Комітет Верховної Ради України з питань державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування і містобудування відновив роботу над удосконаленням Виборчого кодексу  напередодні чергових місцевих виборів 2020 року.   

12 травня підкомітет з питань виборів та референдумів провів онлайн-обговорення критично важливих змін до Виборчого кодексу, проєкт яких було підготовлено зусиллями народних депутатів. Під час попередніх розглядів Виборчого кодексу парламенту не вдалося усунути всі його недоліки і прогалини у процедурах. Це вимагає від народних депутатів України оперативної дискусії та ухвалення невідкладних рішень, а тому швидкий початок діалогу з питань Виборчого кодексу ще до повернення депутатів до звичайного режиму роботи після карантину заслуговує на позитивну оцінку.  На думку ОПОРИ, Верховна Рада України до кінця травня – початку червня повинна ухвалити остаточні рішення щодо внесення змін до Виборчого кодексу і створити належні умови для підготовки державних органів, політичних партій та потенційних кандидатів до місцевих виборів. Готовність держави до виборів також має бути забезпечена шляхом виділення реалістичного фінансування заходів із організації і проведення голосування. 

  На поточний момент народні депутати України обговорюють проєкт комплексних змін до Виборчого кодексу, які охоплюють не лише місцеві вибори, а й змінюють регулювання загальнонаціональних виборів, діяльність ЦВК та Державного реєстру виборців, процесу відкликання депутатів місцевих рад.  Відзначаючи спрямованість парламентського Комітету на комплексний підхід  до розв’язання проблем у виборчому законодавстві, важливо враховувати необхідність надання народним депутатам, фракціям та групам достатнього часу для обговорення і вдосконалення запропонованих змін. В умовах пріоритетності законодавства про місцеві вибори, необхідно уникнути внесення непідготовлених та необговорених змін до процедур загальнонаціональних виборів. Остання обставина вимагатиме від народних депутатів України пріоритизації етапів виборчої реформи. 

Значна частина змін до Виборчого кодексу, які були напрацьовані народними депутатами України з профільного Комітету Верховної Ради України,  спрямовується на усунення недоліків та прогалин у законодавстві. Зокрема, профільний комітет Верховної Ради України врахував прогресивні позиції ЦВК щодо уніфікації та спрощення виборчих процедур, підвищення зрозумілості вимог до заповнення виборчих документів та процесу підрахунку голосів, окремих аспектів утворення і діяльності виборчих комісій, подання документів кандидатами тощо. Здійснена спроба чітко врегулювати одночасне балотування кандидатів на місцевих виборах.  У цілому народні депутати України та ЦВК доклали значних зусиль для усунення прогалин і розбалансованих положень Виборчого кодексу й підвищення його процедурної якості. 

Але попередні пропозиції включають у себе і дискусійні або навіть загрозливі положення, які потребують широкого експертного та парламентського обговорення. На думку ОПОРИ, депутатські фракції та групи на засадах прозорості та відкритості, із залученням зацікавлених сторін повинні оперативно сформувати першочергові зміни до Кодексу і уникнути потенційних ризиків для демократичних виборів. 

Політично найбільш резонансними є ініціативи щодо внесення змін до розділу Виборчого кодексу про місцеві вибори. З точки зору дотримання стандартів демократичних виборів, частина розроблених змін є проблематичними. 

На думку ОПОРИ, запропоновані зміни не тільки повною мірою не усувають перешкоди для реалізації громадянами України пасивного виборчого права, а й створюють нові виклики для демократичності виборів та їхньої відповідності виборчому процесу.

Перешкоди для реалізації громадянами України пасивного виборчого права

  • У проєкті змін не лише не вирішується проблема із відсутністю інституту самовисування на виборах депутатів міських рад великих міст (90 тис. і більше), а й унеможливлюється самовисування на виборах депутатів значно більшої кількості міст (15 тис. і більше). Така можлива новація Виборчого кодексу поглиблюватиме невідповідність українського законодавства Копенгагенському документу ОБСЄ, в якому держави закликаються забезпечувати можливість самовисування кандидатів на всіх місцевих виборах. Ця можливість може бути забезпечена, зокрема, шляхом самовисування списків незалежних кандидатів.
  • У проєкті змін до Виборчого кодексу для міст, у яких застосовується пропорційна виборча система, пропонується встановити розмір грошової застави із розрахунку два розміри заробітної плати на 10 тис. виборців. Поточна редакція Кодексу передбачає внесення політичними партіями 4 розмірів грошової застави на 10 тис. виборців. Таким чином, грошова застава для місцевих організацій політичних партій зменшена лише удвічі і залишається надмірною. У великих містах розмір грошової застави де-факто обмежуватиме можливість місцевих організацій політичних партій висувати кандидатів у зв’язку із відсутністю коштів і відповідно політичну конкуренцію на місцях.  
  • Пропонується запровадити грошову заставу для кандидатів-самовисуванців та організацій політичних партій, які братимуть участь у виборах депутатів сільських, селищних, міських рад (менше 15 тис. виборців) за мажоритарною виборчою системою у багатомандатних виборчих округах.  

Для кандидатів-самовисуванців застава становитиме 1,5 розміру мінімальної заробітної плати,  натомість організація політичної партії повинна буде внести два розміри мінімальної заробітної плати за кожного кандидата у багатомандатному мажоритарному окрузі. На попередніх місцевих виборах в Україні грошова застава встановлювалась виключно для кандидатів на посади міських голів та міських організацій партій на виборах за пропорційної виборчої системи. На нашу думку, грошову заставу до найнижчого рівня громад доцільно підвищувати чи вперше вводити лише у разі виявлення реальних загроз для виборчого процесу у зв’язку зі зловживаннями пасивним виборчим правом.   

Досвід місцевих виборів у невеликих громадах навпаки засвідчує низьку вмотивованість громадян брати участь у виборах, а тому  запровадження грошової застави у малих громадах є необґрунтованим. Окремо звертаємо увагу, що у проєкті змін пропонується збільшити кількість депутатів місцевих рад у невеликих громадах (мінімум 22 депутати для найменших громад). Ця норма у комплексі із застосуванням грошової застави накладає на місцеві організації суттєвий фінансовий тягар для забезпечення власної участі у виборах на базовому рівні місцевого самоврядування.

Під час публічного обговорення члени Комітету з питань державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування і містобудування висловили готовність суттєво зменшити розмір грошової  застави, але її доцільність на рівні сіл, селищ і малих міст залишається під питанням. Зокрема, навіть незначний розмір грошової застави може стати надмірним для місцевих організацій партій, які будуть змушені її сплачувати за велику кількість кандидатів. Натомість самовисуванці зіштовхнуться з логістичними складнощами внесення грошової застави на фоні низької вмотивованості брати участь у голосуванні. 

  • Викликом для реалізації громадянами свого виборчого права може стати розширення підстав для зарахування грошової застави кандидата чи партії до Державного бюджету України. 

Змінами пропонується передбачити, що грошова застава не повертається громадянину в разі порушення строків її внесення або внесення неповної суми.  У запропонованому варіанті під нову санкцію можуть потрапити не лише кандидати, які зумисно порушували процедури, але й випадки помилкових операцій. Як мінімум, новація потребує суттєвої деталізації для уникнення надмірних чи необґрунтованих стягнень з кандидатів. При цьому ОПОРА закликає Верховну Раду України законодавчо гарантувати повернення грошової застави не лише прохідним партіям і кандидатам, а й суб’єктам виборчого процесу з певним відсотком підтримки виборців.

Порушення демократичних стандартів формування та функціонування органів адміністрування виборів на місцевих виборах

  • Проєктом змін пропонується наділити правом подавати обов’язкові для врахування кандидатури до складу ТВК, ДВК місцеві організації партій, які уклали угоду про співпрацю із депутатською групою у Верховній Раді України. На нашу думку, ця пропозиція порушує належні стандарти утворення виборчих комісій і загрожує поширенням недобросовісних політичних технологій та політичної корупції. 

Демократичні стандарти виборів уможливлюють певні переваги парламентським партіям під час утворення виборчих комісій із метою стабілізації діяльності останніх. Така практика базується на припущені, що парламентські партії є більш сталими і спроможними, при цьому політична вага партій є критерієм для відбору пропозицій від великої кількості політичних сил. Але, підкреслюємо, мова йде про участь саме партій у формуванні виборчих комісій, а не депутатських груп. Депутатська група є об’єднанням окремих депутатів, а не фракцією партії, яка перемогла на попередніх виборах і може брати участь в усіх наступних виборчих кампаніях.  Наділення нестабільних, позапартійних та ідеологічно несформованих  депутатських груп правом впливати  на формування виборчих комісій руйнує логіку процесу адміністрування виборів і загрожує масовими політичними та корупційними зловживаннями. Внаслідок реалізації ініціативи кількість вакантних місць у складі виборчих комісій зменшиться і права позапарламентських партій у процесі їх формування будуть обмежені.  Крім цього, юридична форма такої угоди та правові наслідки її виконання сторонами  будуть мати сумнівну легальність.

Послаблення внутрішньопартійної демократії на етапі висування кандидатів та формування виборчих комісій

  • Ініціатори змін до Виборчого кодексу пропонують відновити процедуру погодження керівними органами партії кандидатів на посади міських голів та виборчих списків, які висунуті місцевими організаціями. Без такого походження виборчий список та кандидати не можуть бути зареєстровані. 

Чинна редакція Кодексу не передбачає погодження висунутих кандидатів керівними органами партій, натомість  зміни до нього пропонують  повернутися до процедур виборчого законодавства зразка 2015 року. На думку ОПОРИ,  запропоноване положення негативно впливатиме на досі слабкі практики внутрішньопартійної демократії і створить додаткові ризики централізованої політичної корупції у межах процесу погодження всіх кандидатів на важливі посади в органах місцевого самоврядування.

  • Крім погодження кандидатів на центральному рівні, пропонується демотивувати партії створювати місцеві організації шляхом наділення обласних організацій правом висувати кандидатів на місцевих виборах у містах. 

Це право вони можуть отримати в разі відсутності у громаді зареєстрованих місцевих організацій партії. Усвідомлюючи перебування окремих партій на етапі становлення, ОПОРА вважає недоцільним на рівні законодавства створювати передумови для формування централізованих та недемократичних за своїми внутрішніми процедурами політичних сил.

  • Обласні організації політичних партій можуть отримати право подавати кандидатури до складу ТВК і ДВК замість міських та районних організацій, якщо останні відсутні у структурі партії.

Це положення створює додаткові законодавчі передумови для централізації внутрішньопартійних процесів та відмови політичних партій від створення та розвитку місцевих організацій.

Зміни до Виборчого кодексу передбачають проведення чергових місцевих виборів лише для органів місцевого самоврядування, які були обрані на попередніх  чергових виборах.  Зараз чергові вибори проводяться  одночасно до всіх органів місцевого самоврядування, незалежно від строків їхнього обрання. На думку ОПОРИ, важливо уникнути протиріч з Конституцією України під час реформування виборчого законодавства.

Місцеві вибори – це не єдиний проблематичний аспект майбутнього реформування законодавства. Не менш важливим завданням є вдосконалення загальних положень Виборчого кодексу, розділів про вибори народних депутатів України та Президента України, але для цього парламент повинен виділити достатньо часу і забезпечити повноцінну дискусію на рівні народних депутатів України, національних та міжнародних експертів.

На поточний момент народні депутати України розглядають низку пропозицій, які можуть негативно вплинути на дотримання державою стандартів виборчого процесу. І тому парламент зобов’язаний комплексно розглянути всі з них.

По-перше,  ОПОРА звертає увагу на важливість дотримання прав суб’єктів виборчого процесу на оскарження рішень, дій, бездіяльності виборчих комісій, інших порушень виборчого законодавства.  Зокрема, у розроблених змінах строки оскарження рішень, дій, бездіяльності виборчих комісій скорочуються з 5 до 2 днів з дня відповідної події чи ухвалення рішення.  Проєкт зобов’язує кандидатів оскаржувати лише ті порушення з боку виборчих комісій, що стосуються виборчого округу чи регіону, в якому він зареєстрований.  Низка пропозицій до Виборчого кодексу суттєво розширює перелік порушень, рішень, дій чи бездіяльності, які можуть бути оскаржені виключно до суду і не можуть оскаржуватися до виборчих комісій. В умовах  неповного забезпечення принципів правової держави, недоцільно зменшувати можливості правового захисту громадян.

По-друге, важливо не допустити погіршення правової визначеності підстав для відмови в реєстрації кандидатів і не допустити ускладнення процесу реєстрації кандидатів у цьому аспекті. Зокрема, у проєкті змін передбачається можливість для виборчих комісій відмовити в реєстрації кандидатів на підставі відсутності у документах відомостей, передбачених Кодексом. Законодавчі пропозиції чітко не визначають перелік відомостей, відсутність яких у документах кандидата унеможливлює його реєстрацію, залишаючи широкий простір для трактувань з боку виборчих комісій.  Верховний Суд України, у свою чергу, неодноразово звертав увагу виборчих комісій на важливості уникнення надмірного формалізму під час розгляду документів кандидатів. ОПОРА підкреслює, що безвідповідальність або порушення законодавства окремими кандидатами не може бути обґрунтуванням для погіршення  становища добросовісних учасників виборів.

По-третє,  парламенту варто комплексно розглянути пропозиції щодо вдосконалення процесу формування та діяльності виборчих комісій, уникаючи поспішних рішень, які б розбалансували систему адміністрування виборів. У проєкті змін передбачається можливість створення секретаріатів окружних та територіальних виборчих комісій за рішенням ЦВК та на основі її територіальних представництв. Окружні виборчі комісії можуть бути утворені без статусу юридичної особи у разі покладення на територіальні підрозділи ЦВК функцій із їхнього матеріально-технічного забезпечення. Нові пропозиції до Кодексу також передбачають можливість включення до складу ОВК і ДВК кандидатур на посади голів, заступників голів, секретарів виборчих комісій за поданням територіальних представництв ЦВК. Пропонується не обмежувати кількісний склад виборчий комісій, які доукомплектовуються за поданнями комісій вищого рівня, а також передбачається можливість недотримання принципу пропорційного розподілу керівних посад у складі комісій у разі зміни їхнього складу. У разі створення  регіональних та територіальних представництв ЦВК, вони переберуть на себе повноваження із оприлюднення рішень виборчих комісій та іншої інформації про вибори.

ОПОРА підтримує послідовну позицію ЦВК щодо професіоналізації виборчих комісій, але такі системні зміни не можуть бути ухвалені без повноцінного обговорення на рівні парламенту та без моделювання всіх наслідків конкретних пропозицій для демократичності виборів та збалансованості системи адміністрування виборів.

По-четверте, Виборчий кодекс повинен зберегти попередньо узгоджені стандарти доступу громадян до інформації про вибори, зокрема у форматі відкритих виборчих даних. При цьому ЦВК має отримати реалістичне фінансування та необхідний час для розширення доступного суспільству переліку відкритих виборчих даних.  Але, на нашу думку, доцільно відмовитись від ідеї виключити законодавчі гарантії відкритості виборчих даних із загальних положень Кодексу, без яких буде складно досягнути нових стандартів у цій сфері. Виборчі комісії зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому видалення з Кодексу законодавчих вимог  позбавить державу перспектив системного відкриття виборчих даних.

По-п’яте,  необхідно законодавчо передбачити, що пілотні проєкти із організації голосування за допомогою програмних засобів можуть реалізовуватися лише у разі одночасного відтворення виборчими комісіями процедур, передбачених Виборчий кодексом.  

Народні депутати зараз обговорюють ініціативу із віднесення до повноважень ЦВК проведення пілотних проєктів із застосуванням нових технологій (зокрема, машинне голосування). При цьому порядок підрахунку голосів і передачі даних між виборчими комісіями визначається на підзаконному рівні, а  положення Кодексу не застосовуватимуться.  

Підтримуючи наділення ЦВК повноваженнями з реалізації пілотних проєктів, ОПОРА звертає увагу на важливість неухильного дотримання законності виборчих процедур. Це означає, що параметри пілотних проєктів не можуть підміняти собою законний перебіг процесу голосування і підрахунку голосів, а підзаконні акти не повинні заміщати собою Виборчий кодекс. Після проведення пілотного проєкту чи експерименту парламент повинен мати можливість оцінити доцільність врахування його результатів у законодавчому регулюванні. 

По-шосте, у межах виборчої реформи важливо посилити стандарти фінансової прозорості виборчих фінансів, не звужуючи обсяги інформації  про виборчі фонди партій та кандидатів, а також відомостей про спонсорів передвиборчих кампаній. До пропозицій, розроблених народними  депутатами України, включено низку положень, які зменшують обсяги інформації про осіб, які зробили внески до виборчих фондів. На думку ОПОРИ, від таких ініціатив необхідно відмовитись і продовжити реформу законодавства про партійні та виборчі фінанси на основі міжнародно визначених стандартів та рекомендацій. 

По-сьоме, важливо уникнути застосування необґрунтованих санкцій до голів політичних партій, їхніх місцевих організацій, кандидатів, керівників місцевих організацій у разі виявлення фактів внесення  ними сфальсифікованих заяв громадян про згоду виконувати повноваження членів виборчих комісій, бути довіреними особами чи офіційними спостерігачами. Відповідальність має застосовуватися до конкретних фальсифікаторів, а не за формальною ознакою причетності керівника партії до процесу внесення певних подань до виборчих комісій.   Покарання повинне застосовуватися до конкретних винних, а не демотивувати політичних і громадських лідерів брати на себе відповідальність у виборчому процесі.  Натомість проблема зловживань під час виборів вирішується шляхом впровадження комплексних,  пропорційних та дієвих санкцій, які з 2017 року пропонуються у спільних напрацюваннях правоохоронних органів України та ОПОРИ. 

Окремо необхідно підкреслити, що питання вдосконалення пропорційної виборчої системи із голосуванням за виборчі списки на парламентських виборах потребує детальної дискусії. Запропоновані на поточному етапі реформи ініціативи щодо скорочення кількості виборчих округів та зміни інших параметрів виборчої системи  на парламентських виборах не були обговорені й не можуть бути ухвалені у пакеті із законодавством про місцеві вибори.

Ключові рекомендації ОПОРИ парламенту щодо оперативних змін до Виборчого кодексу

Загальна рекомендація:

  • Визначити пріоритетними зміни до розділу Виборчого кодексу про місцеві вибори.
  • Відмовитись від суттєвого перегляду розділів Виборчого кодексу про загальнонаціональні вибори та його загальні положення, забезпечивши повноцінні умови для парламентського та експертного діалогу. 
  • Ухвалити пакет змін до законодавства про забезпечення невідворотності покарання за виборчі злочини, які були спільно розроблені МВС України, Національною поліцією та ОПОРОЮ із врахуванням рекомендацій Головного науково-експертного управління Верховної Ради України.

Щодо місцевих виборів:

  • Відмовитись від ініціативи із запровадження грошової застави на виборах до сільських, селищних, міських рад, які проводяться за мажоритарною виборчою системою у багатомандатних виборчих округах.
  • Зменшити у 5-9 разів грошову заставу на місцевих виборах, які проводяться за пропорційною виборчою системою.
  • Відмовитись від ініціативи із надання права депутатській групі Верховної Ради України укладати угоди із місцевими організаціями партій для подання кандидатур до складу виборчих комісій. 
  • Не звужувати можливості оскарження для суб’єктів виборчого процесу для забезпечення належних умов для захисту виборчих прав.
  • Не розширювати підстави неповернення грошової застави кандидатам, натомість запровадити мінімальний поріг для повернення застави кандидатам із мінімальною кількістю голосів виборців.

Щодо інших виборів та загальних положень:

  • Зберегти законодавчі гарантії надання доступу громадянам до відкритих виборчих даних, які дозволяють ЦВК забезпечувати реалістичний і поступовий прогрес у цій сфері.
  • Зберегти і посилити правову визначеність процесу реєстрації кандидатів або відмови в їхній реєстрації.
  • Забезпечити повноцінну дискусію на рівні парламенту щодо створення умов для професіоналізації ОВК, ТВК, ДВК, не ухвалюючи поспішних рішень, здатних послабити взаємоконтроль між суб’єктами виборчого процесу.
  • Законодавчо врегулювати проведення пілотних експериментів із застосуванням нових технологій, забезпечуючи їх паралельне проведення одночасно із процедурами, передбаченими Виборчим кодексом.