготовленості членів виборчих комісій ре­алізовувати достатньо складні вимоги законодавства. Виявлені пробле­ми процесу практичної реалізації процедур на етапі підрахунку голосів засвідчують необхідність не лише належного навчання членів ДВК, а й системного аналізу доцільності спрощення процедур підрахунку голосів виборців зі збереженням необхідних гарантій цілісності процесу. Але, незважаючи на виявлені порушення процедури підрахунку голосів ви­борців, окремі думки були додані членами ДВК лише на 0,66%дільниць.

Важливим недоліком процесу підрахунку голосів виборців також є ви­падки відмови ДВК надати офіційним спостерігачам копії протоколів про підрахунок голосів виборців на виборчих дільницях. Такі інциденти були зафіксовані на 8,09% виборчих дільниць. Порушення прав офіцій­них спостерігачів на отримання копій протоколів хоча і не були масовим явищем, але такі інциденти не дозволяли їм оцінити всі етапи виборчого процесу.

Незважаючи на попередні прогнози щодо ризиків зриву роботи ДВК в умовах пандемії, на підсумкових засіданнях ДВК 25 жовтня 2020 року належним чином забезпечувався кворум. За репрезентативними даними ОПОРИ, лише на 2,08% виборчих дільниць не було кворуму на підсум­кових засіданнях ДВК. Такий показник засвідчує належну діяльність ТВК та суб’єктів формування ДВК, які спільно забезпечили стабільне функці­онування виборчих комісій, відповідальних за підрахунок голосів.

 

Активність виборців на перших місцевих виборах

та під час повторного голосування

Спостерігачі ОПОРИ забезпечили підрахунок явки виборців на перших місцевих виборах на основі статистично репрезентативної для України вибірки дільниць. Методологія підрахунку передбачала фіксацію актив­ності виборців станом 12:00, 16:00 і 20:00.

За даними ОПОРИ, у межах України явка виборців на перших місцевих виборах 25 жовтня 2020 року складала 35,94% (при похибці дослідження 1,14%). Активність виборців на локальних виборах 2020 року була суттє­во нижчою у порівнянні із кампаніями 2015 р. та 2010 р. За офіційними даними, на місцевих виборах 2015 року явка виборців складала 46,5%, а в 2010 році — 48,7%. При цьому необхідно враховувати, що українське законодавство не передбачає вимог щодо явки виборців для визнання виборів такими, що відбулись. Незважаючи на це, показники активності виборців традиційно в Україні стають предметом політичних дискусій та дебатів у ЗМІ. Ці дискусії часто відбувались у контексті оцінки заці­кавленості громадян у інституті виборів і нібито меншої «легітимності» новосформованих органів місцевого самоврядування. Спостерігачі ОПОРИ неодноразово закликали політичних суб’єктів від заяв та оці­нок, які необґрунтовано спрямовуються на зменшення довіри громадян до результатів голосування. Також необхідно враховувати, що місцева кампанія 2020 року відбувалась в умовах пандемії COVID-19. Карантинні обмеження та побоювання виборців щодо відвідування в таких умовах виборчих дільниць могли суттєво вплинути на явку.

Специфікою місцевої кампанії 2020 року стала відсутність єдиної дати проведення повторного голосування на виборах міських голів у містах із кількістю виборців 75 і більше тисяч. Період проведення повторного голосування («другого туру») залежав від дати ухвалення рішення ТВК у межах законодавчо встановленого строку або навіть із його порушен­ням, довготривалих судових процесів. Як і у випадку з голосуванням 25 жовтня 2020 року, спостерігачі ОПОРИ проводили підрахунок явки на виборчих дільницях міст, в яких проводилось повторне голосування.

Отримані організацією дані дозволяють порівнювати показники актив­ності виборців у різні дати голосування (із врахуванням особливостей методології).

15 листопада 2020 року повторне голосування на виборах міських го­лів відбулося в 7 містах України різних регіонів України: Луцьк, Одеса, Суми, Херсон, Кам’янець-Подільський Хмельницької області, Крама­торськ, Українка Київської області. Явка виборців, досліджена спосте­рігачами ОПОРИ на основі статистично репрезентативної для всієї України вибірки дільниць, у 7 містах України становила 23,9% із похиб­кою дослідження 1,14%. Відповідний показник для 11 міст України, в яких повторне голосування відбулось 22 листопада 2020 року, був дещо біль­шим — 29,23% із похибкою дослідження 1,3%. Після проведення повтор­ного голосування у 18 містах України виборчий процес ще продовжував­ся у Чернівцях та Кривому Розі. На повторному голосуванні з виборів Чернівецького міського голови 29 листопада явка виборців становила 23% (похибка — 2,17%). Натомість на повторному голосуванні з виборів Криворізького міського голови активність громадян була значно вищою і лише несуттєво поступилась відповідному показнику голосування 25 жовтня 2020 року (34,60% при похибці дослідження 1,4%).

У контексті суспільно-політичних дискусій про тенденції участі україн­ських громадян у виборах ОПОРА рекомендує державі посилити їх ін­формування про особливості виборчих систем та процедур голосування. Розуміння виборцями особливостей організації і проведення голосуван­ня, способу голосування є важливою частиною підвищення їхньої готов­ності брати участь у виборах. Натомість відсутність належної поінфор­мованості громадян може негативно впливати на їх мобілізованість. Крім цього, доцільно комплексно проаналізувати досвід інформування ви­борців про особливості виборчого процесу в умовах пандемії. На думку ОПОРИ, незважаючи на вжиті виборчими комісіями та органами влади заходи для безпечного голосування, виборці не завжди вчасно отриму­вали інформацію про них. Недоліки комунікації з боку держави сприяли поширенню неперевіреної і в окремих випадках навіть панічної інфор­мації про ризики участі в голосуванні в умовах пандемії.

 

Пріоритетні рекомендації

На основі результатів позапартійного спостереження ОПОРА сформу­вала пріоритетні рекомендації з удосконалення законодавства та прак­тик, імплементація яких забезпечить зміцнення демократичних стан­дартів в Україні. Враховуючи попередній позитивний досвід, ОПОРА закликає Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобуду­вання в інклюзивний спосіб напрацювати зміни до Виборчого кодексу, спрямовані на усунення виявлених під час місцевих виборів проблем.

Верховній Раді України

Посилення законодавчих гарантій забезпечення виборчих прав громадян

  • Впровадити прозору та законодавчо визначену процедуру встанов­лення неможливості / можливості проведення загальнонаціональних та місцевих виборів в окремих територіальних громадах та/або межах окремих дільниць Донецької та Луганської областей, яка реалізується політично відповідальним органом на основі колегіальних та обґрун­тованих висновків із застосуванням чітких критеріїв оцінки безпеко­вої ситуації.
  • Посилити можливості участі у виборчому процесі людей з інвалідні­стю шляхом законодавчого зобов’язання забезпечити їх доступ до пе­редвиборної агітації та голосування шляхом впровадження розумних пристосувань, розширення прав даної групи виборців самостійно ви­значати, де їм голосувати (на виборчій дільниці чи вдома) та пришвид­шити темпи приведення приміщень виборчих комісій до стандартів доступності.
  • Забезпечити дієвість гендерної квоти у виборчих списках шляхом під­вищення правової визначеності процесу реєстрації кандидатів / ска­сування їхньої реєстрації та впровадження законодавчого механізму заміщення вибулих кандидатів представниками однієї статі.
  • Гарантувати дотримання виборчих прав громадян України, які пере­бувають у слідчих ізоляторах, але наділені правом голосу на місцевих виборах.

Законодавче забезпечення процесу виборів в умовах пандемії або у разі виникнення схожих обставин

  • На рівні Виборчого кодексу передбачити процедури здійснення про­тиепідеміологічних заходів під час організації і проведення виборів, а також врегулювати повноваження ЦВК щодо впровадження заходів протидії поширенню інфекційних захворювань.

Посилення інституційної незалежності ЦВК

  • Виключити із Закону України «Про Центральну виборчу комісію» положення про дострокове припинення повноважень усього складу Комісії, яке уможливлює політичне втручання в діяльність вищого ор­гану адміністрування виборів та порушує вимогу законодавства щодо семирчіного строку повноважень його членів.
  • Враховуючи інцидент на місцевих виборах 2020 року із ознаками по­літичного тиску на ЦВК, сформулювати та імплементувати додатко­ві гарантії незалежності членів Комісії, зокрема шляхом підвищення прозорості взаємодії вищого органу адміністрування виборів з інши­ми державними органами.

Удосконалення законодавчого регулювання процесу висування та реєстрації кандидатів

  • Забезпечити відкритість конференцій / зборів місцевих організацій партій шляхом надання офіційним спостерігачам права бути на них присутніми без дозволу чи запрошення з боку організаторів (із обме­женням кількості присутніх від однієї організації).
  • На рівні Виборчого кодексу посилити законодавчі гарантії дотри­мання гендерної квоти у виборчих списках, які б унеможливлювали її порушення на рівні рішень ТВК та внаслідок неоднакової судової практики. Це вимагатиме змін у Виборчому кодексі на рівні процедур реєстрації кандидатів та порядку заміщення вибулих кандидатів.
  • Доцільно створити нові законодавчі стимули для підвищення мотива­ції політичних партій самостійно і повною мірою дотримуватися ген­дерної квоти у виборчих списках, зокрема шляхом додаткового дер­жавного фінансування тих парламентських партій, які повною мірою дотримались стандартів гендерної збалансованості виборчих списків на національних та місцевих виборах.
  • Посилити правову визначеність дій ТВК та суб’єктів виборчого проце­су в разі виявлення неточностей та помилок у документах кандидатів та виборчих списках, що має попередити неоднакову практику засто­сування законодавства та інциденти перегляду виборчих списків без проведення конференцій організацій партій.
  • Синхронізувати строки скасування реєстрації кандидатів за рішенням ТВК зі строками оскарження та прийняття рішень судами, остаточно­го прийняття рішень виборчими комісіями на виконання рішення суду, строками друку та передачі ДВК бюлетенів.
  • На рівні законодавства передбачити створення і функціонування єди­ної бази зареєстрованих кандидатів, за допомогою якої ЦВК і ТВК мали б можливість повноцінно контролювати дотримання кандидата­ми обмежень щодо одночасного балотування.
  • Чітко врегулювати право політичних партій вносити грошові застави за свої місцеві організації (або прямо заборонити відповідну практику), а також посилити правову визначеність процедури внесення застави на користь кандидата іншими фізичними та юридичними особами.
  • Із метою протидії технологіям кандидатів-двійників, які порушують виборчі права громадян та вводять їх в оману, законодавчо передбачи­ти внесення до текстів виборчих бюлетенів та інформаційних плака­тів інформації про зміни прізвища та інших персональних даних кан­дидата. При цьому ОПОРА звертає увагу, що така міра повинна бути поєднана з ефективним використанням можливостей Кримінального кодексу щодо підкупу кандидата іншим суб’єктом виборчого процесу.

Посилення ефективності та цілісності процесу адміністрування виборів та функціонування виборчих комісій

  • Із метою професіоналізації діяльності ТВК і ДВК розглянути можли­вість призначення їх окремих членів лише в разі наявності докумен­тів, які підтверджують проходження організованого ЦВК навчання, а також встановити обмеження для замін членів виборчих комісій в останні дні перед днем голосування і безпосередньо протягом дня го­лосування.
  • Запровадити заборону включення до виборчих комісій на будь-яких виборах, які проводяться одночасно, членів комісії, повноваження яких було припинено за порушення ними чи комісією в цілому за­конодавства про вибори. Виключенням з правила, яке має посилити відповідальність комісій, можуть бути лише випадки подання членами комісій окремої думки про незгоду з протиправним рішенням комісії.
  • Із метою попередження практики вказування у протоколах ДВК про підрахунок голосів виборців неправдивих дати і часу їх складання, пе­редбачити оплату праці всім членам ДВК за два дні роботи, а членам комісії, відповідальним за транспортування виборчої документації, передбачити оплату додатково за кожен день до дня передачі ними виборчої документації ОВК, ТВК.
  • Посилити правову визначеність положень Виборчого кодексу в ча­стині процедур внесення кандидатур до складу ДВК. Чинна редакція Виборчого кодексу чітко не визначає рівень місцевих організацій по­літичних партій, які мають право вносити подання з кандидатурами до складу дільничних виборчих комісій, а також не врегульовує особли­вості даного процесу в місті Києві.
  • На рівні Виборчого кодексу визначити вимоги щодо матеріально-тех­нічного забезпечення ТВК у міжвиборчий період, які б забезпечили їх належне функціонування та фінансування протягом усього періоду діяльності. На поточний момент дане питання врегульовується підза­конним актом ЦВК.
  • Законодавчо врегулювати особливості оплати праці членів ТВК та за­лучених працівників у період між утворенням відповідних комісій та офіційним початком виборчого процесу.
  • Посилити ефективність виконання повноважень ТВК з питань виго­товлення виборчих бюлетенів шляхом встановлення у Виборчому кодексі вимог до діяльності контрольної комісії за виготовленням ви­борчих бюлетенів (критерії контролю, обсяг обов’язку перевірки тек­сту затвердженої форми бюлетеня тощо).

Посилення законодавчих гарантій для ефективної діяльності національних спостерігачів

  • Забезпечити можливість громадським організаціям спостерігати за всіма етапами місцевих виборів, включаючи утворення ТВК та вибор­чих округів, передбачивши їх право реєструватися одночасно з прове­денням перших засідань таких комісій. Ці законодавчі зміни повинні не допускати ситуації, яка була на місцевих виборах 2020 року, коли ТВК і виборчі округи утворювались до початку виборчого процесу, а громадські організації мали право отримати в ЦВК дозвіл на спосте­реження лише після початку виборчого процесу.
  • Передбачити право офіційних спостерігачів від громадських організа­цій бути присутніми на зборах/конференціях з висування кандидатів без дозволу і запрошення, що дозволить підвищити прозорість та від­критість діяльності політичних партій, їхніх місцевих організацій під час виборів.
  • Усунути необхідність подання громадською організацією нотаріально завіреної копії статуту для отримання від ЦВК дозволу на спостере­ження за виборами, яка є надмірною бюрократичною перешкодою в діяльності позапартійних спостерігачів.

Удосконалення процедур встановлення підсумків та результатів місцевих виборів

  • Спростити процес підрахунку голосів та встановлення результатів шляхом часткової автоматизації через створення і законодавче за­кріплення автоматизованої системи ІАС «Місцеві вибори», яка б до­зволяла перевіряти і уточнювати протоколи про підрахунок голосів виборців.
  • Посилити механізми перевірки правильності розподілу мандатів за результатами місцевих виборів, які проводяться за пропорційною ви­борчою системою. Зокрема, необхідно передбачити автоматизовану перевірку результатів розподілу мандатів і таким чином попередити помилкове визнання обраними осіб, які не мали на це право.

Національній поліції України

  • Провести і оприлюднити комплексний аналіз результатів розсліду­вання виборчих злочинів на місцевих виборах, переваг і недоліків змінених Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні пра­вопорушення.
  • Продовжити і посилити практику попереднього навчання співробіт­ників Національної поліції України з питань застосування виборчого законодавства.
Це видання здійснено завдяки підтримці американського народу, що була надана через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID). Думки і твердження, висловлені в публікації, можуть не співпадати з по­зицією USAID та уряду США.
 
 
Автори
Олександр Клюжев
Олександр Неберикут
Ольга Коцюруба
Роберт Лорян
Анатолій Бондарчук
Андрій Савчук
Юрій Лісовський
Загальна редакція
Ольга Айвазовська
 
Редакторка
Анна Шведюк
 
Дизайн
Вікторія Архипенко