Взаємодія Комітетів Верховної Ради із регіональними стейкхолдерами при здійснені законопроєктної функції

Комітет Верховної Ради України – це орган парламенту, який утворюється з числа народних депутатів і здійснює законопроєктну, організаційну та контрольну функції. Важливою складовою законопроєктної функції є розгляд, доопрацювання та розробка законодавчих актів. Висновки Комітету до законопроєктів є ключовими при прийнятті рішень на сесіях парламенту. В той же час, Комітети мають право розробляти з власної ініціативи або за дорученням Верховної Ради України проєкти законів та інші законодавчі акти.

При здійсненні законопроєктної функції комітетами важливим фактором є збалансованість політик та врахування позицій всіх зацікавлених сторін. З метою якісного законотворення Комітети Верховної Ради можуть взаємодіяти зі стейкхолдерами. Стейкхолдери – представники соціальних груп населення, інститутів громадянського суспільства, наукових спільнот, бізнесу, органів місцевого самоврядування тощо. Стейкхолдери – це зацікавлені сторони, інтереси яких можуть порушуватись у законотворчому процесі. Також, стейкхолдерами виступають сторони, які є фахівцями у певній сфері та можуть брати участь у розв’язанні проблеми чи реалізації рішення.

Комітети мають право залучати до законопроєктної роботи співробітників науково-дослідних інститутів і навчальних закладів, фахівців, посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування, громадські організації. Законом України «Про Комітети Верховної Ради України» не визначено виключний перелік механізмів та форматів такої взаємодії. Комітети можуть залучати стейкхолдерів в рамках засідань, слухань, функціонування робочих груп, під час «круглих столів» або конференцій. Для вивчення громадської думки та взаємодії зі стейкхолдерами форми та механізми не є сталими і можуть формуватися на розсуд Комітетів та народних депутатів.

Дослідження ОПОРИ щодо інклюзивності Комітетів Верхвоної Ради України показує високий рівень залученості до законопроєктної роботи органів державної влади, підприємств, установ та неурядових організацій. В той же час взаємодія з бізнес – середовищем, органами місцевого самоврядування, академічною спільнотою, комунальними закладами знаходиться на низькому рівні. Проте рівень та формати залученості регіональних стейкхолдерів залишаються незрозумілими та публічно не висвітленими. Крім того, часто не береться до уваги, що члени комітетів працюють зі стейкхолдерами на регіональному рівні не залучаючи їх напряму до самого комітету, а діють у форматі зустрічей під час особистих прийомів. Тому, для дослідження рівня взаємодії Комітетів та народних депутатів з регіональними стейкхолдерами Громадянська мережа ОПОРА провела обговорення у кожній області України.

Регіональні заходи довели відсутність сталих форм взаємодії. В процесі обговорень представники ОПОРИ не змогли виявити та відокремити найбільш ефективні механізми взаємодії, адже практика свідчить про використання всіх доступних форматів. Залучення зацікавлених сторін до законотворчого процесу часто формується в процесі діяльності самих депутатів та стейкхолдерів, зокрема завдяки хорошим практикам.

Залучення регіональних стейкхолдерів до законопроєктної роботи відбувається нерегулярно. Часто інтенсивність взаємодії залежить від активності зацікавлених сторін або від стратегії роботи народних депутатів, комітетів щодо окремого законопроєкту. Залучення регіональної спільноти найактивніше відбувалось у таких темах як: соціальна політика, екологічні проблеми, місцеве самоврядування, охорона культурної спадщини та питання культурної політики. Втім, випадки залучення не завжди є свідченням результативності. Адже навіть після врахування зауважень стейкхолдерів законопроєкт не завжди може бути прийнятий або навіть включений до порядку денного. 

За результатами проведених взаємодій регіональних стейкхолдерів з народними депутатами та комітетами були реалізовані певні позитивні законодавчі зміни. Так, в Одеській та Київській областях вдало вирішені питання об’єднання громад та адміністративно-територіальної реформи. У Рівненській області після звернень коаліції громадських організацій «Енергетичний перехід» до народної депутатки Лесі Василенко відбулось слухання Комітету з питань екологічної політики та природокористування. А у Львівській області за результатами масової комунікації з органами місцевого самоврядування депутат Роман Лозинський зареєстрував законопроєкт щодо прозорості питань комунального майна, комунальних підприємств, яким володіє місцеве самоврядування. На Дніпропетровщині після комунікацій народного депутата Дмитра Кисилевського з головами ОСББ готуються поправки до другого читання законопроєкту щодо юридичної неврегульованості статусу землі під будинками. А народний депутат Роман Каптєлов після співпраці з регіональними стейкхолдерами доніс до Комітету з питань бюджету важливість фінансування для утилізації твердого ракетного палива на Павлоградському хімзаводі.

Проте регіональні заходи показали низку проблем, які виникають в процесі комунікацій з регіональними стейкхолдерами або стають на заваді такої взаємодії. Найбільш поширеними є непрофільні звернення, особисті та дружні зв’язки з окремими народними депутатами, відсутність розуміння чітких механізмів та алгоритмів взаємодії. Також обговорення засвідчили проблему несистемності взаємодії та загалом низького рівня залучення. Але більшість учасників регіональних обговорень виявили готовність до взаємодії у будь-яких форматах для якісних зрушень у державі. За результатами проведених обговорень учасники заходів напрацювали рекомендації для Комітетів Верховної Ради та стейкхолдерів.

Законодавчі механізми для взаємодії

Верховна Рада України – єдиний орган законодавчої влади в Україні. Верховна Рада України для здійснення законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України. Комітет Верховної Ради є важливим органом у системі парламенту, функції та організаційні основи діяльності якого визначені Законом України «Про комітети Верховної Ради України».

Комітет Верховної Ради здійснює три основні функції: законопроєктну, організаційну та контрольну. Важливою складовою законопроєктної функції Комітету є попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо законопроєктів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України. Висновки Комітету до законопроєктів є ключовими при прийнятті рішень на сесіях парламенту. Кожен зареєстрований законопроєкт після реєстрації не пізніш як у п’ятиденний строк направляється в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроєкту. І саме головний комітет ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради.

Інша важлива складова законопроєктної функції комітетів є розробка та доопрацювання законодавчих актів. Комітети мають право розробляти з власної ініціативи проєкти законів та інші акти Верховної Ради України з питань, що віднесені до предметів відання комітетів. В свою чергу Верховна Рада також може доручати комітетам розробити потрібні законопроєкти або доопрацювати за результатами розгляду їх у першому та наступних читаннях.

Для здійснення законопроєктної функції та взаємодії зі стейкхолдерами Законом визначено права та обов’язки для комітетів. Так, Комітети Верховної Ради мають право створювати робочі групи і призначати їх керівників із числа членів комітету для підготовки законодавчих актів, рекомендацій, висновків комітетів. До складу робочої групи можуть включатись співробітники науково-дослідних інститутів і навчальних закладів, автори проектів законодавчих актів та інші фахівці за їх згодою або на контрактній основі. Також, до функціонування робочих груп можуть залучатись посадові та службові особи державних органів та органів місцевого самоврядування.

Крім робочих груп, комітети можуть напряму звертатися до державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових установ і організацій, об'єднань громадян з проханням висловити пропозиції щодо проектів законів. Орган парламенту може ініціювати укладання договорів з науковими установами, навчальними закладами та спеціалістами на науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та експертизу проектів законів.

Також Закон зобов’язує комітети при здійсненні законопроєктної роботи вивчати громадську думку, розглядати звернення громадян, об'єднань громадян, результати всеукраїнського референдуму, будь-які пропозиції, що свідчать про потребу в прийнятті нових законодавчих актів або у внесенні змін до законодавчих актів. Тобто на законодавчому рівні визначений обов’язок розглядати та враховувати позиції стейкхолдерів у законопроєктній діяльності.

Проте Законом не визначено виключний перелік механізмів та форматів такої взаємодії. Крім засідань комітетів та їхніх робочих груп можуть організовуватись слухання в комітетах. Комітети мають право проводити слухання з метою обговорення проектів найбільш важливих законодавчих актів, з'ясування ефективності реалізації прийнятих законів, отримання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються комітетом, їх детального вивчення та обговорення, а також залучення широких кіл громадськості до участі у визначенні політики держави, розбудови демократичного суспільства.

Комітети Верховної Ради можуть проводити виїзні засідання в регіони для залучення більшої кількості регіональних стейкхолдерів та детального вивчення певної проблематики. Також, формою роботи та комунікації зі стейкхолдерами для комітетів можуть бути круглі столи, презентації, дискусій, фокус – групи тощо. Тобто, Законом України «Про Комітети Верховної Ради України» визначені дві головні форми роботи: засідання та слухання в комітетах. Проте для вивчення громадської думки та взаємодії зі стейкхолдерами форми та механізми не є сталими і можуть формуватися на розсуд Комітетів та народних депутатів.

Популярні форми взаємодії з регіональними стейкхолдерами

Протягом березня-квітня 2021 року Громадянська мережа ОПОРА провела регіональні обговорення у кожній області з метою дослідити взаємодію членів комітетів зі стейкхолдерами на регіональному рівні та напрацювати механізми ефективної взаємодії із зацікавленими сторонами для їх подальшого залучення до законопроєктної роботи. До обговорень долучилось більше 300 осіб, з них 144 жінки та 169 чоловіків. З представників законодавчої гілки влади у заходах взяли участь 12 народних депутатів Верховної Ради, 30 помічників нардепів та 4 народних депутатів минулих скликань. Крім того, до обговорень долучились регіональні стейкхолдери, які мали досвід або планують взаємодіяти з народними депутатами та Комітетами Верховної Ради. Найбільше заходи відвідали представники громадських організацій (47%), посадові особи органів місцевого самоврядування (12%), представники академічної спільноти (10%) та депутати місцевих рад (9%). Крім того, захід зацікавив дослідницькі організації, політичні партії, студентів, журналістів, представників структурних підрозділів обласних державних адміністрацій, громадських та молодіжних рад при ОМС, комунальних підприємств, ОСББ та бізнес-середовища. Були присутніми також консультант апарату Верховної Ради та регіональні представники Уповноваженого ВРУ з прав людини. При організаціях заходів представники ОПОРИ залучили різні соціальні групи населення для досягнення максимально різнопредставленого та об’єктивного аналізу.

За результатами проведених обговорень в регіонах було виявлено майже 30 різноманітних форм взаємодії з народними депутатами або Комітетами. Найбільш використовуваними формами виявились неформальні спілкування зі стейкхолдерами та використання особистих контактів з народними депутатами. Також, часто використовувались формати організації круглих столів та планові, тематичні зустрічі з різними представниками зацікавлених осіб(виборці, громадські організації, бізнес, представники виконавчої влади та органів місцевого самоврядування).       

Наприклад, 25 лютого 2021 року у Закарпатській області з ініціативи народного депутата Михайла Лаби (член Комітету Верховної Ради України з питань бюджету) відбувся “круглий стіл” за участі представників автовласників на єврономерах щодо обговорення законопроєктів №4643-Д, №4644-Д та законопроєкту 3704, співавтором якого виступає парламентар. Автор законопроєктів №4643-Д, №4644-Д народний депутат Олександр Ковальчук з Рівненської області, в свою чергу, при розробці законодавчих актів також організовував регіональні “кругли столи” та обговорення. 15 квітня 2021 року законопроєкти №4643-Д, №4644-Д щодо розмитнення автомобілів на єврономерах були прийняті Верховною Радою.

Організацією “круглих столів”, як показує практика, можуть займатися і комітети парламенту. Так, щодо утворення Київської агломерації 26 лютого 2021 року в місті Буча Київської області відбувся “круглий стіл”, організований Комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Захід проводився спільно з Міністерством розвитку громад та територій України у партнерстві з Програмою Ради Європи та Асоціацією міст України. В заході взяли участь міські голови, представника ОДА, народні депутати та представники кабінету міністрів.

Прикладом тематичних контактів та зустрічей зі стейкхолдерами може слугувати приклад Львівщини. Так, народна депутатка, секретар комітету з питань освіти, науки та інновацій Наталія Піпа у процесі роботи над законопроєктом № 5230 “Про внесення змін до деяких законів України щодо використання майна ліквідованих комунальних закладів середньої освіти у сільській місцевості” контактувала з усіма обласними радами та обласними державними адміністраціями. Депутатка намагалась отримати зворотній зв’язок, почути пропозиції стосовно можливості подальшого використання приміщень ліквідованих у результаті оптимізації шкільних навчальних закладів. Незважаючи на те, що варіант з можливістю продажу отримав найбільшу підтримку, проте в кінцевій версії законопроєкту дійшли згоди на здачу в оренду, кошти з якої можна використовувати на потреби громади. Також була проведена zoom-нарада з головами населених пунктів Львівської міської територіальної громади для з’ясування, у кого існує проблема з майном ліквідованих шкіл.

Результатом тематичної взаємодії можна назвати законопроєкт №3822 щодо реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності. Автором проєкту закону є народний депутат з Миколаївської області Ігор Копитін, член  Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки. Законопроєкт визначає особливості правового, економічного та організаційного регулювання перетворення Державного концерну «Укроборонпром» в акціонерне товариство, державних унітарних підприємств, у тому числі казенних підприємств, що входять до складу Державного концерну «Укроборонпром» – у господарські товариства. І хоча реформування підприємств державного концерну є більше загальнонаціональним питанням, але на території Миколаївської області розташовано сім об’єктів “Укроборонпрому”. Під час кожної поїздки на округ Ігор Копитін зустрічався із представниками цих підприємств для розуміння проблематики та планування їхнього вирішення на законодавчому та на урядову рівнях. Слід зауважити, що 29 січня 2021 року законопроєкт №3822 прийнято у першому читанні.

Доволі активно взаємодія зі стейкхолдерами відбувається через приймальні народних депутатів, у робочих групах та через офіційні звернення до Верховної Ради, комітетів, народних депутатів. Учасники заходів зазначали, що приймальні народних депутатів дозволяють акумулювати в одному місці всю інформацію про проблеми та звернення, які стосуються відповідного регіону. Часто стейкхолдери зазначали приклади участі у робочих групах, які створені комітетами Верховної Ради. Про свій досвід зазначила представниця ВГО "Асоціація сприяння самоорганізації населення" з Одеської області Олександра Калашнікова, яка входила до складу робочої групи Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Про залучення регіональних стейкхолдерів до робочих груп також стало відомо за результатами заходу Сумської області. Так, народна депутатка, голова підкомітету у справах сім’ї та дітей Тетяна Рябуха разом з регіональними стейкхолдерами входить до складу робочої групи з опрацювання законопроєктів щодо реформування системи інституційного догляду та виховання дітей. Проте робота групи зайшла в глухий кут через розділення на дві частини, які не можуть дійти до компромісу з певних аспектів законопроєкту.

Учасники регіональних заходів зазначали про різні практики офіційних звернень до Верховної Ради. Це могли бути офіційні звернення від органів місцевого самоврядування. Наприклад, відповідно до рішень Луцької міської ради депутати VIII скликання підготували та направили звернення до голови Верховної Ради щодо ситуації з реформування Національної академії державного управління та передачі її у підпорядкування КМУ; щодо недопущення підвищення цін на газ природний та електричну енергію; про необхідність функціональних змін на ринку енергоносіїв та комунальних послуг з метою недопущення банкрутства підприємств комунальної теплоенергетики. В той же час, це могли бути і офіційні звернення напряму до народних депутатів. 2019 року під час розгляду проєкту Державного бюджету міські і сільські голови Одеської області звернулися до народного депутата Анатолія Урбанського (член Комітету з питань бюджету) щодо включення можливості отримувати дохід до місцевого бюджету з акцизних зборів від палива та збору за проходження через територію громади залізничної дороги. В подальшому народний депутат підняв це питання на засіданні Комітету з питань бюджету, і у підсумку пропозиції органів місцевого самоврядування були враховані.

Варто зазначити, що карантинні обмеження у зв’язку з поширенням коронавірусної інфекції внесли свої корективи у формати взаємодії. Залученість зацікавлених сторін часто відбувається онлайн, а такі формати взаємодії як виїзні засідання Комітетів та комітетські слухання мають невисокий рівень інтенсивності. В умовах пандемії народний депутат, заступник голови Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Роман Лозинський створив власний Telegram-канал, який об’єднує близько тисячі представників місцевого самоврядування. Канал має тематичну спрямованість. Ще до етапу реєстрації законодавчого документу депутат намагається надіслати матеріали, законопроєкти та ідеї законодавчих актів в Telegram-канал з проханням про зворотний зв’язок.

Учасники регіональних дискусій зазначали, що виїзні засідання комітетів є ефективним механізмом з’ясування місцевої проблематики і загалом залучення місцевих стейкхолдерів. І хоча в умовах пандемії даний формат не мав великого рівня інтенсивності, втім комітети або окремі члени комітетів здійснювали візити у регіони. Представники ОПОРИ в регіонах фіксували виїзні засідання у Херсонській, Житомирській та Хмельницькій областях. Наприклад, 12 лютого 2020 року відбулось виїзне засідання Комітету з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій до Херсонської області. 10 грудня відбулося виїзне засідання до Житомирської області спільної Робочої групи Комітету з питань екологічної політики та природокористування та Комітету з питань правоохоронної діяльності щодо причин виникнення лісових пожеж та запобігання їм у майбутньому. А 9 липня 2020 року у Хмельницькій області відбулось засідання Комітету Верховної Ради України з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування з питань стану організації надання медичної допомоги населенню Хмельницької області в умовах розпочатого другого етапу медичної реформи.

Також, виїзні зустрічі в регіонах проводились не у форматі виїзних засідань комітетів, а за участі окремих членів комітетів. Так, 22 січня 2021 року у Херсоні обговорили розвиток системи трансплантації. Участь у заході взяли представники обласної адміністрації, обласної ради та народні депутати, члени Комітету Верховної Ради України з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного страхування – Оксана Дмитрієва, Максим Перебийніс та Василь Стрілка. А 5 квітня у Миколаївській області народні депутати Комітету з питань аграрної та земельної політики провели виїзну зустріч на Державному підприємстві "Реконструкція". Зустріч на підприємстві відбулась в рамках напрацьованого законопроєкту 3012-2 щодо неможливості розпаювання земель.

Крім цього, у процесі регіональних обговорень було виявлена низка форматів взаємодії, які не мали інтенсивного використання. Учасники вказували такі формати взаємодії як конференції, петиції, публічне звітування, електронне опитування, фокус-групи, міжрегіональні та публічні обговорення, взаємодія через партійні приймальні, міжфракційні депутатські об’єднання, регіональні Офіси реформ, міністерства, засідання громадських рад, структурних підрозділів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування із залученням народних депутатів, підкомітетів Верховної Ради, Асоціації міст України та прийоми громадян комітетами.

Прикладом такої залученості може слугувати ініційована Асоціацією міст України конференція Волинської регіональної платформи за участі народних депутатів України, голів громад представників регіональної влади на тему: «Забезпечення інтересів місцевого самоврядування в умовах прийняття Законів України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України». Під час вказаного засідання були обговорені пропозиції до проєкту Закону «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України» та інших нормативно-правових актів, спрямованих на врахування обґрунтованих потреб органів місцевого самоврядування. Проведення народною депутаткою Юлією Яцик (Комітет з питань правоохоронної діяльності) на базі Запорізької політехніки «круглих столів» щодо змін у Кримінально-процесуальному кодексі України. Зміни стосувались здійснення кримінального провадження судді першої інстанції колегії суддів. Показовим прикладом публічних обговорень щодо законодавчої ініціативи можна зазначити проєкт закону № 2143-3 про оптимізацію системи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в столиці України. Результатом стали масові обговорення у листопаді 2019 року у відкритому форматі в кожному з районів Києва. Законопроєкт наразі очікує на друге читання.

Аналіз публічних обговорень в регіонах вказує на різноманітність застосовуваних форматів взаємодії з регіональними стейкхолдерами. У процесі обговорень представники ОПОРИ не змогли виявити та відокремити найбільш ефективні механізми взаємодії, адже практика свідчить про використання всіх доступних форматів. Залучення зацікавлених сторін до законотворчого процесу є не до кінця врегульованим і часто формується в процесі діяльності самих депутатів та стейкхолдерів, зокрема завдяки хорошим практикам. Але відкритим залишається питання належних та ефективних форм такої взаємодії. Хоча і даний напрямок народні обранці намагаються законодавчо врегулювати. Так, народний депутат Володимир В’ятрович переконаний, що прийняття законопроєкту №4582 «Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення відкритості роботи органів місцевого самоврядування та Верховної Ради України» суттєво покращить гласність роботи Верховної Ради та її органів, оскільки він зобов’язує проведення онлайн-трансляцій, зберігати записи засідань комітетів та на сайті, оприлюднювати протоколи та стенограми засідань у відкритому доступі.

Результативність регіональної взаємодії та напрямки залучення

За результатом регіональних обговорень можна констатувати, що залучення регіональних стейкхолдерів до законопроєктної роботи відбувається нерегулярно. Часто інтенсивність взаємодії залежить від активності зацікавлених сторін або від стратегії роботи народних депутатів, Комітетів щодо окремого законопроєкту. Відповідно, напрямки залучення регіональної спільноти виглядають хаотично і не підлягають сталій систематизації. Втім, найактивніше взаємодія відбувалась у таких напрямках як: соціальна політика, екологічні проблеми, місцеве самоврядування, охорона культурної спадщини та питання культурної політики, питання енергоносіїв та комунальні платежі, аграрний напрямок, комунальне майно та комунальні підприємства, релігійна тематика, питання внутрішньо-переміщених осіб, податкове регулювання розмитнення автомобілів, медіація, питання військових, економічний  та медичний напрямок. Крім того, учасники регіональних заходів зазначали, що взаємодіяли щодо зовнішньої безпеки та колабораціонізму, обігу зброї, бюджетного забезпечення регіонів, виборчих питань, кримінально-процесуального законодавства, перейменування міст, запобігання корупції, перевезення, лісової та морської галузі.

Також відкритим залишається питання результативності проведених зустрічей, взаємодій та залученості. Стейкхолдери зазначали, що, подаючи пропозиції, часто не знали про кінцевий результат.  Практика показує, що навіть після врахування зауважень зацікавлених сторін не завжди законопроєкт може бути прийнятий або навіть включений до порядку денного. Проте народні депутати розуміють важливість врахування пропозицій та зауважень всіх зацікавлених сторін, незважаючи на кінцевий результат. Наприклад, за словами Наталії Піпи (секретар Комітету з питань освіти, науки та інновацій), чим більше інклюзивний комітет і чим більше стейкхолдерів залучається на первинному етапі обговорення законопроєктів, тим більше шансів, що він буде прийнятий. В іншому випадку можна прийти до протилежних наслідків, коли досягається певний результат, але за відсутності компромісних рішень серед усіх стейкхолдерів законопроєкт зазнає невдачі на етапі голосування.

Проте в процесі регіональних заходів були виявлені приклади успішної взаємодії. Наприклад, у 2019 році депутати Одеської обласної ради напрацювали зауваження щодо процесу об'єднання громад в Одеській області. Депутати передали напрацювання народній депутатці з профільного комітету Тетяні Плачковій (Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування), які в подальшому були враховані Комітетом. Схожа результативна взаємодія відбулась у Київській області. Посадовці з міста Вишгород Київської області у 2019 році відвідували засідання Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо пропозицій для районного поділу за новим адміністративно-територіальним устроєм. У результаті співпраці з народною депутаткою з Київщини Ольгою Василевською-Смаглюк(Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики), місто Вишгород зберегло статус районного центру.  

Від коаліції громадських організацій «Енергетичний перехід», яка координується Рівненською громадською організацією “ЕКОКЛУБ”, підготовлено кілька звернень щодо Національного плану скорочення викидів від великих спалювальних установок. У результаті народна депутатка Леся Василенко ініціювала та організувала слухання Комітету з питань екологічної політики та природокористування щодо цих пропозицій, які стосувались термінів модернізації та закриття великих промислових потужностей-забруднювачів. Успішна пряма взаємодія з Комітетом відбулась і в Миколаївській області. У 2020 році виборчиня звернулась до Комітету з гуманітарної та інформаційної політики з пропозицією внести 200-річчя з дати заснування Миколаївської астрономічної обсерваторії до Постанови про відзначення пам’ятних дат і подій у 2021 році. В результаті у грудні 2020 року опублікована Постанова із внесеною датою.

Позитивна практика була в Закарпатській області. Громадська організація "Закарпаття-Донбас" проводила кампанію із внесення змін до виборчого законодавства щодо зміни виборчої адреси в частині захисту права голосу внутрішньо-переміщених осіб та трудових мігрантів. Кампанія проводилася і на місцевому рівні, були проведені публічні заходи, звернення до органів місцевого самоврядування, які, в свою чергу, звертались до Верховної Ради України, до народних депутатів. В результаті пропоновані ініціативи були реалізовані у Виборчому Кодексі. В свою чергу народний депутат Роман Лозинський(Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування) за результатом масової комунікації зареєстрував законопроєкт, який стосується прозорості у питаннях комунального майна, комунальних підприємств, котрим володіє місцеве самоврядування. Перед тим, як реєструвати законопроєкт, депутат відвідав населенні пункти Львівської області, а також надіслав його експертному середовищу, асоціаціям, представникам місцевого самоврядування для ознайомлення та отримання коментарів, пропозицій та рекомендацій. Зокрема, займаючись темою майна, депутат відвідав Славську сільську територіальну громаду, де неефективно використовується нерухомість, котра перебуває у власності НАН України і Стрийської міської територіальної громади.

На законодавчому рівні у результаті співпраці народної депутатки та органу місцевого самоврядування вдалось вирішити прогалину з перереєстрацією комунальних підприємств. Так, Львівська міська рада звернулася до народної депутатки Галини Васильченко (Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики) щодо проблеми неправомірної перереєстрації в інші міста Львівської області комунальних підприємств, які знаходяться та фактично працюють на території Львова. Обласна рада своїм рішенням вирішила перереєструвати свої великі комунальні підприємства, які працюють у Львові, в інші міста області. В результаті цього усі податки цих підприємств сплачувались не в місцевий бюджет Львова, а в бюджети інших міст. Водночас в українському законодавстві не було заборон перереєстрації, та й взагалі це питання не регулювалося. Проте у грудні 2020 року Верховна Рада прийняла поправку Галини Васильченко до Бюджетного кодексу, завдяки якій понад 7 млрд грн мали залишитись у місцевих громадах. Також місцеві громади мали змогу повернути комунальні підприємства, які безпідставно реєстрували в інших містах чи селах. А втрачені від цього мільйонні податки мали повернутися громадам протягом трьох місяців. 

Результативна співпраця відбулась у народного депутата Дмитра Кисилевського (Комітет з питань економічного розвитку) та голів ОСББ у Дніпропетровській області. Спільнота голів ОСББ у місті Дніпрі підняла питання юридичної неврегульованості статусу землі під будинками та поруч з ними. Тепер голови ОСББ разом з командою Дмитра Кисилевського готують поправки до законопроєкту №4444. А депутат Дніпропетровщини Роман Каптєлов (член Комітету з питань бюджету) у 2020 році через тісну взаємодію з представниками Павлоградського хімзаводу та органів місцевого самоврядування міста Павлоград домігся фінансування для утилізації твердого ракетного палива на заводі. Депутат, враховуючи пропозиції стейкхолдерів, підготував зміни та доніс до членів Комітету важливість даної проблеми, що у висновку знайшло своє відображення у прийнятому законі про держбюджет на 2021 рік. 

Виявлена проблематика при взаємодії

Аналіз регіональних заходів показує низку проблем, які виникають в процесі комунікацій із регіональними стейкхолдерами або стають на заваді такої взаємодії. Найбільш поширеними стали проблеми з непрофільністю звернень. Велика частина стейхолдерів звертається до народних депутатів з проблемами, вирішення яких не входять до їхньої компетенції. В першу чергу це особисті питання, які часто вирішуються шляхом направлення звернень до органів місцевого самоврядування. Є звернення, які стосується галузі, в якій нардеп не є фахівцем. Тому депутат може передати його до відповідного за тематикою Комітету. Також, мають місце звернення до народних депутатів або Комітетів, які перенаправляються до Кабінету Міністрів України. До прикладу голова Здолбунівської громади Рівненської області Владислав Сухляк звернувся до Голови Верховної Ради України щодо законодавчих пропозицій по врегулюванню питань тарифоутворення на електричну енергію і побутовий газ для населення. У свою чергу, голова ВРУ перенаправив звернення до профільного комітету, який надіслав відповідь, у якій йдеться про врегулювання цих питань Кабінетом Міністрів України. На регіональному рівні таких комунікацій велика частина і вони можуть успішно вирішуватись, але це не стосується власне законотворчого процесу.

Іншою проблемою у процесі комунікацій можна вважати особисті та дружні зв’язки з окремими народними депутатами. Цей механізм може бути доволі ефективним, але він створює нерівні умови для всіх стейкхолдерів. Внаслідок цього виникають інші проблемні аспекти. Так, зацікавлені сторони втрачають впевненість в отриманні користі та результатів від залученості. Крім того, учасники часто зазначали про відсутність розуміння чітких механізмів та алгоритмів взаємодії, що впливає на низьку зацікавленість або взагалі відсутність співпраці у законопроєктному напрямку. Частина народних депутатів не розуміють користь від залучення стейкхолдерів, а деякі виражали недовіру до українських інституцій. Це також спричинено таким фактором, як відсутність або недостатня компетенція окремих стейкхолдерів. В ході обговорень часто зазначалось, що за відсутності чітко сформованих, фахових пропозицій, взаємодія може вийти за рамки конструктиву та перетворитись на хаотичний обмін думками.

Жвава дискусія виникла на рахунок виборчої системи, за якої були обрані народні депутати. Зацікавлені сторони відзначали, що комунікація з народними депутатами, які обрані в мажоритарних округах, була більш ймовірною, ніж з депутатами, обраними за списками партій. Тому частина учасників висловлювали занепокоєння щодо відміни мажоритарної складової, коли можуть бути нівельовані вже наявні хороші практики співпраці із регіональними стейкхолдерами. В той же час, народні депутати, які обрані за списками партій, також є представниками комітетів, але зв’язок з ними менш сталий. Учасники заходів виявляли сподівання, що зміна виборчої системи - це можливість для якісного нового рівня залучення стейкхолдерів до законопроєктної роботи.

Не менш важливим негативним фактором у співпраці стала партійна приналежність та загалом політична упередженість. Партійна приналежність могла уповільнювати або ускладнювати процес взаємодії між народними депутатами та представниками органів місцевого самоврядування, місцевими депутатами. Або навпаки, однакова партійна приналежність давала змогу для оперативної комунікації з нардепами та швидкого реагування на проблему. Втім, така практика створює нерівні умови для стейкхолдерів та не сприяє комплексному, рівнопредставленому залученню.

Окремою перешкодою до якісної взаємодії є пасивність стейкхолдерів та неконтактність народних депутатів або комітетів. Учасники зазначали приклади відсутності зворотного зв'язку від комітетів, народних депутатів, які не реагують або не відповідають на спроби контакту через офіційні електронні пошти і робочі телефони. Пасивність зі сторони стейкхолдерів може проявлятись не тільки через нерозуміння механізмів взаємодії, а від небажання брати участь у законотворчому процесі. Проте більшість учасників регіональних обговорень виявили готовність до взаємодії у будь-яких форматах для якісних зрушень в державі.  

Висновки та напрацьовані рекомендації

Проведені регіональні обговорення засвідчують факт несистемності взаємодії законодавчої гілки влади із регіональними стейкхолдерами. Залучення зацікавлених сторін відбувається ситуативно, внаслідок чого процес співпраці може бути малоефективним та недостатнім. Абсолютна більшість учасників заходів зазначили про низький рівень взаємодії, але в той же час наголосили про необхідність її активізації. Представники наукової спільноти, які є фаховими стейкхолдерами у певних галузях, виявили готовність до системної співпраці. Крім того, викладачі університетів, академій впевнені в необхідності залучення студентів до законотворчого процесу, що буде гарною практикою для виховання культури взаємодії.   

Не менш важливою складовою якісного законотворення є залучення стейкхолдерів саме на моменті написання законопроєкту. Народні депутати впевнені, що від системно підготовленого законопроєкту буде залежати не тільки його прийняття, а і реалістичність реалізації та ефективність законодавчих змін. Втім, для запровадження практики системної комунікації не вистачає не тільки сталих механізмів та законодавчого регулювання. Велика частка суб’єктів взаємодії потребують більш інтенсивної просвітницької та інформативної роботи щодо повноважень комітетів, народних депутатів та важливості такої комунікації.

Окремим фактором для якісної взаємодії можна визначити процес врахування пропозицій та зауважень від стейкхолдерів. Народні депутати та комітети часто не мають чітко визначеної процедури врахування або неврахування запропонованих змін. В результаті зацікавлені сторони не бачать відображення власної роботи у кінцевих рішеннях. Також недостатньою є популяризація результативних взаємодій, які зрушили певні позитивні законодавчі зміни і мали бути прикладом гарних практик та історій успіху.

Для врахування пропозицій регіональні стейкхолдери також використовують виконавчу гілку влади, яка також готує законодавчі зміни. Міністерства для взаємодії можуть організовувати обговорення на рівні структурних підрозділів обласних державних адміністрацій та враховувати пропозиції від зацікавлених сторін. Проте кожна законодавча ініціатива буде проходити розгляд Комітетами Верховної Ради, інклюзивність яких є запорукою для якісного законотворення.

За результатами проведених регіональних обговорень, учасники заходів для ефективної взаємодії комітетів та регіональних стейкхолдерів напрацювали наступні рекомендації:

Комітетам Верховної Ради України

• Створити відкритий реєстр регіональних стейкхолдерів при кожному комітеті відповідно до сфери відання. Забезпечити його постійне оновлення та запровадити чіткі механізми його наповнення
• Запровадити електронні інструменти для залучення зацікавлених сторін та розробити онлайн-курси щодо взаємодії
• Розробити чіткі форми та законодавчо врегулювати механізми залучення регіональних стейкхолдерів
• Дотримуватися форматів “круглих столів”, конференцій та інших розроблених форм взаємодії
• Встановити обов’язковість залучення регіональних стейкхолдерів до законопроєктної роботи комітетів
• Встановити відповідальність за відсутність взаємодії зі стейкхолдерами у процесі законопроєктної роботи
• Систематично залучати регіональних стейкхолдерів до законопроєктної діяльності
• Залучати академічний сектор до співпраці у процесі законопроєктної роботи комітетів 
• Активізувати інформаційну кампанію щодо механізмів взаємодії та важливості залучення регіональних стейкхолдерів до законопроєктної роботи
• Посилити інформування стосовно заходів, які організовуються комітетами
• Публікувати склад робочих груп та інформацію про їх поточну діяльність
• Використовувати телеканал "Рада" для більшого інформування про функціонал Комітетів та їх роботу
• Популяризувати на постійній основі практики результативних взаємодій із регіональними стейкхолдерами
• Пристосувати офіційні ресурси комітетів для людей з інвалідністю
• Покращити навігацію сайтів Комітетів з метою зручного відстеження результатів законопроєктної роботи

Стейкхолдерам

• Запровадити майданчики в університетах для можливості студентам долучатись до процесу взаємодії
• Виходити до комітетів з готовим продуктом або чітко сформованою пропозицією
• Ретельно опрацьовувати пропозиції законопроєктів чи зміни до нормативно-правових документів, обґрунтовуючи їх необхідність
• Об’єднуватись з дотичними організаціями для ефективного просування ідей
• Звертатись до народного депутата відповідно до його компетенції
• Бути більш активними на регіональному рівні у просуванні своїх ініціатив, формувати коаліції, здійснювати адвокаційні кампанії   

Підготовлено громадською організацією «Громадянська мережа «ОПОРА» в межах проєкту «Інклюзивні комітети як запорука якісного законотворення» за підтримки Програми USAID РАДА, що виконується Фондом Східна Європа.