Забезпечення невідворотності покарання за виборчі правопорушення: аналіз пропозицій до Виборчого кодексу

Виборчий процес в Україні досі супроводжується значними порушеннями законодавства та застосуванням політичними партіями і кандидатами протиправних виборчих технологій, а суб’єкти виборчого процесу продовжують вдаватися до масових порушень законодавства та недотримуються загальновизнаних стандартів виборів.

Проєкт змін до Кодексу про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу був розроблений спеціалістами МВС України, Головного слідчого управління Національної поліції України, експертами Громадянської мережі ОПОРА. У процесі підготовки законопроєкту забезпечено довготривале обговорення проблематики із залученням широких кіл громадськості.

Зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення

Стаття 212-10 КУпАП

Підвищено розмір штрафів за порушення правил передвиборної агітації від 1 700 до 3 400 грн для громадян, від 3 400 до 5 100 грн для посадових та службових осіб. Існуючий на сьогодні розмір штрафу від 510 до 850 грн (від 850 до 1360 грн для посадових осіб) при наявних обсягах витрат на передвиборну агітацію призводить до ситуації, коли суб’єкту виборчого процесу вигідніше сплатити штраф, ніж дотримуватись норм виборчого законодавства.
Аргумент Головного науково-експертного управління Верховної Ради щодо розмірів штрафів у даному випадку не релевантний. По-перше, у наведеному у висновку прикладі йдеться про різні за об’єктивною стороною діяння (ч. 1 ст. 158-1 КК – отримання виборчого бюлетеня чи бюлетеня для голосування на референдумі особою, яка не має права, наприклад, отримання бюлетеня без документів, та ч. 1 cт. 212-10 КУпАП – порушення обмежень щодо ведення передвиборної агітації), отже збільшення санкції в КУпАП не призводить до складнощів у розмежуванні цих порушень. По-друге, видача заповненого бюлетеня виборцю здійснюється членом виборчої комісії та буде кваліфікуватися за частиною 2 статті 158-1, яка передбачає санкцію у вигляді позбавлення волі на строк від п’яти до семи років. По-третє, саме у зв'язку з непропорційністю санкції частини 1 статті 157-1 КК за отримання бюлетеня особою, яка не має права, законопроєктом пропонується передбачити за це діяння покарання з позбавленням волі на строк до двох років.
Статтю 212-10 доповнено новою частиною другою, яка встановлює адміністративну відповідальність за непрямий підкуп як окрему форму порушення правил ведення передвиборної агітації, що має більший ступінь суспільної шкідливості.
Розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності за непрямий підкуп проведено за вартістю предмета підкупу, якщо вона не перевищує 3% прожиткового мінімуму для працездатних осіб, то наступатиме адміністративна відповідальність. У випадку перевищення даного розміру особа підлягатиме кримінальній відповідальності за частиною 3 статті 160 КК.
Адміністративна відповідальність не передбачена у випадку надання громадянам та юридичним особам матеріалів передвиборної агітації, виготовлених за рахунок виборчого фонду, що містять візуальні зображення партійної символіки та брендування виборчої кампанії, згадування імені або зображення кандидата, який балотується на виборах, таких як плакати, листівки, календарі, блокноти, ручки, запальнички, сірники, значки, бейджі, USB-флешки, вимпели, прапори, книги, пакети, футболки, кепки, шарфи, парасолі та інші матеріали передвиборної агітації, вартість яких не перевищує 3% прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
У той же час надання виборцям, учасникам референдуму, підприємствам, установам, організаціям продуктів харчування, спиртних напоїв та тютюнових виробів тягнуть за собою кримінальну відповідальність за статтею 160 Кримінального кодексу України. Щодо криміналізації непрямого підкупу шляхом надання продуктів харчування та алкогольних напоїв, тютюнових виробів, слід відзначити, що практика зарубіжних країн (зокрема Республіки Молдова) містить аналогічні положення, які відіграють превентивну дію на практиці.

Стаття 212-15 КУпАП

Передбачено можливість застосувати як додаткове покарання за статтею 212-15 КУпАП конфіскацію фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення передвиборної агітації, агітації з всеукраїнського або місцевого референдумів, оскільки чинна редакція статті передбачає виключно конфіскацію суми внеску на підтримку політичної партії.

Стаття 212-22 КУпАП

У чинному законодавстві виникає невідповідність між нормами частини 6 статті 118 Виборчого кодексу, згідно з якою виборець опускає заповнений виборчий бюлетень у виборчу скриньку, забезпечуючи при цьому таємницю голосування, та КУпАП, який не передбачає адміністративної відповідальності за демонстрацію виборчого бюлетеня та зумовлює необхідність кваліфікувати діяння за порушення правил передвиборної агітації. Більше того, кваліфікація такого порушення за статтею 212-10 КУпАП утруднена у випадку, якщо демонстрація не супроводжується закликами голосувати за конкретного кандидата (до прикладу, справа про притягнення до відповідальності голови ОДА Житомирської області та міського голови Житомира, які демонстрували бюлетені в приміщенні для голосування). У той час як демонстрація, особливо вчинена перед засобами масової інформації посадовою особою чи кандидатом, може мати суттєвий вплив на волевиявлення виборців. Частиною 6 статті 118 Виборчого кодексу на виборця покладений обов’язок із забезпечення таємниці власного волевиявлення на виборчій дільниці, невиконання якого за своїм ступенем суспільної небезпеки має тягнути саме адміністративну відповідальність.
Отже, відповідальність за умисне публічне розголошення виборцем, учасником референдуму результатів волевиявлення шляхом їх демонстрації в приміщенні для голосування потребує врегулювання в самостійній статті КУпАП або може бути включена як частина друга статті 212-10 КУпАП.
Відповідальність за публічне розголошення (демонстрацію) виборцем результатів свого волевиявлення стосується лише випадків розголошення у приміщенні для голосування, а не за межами дільниці чи в соціальних мережах та тягне за собою накладення штрафу від 1 700 до 3 400 грн. А на службових та посадових осіб, кандидатів – від 3 400 до 5 100 грн.

Стаття 212-23 КУпАП

У 2019 році за статтею 158-1 КК було винесено 31 вирок, при цьому 15 з них стосувалися приховування та знищення виборцем отриманого ним виборчого бюлетеня з хуліганських мотивів, не пов’язаних з мотивом передачі виборчого бюлетеня іншій особі. У всіх зазначених випадках відповідальність накладалася у вигляді штрафу мінімального розміру, а за своїм характером ці правопорушення не тягнули великого ступеня суспільної небезпеки. Більш доцільним у таких випадках є не використовувати заходи, визначені кримінально-процесуальним законодавством (які передбачають неможливість затримання особи та вилучення в неї речей та документів без внесення відомостей в ЄРДР), а притягнути особу до адміністративної відповідальності шляхом складання представниками патрульної служби протоколу на місці з подальшим надсиланням його до суду.
Таким чином проєктом передбачено адміністративну відповідальність за приховування або знищення виборцем свого виборчого бюлетеня або бюлетеня для голосування на референдумі, а так само винесення його за межі дільниці для голосування, що тягне накладення штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідні діяння на сьогодні тягнуть за собою кримінальну відповідальність, передбачену статтею 158 КК України (незаконне використання виборчого бюлетеня).
Зауваження ГНЕУ технічного характеру щодо необхідності доповнення статті 212-23 КУпАП словами “бюлетеня для голосування на референдумі” не є перешкодою для прийняття проєкту в першому читанні та може бути враховано шляхом внесення технічних правок між першим та другим читаннями.

Стаття 212-24 КУпАП

Передбачено адміністративну відповідальність за перешкоджання діяльності суб’єкта виборчого процесу при виконанні ним своїх повноважень та/або здійсненні виборчих процедур, що тягне за собою накладення штрафу на громадян у розмірі від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на службових та посадових осіб – від ста до ста п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідні діяння на сьогодні не тягнуть за собою юридичної відповідальності, оскільки кримінальна відповідальність, передбачена статтею 157 КК України, встановлена лише за перешкоджання виборчому праву шляхом обману, примушування, знищення або пошкодження майна або шляхом погрози вчинення таких дій.
Перешкоджання суб’єкту виборчого процесу в реалізації його права, наприклад, можливості бути присутнім на засіданні з врахуванням обмежень, передбачених законом, Виборчим кодексом, забороняється, проте за це не передбачена відповідальність. З іншого боку, таке порушення у зв’язку з незначним ступенем суспільної небезпеки має бути віднесено саме до адміністративної відповідальності.

Стаття 221, 255 КУпАП

Зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення уповноважують суд на винесення постанови про притягнення до відповідальності за новими статтями 212-23, 212-23 КУпАП. Особами, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, за цими статтями визначаються уповноважені на те посадові особи органів внутрішніх справ (Національної поліції), голова, заступник голови, секретар, інші члени виборчої комісії, комісії з референдуму, кандидати, уповноважені особи та офіційні спостерігачі.

Зміни до Кримінального кодексу України

Стаття 55 КК

Кримінальний кодекс передбачає для порушників виборчих прав додаткове покарання у вигляді позбавлення права бути членом виборчої комісії або права займатися діяльністю, пов’язаною з виборами, проте на сьогодні така заборона застосовується на строк до 3 років. Як наслідок, особа, засуджена за вчинення злочину у сфері виборчих прав громадян, може вже на наступних чергових виборах (через 5 років) знову брати активну участь у виборчому процесі. Норми щодо збільшення додаткового покарання у вигляді позбавлення права обіймати певні посади та займатися певною діяльністю на строк 5 років включено також до нової редакції ч. 3-5 ст. 157, ст. 158, ч. 2 ст. 158-1, ч. 2 ст. 158-2, ст. 158-3, ч. 2 ст. 159, ст. 159-1, ч. 2-4 ст. 160 КК.
Проєктом передбачено можливість призначення позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю як додаткове покарання на п’ять років у випадках, коли особу засуджено за злочини проти виборчих прав і свобод громадян, передбачених статтями 157 – 160 Особливої частини цього Кодексу.
Зауваження ГНЕУ технічного характеру щодо необхідності доповнення частини 2 статті 55 КК словами “позбавлення права займатися певною діяльністю” не є перешкодою для прийняття проєкту в першому читанні та може бути враховано шляхом внесення технічних правок між першим та другим читаннями.

Стаття 157 КК

У частині 4 статті 157 КК конкретизовано, що незаконне втручання службової особи може здійснюватися не лише шляхом незаконної вимоги чи вказівки скерованій до виборчої комісії, але також полягати в будь-якій іншій незаконній формі впливу з використанням службового становища на діяльність члена виборчої комісії чи члена комісії референдуму. Таке формулювання убезпечує окремих членів комісії від незаконного впливу на них їх роботодавців, кредиторів чи інших осіб, які можуть чинити тиск, або інший незаконний вплив на окремих членів комісії. Таким чином встановлено, що незаконне втручання службової особи з використанням службового становища у здійснення виборчою комісією повноважень може бути вчинено будь-яким способом, а не лише шляхом незаконної вимоги чи вказівки, а незаконне втручання службової особи може розповсюджуватися також на окремого члена виборчої комісії.
Виділено окремою частиною склад злочину “ухилення члена виборчої комісії у роботі комісії без поважних причин”. За чинною на сьогодні редакцією статті до кримінальної відповідальності може бути притягнуто особу, яка одноразово не виконала покладені на нею комісією обов’язки (наприклад, не рознесла іменні запрошення виборців) чи не з'явилася на одне засідання комісії. Настання у такому випадку кримінальної відповідальності є непропорційним до ступеня тяжкості та наслідків відповідного правопорушення.
За проєктом передбачено відповідальність лише у випадку систематичного ухилення члена виборчої комісії чи члена комісії референдуму від виконання своїх обов'язків у роботі комісії або такого ухилення, що поставило під загрозу виборчий процес, зокрема зумовило неможливість роботи виборчої комісії в день голосування, встановлення результатів голосування на виборчій дільниці чи дільниці референдуму, підсумків голосування у відповідному виборчому окрузі, встановлення результатів виборів або референдуму.
Зауваження ГНЕУ технічного характеру щодо необхідності доповнення частини 5 статті 157 КК (в редакції проєкту) словами “комісії референдуму” не є перешкодою для прийняття проєкту в першому читанні та може бути враховано шляхом внесення технічних правок між першим та другим читаннями. Також як результат дискусії, після першого читання, допустимою є відмова від криміналізації систематичного ухилення члена виборчої комісії від виконання своїх обов’язків, а введення кримінальної відповідальності лише за ті випадки, які потягнули чи могли потягнути шкідливі наслідки для виборчого процесу.

Стаття 158 КК

Стаття 158 в чинній редакції містить різні за своїм характером склади злочинів. Саме тому фальсифікацію, підроблення, викрадення або знищення виборчої документації, документів референдуму, печатки виборчої комісії або комісії з референдуму пропонується виділити в окрему статтю 158-3 КК України. Розміщення різних складів злочину в одній статті Кримінального кодексу не відповідає юридичній техніці, не повною мірою забезпечує принцип ясності та зрозумілості закону, спричиняє складнощі для правозастосовної практики.

Стаття 158-1 КК

Введено відповідальність за незаконне вкидання виборчих бюлетенів, збільшено покарання за незаконне використання виборчого бюлетеня, бюлетеня для голосування на референдумі, голосування більше ніж один раз, незаконне вкидання виборчих бюлетенів до позбавлення волі строком до двох років (стаття 158-1 КК України).

Стаття 158-2 КК

Конкретизовано положення статті 158-2 КК України щодо незаконного знищення або пошкодження виборчої документації або документів референдуму в державних архівних установах або в Центральній виборчій комісії України після проведення виборів або референдуму.
Визначено, що до виборчої документації в розумінні статей 158-2 та 158-3 Кримінального кодексу України належать списки виборців, виборчі бюлетені, бюлетені для голосування на референдумі, усі постанови, протоколи, акти виборчих комісій, заяви та подання членів виборчої комісії, суб’єктів виборчого процесу, інші документи, що приймаються (складаються) виборчими комісіями та/або подаються до виборчих комісій під час виборчого процесу та підлягають зберіганню після проведення виборів у державних архівних установах або в Центральній виборчій комісії України.
Зауваження ГНЕУ технічного характеру щодо необхідності доповнення назви статті 158-2 КК (в редакції проєкту) словами “або пошкодження” не є перешкодою для прийняття проєкту в першому читанні та може бути враховано шляхом внесення технічних правок між першим та другим читаннями.
Щодо інших зауважень ГНЕУ варто відзначити, що на даний час в Україні відсутній чинний закон про референдум, тому визначення “документація з референдуму” не може бути перенесено до спеціального закону. Проте у випадку прийняття законопроєкту, що регулює питання всеукраїнського референдуму в першому читанні, на цій сесії можливе перенесення між першим та другим читаннями визначень “виборча документація” та “документація референдуму” до тексту Виборчого кодексу та відповідного законопроєкту про референдум. Стосовно зауваження ГНЕУ, що низка виборчих документів складається в декількох примірниках і кримінально-караними слід визнавати лише дії з документацією, які можуть вплинути на встановлення результатів виборів (референдуму). Слід зауважити, що Виборчим кодексом на сьогодні передбачено лише чотири екземпляри протоколів про підрахунок голосів, встановлення підсумків голосування, які мають однакову юридичну силу, натомість членам виборчої комісії видаватиметься копія, у той час як інша виборча документація / документація референдуму виготовляється в одному екземплярі.

Стаття 158-3 КК

Розмежовано підписання головою, заступником, секретарем, членом комісії з референдуму протоколу про підрахунок голосів виборців до остаточного підрахунку голосів виборців на виборчій дільниці (встановлення підсумків голосування, результатів виборів або референдуму), а також підписання такого протоколу не на засіданні комісії та підроблення або незаконне виготовлення виборчої документації. За підроблення або незаконне виготовлення виборчої документації передбачено більш суворе покарання.
Щодо зауваження ГНЕУ варто підкреслити, що чинна редакція статті 158 передбачає відповідальність за підписання членом виборчої комісії, комісії референдуму протоколу про підрахунок голосів виборців на виборчій дільниці або дільниці референдуму, протоколу про підсумки голосування чи результати виборів або референдуму до остаточного заповнення протоколу, а також підписання такого протоколу не на засіданні виборчої комісії або комісії референдуму. Cаме по собі дочасне внесення підписів або підписання протоколу не на засіданні вже становить завершений склад злочину. Пропоновані проєктом зміни лише спрямовані на розмежування розміру відповідальності, за дочасне внесення даних до протоколу та внесення даних не на засіданні (частина 1 статті 158-3 в редакції проєкту) та підроблення і внесення завідомо недостовірних відомостей (частина 2 статті 158-3 в редакції проєкту). У зв’язку з тим, що зазначені дії мають різний ступінь суспільної небезпеки, розмір санкції повинен бути диференційованим.
Виділено в окрему частину статті 158-3 КК України викрадення, пошкодження, приховування або знищення печатки виборчої комісії, комісії з референдуму, виборчої скриньки з бюлетенями, списку виборців або протоколу про підрахунок голосів виборців чи учасників референдуму, про підсумки голосування в межах виборчого (територіального виборчого) округу на виборах чи референдумі, про результати виборів або референдуму, на виборах чи референдумі, а також виборчого бюлетеня, бюлетеня для голосування на референдумі.
Передбачено звільнення від відповідальності особи, якщо вона добровільно до притягнення до кримінальної відповідальності повідомила про вчинення злочину та сприяла його розкриттю, проте лише у випадку підписання протоколу до його остаточного заповнення, а також складання протоколу не на засіданні виборчої комісії, як злочинів з найменшим ступенем суспільної небезпеки.
Також з’явиться поняття виборчої документації, до якої включатимуться, крім всього іншого і подання на членів комісії та документи для реєстрації кандидатів, таким чином у випадку підробки цих документів та або внесенням представником партії до них завідомо неправдивих відомостей, така особа нестиме відповідальність за фальсифікацію виборчої документації.

Стаття 159 КК

Посилено відповідальність за порушення таємниці голосування в частині призначення додаткового покарання у виді позбавлення права займатися певною діяльністю на п’ять років (стаття 159 КК України).

Стаття 159-1 КК

Посилено відповідальність за порушення порядку фінансування політичної партії, передвиборної агітації / агітації референдуму в частині призначення додаткового покарання у виді позбавлення права займатися певною діяльністю на п’ять років.
Уточнено формулювання дефініції статті.
Визначення поняття “великого розміру”, що має значення для відмежування адміністративної та кримінальної відповідальності, зменшено до розміру, що перевищує встановлений законом максимальний розмір внеску на підтримку політичної партії чи максимальний розмір фінансової (матеріальної) підтримки на здійснення передвиборної агітації / агітації референдуму.

Стаття 160 КК

Проєктом розширено перелік суб’єктів, передбачених частинами першою-другою статті 160 КК (в редакції проєкту), шляхом включення до нової редакції статті також кандидатів, членів виборчих комісій, за прийняття пропозиції, обіцянки або отримання неправомірної вигоди, а також відповідальність третіх осіб за пропозицію, обіцянку або надання кандидату, члену виборчої комісії неправомірної вигоди за вчинення або невчинення будь-яких дій, пов’язаних з безпосередньою реалізацією ними свого права.
Правова конструкція застосована у статті 160 КК в редакції проєкту кореспондується з нормою статті 368 КК, тому проєкт використовує уніфікований підхід до нормативного регулювання прийняття пропозиції, обіцянки або одержання особою неправомірної вигоди.
Щодо зауважень ГНЕУ стосовно необхідності криміналізації діяльності всіх суб’єктів виборчого процесу, таких як довірених осіб кандидатів, уповноважених осіб партій чи офіційних спостерігачів, слід зазначити, що вони здійснюють офіційну оплатну діяльність на користь кандидатів та партій, представляючи їхні інтереси, таким чином до цього роду виплат не може застосовуватися поняття неправомірної вигоди.
Стосовно застережень ГНЕУ щодо того, що частиною другою криміналізується підкуп навіть одного виборця, слід відзначити, що з точки зору суспільної небезпеки немає значення кількість виборців, яким пропонується неправомірна вигода.
Передбачено відповідальність за обіцянку надання чи надання як юридичним особам, так і громадянам грошей чи безоплатно або на пільгових умовах неправомірної вигоди, що супроводжується передвиборчою агітацією або згадуванням назви партії, місцевої організації партії чи імені кандидата на відповідних виборах.
Приведено у відповідність Кримінальний кодекс України та Кодекс України про адміністративні правопорушення та положення Виборчого кодексу України щодо непрямого підкупу виборців.
По-новому визначено поняття неправомірної вигоди. До неї відносяться продукти харчування та спиртні напої, незалежно від їх вартості, а також грошові кошти, товари (крім матеріалів передвиборної агітації, виготовлених за рахунок і в межах коштів виборчого фонду), послуги, роботи, пільги, переваги, цінні папери, кредити, лотерейні білети, інші матеріальні та нематеріальні активи, вартість яких перевищує три відсотки розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, які на безоплатних або на інших пільгових умовах пропонуються, обіцяються, надаються виборцям чи одержуються виборцями.
Cуттєвою новелою є те, що надання виборцям, учасникам референдуму, підприємствам, установам, організаціям продуктів харчування, спиртних напоїв та тютюнових виробів незалежно від їх вартості буде тягнути кримінальну відповідальність.
Змінами до Кодексу про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу встановлюється, що надання виборцям, учасникам референдуму плакатів, листівок, календарів, блокнотів, ручок, запальничок, сірників, значків, бейджів, USB-флешок, вимпелів, прапорів, книг, пакетів, футболок, кепок, шарфів, парасоль та інших матеріалів передвиборної агітації, виготовлених за рахунок і в межах коштів виборчого фонду, вартість яких не перевищує три відсотки прожиткового мінімуму для працездатних осіб, не становить суспільної небезпеки та не може тягнути юридичної відповідальності.
Частиною 5 статті 160 КК (в редакції проєкту) передбачено, що особа (за винятком організатора злочину) звільняється від кримінальної відповідальності за підкуп, у випадку якщо вона добровільного повідомить про злочин та сприятиме його розкриттю.
Зауваження ГНЕУ технічного характеру щодо необхідності доопрацювання викладу частини 3 статті 160 КК (в редакції проєкту) та визначення “неправомірної вигоди” не є перешкодою для прийняття проєкту в першому читанні та може бути враховано шляхом внесення технічних правок між першим та другим читаннями. Також визначення «матеріали передвиборної агітації» може бути перенесено до Виборчого кодексу.