Від сесії до сесії в парламенті реєструється все більша кількість законодавчих ініціатив. Так, станом на червень 2021 року у Верховній Раді IX скликання зареєстровано 3696 законопроєктів, проте лише 12% з них було прийнято. Тим часом, за цей період часу у Верховній Раді VIII скликання було зареєстровано більше ініціатив — 4602. Водночас, більший відсоток з них було прийнято — 14%. 

Аналітики Громадянської мережі ОПОРА вже неодноразово досліджували процес реєстрації та прийняття законопроєктів. У цьому звіті аналізується, чи ефективно діє процес скороченої процедури розгляду законопроєктів і чи дійсно такі проєкти законів приймаються швидше. 

Процедура розгляду законодавчих ініціатив

Кожна законодавча ініціатива зареєстрована в парламенті має встановлену процедуру розгляду. Так, відповідно до Регламенту ВРУ, кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється в комітет, який відповідно до предметів відання визначається головним з підготовки і розгляду законопроєкту. Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. 

Також для розгляду законопроєкту може бути створена тимчасова спеціальна комісія, що здійснює функції головного комітету. Питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії, але не раніше ніж через два дні після надання народним депутатам висновку головного комітету. Якщо головний комітет не ухвалює висновку щодо включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в 15-денний строк після письмового звернення з цього приводу суб'єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього. Всі зареєстровані законопроєкти надаються народним депутатам для ознайомлення на початку робочого дня, наступного за днем направлення відповідного законопроекту до головного комітету (або тимчасової спеціальної комісії у разі її створення), але не раніше дня його розміщення у базі даних законопроектів електронної комп'ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради. Також до основного законопроєкта може бути внесений альтернативний не пізніш як у 14-денний строк після дня надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання.

Як можна пришвидшити процедуру розгляду законопроєкту? Для цього його можна визначити невідкладним, скоротити строки внесення альтернативних законопроектів, пропозицій та поправок до законопроектів та строків надання законопроектів народним депутатам, строків розгляду законопроектів у комітетах. Не допускається скорочення зазначених строків більш як наполовину. 

Розгляд законопроєктів може тривати протягом трьох читань. Перше та друге читання може призначатися повторно. За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради. 

За результатами розгляду законопроєкту, він може бути відхилений, прийнятий, направлений на доопрацювання або винесений на обговорення (у першому читанні). 

Більше третини законопроєктів опрацьовуються в комітетах, а п’ята частина – знімається з розгляду

Окремим важливим питанням є стан розгляду законопроєктів. За період діяльності Верховної Ради IX скликання з усього масиву зареєстрованих ініціатив було розглянуто 833 проєкти, що становить 22%. Найбільше законопроєктів знаходяться на опрацюванні в комітетах – 38%. 20% законопроєктів було знято з розгляду. 12% – підписано. 

У VIII скликанні ця цифра становила 982 проєкти законів, тобто 21%. Тоді найбільший відсоток ініціатив складали ті, що зняті з розгляду — 28%. А ще 18% опрацьовувались в комітетах. 

Президент і Уряд ефективніші у законотворчій діяльності, їхні ініціативи приймаються найшвидше

Згідно з ст. 89 Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам та Кабінету Міністрів України. Найбільше проєктів Законів реєструють народні депутати. Так, у  IX скликанні вони зареєстрували 3126 проєктів законів. 428 ініціатив подав Кабінет Міністрів України. 142 законопроєкти зареєстровані за ініціативи Президента. 

57% законопроєктів ініційованих Президентом України було прийнято. З урядових ініціатив законами стали 17%. Найбільше ж проєктів законів ініціювали депутати, проте прийнятих з них — найменше – 9%. 

Найкоротша процедура розгляду також належить президентським ініціативам. Так, законопроєкти, подані Володимиром Зеленським, в середньому розглядаються та приймаються за 92 дні. Найшвидше процедуру ухвалення (з моменту реєстрації до підписання) – лише за 5 днів пройшов проєкт закону №3669 щодо питань завершення 2019/2020 навчального року, який звільнив випускників від проходження державної підсумкової атестації. Найдовше з усіх ініціатив Президента (що нині є чинними) розглядався законопроєкт №3553 щодо удосконалення питань виконання військового обов'язку та ведення військового обліку – 329 днів. Цей законопроєкт приводив систему військового обліку та діяльність місцевих органів військового управління у відповідність зі стандартами НАТО.

Проєкти законодавчих актів, ініційовані Кабінетом Міністрів в середньому розглядаються 120 днів. Серед урядових ініціатив найшвидше, за 10 днів, було прийнято законопроєкт №3254 щодо продовження укладених договорів із суб’єктами господарювання щодо безперервного забезпечення харчування військовослужбовців. Найдовше розглядався законопроєкт №0934 “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” — 551 день. Він мав на меті створити можливість оформлення дозволу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства для приватних домашніх робітників та місцевого персоналу іноземних диппредставництв).

Ініціативи народних депутатів приймаються в середньому за 141 день. Найбільш швидка процедура розгляду належить двом законопроєктам: №3219 та №3220. Кожна з ініціатив розглядалась 2 дні. Ці законопроєкти спрямовані на запобігання виникнення і поширення коронавірусної хвороби (COVID-19) та були ініційовані групами народних депутатів. Законопроєкт №3219 був спрямований на захист прав фізичних та юридичних осіб під час карантину та обмежувальних заходів пов’язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19). №3220 врегульовував запровадження податкових та неподаткових пільг, пов’язаних із строком сплати податків, нарахуванням заробітної плати за дні вимушеного простою, термінами подачі податкових декларацій та ін. для захисту як малого так і великого бізнесу від негативних наслідків, у зв’язку з невикористанням економічного потенціалу. Найдовша процедура прийняття — у законопроєкта №2051-1 про обмеження обігу пластикових пакетів на території України — 629 днів. Метою законопроєкту є обмеження розповсюдження пластикових пакетів в торгівлі та стимулювання розвитку виробництва біорозкладних пластикових пакетів.

Загалом середній показник прийняття законопроєкту, зареєстрованого в Раді IX скликання — 121 день. 

На відміну від IX скликання, у Раді VIII скликання закони примались довше. Так, середній час прийняття одного законопроєкту становив 198 днів. 

Президент і Уряд VIII скликання також слід вважати ефективнішими у законотворчій діяльності. Тоді 90% проєктів Закону, зареєстрованих Президентом було прийнято. Урядом — 35%, а депутатами — 9%. Середня тривалість прийняття для президентських ініціатив становила 78 днів, Урядових — 144, а законопроєктів народних депутатів — 260.

Найбільше ініціатив стосуються економічної політики. Найменше – безпеки і оборони. Законопроєкти з державного будівництва найшвидше приймаються

За тематикою найбільше зареєстрованих законопроєктів — у сфері економічної політики — 1163 законопроєкти. Дещо менше — правової політики (821) та галузевого розвитку (805). 362 законопроєкти регулюють питання соціальної політики, 234 — державне будівнцтво. Найменша ж кількість законопроєктів стосується міжнародних угод (109) та гуманітарної політики (108), а також питань безпеки та оборони (94). 

Щодо ефективності прийняття найбільша частка прийнятих — у сфері міжнародних угод (72 законопроєкти, що становить 66%). 17% або 16 законопроєктів було прийнято у сфері безпеки і оборони, 13% (106) стосувались галузевого розвитку. З питань економічної політики загалом прийнято 11% (124) законопроєктів, а з правової політики — 10% (72). Найменша частка прийнятих у питаннях державного будівництва (9%, 21 законопроєкт), гуманітарної політики (8%, 9 проєктів законів) та соціальної політики (6%, 20 законопроєктів). 

Найшвидше приймаються ініціативи з державного будівництва — 86 днів в середньому. Зконопроєкти що регулюють міжнародні угоди приймаються 92 дні, економічної політики — 111 днів. Для прийняття проєктів законів з питань гуманітарної політики в середньому потрібно 130 днів, а правової політики — 135. 

Натомість, найдовше розглядаються проєкти законів, що стосуються безпеки та оборони — 156 днів, галузевого розвитку — 163, соціальної політики — 197 днів в середньому.

У Раді VIII скликання, подібно до нинішнього скликання, найбільша частка законопроєктів стосувалась також економічного розвитку — 1505 ініціатив. Ще 1164 охоплювали питання галузевого розвитку, а 834 стосувались правової політики. Найменше проєктів законів було зареєстровано у сфері гуманітарної політики — 72, 125 стосувались міжнародних угод, 162 — безпеки і оборони. Найбільше прийнятих — 99 (79%) — у сфері міжанродних угод. А найменше — 20 (6%) — стосуються тематики державного будівництва. 

Найшвидше приймались законопроєкти з питань міжнародних угод. Їх середня тривалість прийняття становить 53 дні. Найдовше ж розглядались питання, що стосувались гуманітарної політики — 375 днів в середньому. 

Найшвидше Рада приймає ініціативи “Європейської Солідарності”, а найдовше – “Батьківщини”

У партійному розрізі найкоротший середній строк розгляду у Раді IX скликання мають законопроєкти, ініційовані представниками фракції “Європейська Солідарність” — 118 днів. Також швидко приймають ініціативи груп “Довіра” (126 днів) та “Опозиційна платформа — За життя” (126 днів). Ініціативи позафракційних депутатів в середньому потребують 137 днів розгляду. Строк проходження законопроєктів “Голосу” в середньому — 138 днів. Найдовше приймають ініціативи “Слуги народу” (141 день), групи “За майбутнє” (163 дні) та Батьківщини (183 дні). 

Натомість, у Раді VIII скликання найшвидше приймались ініціативи фракції “Радикальна партія Олега Ляшка” — 173 дні. Законопроєкти ініційовані “Блоком Петра Порошенка” в середньому розглядались 246 днів, “Народного фронту” — 271. Для прийняття законопроєктв, ініційованих депутатами фракції “ВО “Батьківщина” йшло 275 днів, “Об’єднання “Самопоміч” — 295 днів. найдовша процедура прийняття стосувалась проєктів законів, ініційованих групою “Воля народу” — 300 днів, “Відродження” — 312 та “Опозиційний блок” — 369. 

Під час розрахунку зареєстрованих представниками фракцій законопроєктів до уваги брались ініціативи, подані, у тому числі, у співавторстві. 

Хто відповідальний за поточну політику?

Проаналізувавши, кому належить авторство законів, прийнятих парламентом, можна з'ясувати, якою є частка відповідальності різних суб'єктів законодавчої ініціативи за поточну політику. Із загальної кількості законів, прийнятих парламентом IX скликання, 66% належить депутатам, 18% ініціював Президент і 16% – Кабмін. Тому депутати не меншою мірою відповідальні за творення поточної політики та оновлення правового поля, ніж Уряд чи Президент. Більше того, за це відповідальні не лише депутати монобільшості, а й інших політичних сил, якщо їхні законопроекти були підтримані та стали законами.

Найбільше до ухвалених законопроектів долучилися парламентарі з фракції “Слуга народу” (88%).  Депутати з “Голосу” та “Батьківщини” були причетними до розробки 24% прийнятих законопроектів. Депутати з “Опозиційної платформи — За життя”, групи “Довіра”, “За майбутнє” та “Європейської Солідарності” долучались до 19% ухвалених законопроєктів кожна партія відповідно.

Скорочений розгляд законопроєктів: які процедури застосовуються?

В теорії, для того, щоб швидше розглядати законопроєкти, Регламентом Верховної Ради передбачені наступні процедури: 

  • Скорочене обговорення питань на пленарному засіданні Верховної Ради;
  • Скорочення строків внесення альтернативних законопроектів, надання законопроектів народним депутатам та строків розгляду законопроектів у комітетах. 

Загалом із 8400 тисяч голосувань, що відбулися за час IX скликання ВРУ, 689 стосувались скороченої процедури розгляду. У переважній більшості це були голосування за ті чи інші законопроекти – 542 голосування або понад 78%, меншою мірою – постанови чи інші рішення – 147 (22%). 

Розгляд законопроєктів зі скороченим обговоренням

На відміну від повної процедури, скорочена не передбачає доповідей та співдоповідей від учасників законотворчого процесу, заключного слова, питань та коментарів до них. Скорочена процедура обговорення питань на пленарному засіданні включає виступ ініціатора пропозиції та голови/представника головного комітету, а також двох фракцій, які висловлюють підтримку проєкту, та двох, що виступають проти ініціативи. Головуючий на пленарному засіданні оголошує пропозиції, що будуть ставитись на голосування. Депутатським фракціям та групам можна обрати по 1 представнику для виступу щодо законопроєкту, що виноситься на обговорення. 

Загалом за скороченою процедурою обговорення у Верховній Раді було розглянуто 538 проєктів законів. З них 275 прийнято (51%).

Середня тривалість прийняття таких законопроєктів складає 134 дні, що навіть більше за середній показник прийняття законопроєкту за загальною процедурою (без скороченого обговорення), що становить 121 день. 

Найшвидше за скороченою процедурою обговорення були прийняті наступні законопроєкти: 

  • №3219 про зміни до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникнення і поширення коронавірусної хвороби (COVID-19). Ініційований групою депутатів, проєкт Закону був прийнятий за 2 дні;
  • №4672 про компенсації у зв'язку з підвищенням тарифів на електричну енергію. Також був ініційований групою депутатів та прийнятий за 3 дні;
  • №3669 про завершення 2019/2020 навчального року, а саме звільнення випускників від проходження державної підсумкової атестації. Ініціатором цього законопроєкту виступив Президент, закон прийнято та підписано через 5 днів після реєстрації. 

Найдовше розглядалися: 

  • №2164 про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України з метою забезпечення невідворотності покарання осіб, які вчинили кримінальне правопорушення та з метою уникнення кримінальної відповідальності виїхали чи перебувають в інших країнах. Ініціатором законопроєкту виступив народний депутат фракції “Слуга народу” Владлен Неклюдов. Найдовше приймався у стінах Ради — 600 днів;
  • №1111 про фінансовий лізинг. Ініціював законопроєкт народний депутат “Слуги народу” Данило Гетьманцев. А підписано його було через 559 днів після реєстрації;
  • №2458 про врегулювання перехід на договори у сфері надання житлово-комунальних послуг, ініційований групою народних депутатів. Прийняття законопроєкту тривало 537 днів.
     

Найбільша частка законопроєктів, що розглядались зі скороченою процедурою обговорення — вже прийняті та підписані Президентом — 51% (275 законопроєктів). Ще 14% (77 проєктів) готується на підпис, а 10% (51) — заслухані та зняті з розгляду. 

У Раді попереднього, VIII скликання, за такі ж строки було розглянуто 712 проєктів законів зі скороченим обговоренням. 454 (64%) було прийнято. Середня тривалість прийняття таких законопроєктів у попередньому скликанні тривала довше — 170 днів, проте була коротшою за проходження тих законопроєктів, що розглядалися за загальною процедурою. 

Скорочення строків розгляду законопроєктів

Регламент Верховної Ради України встановлює, що в процесі роботи над законопроєктом може бути прийняте рішення про скорочення строків внесення альтернативних законопроєктів, пропозицій та поправок, скорочення строків надання законопроєктів народним депутатам та строків розгляду законопроєктів у комітетах. При цьому не допускається скорочення зазначених строків більш як наполовину. Також не допускається скорочення строків при розгляді проєкту кодексу чи іншого законопроєкту, кількість статей, пунктів якого понад 100.

Процедура скорочення термінів у Верховній Раді IX скликання застосовувалась до 50 проєктів законів. З них 29 було прийнято (58%). 

Середня тривалість прийняття цих законопроєктів складає 98 днів, що коротше за загальну процедуру прийняття (131 день). 

Законопроєкти, що були прийняті зі скороченням строків найшвидше:

  • №4672 про компенсації у зв'язку з підвищенням тарифів на електричну енергію. Був ініційований групою депутатів та прийнятий за 3 дні;
  • №5247  щодо державної реєстрації вакцин або інших медичних імунобіологічних препаратів під зобов'язання, що звільнив від цивільної відповідальності виробників за певні ризики, що можуть виникнути внаслідок застосування цих вакцин та спростив процедуру їх отримання. Законопроєкт ініційований Кабінетом Міністрів України. Прийняття тривало 11 днів; 
  • №4430 щодо соціальної підтримки платників податків на період здійснення обмежувальних протиепідемічних заходів, запроваджених з метою запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19 та №4613 щодо державної реєстрації лікарських засобів під зобов’язання для адаптації українського законодавства до рамок Європейського Союзу. Проєкт Закону №4430 був ініційований Президентом, а №4613 — групою народних депутатів. Обидва законопроєкти було прийнято за 13 днів. 

Розглядались найдовше: 

  • №3612 про врегулювання процедур щодо народовладдя через всеукраїнський референдум. Ініціатором законопроєкту виступив Президент України. Законопроєкт мав найдовшу процедуру прийняття з усіх проєктів законів із скороченими строками розгляду  — 304 дні;
  • №3497 щодо усунення правових колізій у вимогах до статуту товариств з обмеженою та додатковою відповідальністю. Проєкт закону зареєстрований групою народних депутатів. Був підписаний через 283 дні після реєстрації;
  • №3760 про державну підтримку інвестиційних проєктів зі значними інвестиціями з метою стимулювання залучення в економіку України стратегічних інвесторів. Законопроєкт був зареєстрований за ініціативи Президента України, а його прийняття тривало 225 днів.

Наразі більшість законопроєктів, 58%, підписані Президентом, а 8% — передано на підпис.  

Процедура скорочення строків розгляду законопроєктів під час перших двох років діяльності Ради VIII скликання не застосовувалась.